Les relations germano-américaines après la fin du conflit Est-Ouest
p. 255-271
Texte intégral
1Les relations avec les États-Unis sont l’un des piliers de la politique extérieure et de sécurité de la République fédérale d’Allemagne. Ainsi, les relations germano-américaines ont été qualifiées par Walther Leisler-Kiep de « deuxième Loi fondamentale de notre État1 ». Au moment de la réunification allemande, en 1990, le chancelier Helmut Kohl déclare ainsi que le président américain George W. Bush est une « chance pour les Allemands2 ». Après les attentats terroristes aux États-Unis le 11 septembre 2001, le chancelier fédéral Gerhard Schröder affirme quant à lui « la solidarité sans limites » de l’Allemagne avec les États-Unis dans la lutte contre le terrorisme international. Moins d’un an plus tard, les relations germano-américaines sont à leur niveau le plus bas depuis 1945, suite à la crise irakienne de 2002-2003. Condoleezza Rice, ancienne conseillère à la sécurité du président américain George W. Bush, évoque une « atmosphère empoisonnée », selon elle « née en Allemagne3 ».
2De nombreux observateurs de la République de Berlin sont arrivés à la conclusion que la politique de confrontation aux États-Unis menée par le gouvernement fédéral rouge-vert a malmené à différents égards plusieurs principes traditionnels de la politique étrangère allemande.
Antiaméricanisme : Henry Kissinger voit dans les critiques publiques émises par Berlin le début d’une nouvelle ère, dans laquelle « la politique allemande pourrait être durablement tentée par un certain type d’antiaméricanisme4 ».
Repli sur la France : lors de la crise irakienne, le chancelier Schröder aurait abandonné l’élément principal de la raison d’État allemande, qui est de ne pas choisir entre Paris et Washington, et se serait entièrement rallié au projet, défendu par Paris, de mise en place d’un contre-pouvoir5.
Péché d’unilatéralisme : avec son double non, qui consiste à refuser a priori tout soutien allemand à une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies légitimant des mesures répressives, le gouvernement fédéral aurait abandonné la tradition bonnoise éprouvée de coopération multilatérale6.
Retour de l’histoire : l’approche made in Berlin de Schröder, qui vise à ménager à l’Allemagne une plus grande marge de manœuvre au détriment des normes et institutions internationales, représenterait « un retour du dilemme de Bismarck » : la création de coalitions pour créer un contre-pouvoir, par opposition à une « Allemagne affranchie des liens » (Germany unbound), comme après la fondation de l’Empire en 18717.
3Dans cet article, nous étudions les principales étapes des relations germano-américaines après la fin du conflit Est-Ouest jusqu’à la guerre d’Irak, ainsi que les causes de la désaffection croissante entre Bonn/Berlin et Washington.
La réunification de l’Allemagne (1989-1990)
4Le caractère inéluctable de la réunification de l’Allemagne après la chute du mur de Berlin le 9 novembre 1989 déclenche des réactions différentes de part et d’autre de l’Atlantique. Paris et Londres adoptent une attitude réservée, voire de rejet, face aux demandes des Allemands après la réunification, dans le but de préserver la stabilité de l’ordre établi en Europe après la guerre ; de son côté, le président américain Bush s’affirme comme un partisan convaincu de la réunification. Lors d’un entretien avec le New York Times le 24 octobre 1989, il affiche sa position : « Je ne partage pas les préoccupations de certains pays européens vis-à-vis de l’Allemagne réunifiée, car je crois que l’ancrage de l’Allemagne et la conscience qu’elle a de l’importance de l’Alliance sont inébranlables. Je ne pense pas, contrairement à certains, que l’Allemagne optera pour la neutralité pour réaliser la réunification, ce qui la mettrait en porte-à-faux par rapport à ses partenaires de l’OTAN. » Le gouvernement américain voit dans l’ouverture du mur de Berlin le début d’un processus historique inéluctable, qui doit être accompagné et soutenu par une diplomatie prospective8. Il joue un rôle central dans le processus de réunification à trois égards. En appuyant la stratégie de Kohl de réunification rapide, le gouvernement américain protège le gouvernement allemand fédéral contre les critiques internes et externes. Les États-Unis donnent aux négociations « 2+4 » le cadre politique qui garantit les droits des quatre puissances alliées victorieuses sur les conséquences extérieures de la réunification. La diplomatie américaine est l’élément moteur du compromis élaboré, qui garantit un maintien de la République fédérale dans l’OTAN.
5Le gouvernement Bush appuie la réunification dans l’espoir d’obtenir en contrepartie une assurance ferme du gouvernement allemand que l’Allemagne réunifiée poursuivra la politique d’ancrage à l’Ouest de l’ancienne République fédérale d’Allemagne. Comme le président Mitterrand, Bush est d’avis qu’une Allemagne en dehors de l’Alliance éveillerait chez ses voisins de nouvelles inquiétudes sur les « incertitudes allemandes ». Des raisons pratiques militent aussi en faveur du maintien de l’Allemagne dans l’OTAN. Si l’Allemagne n’en fait plus partie, les États-Unis courent le risque de perdre leur principale attache institutionnelle en Europe, car ils peuvent difficilement maintenir une présence en Europe sans leurs bases en Allemagne.
6Le calcul du gouvernement Bush va dans le sens des projets de Kohl9. Le président américain est convaincu que si l’Allemagne ne reste pas membre de l’Alliance, les États-Unis se retireront d’Europe. L’Alliance atlantique perdrait alors son rôle de pilier de la sécurité européenne : « L’équilibre géopolitique du continent se déplacerait nettement, sonnant le glas de l’intégration européenne10. » Le soutien du président Bush à la réunification allemande joue grandement dans la « disparition progressive » des ressentiments et des craintes historiques des partenaires d’Europe de l’Ouest face à l’avènement de l’unité allemande, et les conduit à « cesser de résister – quoique lentement11 ». Le traité « 2+4 », signé par les ministres des Affaires étrangères des six parties contractantes le 12 septembre 1990 à Moscou, confirme les accords conclus dans le cadre du dialogue à trois entre Bonn, Washington et Moscou.
7Avec la réunification, les relations germano-américaines connaissent une nouvelle embellie après la phase initiale. L’opinion du Président, qui pense que « les Allemands ont changé12 », reflète l’avis de la grande majorité des citoyens américains, qui considèrent l’Allemagne comme une démocratie stable et comme l’un de leurs meilleurs alliés13. La grande majorité de la population allemande voit dans les États-Unis un partenaire puissant et indispensable, et elle a confiance dans ses qualités de leadership. Plus des trois quarts considèrent que les intérêts américains et allemands se rejoignent largement, voire très largement. Une majorité tout aussi importante pense que les États-Unis sont capables de traiter de façon responsable les problèmes du monde. Les États-Unis sont cités de loin comme le pays avec lequel il est le plus important d’entretenir de bonnes relations14.
Un nouveau contexte
8Les relations germano-américaines jusqu’à la fin du conflit Est-Ouest sont caractérisées par une coopération politique étroite et un grand nombre de points communs, tant culturels qu’économiques. Au centre de leurs intérêts communs se trouvent la protection militaire contre l’Union soviétique, l’ancrage solide et durable de l’Allemagne dans les structures institutionnelles de l’Ouest, et la promotion de la démocratie et de l’économie de marché dans le cadre du projet d’intégration européenne. La fin du conflit Est-Ouest transforme le cadre des relations transatlantiques à trois égards. Premièrement, les structures de pouvoir et de dépendance changent. Deuxièmement, la Communauté européenne devient l’Union européenne, qui se fixe pour objectif de mettre en œuvre une politique extérieure et de sécurité commune. Troisièmement, le caractère unidimensionnel de la menace du conflit Est-Ouest disparaît pour faire place à des risques et des incertitudes à la fois nombreux et éclatés.
Une interdépendance asymétrique
9Dans les relations transatlantiques, le degré d’imbrication des responsables politiques n’est pas le même selon qu’il s’agit d’économie ou de sécurité. Les échanges économiques ne cessent de se développer, tandis que la disparition de la menace soviétique réduit l’interdépendance dans le domaine militaire. L’Europe perd la place centrale qu’elle a occupée dans la politique étrangère américaine pendant quatre décennies dans le contexte de la confrontation Est-Ouest. La politique de sécurité américaine se recentre désormais sur les menaces et les risques extérieurs à l’Europe. Cette réorientation de la politique de défense des États-Unis a plusieurs conséquences :
10L’Europe n’est plus le centre des planifications militaires des États-Unis. Sur le plan stratégique, les experts du Pentagone attachent plus de poids à la zone Pacifique Ouest, à l’océan Indien et à la région du Golfe. L’OTAN n’est plus considérée comme une alliance de défense collective, mais d’abord comme un instrument de gestion globale des crises. La capacité de défense linéaire statique le long de la frontière interallemande (fight in place) est remplacée par des forces d’intervention puissantes, dotées d’une mobilité globale et d’une portée stratégique (power projection – projection de la puissance).
11A contrario, la fin du conflit Est-Ouest signifie pour les partenaires européens la fin du caractère absolu des garanties de sécurité transatlantiques, de la nécessité du leadership américain et de la dépendance inévitable de l’Europe par rapport aux États-Unis. Cela vaut surtout pour l’Allemagne réunifiée, dont l’existence ne dépend plus de l’état du conflit Est-Ouest. Elle n’a plus à suivre automatiquement et aveuglement la politique étrangère américaine, comme elle devait le faire pour ne pas mettre en péril le soutien américain à ses grands objectifs de politique étrangère. Cette plus grande liberté d’action sur le plan politique va de pair avec la disparition d’un élément fondamental des relations germano-américaines : le retrait progressif des troupes américaines, dont la majorité est stationnée en République fédérale, qui passeront de 240 000 à moins de 50 000 soldats d’ici à 201015.
12Dès la disparition de la menace soviétique, les États-Unis commencent à organiser de façon plus souple et plus sélective leur engagement militaire en Europe. La politique du gouvernement Clinton, hésitante, qui prône un engagement limité face au problème yougoslave jusqu’à l’été 1995, sa réticence durable à mettre à disposition de l’Allemagne des capacités militaires nécessaires à une offensive terrestre dans la guerre du Kosovo16, les réserves du gouvernement Bush sur la participation de troupes de combat américaines à des missions de maintien de la paix à long terme dans les Balkans17, sont autant de signaux clairs qui montrent que les États-Unis n’agiront plus automatiquement comme « faiseur de paix » européen à chaque trouble dans l’arrière-cour européenne, comme ils en avaient l’habitude auparavant.
La dimension de la politique extérieure, de sécurité et de défense de l’Union européenne (PESC, PESD)
13Depuis le traité de Maastricht en 1992, l’Union européenne s’oriente de plus en plus vers les questions de sécurité et de défense, ce qui pose à l’Allemagne un problème qui s’est aggravé depuis les années 1960 : la difficulté de pratiquer le grand écart entre Washington et Paris. Les gouvernements Kohl et Schröder sont tous deux d’avis que le renforcement du pilier européen de l’Alliance et la mise en place d’une politique de sécurité de l’UE sont des processus complémentaires et étroitement liés, dont l’objectif est de renforcer mutuellement le partenariat transatlantique et la capacité d’action européenne dans le domaine de la politique de sécurité et de défense18. Cette complémentarité peut être résumée de la façon suivante :
14L’OTAN demeure le corset, le pilier, ou encore l’épine dorsale du système européen de sécurité, et continue à garantir la présence des États-Unis en Europe, qui reste indispensable. Elle rassemble l’Europe et l’Amérique du Nord dans une entité indivisible de sécurité commune. L’intérêt fondamental de l’Allemagne est que les États-Unis maintiennent leur présence en Europe. L’Alliance reste une institution indispensable de sécurité commune de la zone euro-atlantique. Dotée de capacités et de structures efficaces, l’OTAN, en tant qu’organisation « de premier ordre », est capable d’assurer tous les engagements militaires, de la défense collective jusqu’à la gestion des crises en dehors du territoire couvert par le traité. En revanche, la capacité d’action de l’UE se limite aux missions de Petersberg, définies comme des opérations de sauvetage et de maintien de la paix, voire une participation à des combats.
15L’Alliance reste le lieu privilégié de consultation de ses membres pour les questions de sécurité à l’échelle transatlantique. À chaque crise, l’OTAN décide de s’engager entièrement ou pas. Lorsque les Européens agissent seuls dans certains cas, cela se fait dans la transparence la plus totale et en concertation étroite et précoce avec l’Alliance. L’UE ne peut agir que de concert avec l’Alliance : l’Allemagne est attachée à cette règle d’or. L’Europe doit s’organiser de sorte à être un partenaire de poids pour les États-Unis. Le développement de capacités autonomes doit permettre à l’Europe d’assumer de plus grandes responsabilités en matière de paix et de sécurité en Europe et pour l’Europe, pour soulager considérablement les États-Unis dans leur double rôle de puissance assurant la sécurité dans la zone atlantique et pacifique, et pour garantir durablement l’engagement des États-Unis en Europe par une juste répartition des tâches. Une Europe sur un pied d’égalité et dotée d’une capacité d’action donne aux États-Unis l’occasion d’un véritable partenariat global, qui renforcera encore l’Alliance.
16Les gouvernements Kohl et Schröder, qui se sont efforcés de se poser en médiateurs entre l’orientation atlantique et l’orientation gaulliste d’une politique européenne de sécurité et de défense, courent le risque de se retrouver en porte-à-faux entre Washington et Paris. Côté français, subsiste le soupçon que la politique de l’Allemagne, qui tient à se ménager les deux options, revient à accepter le leadership revendiqué par Washington. Il n’échappe pas à la France que Bonn n’a soutenu que du bout des lèvres la revendication française d’une européanisation de la structure de commandement de l’OTAN. Les propos critiques du ministre de la Défense Volker Rühe et du général Klaus Naumann renforcent à Paris l’impression que le gouvernement allemand laisse tomber la France, suite aux très fortes pressions que Washington exerce sur Bonn. Guillaume Parmentier résume bien la déception ressentie par la France face à l’attitude de gouvernement allemand : « L’Allemagne est divisée entre son soutien de principe aux propositions françaises […] et sa répugnance à se retrouver dans une situation inconfortable vis-à-vis des États-Unis. […] En mars 1997, l’Allemagne opère un repli et soumet des propositions pour la répartition des responsabilités dans la région sud qui sont tout simplement inacceptables pour la France19. »
17En revanche, lorsque le gouvernement Schröder approuve les décisions du Conseil de l’Union européenne à Cologne, Helsinki et Nice, il suscite la méfiance de son partenaire américain, qui craint que les Européens ne cherchent à assouplir, voire à vider de sa substance la solidarité euro-atlantique, avec pour objectif ou pour conséquence une européanisation de l’Alliance. La pomme de discorde est la création de capacités et de structures décisionnelles autonomes dans le cadre de l’UE ; Washington craint que les Européens aient ainsi la faculté de décider et d’agir en dehors du cadre de l’Alliance, dans une sorte de mini-OTAN européenne20. Les réserves américaines poussent l’Allemagne à réaffirmer son attachement aux principes généraux de transparence, de compatibilité et de répartition des tâches, notamment dans la déclaration commune du chancelier Schröder et du président George W. Bush le 29 mars 200121. Ces principes sont difficilement conciliables avec les projets français d’une maximisation de l’autonomie de la PESD.
Une politique préventive de sécurité élargie sur les plans fonctionnel et géographique
18Dans les années 1990, les frictions les plus vives entre l’Allemagne et les États-Unis portent sur la responsabilité que l’Allemagne est prête à assumer en dehors de son territoire, qu’elle définit de façon restrictive. La différence de vues entre les gouvernements Clinton et Schröder se fait jour lors de la révision du Concept stratégique au printemps 1999. Lors des consultations au sein de l’Alliance, la définition des fonctions fondamentales cristallise les divergences d’opinions sur les missions de sécurité fondamentales de la nouvelle OTAN. Ce sont surtout les États anglo-saxons qui prônent l’inclusion, dans les missions de base de l’Alliance, de la lutte contre les nouvelles menaces mondiales du terrorisme, le transfert d’armes de destruction massive, mais aussi le maintien de moyens militaires réels avec les interventions dans l’ex-Yougoslavie et la politique de partenariat. C’est l’Allemagne qui s’oppose à une approche élargie de la sécurité sur le plan tant fonctionnel que géographique. Le gouvernement fédéral pense que l’approche américaine remet en cause l’unité du dispositif militaire, et entraîne le risque d’une différenciation croissante entre missions de défense et de gestion de crise dans les plans de défense communs et l’organisation des forces armées. L’Allemagne évoque le risque d’une désolidarisation si quelques partenaires de l’Alliance se concentrent sur les nouvelles missions, au détriment de la défense collective. Elle pense également que ce projet accroît les pressions qui pèsent sur la Bundeswehr pour adapter ses structures à des missions de réaction aux crises, ce qui soulève la question de l’avenir de l’armée de conscription.
19Le débat sur la portée géographique de l’Alliance révèle des attentes différentes sur les futures missions des forces armées. Le gouvernement américain attend de ses partenaires européens de l’Alliance, et notamment de l’Allemagne, qu’ils transforment leurs forces armées en forces d’intervention souples, rapidement déployables sur des distances stratégiques, afin de pouvoir défendre efficacement leurs intérêts communs en dehors de l’Europe22. Le gouvernement fédéral, quant à lui, fait de la stabilité au centre de l’Europe sa priorité ; celle-ci permettrait d’après lui d’accroître le poids de l’Allemagne comme partenaire stratégique des États-Unis et de garantir leur maintien en Europe. L’Allemagne veut préserver le rôle central de la défense collective pour justifier au mieux le maintien des principales forces de défense de la Bundeswehr et du service militaire obligatoire.
20La controverse éclate entre les États-Unis et la République fédérale sur la question du mandat du Conseil de sécurité des Nations unies, destiné à légitimer les interventions ne relevant pas de l’article V. La menace d’intervention de l’Alliance à la mi-octobre 1998 contre la République fédérale de Yougoslavie, et l’intervention militaire de l’OTAN dans le conflit du Kosovo fin mars 1999, toutes deux sans mandat du Conseil de sécurité des Nations unies, sont considérées par les gouvernements Kohl et Schröder comme une exception, visant à empêcher de graves violations du droit et une catastrophe humanitaire massive en raison du blocage autoprovoqué du Conseil de sécurité des Nations unies ; les gouvernements allemands restent convaincus qu’une intervention n’est admissible qu’après avoir été autorisée expressément par le Conseil de sécurité des Nations unies. En revanche, le gouvernement états-unien soutient que l’OTAN doit toujours garder la faculté d’agir, même sans mandat du Conseil de sécurité des Nations unies, lorsque la défense des intérêts de sécurité communs l’exige.
21L’initiative de Washington sur la capacité de défense soulève deux problèmes de fond pour le gouvernement allemand. Les dépenses militaires allemandes ne cessent de baisser et se situent à 1,5 % de son produit intérieur brut (PIB) ; l’Allemagne s’éloigne ainsi des objectifs considérés comme nécessaires pour la mise en œuvre des décisions de modernisation de l’OTAN, qui prévoient de consacrer 2 % environ du PIB au budget militaire23. Le ministre états-unien de la Défense, William Cohen, attire l’attention de son collègue allemand Rudolf Scharping sur le fait que « la réforme décisive des approvisionnements suppose des moyens adéquats24 ». Le maintien d’une armée de conscription suscite les critiques des partenaires de l’Allemagne, qui reprochent à la Bundeswehr de ne pas s’adapter suffisamment aux nouvelles missions des forces armées, tant sur le plan de l’organisation que de la portée des réformes. Le ministre états-unien de la Défense William Cohen exhorte l’Allemagne à « réformer entièrement et complètement la Bundeswehr », ce qui signifie « une diminution radicale et une restructuration des forces de défense obsolètes et surdimensionnées », et un « doublement ou triplement de ses forces de réaction de crise25 ». Le rejet par le gouvernement Schröder de la transformation de la Bundeswehr en une armée d’intervention susceptible d’intervenir dans le monde entier sur le modèle anglo-saxon est aussi catégorique que le rejet du gouvernement Kohl en 1997 de la transformation des forces armées françaises en armée professionnelle26.
La césure du 11 septembre 2001
22Les relations germano-allemandes sous la présidence de George W. Bush peuvent être divisées en quatre phases. Au départ, l’Allemagne s’attend à ce que le nouveau président états-unien soit prévisible et suive une Realpolitik semblable à celle qu’a suivie son père. Ces attentes font place à la désillusion face à la politique unilatérale suivie par la Maison-Blanche, qui vise à affranchir la politique étrangère des États-Unis de l’étreinte des institutions et conventions multilatérales et à utiliser la puissance sans précédent des États-Unis pour imposer leurs objectifs de politique étrangère27. Bush rejette catégoriquement tout ce que les alliés européens considèrent comme important et souhaitable : le protocole de Kyoto, le traité sur la limitation des systèmes de défense antimissiles ABM, la Cour pénale internationale. Lors de son premier voyage en Europe au printemps 2001, Bush visite l’Espagne, la Pologne et la Slovénie, mais ni la France ni l’Allemagne. À Paris et à Berlin, il suggère à demi-mot que la diplomatie américaine a d’autres options en Europe28.
23Les attentats terroristes perpétrés aux États-Unis le 11 septembre 2001 marquent le début de la deuxième phase des relations. Le 19 septembre 2001, le chancelier Schröder déclare devant le Bundestag : « Face à cette attaque sans précédent, l’Allemagne est entièrement aux côtés des États-Unis d’Amérique. » Deux tiers de la population allemande soutiennent les mesures militaires pour détruire le réseau terroriste Al-Quaida, tenu pour responsable des attentats terroristes, et le régime des talibans en Afghanistan, qui le soutient29. Le chancelier Schröder pose la question de confiance au Bundestag lorsqu’il lui demande d’approuver la participation de la Bundeswehr à l’opération « Liberté immuable » par l’envoi de 3 900 soldats ; la confiance est votée le 16 novembre 2001 à une majorité de quatre voix.
24Le succès de l’opération militaire en Afghanistan en novembre 2001 marque le début de la troisième phase. Le président américain est résolu à désarmer militairement l’Irak pour prévenir une menace liée à la présence supposée d’armes de destruction massive après les attentats du 11 septembre, nonobstant les conclusions des inspecteurs en désarmement des Nations unies. Une vive polémique éclate alors entre Washington et Berlin. Lors du début de la campagne électorale, chaudement disputée, le chancelier Schröder déclare le 5 août 2002 à Hanovre que « cette Allemagne, notre Allemagne [...] est un pays qui a confiance en soi », qui n’est disposé à « aucune aventure ». Lors d’un entretien accordé au New York Times, il dit très clairement que l’Allemagne – avec ou sans mandat des Nations unies – ne participera en aucun cas à une guerre contre l’Irak. Le gouvernement fédéral préconise en revanche une prolongation et un approfondissement des contrôles et des inspections des Nations unies en Irak. La 39e Conférence sur la sécurité organisée début février 2003 à Munich est emblématique de ces profondes divergences. Passant à l’anglais, le ministre des Affaires étrangères Joschka Fischer s’adresse au ministre américain de la Défense : « Excuse me, I am not convinced. » Fischer est d’avis que la menace représentée par l’Irak n’est pas suffisamment grave pour justifier une guerre immédiate30. Les propos réitérés par le chancelier Schröder pendant la campagne des élections législatives de 2002, selon lesquels l’Allemagne ne participera pas à une « aventure », entraînent de graves dissensions entre la Maison-Blanche et la Chancellerie. Bush s’estime trompé par le comportement du chancelier qui, contrairement à ce dont ils sont convenus, a abordé la question de l’Irak pendant la campagne électorale. Il ne félicite pas Schröder lorsque celui-ci est réélu le 22 septembre 2002. Au cours des mois qui suivent, la Maison-Blanche ignore le chancelier, qui est persona non grata à Washington.
25Washington observe ensuite avec une grande irritation les activités du couple franco-allemand, qui ne se contente pas de bloquer pendant des semaines les plans éventuels de mesures de sécurité du partenaire turc au Conseil de l’Atlantique Nord. Avec Paris, Berlin est un élément moteur du processus qui conduit le Conseil de sécurité des Nations unies à refuser de légitimer l’intervention américaine en Irak. Aux côtés de la Russie, le couple franco-allemand insiste pour que le régime d’inspection des Nations unies en Irak soit prorogé et renforcé. Le mini-sommet des adversaires de la guerre en Irak, à savoir l’Allemagne, la France, la Belgique et le Luxembourg, organisé le 29 avril 2003 à Bruxelles et qualifié de « sommet des confiseurs », conforte le gouvernement Bush dans son opinion que les politiques étrangères de l’Allemagne et de la France ont pour objectif de positionner l’UE comme contrepoids aux États-Unis sur la scène politique internationale31. Au printemps 2003, la diplomatie allemande se retrouve devant un amas de ruines : non seulement elle n’a pas pu empêcher la guerre contre l’Irak, mais son opposition active à la politique américaine en Irak aux côtés de la France a divisé l’UE entre tenants de la « vieille » et de la « nouvelle » Europe, tout en limitant durablement la marge de manœuvre de l’Allemagne vis-à-vis de Washington et de Paris32.
26La quatrième phase débute avec la rencontre du chancelier Schröder et du président Bush le 23 septembre 2003 à New York ; à cette occasion, ces derniers déclarent que la crise des relations germano-américaines est terminée33. C’est surtout le gouvernement allemand qui s’efforce de mettre fin aux désaccords publics avec Washington, et qui veut placer au centre des relations germano-américaines la lutte commune contre les nouvelles menaces qui pèsent sur la sécurité. Lors de la Conférence sur la sécurité à Munich le 7 février 2004, le ministre des Affaires étrangères Joschka Fischer développe une vision stratégique très proche de la vision américaine. Face à la « menace commune que représente le terrorisme destructeur du djihad avec son idéologie totalitaire », les efforts de la coalition internationale dirigée par les États-Unis sont « couronnés de succès » ; les forces de la violence et de la terreur en Irak ne doivent pas « vaincre ». Dans une déclaration commune fin février 2004, le président Bush et le chancelier Schröder affichent leur « détermination à coopérer […] pour relever les grands défis de la nouvelle ère : l’interface des menaces représentées par le terrorisme, les armes de destruction massive, la tyrannie, la pauvreté, l’absence d’opportunités et l’extrémisme violent34. » Le chancelier propose un « plan Marshall » pour le Proche et le Moyen-Orient, afin de « promouvoir la modernisation, la démocratie et la stabilité dans une région secouée par les crises35. » Lors du sommet de l’OTAN à Istanbul début juillet 2004, le chancelier indique que le gouvernement allemand n’empêchera pas l’Alliance d’envoyer des troupes en Irak pour former les forces de sécurité irakiennes si l’opération est soutenue par une majorité36. Dans le cadre du mandat confié à la troupe de protection en Afghanistan (ISAF), Berlin déclare que l’Allemagne est prête à diriger une équipe régionale de reconstruction (PRT) dans le Faizabad, au nord du pays, en lui affectant 450 des 2 250 soldats allemands stationnés à Kaboul. L’objectif est d’assurer durablement la paix dans l’ensemble du pays. L’opposition politique et diplomatique du gouvernement allemand à la guerre en Irak ne l’empêche pas d’aider à former militairement les forces de sécurité irakiennes à l’extérieur de l’Irak. Enfin, le chancelier Schröder se prononce pour une refondation du partenariat transatlantique sur de nouvelles bases, tant sur le fond que sur la forme, l’OTAN n’ayant pas été pendant la crise irakienne le « lieu primaire » de consultation et de coordination de leurs projets stratégiques par les partenaires transatlantiques37. La controverse sur l’Irak laisse des traces profondes à Washington, qui transparaissent dans le peu d’enthousiasme manifesté par le gouvernement Bush au moment de soutenir la demande du gouvernement allemand d’un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies38.
27La révolution de la politique étrangère états-unienne sous Bush modifie profondément la perception que les Allemands ont des États-Unis. À la suite de la crise irakienne, la croisade américaine contre le terrorisme international, après avoir initialement bénéficié d’un large soutien, est vivement rejetée. À la question : « Quel problème les États-Unis posent-ils ? », 74 % des personnes interrogées au début de l’été 2003 désignent le président Bush, et seules 22 % condamnent globalement les États-Unis. 80 % des personnes interrogées, quelle que soit leur appartenance politique, approuvent la décision du gouvernement allemand de ne pas participer à une guerre contre l’Irak39. Dans un sondage du German Marshall Fund, 50 % des sondés déclarent ne pas souhaiter que les États-Unis jouent un leadership fort dans les affaires internationales. Une année plus tôt, ils étaient encore 68 % à se prononcer en faveur d’un leadership fort des États-Unis. Sur le plan politique, les Allemands se tournent vers l’UE : 81 % des personnes interrogées pensent que l’UE est plus importante que les États-Unis au regard des intérêts allemands40. Le président Bush incarne une politique étrangère américaine rejetée par la grande majorité de la population allemande. L’affirmation « Nous pouvons nous fier aux États-Unis » est approuvée par 41 % des Allemands interrogés, qui sont 51 % à penser pouvoir compter sur la France. Presque deux tiers (64 %) ont une « bonne opinion » du président français Jacques Chirac, et seulement 16 % du président américain. La confiance des Allemands dans les États-Unis est gravement ébranlée. En mars 2005, 63 % des sondés réfutent l’affirmation selon laquelle la République fédérale a « une relation très spéciale avec les États-Unis ». Lorsqu’on leur demande avec quel pays l’Allemagne doit coopérer le plus étroitement possible, 63 % répondent les États-Unis, plaçant ainsi ce pays au deuxième rang derrière la France (70 %)41.
28La perception de la société et du modèle économique américains est également marquée par la fin des « évidences transatlantiques », amorcée dans les années 1990. Le modèle économique libéral, la peine capitale, la libre circulation des armes et le poids important des communautés religieuses chrétiennes conservatrices suscitent le rejet ou l’incompréhension. La popularité en Allemagne du réalisateur américain Michael Moore, dont les livres sont régulièrement en tête des ventes et dont le film Fahrenheit 911 ne rencontre que des échos positifs, conforte « l’impression générale que les deux continents ont moins de choses en commun et continuent de s’éloigner l’un de l’autre42. »
29Si l’Allemagne impute la faute à son partenaire transatlantique, ce dernier n’est pas en reste. Face au profond scepticisme exprimé sur la guerre en Irak et aux critiques contre l’unilatéralisme de la politique étrangère américaine, les critiques aux États-Unis, qui taxent l’Allemagne et l’Europe d’antiaméricanisme, se voient confortés dans leurs opinions. Ils reprochent aux Allemands et aux Européens leur préférence pour la coopération multilatérale, qui serait devenue leur obsession, tout comme l’apaisement leur seconde nature. Robert Kagan résume de façon pertinente les critiques fréquentes à Washington par une métaphore : « Les Américains viennent de Mars et les Européens de Vénus43. »
Synthèse : entre partenariat et opposition
30Le remplacement pacifique à la fin des années 1980 et au début des années 1990 des structures mises en place après la guerre a durablement changé les relations entre Washington et Berlin. Les nouvelles menaces terroristes, le transfert des armes de destruction massive et l’effondrement de certains États se trouvent désormais au centre de ces relations. Les divergences d’opinions, apparues au printemps 1999 au cours des consultations à l’Alliance entre les gouvernements allemand et américain à l’occasion de la révision du Concept stratégique, sont les signes avant-coureurs des violents conflits publics entre Berlin et Washington qui font suite à la crise irakienne. Ces profondes divergences de vues ne sont pas l’expression d’un gouvernement Schröder sûr de lui et de la puissance de l’Allemagne, désireux d’être aux côtés de la France dans une concurrence stratégique face à « l’hyperpuissance » des États-Unis dans un monde multipolaire. Elles dénotent des conceptions fondamentalement différentes de la politique étrangère à adopter. La « révolution44 » menée à bien par le président Bush après le 11 septembre 2001 va, sur des points essentiels, à l’encontre de la préférence allemande pour une politique de sécurité coopérative. Les litiges portent sur l’utilisation à titre préventif, préconisée par le gouvernement états-unien, de la force armée contre les États et les réseaux terroristes sans attendre que ces opérations soient légitimées par un mandat du Conseil de sécurité des Nations unies. Par opposition à la demande, formulée par le gouvernement Bush dans sa stratégie de sécurité nationale en septembre 2002, d’une « adaptation du concept de menace directe aux capacités et aux objectifs de nos ennemis actuels », le gouvernement allemand préconise une stratégie d’engagement préventif pour empêcher les conflits potentiels par des initiatives politiques et diplomatiques, ainsi que par une mise en œuvre de mesures économiques, juridiques, humanitaires et sociales. Le recours à des moyens militaires contre ceux qui menacent la paix n’est pas exclu ultima ratio par le gouvernement allemand ; ce dernier suit les principes de la Charte des Nations unies, ce qui présuppose généralement un mandat du Conseil de sécurité des Nations unies45.
31La préférence de tous les partis pour une culture de la sécurité, qui privilégie un règlement politique et diplomatique des conflits et la prévention des crises plutôt que le recours aux moyens militaires, soulève un problème de fond pour la politique étrangère de l’Allemagne. La géographie politique du conflit Est-Ouest au milieu des années 1950 remet de plus en plus en cause l’interaction supposée par le gouvernement allemand de l’ancrage à l’Ouest et de la réunification allemande, de la politique allemande et de la politique de détente, de la politique transatlantique et de la politique européenne. De même, la fin du conflit Est-Ouest et le changement des impératifs de sécurité qui en résultent commencent à remettre en question l’interaction des deux éléments de la politique étrangère allemande, à savoir la préférence automatiquement accordée à la coopération multilatérale, et d’autre part les opinions et convictions profondes de la culture allemande de réserve, nées des responsabilités historiques de l’Allemagne à la suite des deux guerres mondiales. La crise irakienne en 2002/2003 illustre parfaitement les limites sur lesquelles achoppe la politique de coopération multilatérale lorsque les positions des partenaires ne coïncident pas avec les normes et principes qui sont le fondement de la culture stratégique de l’Allemagne46.
32Même si Washington ne peut plus compter sur un alignement automatique de Berlin pour les questions de guerre et de paix, une chose n’a pas changé dans les relations germano-américaines, même après la rupture du 11 septembre 2001. Comme après 1945, Washington et Berlin sont obligés d’agir ensemble pour relever les nouveaux défis qui se posent à eux. Les États-Unis sont une superpuissance incontournable, mais l’Allemagne et les autres partenaires européens sont des alliés irremplaçables. Ces pays sont unis par des valeurs communes, des intérêts partagés, et par la vision d’un XXIe siècle fondé sur le respect de la liberté, des droits de l’homme et de l’État de droit. Le passé a montré qu’il n’est possible d’adopter des orientations de politique internationale que lorsque l’Europe et les États-Unis agissent dans le même sens. La lutte contre le terrorisme international est la pierre de touche des relations transatlantiques, qui doivent redéfinir et défendre ensemble leurs valeurs communes et les intérêts qu’ils partagent après la fin de la menace soviétique47.
Notes de bas de page
1 W. Leisler-Kiep, Good-Bye America – was dann ? Der deutsche Standpunkt im Wandel der Weltpolitik, Stuttgart, Seewald, 1972, p. 106.
2 H. Teltschik, 329 Tage. Innenansichten der Einigung, Berlin, Siedler, 1991, p. 237.
3 H. Smithonian et alii, « US Condemns “Poisened Relations” with Berlin », Financial Times, 21 septembre 2002.
4 H. Kissinger, « The ‘Made in Berlin’ Generation », Washington Post, 30 octobre 2002. Cf. J. Vinocur, « Schröder’s Germany Breaks the Postwar Mold », International Herald Tribune, 3 mai 2005.
5 A. Baring, « Einsame Mittelmacht. Ohne die USA gibt es keine Zukunft für Deutschland », Internationale Politik, n° 58/12, décembre 2003, p. 51-56 (ici p. 53, 54) ; H.-P. Schwarz, « Die deutsche Außenpolitik nach dem Irakkrieg », Politische Studien, 55/393, janvier-février 2004, p. 78-91 ; St. F. Szabo, Parting Ways. The Crisis in German-American Relations, Washington, Brookings Institution Press, 2004, p. 1, 3, 48 sqq., 77, 105, 116, 134; Ch. Hacke, « Was bleibt von der rot-grünen Außenpolitik ? Deutsche Neuorientierungen in zeithistorischer Perspektive », Neue Zürcher Zeitung, 15 juin 2005.
6 H. W. Maull, « Editorial : Deutschland auf Abwegen ? », in H. W. Maull, S. Harnisch et Ch. Grund (dir.), Deutschland im Abseits ? Rot-grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2003, p. 7-18 (ici p. 16) ; Ph. H. Gordon et J. Shapiro, Allies at War. America, Europe, and the Crisis over Iraq, New York, McGraw-Hill, 2004, p. 175 ; G. Hellmann, « Von Gipfelstürmern und Gratwanderern : ‘Deutsche Wege’ in der Außenpolitik », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 11, 2004, p. 32-39 (ici p. 37).
7 St. F. Szabo, « Germany and the United States After Iraq: From Alliance to Alignment », Internationale Politik und Gesellschaft, n° 1, 2004, p. 41-52 (ici p. 50 sqq.) ; du même auteur, Parting Ways, op. cit., p. 116, 151, 152.
8 Cf. J. A. Baker, The Politics of Diplomacy. Revolution, War & Peace, 1989-1992, New York, Putnam, 1995; G. Bush et Br. Scowcroft, A World Transformed, New York, Knopf, 1998; Ph. Zelikow et C. Rice, Germany Unified and Europe Transformed. A Study in Statecraft, Cambridge, Harvard University Press, 1995.
9 H.-D. Genscher, Erinnerungen, Berlin, Siedler-Verlag, 1995 ; H. Kohl, Ich wollte Deutschlands Einheit, Berlin, Propyläen, 1996.
10 H. Kohl, op. cit., p. 170.
11 Ibid., p. III.
12 R. Gates, From the Shadows. The Ultimate Insider’s Story of Five Presidents and How They Won the Cold War, New York, Simon and Schuster, 1996, p. 484.
13 J. E. Rielly, American Public Opinion and U.S. Foreign Policy, Chicago, Chicago Council on Foreign Relations, 1991, p. 18 sqq.
14 R. D. Asmus, Germany’s Geopolitical Maturation. Public Opinion and Security Policy in 1994, Santa Barbara, Rand Corporation, 1994, p. 16; H. Rattinger, J. Behnke et Ch. Holst, Außenpolitik und öffentliche Meinung in der Bundesrepublik, tableau 4670 ; D. B. Morris, « Auf dem Weg zur Reife. Amerikabilder in der westdeutschen Öffentlichkeit », in D. Junker (dir.), op. cit., volume II : 1968-1990, Stuttgart/Munich, Deutsche Verlags-Anstalt, 2001, p. 761-774 (ici p. 774).
15 P. Spiegel, « US Troops Withdrawal Part of a Plan to Revamp Cold War Military Infrastructure », Financial Times, 16 août 2004; R. Cohen, « The US Redeployment. A Revolution with Risks », International Herald Tribune, 18 mai 2005.
16 W. R. Clark, Waging Modern War. Bosnia, Kosovo, and the Future of Combat, New York, Public Affairs Press, 2001, p. 223 sqq., 265, 305 sqq., 331 sqq., 367.
17 C. Rice, « Promoting the National Interest », Foreign Affairs, n° 79/1, janvier-février 2000, p. 45-62 (ici p. 47) ; I. H. Daalder et J. M. Lindsay, America Unbound. The Bush Revolution in Foreign Policy, Washington, Brookings Institution Press, 2003, p. 37 sqq. et p. 43.
18 Cf. Fr.-J. Meiers, « Europeanization, NATOization, Globalization. The Shift in French Foreign and Security Policy from a German Perspective », in H. Stark (dir.), Les relations franco-allemandes : état et perspectives, Paris, Ifri, 1998, p. 27-68 (ici p. 42 sqq.) ; du même auteur, « Germany’s Defence Choices », Survival, n° 47/1, printemps 2005, p. 153-165 (ici p. 153 sqq.).
19 G. Parmentier, « Painstaking Adaptation to the New Europe: French and German Defense Policies in 1997 », in Fr. Godement (dir.), France and Japan in a Changing Security Environment, Paris, Ifri, 1997, p. 25-38 (p. 30 sqq.).
20 Cf. Fr.-J. Meiers, « Die Gemeinsame Europäische Sicherheits-und Verteidigungspolitik als Zankapfel zwischen den USA und Europa », in E. Reiter (dir), Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik 2001, Hamburg/Berlin/Bonn, ES Mittler & Sohn, 2001, p. 433-452 (p. 437).
21 « Vision transatlantique pour le XXIe siècle », déclaration commune du chancelier Schröder et du président Bush à Washington le 29 mars 2001.
22 Cf. R. D. Asmus, R. J. Blackwill et F. St. Larrabee, « Can NATO Survive? », Washington Quarterly, n° 19/2, printemps 1996, p. 79-101; D. Gompert et F. St. Larrabee (dir.), America and Europe. A Partnership for a New Era, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.
23 Cf. Fr.-J. Meiers, « A German Defense Review ? », in G. Wilson (dir.), European Force Structures, Occasional Papers 8, Paris, The Institute for Security Studies, UEO, août 1999, p. 23-45 (p. 30 sqq.) ; du même auteur, « La politique allemande de sécurité et de défense à la croisée des chemins », Politique étrangère, n° 65/1, printemps 2000, p. 47-65.
24 « Transatlantic Partnership on the Threshold of the Next Millenium » et « European Security and Defense Identity », discours du ministre de la Défense William S. Cohen lors de la Conférence sur la sécurité organisée à Munich le 6 février 1999.
25 « NATO Must Be Ready to Meet New Threats », discours du ministre de la Défense William S. Cohen lors de la conférence organisée par l’armée allemande (Kommandeurstagung der Bundeswehr) à Hambourg le 1er décembre 1999.
26 Fr.-J. Meiers, La Réforme de la Bundeswehr : adaptation ou rénovation intégrale ?, Paris, Ifri, 2001, p. 23 sqq. ; ainsi que Europeanization, NATOization, Globalization, p. 55 sqq.
27 Cf. C. Rice, « Promoting the National Interest », p. 47; R. Zoellick, « A Republican Foreign Policy », Foreign Affairs, n° 79/1, janvier-février 2000, p. 63-78 (p. 69).
28 Cf. J. Mann, Rise of the Vulcans. The History of Bush’s War Cabinet, New York, Viking, 2004, p. 305 sqq.
29 St. F. Szabo, Parting Ways, op. cit., p. 83; Ph. H. Gordon et J. Shapiro, op. cit., p. 191.
30 « Hartes Ringen um Lösungen für den Irak-Konflikt », <www.securityconference.de>.
31 Ph. H. Gordon et J. Shapiro, op. cit., p. 136 sqq., 146 sqq.
32 Ch. Bertram, « Europe’s Best Interest: Staying Close to Number One », Internationale Politik und Gesellschaft, n° 6/1, 2003, p. 61-70 (ici p. 68, 69); St. F. Szabo, op. cit., p. 49.
33 « Bush und Schröder : Die Krise ist beendet », Die Welt, 24 septembre 2003 ; « Die Aussöhnung gibt es nur für die Kameras », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25 septembre 2003.
34 « The German-American Alliance for the XXIst Century Joint Statement by President George W. Bush and Chancellor Gerhard Schröder »; « Together for Peace and Stability in the Greater Middle East ».
35 Voir son discours devant le Chicago Council on Foreign Relations le 26 février 2004.
36 B. Benoit et R. Graham, « Germany Embraces Idea of Putting Ally at Arm’s Length », Financial Times, 5 juillet 2004; Cl. Tréan, « “Allié mais pas serviteur”, Jacques Chirac veut convaincre que la France n’est pas isolée », Le Monde, 1er juillet 2004.
37 Discours du chancelier Gerhard Schröder lors de la Conférence sur la sécurité de Munich le 12 février 2005.
38 St. R. Weisman, « U.S. Rebuffs Germans on Security Bid », New York Times, 9 juin 2005.
39 Pew Research Center for the People and the Press, Views of a Changing World: June 2003, Washington, 2003, p. 22, <www.people-press.org>.
40 « Ablehnung amerikanischer Außenpolitik sprunghaft gestiegen », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4 septembre 2003 ; E. Noelle-Neumann, « Die Entfremdung. Deutschland und Amerika entfernen sich voneinander », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23 juillet 2003.
41 E. Noelle-Neumann, « Triumph der Gaullisten ? », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18 mai 2005 ; du même auteur, « Deutschland und die Welt », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16 mars 2005.
42 Propos tenus par Daniel R. Coats, ancien ambassadeur des États-Unis en Allemagne, lors d’un discours prononcé devant l’université de Münster le 6 mai 2003 ; publié dans « Dokumente zum Stand der transatlantischen Beziehungen », Internationale Politik, n° 58/6, juin 2003, p. 104-108 (ici p. 107).
43 R. Kagan, Of Paradise and Power. America and Europe in the New World Order, New York, Knopf, 2003, p. 3.
44 Cf. I. H. Daalder et J. N. Lindsay, op. cit., p. 2, 13, 40.
45 Cf. P. Struck, Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin, mai 2003, § 29, § 36, § 43 ; Die Bundesregierung, Aktionsplan « Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung », Berlin, mai 2004, p. 8 sqq.
46 P. Buras et K. Longhurst, « The Berlin Republic, Iraq, and the Use of Force », European Security, n° 13/3, automne 2004, p. 215-245 (ici p. 217, 242, 243) ; H. Müller, « Das zerrissene Erbe der Aufklärung. Die ideologische Polarisierung zwischen Deutschland und den USA », Internationale Politik, n° 59/11-12, novembre-décembre 2004, p. 15-24 (ici p. 16, 17, 20) ; P. Rudolf, « The Myth of the ‘German Way’. German Foreign Policy and Transatlantic Relations », Survival, n° 47/1, printemps 2005, p. 133-152 (ici p. 145).
47 Le ministre des Affaires étrangères Joschka Fischer évoque la nécessité de « trouver un consensus stratégique de part et d’autre de l’Atlantique ». Voir son discours prononcé lors de l’ouverture de la Conférence des ambassadeurs le 6 septembre 2004 à Berlin.
Auteurs
Chercheur au Zentrum für Europäische Integrationsforschung de l’université de Bonn.
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