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Qui dirige l'Allemagne ?

 | 
Claire Demesmay
, 
Hans Stark

Partie IV. La République des citoyens

L’école et l’éducation à la citoyenneté

Werner Zettelmeier

Full text

1En tant qu’instance de socialisation, le système éducatif n’a cessé de prendre de l’importance depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale dans la totalité des pays développés. Cette montée en puissance s’explique non seulement par l’allongement considérable du temps que les élèves passent en son sein, mais également par l’affaiblissement réel, ou du moins relatif, d’autres instances autrefois plus importantes telles que la famille, les institutions religieuses, le travail exercé dès le plus jeune âge, ainsi que l’émergence concomitante de nouveaux modes de socialisation tantôt acclamés, tantôt redoutés (les médias et les nouvelles technologies de communication). Ces facteurs forcent les institutions d’enseignement à redéfinir leurs missions et leurs modes de fonctionnement pour être en phase avec cette évolution des sociétés occidentales. Les orientations d’une réforme du système éducatif, qui figure depuis quelques années au nombre des thèmes prioritaires du débat politique national en Allemagne, n’en prennent que plus d’importance. Le débat ne porte pas seulement sur l’enseignement supérieur et la formation professionnelle, pour lesquels un certain partage des compétences entre l’échelon fédéral et les Länder est inscrit dans la Loi fondamentale, mais également sur la forme et le contenu mêmes de l’enseignement scolaire. Or, depuis les grandes réformes post-1968, l’école avait été très largement absente des débats publics pour ne plus être traitée qu’au niveau de chaque Land, qui, en matière de politique éducative et plus particulièrement d’enseignement scolaire, dispose à la fois de compétences législatives, de la responsabilité financière et du pouvoir de pilotage et de gestion. La grande diversité des politiques éducatives menées, d’abord dans les 11 puis dans les 16 Länder de la République fédérale, s’est traduite au fil des ans par une multitude de particularismes institutionnels qui ont rendu le système éducatif allemand « illisible », non seulement pour l’observateur étranger, mais aussi pour les Allemands eux-mêmes. Suite à l’essoufflement de l’élan réformateur dans le domaine scolaire (milieu des années 1970), l’école était devenue l’affaire de spécialistes au sein de chaque ministère de tutelle régional, lesquels défendaient jalousement leurs particularismes et prérogatives en matière de politique éducative comme l’une des dernières concrétisations importantes de la souveraineté des Länder. Cette posture défensive des Länder n’était pas seulement dirigée contre d’éventuelles velléités d’harmonisation au niveau fédéral, mais également, depuis les années 1990, contre les ingérences, réelles ou supposées, de la Commission européenne, sur la base des articles 126 et 127 du traité de Maastricht, dans les compétences des Länder en matière de politique d’éducation et de formation.

  • 1 Le projet PISA de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est une enqu (...)

2Cette contribution mettra en évidence, dans un premier temps, un certain nombre de problèmes auxquels est confronté le système éducatif allemand dans sa capacité à mener une politique au niveau national, dans l’affectation des ressources nécessaires avec un contexte de rigueur budgétaire imposée par les pouvoirs publics et enfin dans la mise en œuvre du travail pédagogique – au sens large – sur le terrain. Dans un second temps, seront présentés des problèmes plus spécifiques, ainsi que les réformes envisagées, au niveau des principales composantes du système éducatif allemand : le débat sur l’enseignement primaire et secondaire suite à la publication des résultats de l’étude PISA1 (Programme for International Student Assessment, « Programme international pour le suivi des acquis des élèves »), les difficultés du système dual de la formation professionnelle et enfin la situation de l’enseignement supérieur.

Des problèmes systémiques, budgétaires et pédagogiques

3Ce qui doit être considéré, en principe, comme l’un des atouts du fédéralisme allemand, à savoir la préservation d’une certaine diversité culturelle, héritée de l’histoire de l’Allemagne et en phase avec les perceptions identitaires de ses citoyens, n’a cessé de s’affaiblir : la mise en œuvre administrative du fédéralisme culturel ne permet plus d’avoir une vision d’ensemble du système et de son évolution, le système éducatif semble se dissocier de son environnement social, tant national qu’international, et sa capacité d’innovation est entravée par la logique de fonctionnement des institutions de concertation au niveau fédéral.

4En effet, dans le contexte institutionnel du système éducatif allemand, il est difficile d’impulser de façon centralisée, ou du moins concertée, une réflexion commune à tous les Länder sur les réformes à mettre en œuvre. L’initiative peut difficilement venir de la Kultusministerkonferenz (KMK), conférence permanente des ministres des différents Länder en charge des affaires scolaires. Son mode de fonctionnement – ses décisions et déclarations sont adoptées à l’unanimité des 16 ministres – n’incite guère à des innovations (audacieuses) en raison du nécessaire consensus entre des conceptions parfois très différentes. Critiquée pour sa lenteur et une certaine opacité de ses décisions, ainsi que pour sa faible légitimité démocratique dans le paysage institutionnel allemand, la KMK est au cœur d’un scepticisme croissant quant à la capacité du fédéralisme allemand à faire face aux défis de la modernisation du système éducatif. Au fil des années, elle est devenue le symbole du blocage institutionnel du système politique allemand, désigné depuis la fin des années 1960 par le terme de Kooperativer Föderalismus. Ce concept caractérise la tendance croissante des Länder à chercher des formes institutionnalisées de coopération dans des domaines politiques où ils exercent, a priori, une compétence propre. Or des critiques reprochent à la KMK de porter préjudice à la souveraineté des parlements des Länder, du fait de la recherche du plus petit commun dénominateur en matière de politique d’éducation entre les gouvernements de ces derniers. En effet, les parlements n’oseraient plus refuser, par la suite, de transposer dans leur législation scolaire régionale les décisions adoptées au terme de ce processus de compromis souvent laborieux.

5Une deuxième institution, la Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK), n’a pas non plus été en mesure de jouer le rôle modernisateur en matière d’enseignement scolaire qui lui avait été assigné au départ. La BLK a été créée en 1970 en vertu de l’article 91b de la Loi fondamentale, qui permet depuis 1969 une coopération entre le gouvernement fédéral et les Länder en vue de la programmation à moyen et long terme de l’évolution du système éducatif. Cette commission réunissant des représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements des Länder avait été conçue comme un forum de concertation permanent dans un domaine qui relevait traditionnellement de la compétence exclusive des Länder. En effet, l’expansion du secteur scolaire, puis universitaire, à partir des années 1960 avait fait ressentir le besoin d’un cadre national pour piloter le système éducatif sur la base d’études prospectives chiffrées. Mais, la participation des Länder à cette commission se faisant sur la base du volontariat, aucun gouvernement régional n’est tenu de mettre en œuvre les recommandations de la BLK s’il ne les approuve pas. La polarisation idéologique croissante autour de l’introduction de la Gesamtschule (collège unique) entre les Länder gouvernés par le Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) et ceux gouvernés par la Christlich Demokratische Union (CDU) à la fin des années 1970 avait sonné le glas d’une concertation effective en matière de politique scolaire.

Une querelle scolaire qui a laissé des traces

6La Gesamtschule était l’enfant choyé des réformateurs en matière de politique éducative, en particulier de ceux d’obédience sociale-démocrate. Créée à partir de la fin des années 1960 dans tous les Länder de l’ancienne République fédérale d’Allemagne (RFA), elle était considérée comme la pièce maîtresse de la démocratisation du système éducatif par l’instauration d’une égalité des chances dans l’accès aux diplômes scolaires supérieurs – essentiellement le baccalauréat –, et par conséquent dans l’accès d’une plus large fraction de la jeunesse allemande à l’enseignement supérieur. L’organisation scolaire traditionnelle dans les anciens Länder reposait en effet sur l’orientation relativement précoce des jeunes élèves (à 10 ans), au terme de quatre années d’école élémentaire, vers trois types d’établissement : la Hauptschule, la Realschule et le Gymnasium. Or à chacun de ces trois établissements correspond un parcours scolaire spécifique visant des qualifications professionnelles, et par conséquent des positions sociales, très différentes. Seul le Gymnasium, filière longue de neuf ans, prépare directement au baccalauréat et donc à l’université. Dans les années 1950 et 1960, le lycée était réservé à une minorité d’élèves (10 à 15 % d’une classe d’âge, contre 30 à 40 % actuellement) issus essentiellement des couches formant l’élite sociale allemande. La Hauptschule et la Realschule rassemblaient en revanche les élèves des autres couches sociales et préparaient (et préparent encore de nos jours) essentiellement au passage à la formation professionnelle dans le cadre du système dual, et donc à des qualifications non universitaires. La sélectivité sociale était d’autant plus pernicieuse que les choix opérés (par les parents) pour leur enfant de 10 ans étaient difficilement réversibles, du moins dans le sens d’une mobilité sociale vers le haut des qualifications professionnelles. En phase avec des réformes analogues entamées à l’époque dans d’autres pays européens, les réformes allemandes des années 1960 et 1970 visaient à surmonter la forte sélectivité sociale par l’instauration d’une sorte de collège unique à l’allemande sous forme de la Gesamtschule. Celle-ci intègre les trois filières classiques sous un même toit et en un tronc partiellement commun tout en préparant les élèves aux diplômes existants. Dans l’esprit de nombreux réformateurs de l’époque, la Gesamtschule devait se substituer progressivement aux trois filières existantes et contribuer à la réalisation d’une plus grande égalité des chances devant l’éducation. Très vite, le principe même de la Gesamtschule a soulevé des débats idéologiques et est devenu l’objet de confrontations partisanes entre les partis politiques, ce qui a fortement nui à leur quête de légitimité dans l’opinion publique. À la fin des années 1990, on comptait quelque 820 Gesamtschulen en Allemagne, contre plus de 3 100 Gymnasien. Selon les Länder, la Gesamtschule est très inégalement représentée. Le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, de par sa tradition sociale-démocrate, comptait à lui seul 215 Gesamtschulen, la Bavière, tout comme le Bade-Wurtemberg à tradition chrétienne-démocrate, en comptaient chacun trois.

  • 2 F. W. Scharpf, « Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus (...)

7Après l’alternance politique à Bonn en 1982, le nouveau gouvernement fédéral et les Länder gouvernés par la CDU avaient réussi à imposer à la BLK l’arrêt total d’une programmation globale du système éducatif au niveau fédéral ; le premier Bildungsgesamtplan (« plan d’ensemble de l’éducation »), adopté en 1973 et couvrant une période de dix ans, n’a donc pas eu de successeur faute de consensus au sein de la BLK. Cette évolution avait été présentée à l’époque comme une contribution importante à la lutte contre un autre type de blocage dont souffrait (et souffre encore) le fédéralisme allemand : la Politikverflechtung, qui désigne l’imbrication institutionnelle entre les différents niveaux décisionnels dans l’État fédéral, tend à dissimuler les responsabilités des différents acteurs politiques au point que certains spécialistes parlent d’un « piège2 ». Le travail de la BLK s’est par la suite fortement concentré sur des études et des recommandations pour l’enseignement supérieur et la promotion de la recherche.

  • 3 Deutsche Bundesbank, « Zur Entwicklung und Bedeutung der Bildungsausgaben in Deutschland », Monatsb (...)
  • 4 Les dépenses de personnel représentaient en 2000 quelque 65 % des dépenses publiques totales pour l (...)

8À ces problèmes systémiques propres au système fédéral allemand s’ajoutent des difficultés ressenties plus directement par les acteurs du système éducatif, tantôt de façon individuelle, tantôt de façon collective. C’est le cas des restrictions budgétaires persistantes imposées par les pouvoirs publics, notamment depuis 1990, qui affectent les conditions matérielles dans lesquelles les établissements scolaires doivent fonctionner. En effet, la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut (PIB) ouest-allemand au titre de l’enseignement général et professionnel est passée de 3,1 % en 1975 à 2,2 % en 1990 – en tenant compte de la diminution concomitante des effectifs scolarisés (12 millions d’élèves vers le milieu des années 1970, contre 9 millions à la fin des années 1980), ce chiffre s’élève à 2,9 %. Après l’unification allemande, cette part, non corrigée des variations du nombre d’élèves, est certes passée à 2,5 % en 1995 mais elle est retombée depuis 1998 à 2,3 %. Cette baisse s’explique notamment par la forte diminution de l’effectif des élèves de 20 % dans les établissements des nouveaux Länder entre 1995 et 20013 ; elle provoque de graves problèmes d’adaptation dans l’enseignement primaire qui se perpétueront dans les années à venir dans l’enseignement secondaire. Pendant cette période-là, les effectifs scolarisés dans l’Allemagne unifiée ont même légèrement crû du fait de l’augmentation du nombre d'élèves dans les anciens Länder. Ces évolutions démographiques très contrastées rendent extrêmement difficiles une vue d’ensemble et un pilotage cohérent du secteur scolaire allemand. Or, face à la diminution globale de l’effectif des élèves depuis 30 ans, les pouvoirs publics des Länder qui ont à la charge l’essentiel des dépenses de personnel des établissements4, à savoir la rémunération et la retraite des enseignants fonctionnaires, ont réagi par une diminution sensible des recrutements. Après les recrutements massifs des années 1970 (autour de 33 000 en 1980), leur nombre était tombé à 6 500 en 1988, pour se stabiliser autour de 15 000 par an dans la première moitié des années 1990. Si ce nombre a brusquement augmenté à 31 000 en 2001, ce n’est pas tant en raison de l’augmentation du nombre d’élèves dans les anciens Länder, mais pour faire face aux vagues successives de départs à la retraite des enseignants recrutés dans les années 1970. En effet, avec 16 000 départs en 2001, leur nombre a doublé par rapport à 1993.

9Or l’image positive du métier d’enseignant, symbole d’ascension sociale pour beaucoup de nouveaux étudiants du supérieur dans les années 1960 et 1970, issus des classes plus populaires, a changé. D’abord, parce que la politique restrictive de recrutement dans les établissements scolaires a provoqué pendant de longues années un fort taux de chômage parmi les diplômés candidats à l’enseignement, qui se sont aussi ouverts à différentes voies de reconversion professionnelle sur un marché du travail peu favorable. Par ailleurs, le métier d’enseignant est devenu plus difficile et parfois éprouvant, faisant face à un public scolaire plus hétérogène, notamment du point de vue culturel. Il a donc perdu une part de sa reconnaissance sociale et suscite moins de vocations parmi les jeunes générations. Les mesures prises depuis quelques années, sous contrainte budgétaire, par les pouvoirs publics ne sont pas de nature à inverser la tendance. Ainsi, dans la quasi-totalité des Länder, les enseignants se sont vu imposer une augmentation de leur charge d’enseignement (entre une et deux heures hebdomadaires selon le Land et la catégorie d’établissement), sans compensation salariale.

  • 5 Contrairement à ce que le terme allemand laisse supposer, la Hauptschule cumule les handicaps : eff (...)
  • 6 Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft, n° 5, janvier 2004, p. 3.

10Parmi les problèmes qui remettent en cause la capacité du système éducatif allemand à préparer les jeunes à leur vie d’adulte, il faut noter la persistance d’un pourcentage non négligeable, et apparemment incompressible, de jeunes d’une classe d’âge sortant de la scolarité obligatoire sans certificat de fin d’études (86 000 sur 937 000 en 2000, ce qui confirme la tendance d’une moyenne de 8 à 9 % d’une classe d’âge dans les années 1990 et pose la question de la responsabilité de l’école dans les phénomènes d’exclusion et de marginalisation sociale). D’autre part, les plaintes exprimées par les employeurs recrutant des jeunes en formation en alternance à la fin de leur scolarité obligatoire, ainsi que par les universitaires accueillant les bacheliers – plaintes qui reprochent à l’école de ne plus transmettre les connaissances et compétences de base –, soulèvent le problème de l’évaluation qualitative, encore insuffisamment maîtrisée, du processus éducatif. Dans un ordre d’idées comparable, il convient de souligner les difficultés croissantes qu’éprouve l’école allemande à contribuer à l’intégration sociale des jeunes issus de l’immigration. Ces difficultés sont particulièrement manifestes dans un système scolaire qui continue de miser sur la différenciation institutionnelle dès la fin du primaire. Une comparaison de la situation scolaire des jeunes issus de l’immigration fait apparaître peu d’évolutions entre 1992-1993 et 2002-2003. Ces jeunes, dont un nombre croissant est déjà né en Allemagne, restent surreprésentés dans la filière la moins prestigieuse de l’enseignement secondaire allemand, à savoir la Hauptschule5. Un élève sur cinq y est étranger, contre un sur 25 dans les Gymnasien ; dans les Realschulen, les élèves étrangers continuent de représenter 7 % des effectifs. C’est dans les Gesamtschulen que la part des élèves étrangers semble évoluer plus favorablement en passant de 11,2 à 12,4 % des effectifs. En 2002-2003, les quelque 480 000 élèves étrangers (453 000 en 1992-1993) représentaient 8,1 % du total des élèves scolarisés6. Quant à la formation professionnelle, on constate également un recul de la participation des apprentis étrangers au système dual. Alors qu’ils représentaient 7 % du nombre d’apprentis en 1992, leur part n’est plus que de 5,3 % en 2002.

11Ces chiffres sont d’autant plus significatifs qu’ils témoignent visiblement du ralentissement, voire du retournement, d’une évolution qui avait été plus favorable dans les années 1980. À cette époque, on constatait plutôt une amélioration, lente mais irrésistible, de l’intégration scolaire des enfants issus de l’immigration, notamment dans les Länder tels que la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et Berlin, qui accueillaient un grand nombre d’enfants immigrés dans leurs établissements scolaires.

Le choc de l’étude PISA

12Si tous ces problèmes étaient connus des spécialistes du système éducatif et ressentis de façon plus ou moins diffuse par les acteurs euxmêmes (enseignants, élèves et parents d'élèves), l’élément qui a déclenché le vaste débat public fortement médiatisé a été la publication, fin 2001, de l’étude PISA conduite en 2000 sous l’égide de l’OCDE. L’étude internationale avait été complétée, à l’instigation de la KMK, par une enquête publiée en 2002, qui comparait les compétences et connaissances des élèves des 16 Länder. Cette deuxième enquête avait mis en évidence de très grands écarts entre les Länder. La Bavière et le Bade-Wurtemberg arrivaient largement en tête du palmarès national, le Land de Brême occupait la dernière place. Plutôt réticents à l’égard des comparaisons empiriques internationales conduites depuis la fin des années 1970 dans le domaine de l’éducation, les pouvoirs publics de l’Allemagne unifiée s’y étaient finalement résolus vers le milieu des années 1990. Face à l’affirmation très pointilleuse des particularismes institutionnels et pédagogiques des Länder en matière éducative, les pouvoirs publics allemands ne disposaient guère, surtout au niveau national, d’outils d’évaluation suffisamment consensuels pour permettre de dégager une vision globale des performances du système scolaire et de ses acteurs. La dimension internationale de l’étude PISA permettait cette fois-ci une analyse des résultats en dehors des schémas d’interprétation purement nationaux, encore marqués par les querelles scolaires idéologico-politiques de la RFA des années 1960 et 1970. Le choc provoqué par les résultats de PISA, qui confirmaient en fait largement ce que les spécialistes allemands avaient déjà constaté dans des études antérieures d’envergure plus limitée, fut d’autant plus brutal. Le fait de voir les élèves allemands relégués dans la partie inférieure du classement (entre le 20e et le 21e rang), établi parmi la trentaine de pays participants, semblait tout d’un coup donner corps au malaise latent ressenti par les groupes d’acteurs directement ou indirectement concernés (élèves, parents, enseignants, employeurs).

Des réformes tous azimuts

13Dans ce débat très médiatisé, les pouvoirs publics se sont empressés de réagir par l’annonce de toute une série de mesures. Celles-ci concernent non seulement le fonctionnement de la scolarité obligatoire, mais, si elles sont toutes mises en œuvre, elles vont profondément changer la philosophie du système éducatif de la maternelle à l’enseignement supérieur.

PISA : un constat accablant pour l’école allemande

  • 7 Enquête « Progress in International Reading Literacy Study/PIRLS », réalisée en 2001 et publiée en (...)

L’étude PISA testait trois domaines de connaissances et de compétences : la compréhension de l’écrit, la culture mathématique et la culture en sciences naturelles. Parmi les résultats les plus importants, on peut citer :
- les performances des élèves allemands dans ces trois domaines se situent largement en dessous de la moyenne des pays participants à l’étude et loin derrière les pays formant le groupe de tête : la Finlande, la Corée du Sud, le Japon, le Canada, mais également la Suède et le Royaume-Uni ;
- l’écart entre les bons élèves et les faibles est particulièrement marqué en Allemagne. Pour les deux types d’élèves, le niveau se situe cependant toujours en dessous de celui de la plupart des autres pays. Avec 23 %, la part des élèves faibles, c’est-à-dire de ceux qui sont incapables de mettre en œuvre les compétences les plus élémentaires que PISA cherche à évaluer, est particulièrement élevée ;
- si, dans tous les pays du monde, il existe une corrélation entre origine sociale et réussite scolaire, cette corrélation est particulièrement marquée en Allemagne. Autrement dit, le système scolaire allemand est particulièrement ségrégatif d’un point de vue social, ce qui joue en défaveur des élèves défavorisés et plus particulièrement des jeunes issus de l’immigration. Or les pays du groupe de tête du palmarès, mais aussi la plupart de ceux qui précèdent l’Allemagne, ne pratiquent précisément pas de différenciation à la sortie du primaire et l’introduisent beaucoup plus tard. Ce constat tend donc à prouver qu’il est possible, et pour le bien du plus grand nombre d’élèves, y compris des éléments faibles, de gérer l’hétérogénéité au sein d’une classe d’âge par d’autres moyens que par la différenciation institutionnelle du secondaire telle qu’elle est pratiquée en Allemagne qui reproduit, voire renforce finalement des inégalités sociales déjà existantes. Ce constat semble confirmé par une autre étude internationale portant sur le niveau de lecture des élèves du primaire qui place les élèves allemands en 11e position7 (et les élèves français du CM1 en 13e position) sur 35 pays. La bonne position des élèves allemands, plutôt inespérée après le choc de l’étude PISA, semble prouver que, si l’école primaire, qui regroupe la totalité des enfants de 6 à 10 ans dans quatre classes, est capable d’assurer un niveau de lecture correct, les difficultés commencent à sa sortie avec la répartition des élèves sur les trois types d’établissement du secondaire.

Source : W. Zettelmeier, « L’école en question », Regards sur l’économie allemande, n° 66, CIRAC, mai 2004, p. 11.

14En effet, il semble que l’enseignement élémentaire devrait figurer parmi les secteurs qui vont le plus profiter de la réforme, alors qu’actuellement les dépenses moyennes pour ce secteur se situent largement en dessous de celles pour le secondaire. Cette situation s’explique non seulement par le niveau plus faible de la rémunération des enseignants du primaire, mais aussi par un taux d’encadrement plus défavorable en comparaison à celui du secondaire. Or les études internationales ont justement mis en évidence l’importance de l’enseignement primaire pour la réussite scolaire ultérieure, notamment pour les élèves défavorisés pour lesquels l’école primaire doit compenser les déficits des familles. Cette réorientation des efforts vers le primaire doit bénéficier également au secteur préélémentaire. En effet, l’importance de l’école maternelle (Kindergärten) dans la socialisation de l’enfant et dans la préparation au passage à l’école élémentaire n’est plus à démontrer, en particulier pour les enfants d’origine étrangère dont la langue maternelle n’est pas l’allemand. Or, quand on sait que l’essentiel des frais des Kindergärten (privés pour la plupart) sont à la charge des parents, que la plupart d’entre eux ne fonctionnent que le matin, et surtout, que le nombre de places disponibles est insuffisant pour couvrir la demande (seuls 80 à 90 % des enfants de 3 ans trouvent une place), des voix se font entendre pour demander une réorientation complète des ressources, à l’image du système éducatif français, c’est-à-dire en faveur du primaire et au détriment de l’enseignement supérieur. Autrement dit, il s’agirait, dans un souci de justice sociale, de mettre plus fortement à contribution les étudiants au financement des universités, fréquentées seulement par une part restreinte (35 à 40 %) et socialement plutôt favorisée d’une classe d’âge mais dont la gratuité d’accès est financée avant tout par les impôts des classes populaires et moyennes ; l’objectif est de libérer des moyens à redéployer vers les établissements du primaire fréquentés par la totalité d’une classe d’âge. Ceci supposerait, bien entendu, une redéfinition complète des missions des Kindergärten allemands, ainsi que de la formation des personnels qui y travaillent. Dans cette optique, au lieu d’être un lieu de jeu ou un service de garderie, ils devraient avoir une vocation de préparation à l’école élémentaire plus clairement affirmée, ce qui n’est guère le cas actuellement.

15L’un des vecteurs prioritaires de la mise en œuvre de cette nouvelle conception de l’éducation est l’augmentation du nombre d’établissements scolaires fonctionnant toute la journée, et pas seulement le matin comme c’est actuellement le cas pour la plupart des écoles primaires et des établissements du secondaire. En effet, la comparaison avec les pays du groupe de tête de l’enquête PISA tend à démontrer qu’un établissement accueillant les enfants et les jeunes également l’après-midi est mieux à même de soutenir les enfants faibles et/ou défavorisés qui ont le plus besoin d’un accompagnement individualisé. Longtemps considérée, surtout par les chrétiens-démocrates, comme une dépossession abusive des parents de leurs prérogatives éducatives, l’école à plein temps semble recueillir désormais un consensus très large parmi les responsables politiques, car tous les Länder prévoient d’augmenter très sensiblement le nombre d’établissements de ce type, sans pour autant adhérer à une conception unique quant aux modalités d’organisation et aux objectifs pédagogiques des établissements concernés. À ce titre, le gouvernement fédéral a mis en place dès 2002 un programme de soutien doté de 4 milliards d’euros auquel les Länder désireux de mettre en place des établissements de ce type peuvent faire appel jusqu’en 2007 pour financer la transformation d’environ 10 000 établissements en Ganztagsschulen. Actuellement, on compte quelque 4 800 établissements de ce type, qui scolarisent un peu plus de 9 % des élèves. Or il semble que les Länder font un usage assez inégal des fonds mis à leur disposition, car, si le gouvernement fédéral annonce 3 000 nouveaux projets pour l’année scolaire 2004-2005, les Länder gouvernés par la CDU font valoir qu’une grande partie d’entre eux touchent en fait des investissements pour des Ganztagsschulen déjà existantes. De plus, les Länder prennent conscience des coûts de personnel supplémentaires qui leur reviendraient en cas de mise en place d’établissements à temps plein et que leur situation budgétaire ne permet guère d’assumer. Enfin, les collectivités locales, en charge des dépenses d’investissement des établissements du primaire et du secondaire, sont tenues de cofinancer toute mesure engagée dans le cadre du programme fédéral à hauteur de 10 %. Or nombre de communes se trouvent dans une situation financière très difficile qui ne leur permet guère d’augmenter leurs dépenses.

16La décision adoptée par la KMK à la fin de l’année 2003, visant à définir pour l’enseignement général des standards de connaissances et de compétences applicables dans l’ensemble des Länder, constitue une petite révolution dans le système éducatif allemand. En effet, si, jusqu’à présent, l’attention des responsables politiques et scolaires se concentrait sur la codification du contexte institutionnel scolaire et extrascolaire et sur le processus même de l’apprentissage (programme d’enseignement, approbation des manuels scolaires, règles de passage d’une classe à l’autre, modalités du contrôle des connaissances, etc.), elle était très peu portée sur les résultats du processus éducatif en termes de contenus de connaissance ou d’assimilation de méthodes d’apprentissage, d’utilisation des connaissances acquises dans des situations réelles, de développement de compétences et de dispositions transversales individuelles ou collectives. La qualité de l’enseignement n’a donc pas été évaluée en termes de résultats obtenus à un âge donné : en l’absence de critères et de standards nationaux, les autorités scolaires, tout comme les enseignants sur le terrain, étaient difficilement en mesure d’évaluer l’efficacité de leur action sur le plan tant national qu’international. C’est à cette insuffisance en termes d’évaluation qualitative que les nouveaux standards doivent contribuer à répondre. Les établissements doivent s’y conformer et seront soumis à des évaluations internes et externes. Ceci suppose un revirement total de la politique éducative dans tous les Länder en terme de pilotage global du système et des établissements, ainsi que de la formation initiale et continue des enseignants.

17D’autres réformes sont déjà entrées en vigueur. Elles concernent surtout la réduction de 13 à 12 ans du nombre d’années nécessaires pour se présenter au baccalauréat dans les lycées. Alors que deux nouveaux Länder avaient préservé le système hérité de la République démocratique allemande (RDA), qui prévoit un cursus de 12 ans, les trois autres s’étaient alignés sur les pratiques ouest-allemandes. Or celles-ci sont remises en cause sur la base des comparaisons internationales où l’Allemagne fait plutôt bande à part avec une scolarité de 13 années. Mais, sous la contrainte de la rigueur budgétaire, des considérations qui n’ont pas trait à la pédagogie interviennent pour expliquer la mise en place accélérée du G 8 (lycée à huit ans au lieu de neuf). Ce choix est déjà proposé et pratiqué depuis quelques années dans 80 des 400 lycées du Bade-Wurtemberg sous la dénomination quelque peu familière de Turboabitur (baccalauréat turbo). La Sarre, quant à elle, a été le premier Land de l’Ouest à généraliser dès 2001 le bac en 12 ans. Le gouvernement bavarois, dont les ministres en charge des affaires scolaires ont été jusqu’à une époque récente d’ardents défenseurs de la qualité du baccalauréat bavarois obtenu en 13 ans, a opéré un revirement aussi spectaculaire que total en automne 2003 : il a en effet déclaré vouloir « dépoussiérer » (entrümpeln) sensiblement les programmes d’enseignement du lycée afin de pouvoir introduire le G 8 à marche forcée à la rentrée 2004, face à une opinion publique quelque peu désorientée. Le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie veut suivre à partir de la rentrée 2005-2006.

18D’autres réformes, encore plus ambitieuses, sont annoncées. Ainsi le parti social-démocrate du Schleswig-Holstein, actuellement au pouvoir, veut transformer profondément, d’ici 15 ans, les établissements scolaires actuels du Land, en portant la durée de l’école élémentaire à dix ans et en remplaçant les notes scolaires traditionnelles par des rapports d’évaluation pour chaque élève. Cette nouvelle structure, fortement inspirée par les systèmes éducatifs scandinaves, est censée être mieux à même de lutter contre l’échec scolaire et les faiblesses révélées par les différentes études internationales. Mais il est clair également qu’une telle réforme, si elle est effectivement appliquée, risque de raviver les querelles scolaires de l’Allemagne de l’Ouest des années 1960 et 1970 autour de la Gesamtschule. Elle comporte donc un risque politique.

Le système dual de la formation professionnelle en question

19Dans le domaine de la formation professionnelle le système dual a dû faire face depuis le début des années 1990 à un problème majeur : la mauvaise conjoncture économique et les contraintes croissantes de la globalisation en termes de compétitivité ont provoqué le désengagement progressif d’un nombre important d’entreprises, grandes et petites. La diminution des postes d’apprentissage disponibles (quelque 590 000 en 2002 contre 721 000 en 1992), face à un flux relativement constant de candidats (environ 600 000) des différentes filières de l’enseignement général, risque de remettre en cause le principe d’une régulation par le marché d’une offre qualitative suffisante. Or le système dual qui s’articule autour de deux lieux de formation, l’entreprise formatrice, comme acteur principal du système, et la Berufsschule (« école professionnelle ») à temps partiel qui dispense un enseignement technique théorique et un enseignement général, reste de nos jours la voie privilégiée des jeunes de la tranche d’âge des 16-20 ans pour entrer dans la vie professionnelle. Il y a actuellement plus de 500 000 entrants en formation chaque année, soit les deux tiers de cette tranche d’âge, qui entament une formation d’une durée de trois années. Ils se répartissent cependant de façon assez inégale sur les 350 formations homologuées. Face à une demande toujours forte de formation, les pouvoirs publics ont réagi soit en se substituant, du moins partiellement, aux entreprises défaillantes, soit en créant et finançant des postes d’apprentissage dans des structures de formation en dehors des entreprises (écoles professionnelles à temps plein, centre de formation interentreprises bénéficiant d’un concours financier public), soit enfin en allégeant les coûts de la formation duale supportés traditionnellement par les entreprises par l’octroi d’aides financières directes à ces dernières pour chaque apprenti embauché. Ces dispositifs jouent un rôle particulièrement important dans les nouveaux Länder, où, du fait des problèmes de restructuration économique persistants à la fin des années 1990, environ 40 % des contrats d’apprentissage nouvellement conclus l’ont été hors entreprise et dépendaient donc directement de l’intervention des pouvoirs publics, alors que leur part ne s’élevait qu’à environ 8 % des contrats conclus dans les anciens Länder.

20Face à la pénurie persistante de places d’apprentissage dans tout le pays (seulement 485 000 places en 2003 et un déficit prévisible de 60 000 places pour l’année 2004), le gouvernement fédéral, bien que divisé sur la question, avait lancé, au printemps 2004, sous la pression de l’aile gauche du SPD et d’une partie des syndicats, l’idée de faire adopter une loi instaurant une contribution financière obligatoire des entreprises non formatrices. Les moyens ainsi prélevés seraient redistribués aux entreprises qui continuent de former, afin de compenser les frais occasionnés par leur effort de formation et d’inciter les entreprises non formatrices à s’engager dans la formation des jeunes. Le patronat, les partis de l’opposition parlementaire, mais également une partie des dirigeants du SPD même ont émis de fortes critiques quant à la faisabilité technique et à l’opportunité économique d’une telle mesure ; devant ce tollé, le gouvernement fédéral a finalement tranché en faveur d’un pacte de formation signé avec le patronat. Les employeurs s’engagent – moralement – à augmenter le nombre de places d’apprentissage proposées de 30 000 par an entre 2004 et 2007, sous peine de voir le gouvernement remettre à l’ordre du jour le projet de loi relative à une contribution obligatoire des entreprises à l’horizon de 2007 si celles-ci ne respectent pas leurs engagements.

21Les bonnes performances du système dual en termes de qualification et d’insertion professionnelle – le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans en Allemagne est très bas par rapport à d’autres pays de l’Union européenne – en avaient fait pour nombre de jeunes une réelle alternative à des études supérieures. En témoigne le taux toujours important de 14,5 % de bacheliers parmi les entrants en formation duale en 2002, bien qu’il soit en léger recul depuis le début des années 1990. De la capacité d’adaptation du système dual dépendra donc également son attractivité par rapport à l’enseignement supérieur allemand.

Une modernisation de l’enseignement supérieur sous la contrainte des restrictions budgétaires

  • 8 Une déclaration conjointe des quatre ministres en charge de l’enseignement supérieur en Allemagne, (...)

22L’enseignement supérieur allemand se trouve engagé depuis le début des années 1990 dans un vaste processus de modernisation, afin d’améliorer son efficacité ; il cherche à réaliser ses missions fondamentales et à soutenir le développement technologique et social du pays ainsi que son attractivité internationale. Or cette modernisation s’effectue sous la double contrainte d’une augmentation continue des effectifs depuis 1997, après un tassement des inscriptions entre 1994 et 1997, et de contraintes budgétaires de plus en plus draconiennes imposées par les pouvoirs publics régionaux. Les Länder couvrent en effet 90 % des besoins de financement des établissements universitaires pour le seul domaine de l’enseignement. Entre 1980 et 2001, le nombre d’étudiants est passé de 1 à 1,9 million, alors que la croissance réelle des dépenses universitaires sur la même période n’a été que de 56 %. À la rentrée 2003-2004, les établissements allemands d’enseignement supérieur ont enregistré le nombre record de 2,026 millions d’étudiants inscrits, alors que, pour l’année budgétaire 2004, plusieurs Länder ont annoncé des réductions plus ou moins importantes des ressources publiques allouées aux établissements. La modernisation devait donc et doit toujours viser plusieurs objectifs à la fois : une meilleure maîtrise des dépenses par une optimisation et une plus grande flexibilité de la gestion financière des établissements ; la recherche de nouvelles sources de financement ; une plus grande autonomie de décision des responsables universitaires afin de pouvoir élaborer des objectifs de développement prioritaires clairs et spécifiques à chaque établissement ; la diminution de la durée des études relativement longues (entre cinq et six ans) précédant le premier diplôme reconnu sur le marché du travail ; une ouverture internationale plus forte, notamment à travers la mise en place des diplômes prévus dans le processus dit « de Bologne8 » ; la création de meilleures conditions d’accueil, d’orientation et de travail pour les étudiants afin de lutter contre le fort taux d’abandon des études dans certaines disciplines ; la création de meilleures conditions de travail et de perspectives de carrière pour les enseignants-chercheurs afin d’assurer la relève scientifique et d’enrayer des phénomènes de brain drain ; une évaluation régulière de l’enseignement et de la recherche afin d’assurer une continuité dans la qualité.

23Les établissements universitaires allemands sont loin d’avoir réussi tous leurs paris, car, si les réformes ont été impulsées sous la contrainte des restrictions budgétaires, celles-ci constituent également un puissant frein à la poursuite du processus de modernisation. En effet, l’obligation imposée par le haut de réformer à moyens constants, voire à moyens en diminution, provoque frustration et scepticisme chez beaucoup d’acteurs sur le terrain. En somme, la situation des universités allemandes est de ce point de vue comparable à celle des établissements français. C’est par un cadre législatif susceptible de faciliter le processus de modernisation que l’Allemagne se distingue de la France. En fait, en modifiant la loi-cadre sur l’enseignement supérieur en 1998, le gouvernement fédéral a renoncé à imposer des principes d’organisation et de gestion uniformes à tous les établissements. Les Länder sont désormais plus libres d’expérimenter de nouvelles structures de gestion et de nouveaux modes de gouvernement des universités. L’affirmation des principes de subsidiarité, propres au fonctionnement du fédéralisme, renforcera donc à l’avenir la diversification du paysage universitaire allemand par une compétition accrue entre les établissements. Cette logique semble davantage acceptée par la communauté universitaire allemande que par la communauté universitaire française. Il est cependant intéressant de constater que l’évolution du système universitaire allemand semble, par certains aspects du moins, à l’opposé des orientations que prend actuellement le secteur scolaire.

Conclusion

24Les enjeux des réformes du système éducatif sont de taille. Celles-ci ont pour objectif d’assurer l’équité tout en préservant la cohésion sociale. Elles doivent prendre en compte les mutations de la société et anticiper les conséquences de cette évolution pour l’économie ou l’équilibre des systèmes de protection sociale. Les réformes s’inscrivent également dans le prolongement des réflexions sur la modernisation des services publics, cherchant à en améliorer l’efficacité face à une logique qui voudrait soustraire l’éducation à la responsabilité publique. Elles visent également à soutenir la compétitivité économique du pays, car désormais le niveau et la qualité des qualifications sont un facteur capable de compenser les différentiels salariaux ou fiscaux dans l’Europe élargie. Les termes du débat allemand témoignent de la complexité d’une problématique qui interdit toute réponse réductrice et simplificatrice. Considéré jusqu’à présent comme un champ d’intervention quasi exclusif des pouvoirs publics nationaux, le système éducatif allemand va devoir s’ouvrir davantage à une dimension transnationale s’il veut réussir sa mutation. Ceci ne concerne pas seulement l’apprentissage des langues étrangères, mais implique également une réflexion sur les structures institutionnelles et les pratiques pédagogiques. Les traditions nationales (ou régionales) ne vont pas disparaître pour autant : elles devront mieux prendre en considération le caractère européen désormais incontournable de l’éducation. En tant qu’instance de socialisation, le système éducatif allemand se doit ainsi de contribuer, plus fortement encore que par le passé, à l’émergence de la dimension européenne de la citoyenneté des jeunes générations.

Notes

1 Le projet PISA de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est une enquête menée auprès des élèves de 15 ans (c’est-à-dire en fin de scolarité obligatoire), réalisée de manière identique dans une trentaine pays de l’OCDE ainsi qu’au Brésil, en Russie, au Liechtenstein et en Lettonie, afin d’évaluer leurs compétences en lecture, mathématiques et sciences. Plus de 200 000 élèves sont ainsi testés. Le projet comprend trois cycles, dont le dernier, sur les sciences, sera mis en œuvre en 2006.

2 F. W. Scharpf, « Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich », Politische Vierteljahresschrift, n° 4, 1985, p. 323-356.

3 Deutsche Bundesbank, « Zur Entwicklung und Bedeutung der Bildungsausgaben in Deutschland », Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, octobre 2003, p. 63.

4 Les dépenses de personnel représentaient en 2000 quelque 65 % des dépenses publiques totales pour le secteur scolaire et l’enseignement supérieur (74 % pour le seul secteur scolaire), alors que les dépenses d’investissement ne représentaient que 9 % et les dépenses de fonctionnement courantes 12 %, voir Ibid., p. 65.

5 Contrairement à ce que le terme allemand laisse supposer, la Hauptschule cumule les handicaps : effectifs en forte diminution depuis 20 ans (elle ne rassemble plus qu’environ 20 % des élèves du premier degré du secondaire en 2002 avec de fortes variations selon les Länder, contre 43 % en 1980), un taux de redoublement élevé (4 % en moyenne nationale, mais pouvant aller jusqu’à 10 % dans certains Länder, alors que la moyenne nationale, tous établissements d’enseignement général confondus, est de 2,9 %), un taux d’échec élevé, car un élève sur huit sort de la Hauptschule sans certificat de fin d’études ; un nombre élevé d’élèves issus des couches sociales défavorisées, cf. Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft, n° 20, mai 2004, p. 4-5.

6 Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft, n° 5, janvier 2004, p. 3.

7 Enquête « Progress in International Reading Literacy Study/PIRLS », réalisée en 2001 et publiée en 2003, voir ministère de l’Éducation nationale, « Note d’information », 03/22, avril 2003.

8 Une déclaration conjointe des quatre ministres en charge de l’enseignement supérieur en Allemagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, faite à la Sorbonne le 25 mai 1998, a lancé le processus dit de « construction de l’Europe de l’enseignement supérieur », formalisé et élargi à l’ensemble des pays européens lors d’un colloque organisé à Bologne le 19 juin 1999.

© Presses universitaires du Septentrion, 2005

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