Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Qui dirige l'Allemagne ?

 | 
Claire Demesmay
, 
Hans Stark

Partie III. L'économie : crises et réformes

Économie et écologie : Les politiques environnementales de l’Allemagne contemporaine

Florence Rudolf

Texte intégral

  • 1 R. Koopmans, « Demokratie von unten. Neue soziale Bewegungen und politisches System in der Bundesre (...)
  • 2 Institut für Demoskopie Allensbach, Umwelt 2004. Repräsentative Bevölkerungsumfragen zur Umweltsitu (...)

1Parmi les pays membres de l’Union européenne, l’Allemagne passe pour une nation engagée dans la mise en œuvre de politiques environnementales. Cette réputation, qu’elle doit à l’état de la conscience écologique de sa population et aux efforts de ses différents gouvernements en la matière, est certes légèrement usurpée, surtout lorsqu’elle prend la forme d’une déclaration aussi peu différenciée. Car il en va de l’Allemagne comme de toute autre société : elle ne peut être appréhendée comme un tout monolithique et encore moins de manière statique. A cet égard, on notera que, dans les années 1970, la mobilisation des sociétés civiles dans des pays comme la France et les Pays-Bas était comparable, voire supérieure à celle de l’Allemagne1. L’écart entre l’Allemagne et la France ne se serait creusé que durant les années 1980. Un sondage récent confirme ce profil contrasté2. Ces précautions n’excluent pas, pour autant, de formuler l’hypothèse selon laquelle les questions naturelle et environnementale contribuent à la formation de motifs structurants de l’identité allemande.

2La perspective adoptée ici part de l’hypothèse selon laquelle les engagements d’un État sont tributaires des conditions conjoncturelles et structurelles susceptibles d’appuyer ou de freiner certaines politiques. Ainsi en va-t-il de la rareté de certaines ressources et de l’émergence de collectifs porteurs de nouvelles valeurs qui peuvent contribuer à un climat favorable à l’adoption de certaines mesures. Dès les années 70, on assiste à la convergence des premières politiques publiques conséquentes dans le domaine de l’environnement et de l’essor du mouvement écologiste. Cette conjoncture favorable semble répondre à un désir profond de restructuration identitaire des générations qui, à l’Ouest comme à l’Est, n’ont pas connu la guerre. Cette dynamique est relayée, à un autre niveau, par l’affirmation croissante des politiques communautaires qui confère une assise solide à cette identité émergente de l’État-nation allemand. Ce dernier s’impose progressivement comme un interlocuteur incontesté dans le domaine de l’environnement au niveau communautaire. Par conséquent et rétrospectivement, on peut dire que l’environnement a bénéficié d’un concours de circonstances heureux dû, en partie, aux multiples acteurs qui trouvaient un intérêt à relayer ce thème. Or, il n’est pas certain que les conditions actuelles soient toujours aussi favorables. Sans aller jusqu’à dire que l’environnement n’est plus d’actualité, il convient de reconnaître qu’il a perdu de position privilégiée. Ce constat est indissociable de la récession économique mondiale qui affecte en particulier l’Allemagne, en raison des investissements importants qu’elle a consentis pour la réunification, mais il est également lié à l’essor du développement durable comme nouvelle idée régulatrice des politiques publiques. Ce mot d’ordre place désormais l’environnement, le social et l’économie sur un même plan : il est aujourd’hui recommandé de viser des synergies entre ces trois registres, et d’y contribuer de façon démocratique, si possible, c’est-à-dire dans un esprit de coopération élargie à l’ensemble de la population.

3À ce titre, les résultats de l’enquête Umwelt 2004 sont assez révélateurs du jeu des acteurs et de leurs communications dans l’affichage de priorités nationales. Certes, de tels sondages n’expliquent pas comment des stabilisations se cristallisent au détriment d’autres ; ils permettent de visualiser des disparités entre différents domaines. Un exemple assez remarquable a trait au pouvoir d’action dont les Allemands font part dans certains domaines et, a contrario, au sentiment d’impuissance qu’ils ressentent dans d’autres. S’ils affirment être en mesure d’influencer les politiques en matière de déchets, notamment par leur consommation et par leur participation au recyclage, ils se sentent démunis dans des domaines comme la réduction de la pollution de l’air. Ce constat rend compte de l’importance des arrière-plans culturels et historiques dans la construction de la réception et de la sensibilité publiques à une nouvelle question sociale. Cette attitude différenciée à l’égard de problèmes environnementaux témoigne de la faiblesse des politiques publiques en matière de transports et/ou de l’incapacité à communiquer sur ce thème. Elle est relayée, par ailleurs, par la place privilégiée de la voiture dans l’économie et la société allemandes. Cette observation questionne les facteurs et les moteurs de la construction d’un concernement public. La présentation des principaux acquis en matière de politiques publiques dans le domaine de l’environnement depuis 1970 permettra d’illustrer les constantes de l’État allemand en dépit des alternances politiques des gouvernements successifs à sa tête.

De la conceptualisation des politiques de l’environnement à leur mise en œuvre (1970-1998)

  • 3 B. M. Malunat, « Die Umweltpolitik der Bundesrepublik Deutschland », Aus Politik und Zeitgeschichte(...)
  • 4 J. I. Engels, Ideenwelt und politische Verhaltensstile von Naturschutz und Umweltbewegung in der Bu (...)
  • 5 La loi sur l’eau (1957-1960), la loi sur l’air (1959), la loi relative aux détergents (1961), ainsi (...)

4Depuis les premières formes d’alertes environnementales de l’aprèsguerre, le caractère préoccupant de la planète a trouvé des relais dans la population et auprès des décideurs politiques et économiques3. Ce tournant ne doit pas éclipser la longue tradition de l’Allemagne en matière de programmes de protection de la nature4. Bien que suspectes, en raison de leur articulation avec l’idéologie nationale-socialiste, ces orientations de l’action publique doivent être mentionnées. L’aprèsguerre est marqué par la reconstruction du pays et de l’économie de sorte que l’environnement ne trouve plus guère d’oreilles attentives, à l’exception de quelques rares visionnaires qui reconnaissent son importance. Parmi ces derniers, on peut signaler la formation d’une commission parlementaire (Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft für naturgemäße Wirtschaftsweise) qui a contribué, dès 1952, à l’idée d’un gouvernement de la nature, ainsi que la constitution d’un Conseil national du paysage (Deutscher Rat für Landespflege) qui s’est affirmé, début des années 1960, à travers la rédaction de la Charte verte de Mainau (Grüne Charta von Mainau). Ces initiatives, bien que significatives du point de vue de l’ancrage culturel de l’environnement en Allemagne, demeurent isolées ; il faudra attendre le programme du SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschlands) intitulé « Pour un ciel bleu au-dessus de la Ruhr », lors de la campagne électorale de 1961, pour parler des véritables prémisses d’une politique de l’environnement. En dépit d’une réception assez piteuse, ce programme annonce l’inscription de la sensibilité environnementale dans les politiques publiques sous la forme, notamment, d’instruments juridiques. Les premières réglementations en matière d’environnement vont suivre, en effet, à partir de cette date5.

1969-1973 : la formation d’un programme ambitieux

  • 6 FDP: Freie Demokratische Partei.
  • 7 CDU: Christlich Demokratische Union Deutschlands.

5Dès 1969, la coalition SPD/FDP6 prend la relève de l’ancienne coalition gouvernementale constituée par les chrétiens-démocrates et les sociaux-démocrates (CDU7/CSU et SPD). Cette période correspond à la mise en œuvre d’innovations institutionnelles. On note : la création du premier ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, en Bavière, qui fait également figure de premier ministère de l’Environnement en Europe, en 1970 ; le lancement d’une agence publique pour les questions relatives à l’environnement (Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, SRU), en 1971 ; la constitution d’une administration centrale de l’environnement (Umweltbundesamt, UBA), en 1974 ; et, enfin, l’élaboration d’un programme politique assez complet puisque l’édition de 1976 est encore d’actualité aujourd’hui. Ces innovations sont d’autant plus remarquables qu’elles ne s’effectuent pas sous la pression populaire ou d’affaires particulièrement préoccupantes, même si les impulsions internationales ne sont pas insignifiantes à cette époque (États-Unis, Japon, etc.). Parmi les motifs avancés pour rendre compte de cette inflexion, figure la thèse de l’offensive du FDP pour accéder à une maturité politique et le fait que l’on assiste, à compter de cette date, à une montée de la conscience écologique. Cette période est marquée par une réception d’autant plus favorable des thèses écologiques que la croissance économique est au rendez-vous et que le secteur privé trouve un intérêt à coopérer à la mise en œuvre d’une politique audacieuse de l’environnement. Cette dernière se caractérise par l’affirmation d’un certain nombre de guides de l’action publique comme le principe de prévention, du pollueur payeur et de la coopération entre les acteurs. Bien qu’ambitieuse sur tous ces points, la politique environnementale est encore largement centrée sur les médias de l’environnement. Si les premières réglementations commencent à voir le jour, elles sont principalement motivées par des considérations économiques.

1973-1982 : des années mouvementées

  • 8 Une autre interprétation de la situation aurait pu éviter ou infléchir les crises récurrentes que n (...)

6Frappée de plein fouet par les deux crises pétrolières de 1973 et de 1979-1980, et les récessions économiques et sociales qui s’ensuivent, l’euphorie des débuts retombe vite. Le cours que prend la question environnementale, à compter de ces événements, est d’autant plus regrettable que les experts et les décideurs se refusent à établir la relation entre la crise pétrolière et les usages de la nature. La crise pétrolière ne sera accompagnée d’aucune mesure susceptible d’infléchir les orientations de la modernité et les impasses auxquelles elles conduisent8. Les années 1975-1978 sont marquées par l’organisation d’une table ronde entre les syndicats, les représentants de l’industrie et du secteur économique et les membres du gouvernement de Helmut Schmidt. Cette rencontre demeure tristement célèbre : elle conduit à reléguer l’environnement au rang de supplément d’âme des priorités économiques et sociales. Les réactions au recul infligé à la question environnementale par le gouvernement Schmidt ne tardent pas : elles s’expriment à travers une mobilisation sans précédent de la société civile qui annonce la naissance des pratiques « alternatives ». La sensibilité extrême de la société civile y est indissociable d’un sentiment général de régression de l’État de droit, consécutive à la politique du gouvernement en réponse au terrorisme qui traverse la société allemande. Si les initiatives sociales, structurées autour de l’aspiration à de nouvelles formes de vie et de leur mise en œuvre, n’avaient, depuis les années 1970, jamais cessé de s’affirmer, elles étaient restées circonscrites à des entreprises locales et informelles.

7La mise en réseau de ces initiatives correspond à la naissance de l’écologie politique. Toute une série d’actions, de formations et d’organisations, qui allaient jusqu’à s’ignorer, se reconnaissent désormais sous ce label et sont prêtes à œuvrer à la transformation en profondeur d’une société, voire à en « découdre avec un État aux pratiques policières ». Ces années sont marquées par un climat de soulèvement de la société civile dans laquelle s’inscrit la « longue marche » des Verts (Die Grünen), de la percée de listes électorales vertes, arc-en-ciel ou alternatives à leur accès au gouvernement fédéral. Les effets de cette maturation douloureusement acquise ne se font pas longtemps attendre : les principaux partis procèdent à une réorganisation de leurs programmes. Les Verts contribuent, dès 1978, à une inflexion qualifiée de « tournant écologique » (ökologische Wende). Cette poussée supplémentaire de l’environnement sur l’échiquier public se traduit par une critique de la tentation technocratique de répondre à la crise écologique par un surcroît de technique et de progrès : la critique écologique de la société invite à une évaluation des impasses de la modernité. Cette lecture présente l’avantage d’inviter à un retour réflexif sur les a priori culturels et les certitudes de la modernité. En réaction aux pressions des Verts, le parti social-démocrate accepte, sous le mandat d’Helmut Schmidt, d’inscrire la recherche de synergies entre l’économie et l’écologie en nouvelle priorité de l’action publique et de la conduite des affaires humaines. La proposition rencontre une réception globalement favorable, tant du patronat que des syndicats.

1982-1998 : à la recherche d’instruments de régulation des activités humaines en vue d’une meilleure intégration de l’environnement

  • 9 Cf. les résultats de Umwelt 2004 qui confirment, encore, ce type d’écarts.

8La période qui suit est marquée par une tension entre deux approches des problèmes d’environnement, l’une postmatérialiste et l’autre technocratique. Il s’ensuit un conflit d’interprétation des politiques de l’environnement entre les protagonistes d’une régulation culturelle de la nature et les partisans d’une régulation technique des impacts environnementaux des activités humaines. C’est cette dernière option qui a l’avantage : elle favorise la recherche de nouveaux instruments et dispositifs de régulation des activités humaines. Cette orientation « pragmatique » permet aux politiques environnementales de faire un bond significatif, dans un premier temps. On assiste aux premiers labels et certifications écologiques, du type « Blauer Engel » (« Ange bleu »), ainsi qu’à l’explosion de discussions consacrées aux moyens d’intervention sur les innovations techniques, économiques et sociales, et aux modes de régulation des activités humaines qui, comme les taxes écologiques, notamment, peuvent contribuer à une écologisation de la société. De façon synthétique, on peut dire que les années 1980, en Allemagne, s’illustrent par l’institutionnalisation de la question environnementale, du point de vue tant de la reconnaissance de l’environnement, comme domaine à part entière de l’action publique, que des moyens mis à sa disposition. L’environnement a, en effet, acquis une légitimité dont il ne bénéficie pas partout en Europe. Un aspect demeure en revanche discutable, celui de savoir jusqu’à quel point cette reconnaissance a un impact sur l’état de l’environnement, voire sur l’amélioration des conditions de vie et, enfin, sur l’inscription de la modernité sur de nouveaux rails9. Si la première attente peut s’avérer en partie satisfaite – il ne fait aucun doute qu’en comparaison avec les années 1960, la qualité de principaux médias de l’environnement (eau, air, etc.) a enregistré des améliorations –, les deux autres objectifs sont plus difficiles à évaluer et à fonder. Cette observation témoigne de la profondeur de la crise écologique et annonce l’affirmation progressive d’une prise de conscience qui va de pair avec l’émergence de nouveaux thèmes comme la complexité, les risques, voire la montée du doute et de l’incertitude.

9L’alternance politique, consécutive aux élections de 1982, et la nomination de Friedrich Zimmermann (CSU) au poste de ministre de l’Environnement, ne sera pas, contrairement aux craintes exprimées, fatale au programme de modernisation écologique. Zimmermann est persuadé de l’intérêt de l’environnement comme régulateur de l’emploi et de l’économie, de sorte qu’il a poursuivi, voire activé, le programme de régulation du marché par l’introduction d’instruments juridiques ou économiques mené par l’équipe précédente. Cette orientation a porté ses fruits, en particulier aux niveaux international et européen, auxquels l’Allemagne a acquis sa réputation de leader régional, sinon mondial, en matière d’environnement dès la fin des années 1980. Au mandat de Zimmermann succède celui de Klaus Töpfer (CDU), dont la réputation internationale est désormais acquise. La nomination à ce poste de cette personnalité, très appréciée des milieux écologiques, est incontestablement un signal politique fort selon lequel l’environnement ne saurait être la chasse gardée des Verts et, de façon générale, d’aucun parti politique à vocation gouvernementale. Cette revendication est bien un signe de l’importance qu’a pris ce sujet en Allemagne. Jusque dans les années 1990, Töpfer va œuvrer à la transposition de nouvelles réglementations avec une exigence de résultats exemplaire. Que ce soit en matière d’émissions industrielles ou de seuils dans le domaine des dioxines, le bilan est très positif, sinon remarquable, même s’il reste des pans entiers de l’environnement à inscrire à l’agenda politique. Il en va ainsi des dossiers relatifs à la pollution des sols, des sous-sols et des eaux souterraines, et aussi de la biodiversité et de la protection de la nature et des paysages. La critique vaut également pour les déficits démocratiques, ainsi qu’en témoignent la faiblesse de la production de données environnementales, des expertises et des contre-expertises, et le manque de transparence dans l’accès aux informations. Tous ces aspects pèsent sur la formation de l’opinion publique et la participation de la population aux décisions et à leur mise en œuvre. On note, enfin, l’inexistence d’un concept intégré de l’environnement qui œuvrerait à la cohérence des politiques de l’environnement.

  • 10 B. M. Malunat, op. cit. [3].

10Ces limites pourraient, compte tenu du chemin parcouru en Allemagne, n’être qu’une question de moyen terme si la morosité due à une entrée en dépression, apparemment durable, de l’économie mondiale n’avait pas gagné du terrain et affecté le moral de la société en général. En Allemagne, cette période coïncide, par ailleurs, avec la réunification. Celle-ci, et les coûts qu’elle engendre, laisse augurer des sacrifices en matière de politique environnementale. Cette tendance est renforcée par le sentiment de la complexité croissante des problèmes environnementaux. Cette conscience est indissociable de la catastrophe de Tchernobyl (26 avril 1986), qui marque un tournant par rapport aux certitudes des modernes et leurs croyances en des protections institutionnelles, juridiques ou locales nationales : l’action des États tend à se déplacer du niveau national aux niveaux européen et international. Cette stratégie permet, par ailleurs, d’épargner ses propres populations, échaudées par des efforts dont les résultats se font attendre, en raison notamment de l’interpénétration des économies nationales, et de mobiliser des partenaires à un niveau transnational pour obtenir des résultats parfois meilleurs10. En outre, Tchernobyl devait exposer au grand jour l’inconséquence de notre civilisation et des organes responsables de la sécurité nationale, mais aussi la porosité du rideau de fer. Ce sentiment devait prendre plus de signification en Allemagne qu’ailleurs et s’organiser en nouvelle offensive pacifiste et en riposte antinucléaire.

  • 11 K. Kern, C. Koll et M. Schophaus, « Lokal Agenda 21 in Germany. An Inter-and Intranational Comparis (...)

11On peut, pour résumer la position de l’Allemagne avant les deux mandats consécutifs de la coalition rouge-verte en 1998, rappeler que la première période correspond à la mise en œuvre d’innovations institutionnelles. Les années qui suivent sont marquées par la récession consécutive à la crise pétrolière et par l’instabilité de politique intérieure. Les années 1980 correspondent à la percée des Verts, qui va influencer l’ensemble des partis à vocation gouvernementale. En dépit des engagements que l’Allemagne avait pris jusque-là, on ne peut pas prétendre qu’elle occupait une position de leadership par rapport à des pays comme les États-Unis, le Japon, la Suède ou le Royaume-Uni. Peu à peu, elle s’est qualifiée autour de certaines questions et réponses qui, comme la réflexion sur les moyens de régulation des impacts environnementaux des activités humaines et leur mise en œuvre, lui ont valu une position dominante qu’elle a su préserver. La fin des années 1980 est marquée par l’affirmation de la protection du climat sur l’agenda politique et un positionnement de l’Allemagne, en conséquence, sur la scène internationale. Sans minimiser les acquis de cette période, Kristine Kern et son équipe11 soulignent l’importance du travail engagé en amont de ces résultats que l’on aurait tort de n’attribuer qu’exclusivement à la coalition chrétienne-démocrate et libérale. Ces succès occultent, par ailleurs, des dossiers moins glorieux dans les domaines de l’énergie, du nucléaire, en particulier, ainsi que dans celui de la protection de la nature, de l’aménagement du territoire, de l’occupation des sols et de la réglementation des produits chimiques. Enfin, il convient de noter qu’à l'aube de l’investiture de la coalition rouge-verte, l’Allemagne ne s’était toujours pas dotée d’un programme sérieux de développement durable et qu’elle était encore loin de disposer d’une approche intégrée de l’environnement.

1998-2004 : l’accession d’une coalition rouge-verte au gouvernement central et ses conséquences en matière d’environnement

12Dans quelle mesure l’accession des Verts au niveau fédéral va-t-elle affecter des dossiers sensibles comme la sortie du nucléaire et contribuer ou non à impulser un nouveau style politique à un pays qui s’est, par ailleurs, déjà bien qualifié du point de vue des politiques environnementales ? C’est une question que l’on peut, avec Kristine Kern, considérer comme l’un des enjeux majeurs des élections législatives de 1998. Assiste-t-on à un mode plus offensif, ou doit-on conclure qu’une forte personnalité comme Töpfer peut être aussi efficace, sinon plus, qu’une coalition politique ? Ce questionnement est d’autant plus crucial pour l’Alliance 90 et les Verts (Bündnis 90/Die Grünen), dans le contexte de restructuration de la société allemande, qu’il s’agit pour ces formations de s’affirmer comme de nouvelles forces politiques. Cette question sera évaluée à l’aune des dossiers consacrés au nucléaire, aux politiques climatiques, aux réformes budgétaires et au développement durable. Ce choix tient à la résonance nationale et transnationale de ces questions.

La sortie du nucléaire et le développement des énergies renouvelables

  • 12 Les engagements pris avec les sociaux-démocrates intègrent la construction de nouvelles centrales, (...)

13La sortie du nucléaire accompagne la structuration du mouvement écologiste en Allemagne, comme dans bien d’autres pays d’ailleurs. Elle figure au rang des priorités de la société civile car elle incarne aussi une rupture avec un certain style politique fondé sur un État autoritaire et policier. Pour les Verts et l’Alliance 90, le gel du nucléaire est une condition non négociable de leur participation au gouvernement12. Les discussions en amont des élections n’ont pas empêché que les divergences d’interprétation entre ces deux partis, d’une part, et les sociaux-démocrates, d’autre part, n’éclatent au grand jour une fois aux affaires. Les différends au sein de la coalition ne sont pas parvenus, toutefois, à ternir l’image de l’Alliance 90 et des Verts : la sortie du nucléaire demeure leur victoire, même si les modalités de cette sortie sont en partie contestées par certaines formations sociales et politiques. Pour le Bund, notamment, les modalités de la politique de la coalition compromettent, sérieusement et durablement, le développement de nouveaux débouchés énergétiques, alors que, pour l’opposition, ces dernières compromettent durablement l’indépendance de l’Allemagne sur le plan énergétique. En dépit de ces désaccords, l’orientation prise en la matière renforce, sur le plan européen, les États qui, comme la Belgique, le Danemark, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas et la Suède, sont déjà désengagés, et isole un peu plus ceux qui, comme la France, la Finlande et la Grande-Bretagne, persistent dans le développement du nucléaire.

  • 13 Beschluss des Bundesvorstandes, Weg vom Öl, Berlin, 7 juin 2004, p. 2.
  • 14 « La hausse drastique du prix du pétrole a conduit en Allemagne à un nouveau débat sur le futur de (...)
  • 15 « La production d’énergie a été multipliée par deux pour la biomasse, par quatre pour l’éolien et p (...)
  • 16 La filière des éoliennes, encore très contestée il y a peu, semble bénéficier d’un relatif état de (...)
  • 17 Liste de diffusion de l’ambassade d’Allemagne à Paris, op. cit. [15]. Enfin, il ne faut pas néglige (...)

14Outre les nombreux arguments contre le nucléaire (risques, contaminations durables, force destructive majeure, etc.), c’est l’association à une politique ambitieuse en faveur des énergies renouvelables – qui accompagne la sortie du nucléaire –, qui constitue la principale force de ce programme : « La revendication de réduire la taxe sur les hydrocarbures en raison du prix élevé du pétrole est absurde. L’office fédéral des statistiques vient juste de montrer clairement, que l’éco-taxe (Ökosteuer) développe les effets escomptés. L’éco-taxe a contribué à la réduction des émissions de CO2 dans les transports, alors qu’elles avaient augmenté de 15 % entre 1990 et 1999. Elle a également contribué à diminuer notre dépendance au pétrole. De plus, l’abolition de l’éco-taxe signifierait une augmentation du taux de cotisations retraite de 19,5 % à 21,2 % - une augmentation de près de 10 %. Ce serait une véritable destruction d’emplois.13 ». Comme ne cessent de le répéter les Verts et l’Alliance 90, le gel du nucléaire est un choix positif motivé par une vision alternative du monde. Il s’inscrit dans un processus d’indépendance progressive à l’égard du pétrole et du nucléaire14. Aussi, les succès de la réglementation concernant les énergies renouvelables, attestés par le réel essor de la production et de la consommation de ces dernières15, constituent-ils un véritable encouragement à poursuivre dans cette voie. À l’hostilité à l’égard de certains programmes de recherche et d’action, dont la filière des éoliennes a été une cible par excellence, se substitue, peu à peu, une réception plus favorable16 qui tient vraisemblablement à des innovations techniques, comme l’implantation d’éoliennes en haute mer, et aux promesses de débouchés économiques : « Selon la Fédération des énergies renouvelables, la croissance de ces exportations pourrait créer 200 000 emplois d’ici 2020. Mais le secteur est d’ores et déjà moteur pour l’emploi. Il employait quelque 120 000 personnes en 2002, soit 52 000 de plus qu’en 1998. Sous les effets combinés de la loi sur les énergies renouvelables et d’autres mesures gouvernementales, le chiffre d'affaire du secteur atteignait en 2002 quelque 9,6 milliards d’euros, dont 6 milliards issus des investissements visant à construire ou à agrandir les installations17 ».

Des réformes budgétaires favorables à l’environnement

15Le tournant amorcé par la politique des énergies renouvelables est indissociable, par ailleurs, de l’application d’une réforme budgétaire visant à l’inflexion de la logique actuelle qui conditionne le calcul des impôts. L’intégration progressive de critères écologiques vise à pénaliser, progressivement, par l’application d’un système de taxes, les activités consommatrices en ressources naturelles et en énergie. Cette politique a failli coûter le poste de Jürgen Trittin, l’actuel ministre de l’Environnement, auquel ses opposants n’ont pas pardonné la sortie progressive du nucléaire et sa politique en matière d’énergie. Les retombées de la réforme n’auront pas été à la hauteur des espoirs escomptés en raison, notamment, du déficit du système des retraites. L’augmentation de l’impôt, qui s’en est suivi, pèse sur l’acceptabilité sociale de cette réforme et nourrit l’impopularité qu’enregistre le gouvernement actuellement, dont les sociaux-démocrates font davantage les frais que les Verts et l’Alliance 90.

  • 18 « Le gouvernement fédéral entend faire passer la part du renouvelable dans l’approvisionnement élec (...)
  • 19 Sa contribution aurait, en effet, augmenté de 17 à 21 % entre 1999 et 2000.

16À toutes ces épreuves vient également s’ajouter l’aptitude de l’Allemagne à respecter ses engagements en matière de politique climatique. En effet, dans le cadre de la ratification de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), l’engagement de réduire, d’ici 2012, les émissions en gaz à effet de serre d’au moins 5 % sur la base des émissions de 1990 prend différentes significations selon les États. Pour l’Allemagne, qui demeure très dépendante des énergies fossiles, cet engagement est audacieux et difficile18. Dans ce débat controversé sur la contribution des énergies au changement climatique et des politiques adéquates pour y remédier, on ne peut faire abstraction de l’impact du secteur du transport qui pèse lourdement sur la production des gaz à effet de serre19. En attendant des politiques plus ambitieuses dans ce domaine, les taxes écologiques ont des retombées significatives sur la consommation de l’essence.

Vers une politique de développement durable

17L’intérêt d’une intégration croissante des politiques de l’environnement en matière d’énergie se constate à tous les niveaux et plaide pour l’affirmation d’une politique de développement durable. Cet objectif figure en bonne position des intentions de la coalition rougeverte qui s’engage à en faire une priorité nationale avant la fin de son mandat législatif. Cet engagement s’est concrétisé par la création d’un « Conseil pour le développement durable » (Rat für eine nachhaltige Entwicklung, RNE) composé de représentants de l’industrie, d’organisations environnementales et de consommateurs, des syndicats, des Églises et de scientifiques. Dès 2001, la rédaction d’une stratégie nationale est mise à l’épreuve avant d’être finalement adoptée en avril 2002. C’est un document qui apporte un certain nombre de précisions, dont la définition du concept, l’affirmation de quelques principes d’action et de gestion de base, et l’inventaire des principales priorités poursuivies. Compte tenu de l’ambition et des attentes que ce programme a pu susciter, les engagements demeurent modestes. Parmi les faiblesses inventoriées figurent : le nombre trop important d’indicateurs, et de surcroît, peu maniables, le déficit de communication institutionnelle en direction des décideurs et l’inertie trop importante dans le domaine de la réduction des gaz à effet de serre.

18On peut, pour clore ce chapitre consacré à la politique environnementale de la coalition rouge-verte, souligner que, sur l’ensemble de ces dossiers, les différends en son sein pèsent lourdement sur la cohérence des politiques environnementales et font obstacle à l’imposition d’un nouveau style politique. Les sociaux-démocrates semblent faire davantage les frais de ces tensions dans l’opinion publique que les Verts et l’Alliance 90. Au terme de cette rétrospective, force est de constater que l’Allemagne d’aujourd’hui se présente davantage sous diverses facettes que d’un seul tenant en matière d’environnement. En avance ou dans la course sur certains dossiers, en stagnation ou en retard sur d’autres, l’évaluation dépend des points de vue adoptés. Ainsi, si elle œuvre à la promotion des énergies renouvelables et à la protection du climat, et se profile bien dans la mise en place d’une comptabilité écologique, elle a mis du temps à se lancer dans l’aventure du développement durable et demeure en retrait sur le plan d’une politique audacieuse de restriction des transports routiers.

Quel avenir pour la politique environnementale ?

19Tout en soulevant de nombreuses questions, l’éclairage porté sur la République fédérale ne construit pas un portrait assuré de la société allemande. Nous apporte-t-il des indications sur l’avenir des politiques environnementales de l’Allemagne ? Pour répondre à cette question, il n’est pas inutile de se tourner du côté de l’opinion publique et des discours des formations politiques sur la question.

  • 20 Cette observation converge avec ce que l’on peut observer ailleurs. Ainsi Christopher Rootes note, (...)
  • 21 Le poids relativement faible de l’environnement par rapport aux années d’épanouissement de la consc (...)

20Si l’on s’en tient aux priorités recensées par les sondeurs de l’enquête Umwelt 2004, il est incontestable que l’environnement ne figure plus au rang des premières préoccupations des personnes interrogées. Ce premier constat ne doit pas faire l’objet d’une interprétation hâtive. Le recul relatif de l’environnement peut-il être mis au compte des succès partiels des politiques environnementales et des efforts entrepris et consentis par la population20 ? Dois-il au contraire être mis au compte d’un réel désintérêt pour les questions écologiques ? Le croisement de l’ensemble du questionnaire avec l’ambiance de l’Allemagne aujourd’hui incite à penser que ce recul est l’expression de préoccupations nouvelles, voire d’autres urgences21, et non d’une indifférence à l’environnement. Cette lecture se justifie, par ailleurs, par les bons résultats qu’enregistrent, par exemple, les innovations dans le domaine des énergies renouvelables. Le fait que la population accueille positivement cet engagement de l’État signale qu’elle est favorable à des investissements publics dans le domaine de l’environnement. Un recul net et franc serait signalé par des opinions plus critiques à l’égard de ce qui pourrait passer pour des dépenses mal engagées, voire du gaspillage. Cette interprétation est également confirmée par le large consensus concernant les responsabilités sociales en matière d’environnement : la population se déclare en faveur d’une répartition entre les citoyens, l’État et les acteurs économiques. En d’autres termes, l’ensemble de la société manifeste de la sorte son concernement et son sens des responsabilités à l’égard des conditions de vie de la planète. Outre ces observations, on retiendra que la sensibilité varie en fonction des domaines invoqués. Ainsi, la population se sent davantage investie dans le domaine des déchets que dans celui de la pollution atmosphérique. Comme nous le mentionnions précédemment, ces contrastes sont le reflet des politiques publiques, de leur investissement et de l’état de la communication institutionnelle, mais aussi d’identifications collectives que l’on ne peut expliciter sans entreprendre une recherche plus approfondie sur ce thème. Bref, ce sondage montre que la population semble encore bien informée et consciente des enjeux environnementaux et de la gravité de la question naturelle à notre époque.

  • 22 U. Beck, La Société du risque. Sur la voie d'une autre modernité, Paris, Aubier, 2001.

21Quant aux formations politiques, une analyse succinte des discours parlementaires sur Internet permet de dégager des lignes de démarcation très nettes entre elles. Si la CDU/CSU opte pour le registre des émotions et du pathos – il est souvent question de notre planète mère et du rôle d’éclaireur qu’a joué Helmut Kohl dans sa défense –, ce parti pris contraste avec l’engagement pour la performance, la concurrence et la croissance. En d’autres termes, tout se passe comme s’il y avait, d’un côté le registre des valeurs et du cœur, de l’autre celui de la raison économique et instrumentale. Les Verts et l’Alliance 90, de leur côté, jouent la carte didactique des professionnels conscients du caractère complexe et hermétique de leur domaine. Les registres mobilisés sont ceux de la technique et de la science, d’une part, de la politique et de la responsabilité, d’autre part. Les messages ont une portée d’émancipation ou d’Aufklärung. La surprise vient incontestablement des sociaux-démocrates, dont la tonalité entre étrangement en résonance avec certains diagnostics sociologiques sur la modernité avancée. On retrouve les motifs mobilisés par Ulrich Beck sur la « société du risque22 », auxquels s’articule une réflexion sur le rôle de l’État et la distribution des responsabilités entre les autorités publiques, d’une part, le marché et la société civile, d’autre part. L’environnement est davantage appréhendé au travers de la réforme des institutions et des nouveaux modes de gouvernance. Contrairement au message des Verts, explicitement écologique, voire technique et scientifique, et en même temps articulé à des réponses sociales et politiques, celui des sociaux-démocrates est davantage sociopolitique. De l’ensemble de ces discours, ce dernier apparaît peut-être comme le plus abstrait, le moins tangible. Alors que les chrétiens-démocrates font rimer développement durable avec performance, voire croissance, que les Verts martèlent la nécessité d’entamer des bifurcations significatives tant du point de vue technologique que culturel et invitent au courage politique, les sociaux-démocrates proposent une approche en souplesse, au cas par cas, de manière à combiner ces deux approches. Cette disposition converge avec l’analyse d’Ulrich Beck, selon lequel nous adoptons imperceptiblement un nouveau principe d’analyse et d’action qui substitue le « ou/ou exclusif » au « et/et », facteur d’une combinatoire complexe.

22On peut en déduire que, en dépit des fortes incertitudes qui pèsent sur les données et leurs interprétations, sur les ressources, les opportunités, mais aussi les obstacles et les freins qui interfèrent dans le cours de l’histoire des sociétés et de leur développement, l’environnement semble encore bénéficier d’un réel ancrage dans les consciences et les sensibilités de la population allemande. Cette impression est confortée par l’histoire récente des mouvements sociaux et par le sondage Umwelt 2004, ainsi que par les engagements, toutes formations politiques confondues, des autorités publiques dans la construction d’une exigence en matière de politiques environnementales.

Notes

1 R. Koopmans, « Demokratie von unten. Neue soziale Bewegungen und politisches System in der Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich », in R. Roth et D. Ruch (dir.), Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepublik Deutschland, 2e édition, Bonn, Bundeszentrale für politische Bildung, vol. 252, 1991, p. 71-88 (ici p. 75).

2 Institut für Demoskopie Allensbach, Umwelt 2004. Repräsentative Bevölkerungsumfragen zur Umweltsituation heute sowie zu ausgewählten Fragen der Umwelt- ud Energiepolitik, Allensbach, 2004. L’enquête a été construite à partir d’entretiens auprès de 2 000 personnes, réparties entre l’Est et l’Ouest.

3 B. M. Malunat, « Die Umweltpolitik der Bundesrepublik Deutschland », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 49/94, 1994, p. 3-13 ; K. Kern, S. Koenen et T. Löffelsend, « Die Umweltpolitik der rot-grünen Koalition. Strategien zwischen nationaler Pfadabhängigkeit und globaler Politikkonvergenz », Diskussion Paper n° SP IV2003-103, Social Science Research Center Berlin, WZB, 2003, p. 1-37.

4 J. I. Engels, Ideenwelt und politische Verhaltensstile von Naturschutz und Umweltbewegung in der Bundesrepublik 1950-1980, travail d’habilitation, Fribourg, 2004.

5 La loi sur l’eau (1957-1960), la loi sur l’air (1959), la loi relative aux détergents (1961), ainsi que les textes relatifs aux hydrocarbures et au bruit et, enfin, la loi d’encadrement des émissions industrielles votée dès 1962 par le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie en témoignent.

6 FDP: Freie Demokratische Partei.

7 CDU: Christlich Demokratische Union Deutschlands.

8 Une autre interprétation de la situation aurait pu éviter ou infléchir les crises récurrentes que nous traversons, en particulier celles qui ont trait à l’énergie et au changement climatique. Ces observations témoignent du pouvoir d’influence des mobilisations et des initiatives sociales sur le cours des choses dites objectives et factuelles.

9 Cf. les résultats de Umwelt 2004 qui confirment, encore, ce type d’écarts.

10 B. M. Malunat, op. cit. [3].

11 K. Kern, C. Koll et M. Schophaus, « Lokal Agenda 21 in Germany. An Inter-and Intranational Comparison », Publications from the Research Unit « Civil Society and Transnational Networks Research Area: Civil Society, Conflicts and Democracy », Social Science Research Center Berlin, WZB, août 2004, p. 1-35.

12 Les engagements pris avec les sociaux-démocrates intègrent la construction de nouvelles centrales, la fermeture des anciennes au bout de 32 ans de mise en service et le stockage des déchets.

13 Beschluss des Bundesvorstandes, Weg vom Öl, Berlin, 7 juin 2004, p. 2.

14 « La hausse drastique du prix du pétrole a conduit en Allemagne à un nouveau débat sur le futur de ce support d’énergie. À de nombreuses reprises dans le passé, les Verts ont plaidé pour une stratégie visant à réduire la consommation de pétrole. L’affirmation par l’opposition, qu’il serait possible de remédier à la dépendance vis-à-vis du pétrole par une utilisation plus forte de l’énergie atomique, est, même en faisant abstraction des risques d’une telle utilisation et des problèmes de stockage définitif, une manœuvre de distraction. L’allongement de la durée d’exploitation des centrales nucléaires à la guise des exploitants, tel que revendiqué par l’opposition, est absurde. Pour les principaux domaines d’utilisation du pétrole, notamment les transports, le chauffage et l’industrie chimique, l’énergie atomique ne peut constituer un substitut adéquat. De plus, le combustible nucléaire est une ressource qui s’épuise plus rapidement que le pétrole. Une multiplication par deux de l’énergie produite par les centrales nucléaires signifierait l’épuisement du combustible nucléaire dans 35 ans. La référence au charbon est tout aussi inutile. Les camions et les voitures ne roulent pas avec du charbon. Les essais de liquéfaction du charbon ont été abandonnés dans les années 80. Et, heureusement d’un point de vue écologique, la majeure partie des chauffages ne fonctionnent plus au charbon. », Beschluss des Bundesvorstandes, Ibid., p. 1-2.

15 « La production d’énergie a été multipliée par deux pour la biomasse, par quatre pour l’éolien et par six pour l’énergie photovoltaïque. La part des énergies renouvelables dans la production électrique est passée de 4,6 à 8 % – ce qui représente un quasidoublement. ». Liste de diffusion de l’ambassade d’Allemagne à Paris, « Le tournant écologique du renouvelable », août 2004.

16 La filière des éoliennes, encore très contestée il y a peu, semble bénéficier d’un relatif état de grâce (Umwelt 2004).

17 Liste de diffusion de l’ambassade d’Allemagne à Paris, op. cit. [15]. Enfin, il ne faut pas négliger les retombées économiques de ces avancées technologiques. La diffusion du modèle allemand passe par des équipements technologiques qui érigent l’Allemagne au premier rang, avec le Japon, des fournisseurs de technologies en énergies renouvelables au niveau mondial.

18 « Le gouvernement fédéral entend faire passer la part du renouvelable dans l’approvisionnement électrique à au moins 12,5 % d’ici à 2010 (par rapport à l’année 2000), et à 20 % d’ici à 2020. Une étude commandée par le ministère de l’Environnement et publiée au mois de mars 2004 affirme qu’il serait possible de produire 65 % de la consommation électrique et 50 % des besoins en chauffage grâce aux énergies renouvelables d’ici à 2050 en Allemagne. Cela réduirait d’au moins 75 % les émissions de CO2 par rapport à 2000. En 2003, les énergies renouvelables ont permis de réduire à elles seules les émissions de dioxyde de carbone de 53 millions de tonnes. » Liste de diffusion de l’ambassade d’Allemagne à Paris, op. cit. [15].

19 Sa contribution aurait, en effet, augmenté de 17 à 21 % entre 1999 et 2000.

20 Cette observation converge avec ce que l’on peut observer ailleurs. Ainsi Christopher Rootes note, dans sa conclusion à l’ouvrage collectif sur les formes de protestations organisées autour de la conscience environnementale en Europe, que cette évolution se constate partout où l’environnement accède à une certaine reconnaissance et légitimité. « However, almost as rapidly as it had risen, public alarm about the environment subsided into routinized concern, and the environment ceased to be front page news », in C. Rootes (dir.), Environmental Protest in Western Europe, Oxford, Oxford University Press, 2003, p. 234.

21 Le poids relativement faible de l’environnement par rapport aux années d’épanouissement de la conscience écologique doit être également mis au compte de l’essor de nouvelles préoccupations qui a trait aux risques sociaux auxquels une grande partie de la population se trouve exposée. La pauvreté, la couverture sociale et sanitaire, le système de pensions et le travail, en général, sont au premier rang des soucis exprimés.

22 U. Beck, La Société du risque. Sur la voie d'une autre modernité, Paris, Aubier, 2001.

© Presses universitaires du Septentrion, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540