Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Qui dirige l'Allemagne ?

 | 
Claire Demesmay
, 
Hans Stark

Partie II. L'impact des contre-pouvoirs

Les acteurs de la démocratie locale

Xavier Volmerange

Texte intégral

  • 1 Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte der 2. Sitzung, p. 25.
  • 2 Art. 146 : « La présente Loi fondamentale qui, l’unité et la liberté de l’Allemagne ayant été parac (...)
  • 3 Tant en aval qu’en amont, puisque les trois gouverneurs occidentaux autorisèrent le 1er juillet 194 (...)
  • 4 M. Fromont, « L’union de l’Allemagne dans la liberté », Revue du droit public, n° 1, 1991, p. 121-1 (...)
  • 5 Sur la question du choix entre les articles 23 et 146 de la Loi fondamentale pour procéder à la réu (...)

1L’Allemagne de la Loi fondamentale a souvent été qualifiée de démocratie des élus, car la Constitution ne prévoit presque aucune technique de démocratie directe impliquant une participation des citoyens aux décisions. On peut tout au plus y relever deux procédures différentes : la première, qui a déjà été utilisée mais joue un rôle secondaire, leur donne la possibilité de se prononcer par référendum en cas de restructuration du territoire fédéral ; l’autre, essentielle mais jamais mise en œuvre, réside dans l’adoption par référendum d’une nouvelle Constitution. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’ombre de la République de Weimar et du régime nazi plane sur l’élaboration de la nouvelle Constitution au sein du Conseil parlementaire. Lors des débats, Theodor Heuss, qui sera, entre 1949 et 1959, le premier président de la République fédérale d’Allemagne (RFA), met en garde contre un système qui laisserait une trop grande place à la démocratie directe, susceptible de faire le jeu des démagogues1. Cette réticence initiale vis-à-vis des techniques référendaires relance périodiquement le débat en Allemagne. Ce fut le cas pour la ratification du traité de Maastricht qui, contrairement à ce qui fut organisé en France, n’a pas fait l’objet d’un référendum mais d’un vote parlementaire. La réunification elle-même n’a pas donné lieu à référendum : les négociations se sont déroulées principalement au niveau de l’exécutif des deux États allemands, sans faire appel au peuple, et en ne sollicitant les parlements qu’à l’étape ultime des négociations, lors de la ratification du traité d’union entre les deux États. L’article 146 de la Loi fondamentale aurait cependant permis au peuple allemand d’adopter démocratiquement une Constitution2 ; cela n’avait pas été le cas en 1949, puisque les forces d’occupation avaient exercé un contrôle sur son élaboration3 et que les membres du Conseil parlementaire n’avaient pas reçu de véritable mandat constituant de la part des électeurs4. Il est vrai que le recours au pouvoir constituant originaire, grâce au référendum, aurait vraisemblablement entraîné un bouleversement des institutions mises en place en 1949 et pour lesquelles des Allemands de l’Est avaient finalement fait leur révolution5.

  • 6 Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 30 juillet 2004; Die Welt, 5 août 2004.
  • 7 Die Welt, 5 août 2004.

2Véritable serpent de mer de la vie politique allemande, le débat relatif à l’organisation d’un référendum au niveau fédéral est aujourd’hui à nouveau d’actualité à l’occasion de l’adoption de la Constitution européenne : là encore, la ratification interviendra par la voie parlementaire et non par une consultation populaire, à la différence de ce qui est prévu dans la plupart des pays européens6. De prime abord, la démocratie représentative et la démocratie directe semblent pourtant placées sur un pied d’égalité si l’on s’en tient à la lecture de l’article 20 alinéa 2 de la Loi fondamentale : « Tout pouvoir d’État émane du peuple. Le peuple l’exerce au moyen d’élections et de votations. » Mais il ne s’agit là que d’une affirmation de principe puisque seule la démocratie représentative est véritablement institutionnalisée dans la Loi fondamentale. Un certain nombre de voix s’élèvent aujourd’hui pour réclamer une modification de ce texte, afin de permettre une consultation plus large des électeurs par la voie référendaire7. Derrière les arguments des opposants au référendum (risque de dérive plébiscitaire, difficulté pratique d’organiser de telles consultations), se dissimule en réalité la crainte d’un bouleversement de l’équilibre institutionnel mis en place par la Loi fondamentale.

  • 8 L’article 70 de la Loi fondamentale précise en effet que les Länder ont le droit de légiférer dans (...)

3Si le référendum est pratiquement exclu au niveau fédéral, il n’en va pas de même dans les Länder. En effet, la structure fédérale de l’État allemand permet justement à ceux-ci d’organiser leur système communal, dans la mesure où il s’agit là d’une compétence exclusive des entités fédérées8. Cette répartition des compétences interdit donc l’intervention de la Fédération, mais cette liberté trouve toutefois ses limites dans la clause dite d’« homogénéité » contenue à l’article 28 alinéa 1 de la Loi fondamentale, et selon laquelle l’ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d’un État de droit républicain, démocratique et social. Cette démocratie doit avoir au moins pour caractéristique d’être représentative puisque, selon l’article 28 alinéa 2, « dans les Länder, les arrondissements et les communes, le peuple doit avoir une représentation issue d’élections au suffrage universel direct ». Cette exigence n’empêche toutefois pas les Länder de créer, à côté des conseils élus, des institutions qui font une place à des systèmes de démocratie directe. Jusqu’au début des années 1990, bien qu’ils en aient eu le droit, les Länder n’ont pas fait usage des techniques référendaires. La réunification et l’intégration des Länder de l’Est ont été l’occasion de repenser profondément l’expression démocratique au niveau local. Les techniques de démocratie directe, qui étaient jusqu’alors uniquement connues des deux Länder du sud de l’Allemagne, le Bade-Wurtemberg et la Bavière, ont été généralisées à l’ensemble du pays. Ainsi, lorsque les Länder de l’Est ont adopté leurs nouvelles institutions, ils y ont inséré la possibilité pour les citoyens de se prononcer directement sur des questions les concernant au niveau local, ce qui a incité les anciens Länder à repenser leur propre système d’organisation communale et à y intégrer à leur tour la possibilité de se prononcer notamment par la voie du référendum. On dénombre donc aujourd’hui en Allemagne deux types d’acteurs de la démocratie locale : d’une part les représentants élus, qui continuent de jouer un rôle prépondérant, et d’autre part les citoyens (voire les habitants), qui peuvent désormais être amenés à se prononcer ou à donner leur avis sur des décisions relevant d’un intérêt local. Cette coexistence de deux types de démocratie ne va d’ailleurs pas sans poser des difficultés, que le juge est amené à trancher : dans le système institutionnel local allemand, c’est la démocratie directe qui s’inscrit dans le cadre de la démocratie représentative et non l’inverse.

  • 9 Süddeutsche Zeitung, 8 juin 2002.

4Après avoir été instaurée dans les nouveaux Länder puis dans les anciens, la question du référendum a gagné le niveau fédéral, puisqu’il a même été question de l’introduire dans la Loi fondamentale. Le projet n’a toutefois pas vu le jour car il nécessitait une révision de cette dernière. Or la procédure implique des majorités renforcées au Parlement et le nombre de voix nécessaires au Bundestag n’a pas été atteint9. Mais, même si cette réforme a échoué, le fait qu’un débat puisse avoir lieu sur cette question révèle l’évolution du système institutionnel allemand, qui a pu tester l’intérêt du référendum au niveau local.

Les représentants de la démocratie locale

5Il existe en Allemagne plusieurs grands types de structure communale. Cette diversité s’explique essentiellement par le poids de l’Histoire : une histoire ancienne, si l’on songe aux réformes prussiennes du début du XIXe siècle ou à l’occupation de la rive gauche du Rhin par les troupes napoléoniennes ; une histoire plus récente également, si l’on pense aux zones d’occupation des Alliés à la fin de la Seconde Guerre mondiale. C’est ainsi que la zone anglaise était fortement inspirée par le modèle britannique, tandis que la zone américaine l’était par le système états-unien. Même si, aujourd’hui encore, des différences subsistent, elles sont moins marquées en raison d’un commun dénominateur : l’élection du chef de l’exécutif au suffrage universel direct depuis le début des années 1990 dans l’ensemble des Länder.

La diversité initiale

6Il existe en Allemagne quatre formes d’administration communale : le conseil de l’Allemagne du Sud, le conseil de l’Allemagne du Nord, le système du magistrat et le système du bourgmestre.

7Le système du conseil de l’Allemagne du Sud est marqué par son caractère dualiste : le conseil municipal et le bourgmestre sont tous deux élus directement. Il ne s’agit toutefois pas d’un dualisme équilibré, car le bourgmestre, grâce à son élection au suffrage universel direct, dispose de larges compétences, à la mesure de sa légitimité. Président du conseil, il y détient un droit de vote (ce qui n’est pas toujours le cas dans les autres systèmes) qui s’applique également dans les différentes commissions désignées par le conseil. Ses adjoints, désignés par celui-ci, ne disposent pas du droit de vote en son sein et sont donc soumis dans une large mesure aux instructions du bourgmestre. Ce dernier est en même temps directeur de l’administration, supérieur hiérarchique de l’ensemble du personnel communal et représentant de la commune à l’extérieur. Ce type d’organisation communale, jadis propre à la Bavière et au Bade-Wurtemberg, a été adopté par deux nouveaux Länder de l’Est : la Thuringe et la Saxe.

8Le système du conseil de l’Allemagne du Nord existe dans l’ancienne zone d’occupation britannique (Rhénanie-du-Nord-Westphalie et Basse-Saxe). Il est influencé par le système communal britannique, caractérisé par une séparation nette entre l’organe chargé de prendre une décision et l’organe chargé de l’exécuter. C’est un système que l’on peut qualifier de moniste en raison de la prépondérance du conseil. Ce mode d’organisation a connu de nombreuses réformes dans la mesure où le conseil se trouvait bien souvent dans l’incapacité d’assumer l’intégralité de ses compétences en raison de tâches administratives de plus en plus nombreuses et complexes. Dans ce système, le conseil est élu directement au suffrage universel. Il constitue l’organe suprême et dispose d’une compétence de principe (Allzuständigkeit). L’administration est assurée par un directeur élu par le conseil et dont les compétences, comparées à celles des cadres des autres types d’organisation communale existant en Allemagne, sont plutôt réduites : il peut simplement expédier les affaires courantes. De plus, le conseil peut lui reprendre à tout moment les attributions éventuellement déléguées (Rückholrecht). Le directeur, représentant officiel de la commune et directeur de l’administration, ne peut pas déterminer les compétences des adjoints, qui sont définies par le conseil. On notera toutefois que l’impossibilité pour celui-ci d’intervenir efficacement dans l’ensemble de ses domaines de compétence l’a conduit à déléguer de plus en plus de missions au directeur, qui a ainsi pris une certaine indépendance. Au fil du temps, le système du conseil de l’Allemagne du Nord a donc eu tendance à évoluer vers un système bicéphale avec un conseil et un directeur. Contrairement à tous les autres systèmes de type communal, ce n’est pas le directeur de l’administration qui porte le titre de bourgmestre, mais le président du conseil. Cette particularité mettait en évidence la subordination du directeur vis-à-vis du conseil. Le titre de bourgmestre est, quant à lui, purement honorifique : il préside les séances du conseil et représente officiellement la commune. Il dispose cependant du droit d’exercer un « contredit » à une décision du conseil qui serait contraire à l’intérêt commun. Agissant de concert avec un autre membre du conseil, voire avec le directeur communal, il peut également statuer en urgence à la place du conseil.

  • 10 H. Wollmann, « La décentralisation en Angleterre, en France et en Allemagne. De la divergence histo (...)

9Le système du magistrat est une rémanence de la Charte prussienne de 1808, inspirée par le réformateur libéral Karl von Stein10. Ce système est pratiqué en Hesse, dans l’enclave de Bremerhaven du Land de Basse-Saxe et dans les villes du Schleswig-Holstein. Il s’agit d’un système dualiste, mais où le conseil dispose de compétences plus importantes (Gemeindevertretung). Ce conseil est chargé de surveiller l’administration ; il élit son président, qui est en même temps représentant officiel de la commune. Le deuxième organe, également élu par le conseil, est le directoire communal (Gemeindevorstand). C’est cet organe collégial qui porte le nom de magistrat. Il se compose du bourgmestre et des adjoints, qui ne peuvent pas appartenir en même temps au conseil ; il existe en effet une incompatibilité entre les deux fonctions. Le système du magistrat repose ainsi sur le principe de la séparation entre les fonctions exécutives, assurées par le directoire, et celles exercées par les membres du conseil élus directement par la population. Ce qui fait donc l’originalité du système du magistrat, c’est le caractère collégial du conseil mais aussi de l’organe exécutif. Le magistrat constitue l’organe d’administration le plus important et dispose de compétences indépendantes de celles du conseil. Il est compétent pour préparer les décisions administratives et les exécuter, régler les affaires courantes et représenter la commune à l’extérieur. Le président de l’exécutif collégial porte le titre de bourgmestre. Il est élu, ainsi que les adjoints, par le conseil. Lors des délibérations, sa voix est prépondérante en cas d’égalité.

10Le quatrième et dernier type d’organisation communale est le système du bourgmestre (également appelé système rhénan). Il s’agit là d’une trace de l’occupation napoléonienne sur la rive gauche du Rhin (Rhénanie-Palatinat et Sarre). Ce système prévaut également au Schleswig-Holstein. Il se caractérise par le fait que le bourgmestre n’est pas élu directement par les citoyens mais au sein du conseil, comme en France. Il dispose d’un droit de vote restreint en son sein. Cela ne l’empêche pas, toutefois, d’être le président d’office du conseil et des commissions composées d’adjoints, le directeur de l’administration et le supérieur hiérarchique de l’ensemble du personnel communal, ainsi que le représentant de la commune à l’extérieur. Si l’on veut donner une idée de toute la complexité du système d’organisation communale en Allemagne, on peut ajouter qu’il existe un « vrai » et un « faux » système du bourgmestre. Le vrai correspond au modèle dans lequel le bourgmestre est président du conseil en vertu de la loi et dispose du droit de vote en son sein. Le « faux » système renvoie à un modèle dans lequel le bourgmestre n’est pas président du conseil, ou encore à un modèle dans lequel il en est bien le président mais ne dispose pas d’un droit de vote.

11Ces différents systèmes d’administration locale ont désormais un point commun : la possibilité pour les électeurs de désigner et de révoquer le chef de l’exécutif.

Le dénominateur commun : l’élection du maire

  • 11 Tout d’abord la Bavière, dès l’origine de la Loi fondamentale, puis le Bade-Wurtemberg dès 1956.

12Le maire n’était traditionnellement élu directement par la population que dans les Länder qui connaissaient le système du conseil du Sud11, système doté d’un exécutif communal fort, dont les compétences correspondent à sa légitimité, issue de l’élection directe. Depuis la réunification, tous les Länder ont opté pour l’élection directe du chef de l’exécutif communal, en conservant toutefois les caractéristiques des modèles traditionnels : cette élection directe est donc conforme aux quatre grands types d’organisation communale. Autrement dit, les compétences du maire ne sont pas partout les mêmes. Elles sont plus ou moins étendues en fonction des relations juridiques qui peuvent exister entre le conseil et le chef de l’exécutif. L’extension du principe électif pour le maire dans les autres Länder ne s’est donc pas toujours accompagnée d’un renforcement significatif de ses prérogatives, car la logique des anciens systèmes se manifeste encore dans la répartition des rôles entre le conseil et le maire.

  • 12 § 42, al. 1, phrase 2 de la loi communale de la Sarre.
  • 13 § 36, al. 3, phrase 2 de la loi communale de Rhénanie-Palatinat.
  • 14 § 61, al. 1, de la loi communale de la Sarre ; § 55, al. 2 de la loi communale du Schleswig-Holstei (...)
  • 15 § 48, de la loi communale de Rhénanie-Palatinat.
  • 16 § 45 b de la loi communale du Schleswig-Holstein.
  • 17 § 45 a de la loi communale du Schleswig-Holstein.

13On ne citera ici que quelques exemples : en Sarre, l’élection directe du bourgmestre lui a permis d’avoir une plus grande indépendance vis-à-vis des partis politiques mais ses compétences sont restées les mêmes ; il ne dispose toujours pas d’un droit de vote au sein du conseil12. En Rhénanie-Palatinat, le bourgmestre dispose certes d’un droit de vote au sein du conseil, mais celui-ci reste limité aux affaires de la compétence du bourgmestre et des adjoints13. En Sarre et au Schleswig-Holstein, le maire dispose du droit de prendre des mesures d’urgence14. Si ce droit existe aussi en Rhénanie-Palatinat, le bourgmestre ne peut l’exercer que de concert avec les adjoints15. Non seulement l’élection directe du maire ne s’est pas systématiquement accompagnée d’un renforcement significatif de ses compétences, mais ces pouvoirs se sont même parfois trouvés réduits par rapport à la situation antérieure. Le Schleswig-Holstein, par exemple, connaissait le système rhénan dans lequel le conseil élu au suffrage universel direct désignait lui-même le bourgmestre. Mais l’élection de ce dernier directement par la population met fin à son rôle de président de la commission principale, qui revient à un directeur (Bürgervorsteher) désigné par le conseil. Cette commission principale a pour mission de coordonner le travail des différentes commissions et de mettre en œuvre les objectifs fixés par le conseil grâce à l’administration communale dirigée par le bourgmestre16. Même si celui-ci fait bien partie de cette commission, il n’y dispose pas d’un droit de vote17.

  • 18 Il existe généralement un système de pondération qui permet d’abaisser ce seuil de 25 % dans les gr (...)
  • 19 J. de Witte, « Der kommunale “Recall” in Deutschland – erste Anwendungserfahrungen », Zeitschrift f (...)

14La généralisation de l’élection directe du maire a été accompagnée, dans un grand nombre de Länder, de la possibilité de prononcer sa révocation. Mais, de façon assez surprenante – ce qui montre une nouvelle fois la complexité de la démocratie locale allemande –, dans les deux Länder qui ont la plus forte tradition de démocratie directe locale (la Bavière et le Bade-Wurtemberg), les électeurs ne disposent pas d’une telle faculté. Ailleurs, le maire peut être démis de ses fonctions à l’initiative du conseil. Mais, au Brandebourg, en Saxe et au Schleswig-Holstein, l’initiative de la révocation revient aux citoyens eux-mêmes. Pour que le maire puisse ainsi être révoqué, les lois des différents Länder prévoient la réunion de plusieurs conditions. Lorsqu’elle intervient à l’initiative du conseil, la demande de révocation doit être généralement approuvée par une majorité de ses membres. Puis une nouvelle décision quant à l’organisation du référendum ayant pour objet de révoquer le maire doit également être votée à une majorité qualifiée au sein du conseil. Dans les trois Länder où la révocation du bourgmestre est possible à l’initiative de la population, l’initiative doit recueillir généralement 25 % des inscrits pour que le référendum, qui entraînera son éventuelle révocation, puisse être organisé18. Le résultat du référendum est quant à lui soumis à une participation minimale des électeurs qui, selon les Länder, est généralement comprise entre 20 et 30 % des inscrits. Cette procédure n’est pas une simple menace théorique pour le maire : dans le Brandebourg, par exemple, 21 procédures de révocation ont été initiées entre 1993 et 1998, dont 12 ont donné lieu à un référendum ; sur ces 12 référendums, sept ont conduit à une révocation du maire19. En Hesse, en 2003, Margret Härtel, alors maire de Hanau, a été destituée à la suite d’un référendum.

15Si la possibilité qu’ont les citoyens de désigner directement le chef de l’exécutif s’inscrit plutôt dans le cadre de la démocratie représentative, la possibilité pour eux de le révoquer s’inscrit donc davantage dans celui de la démocratie locale, qui s’est considérablement développée ces dernières années en Allemagne.

Le développement de la démocratie directe locale

16Le référendum, qui peut éventuellement donner lieu à la révocation du maire, n’est pas la seule technique permettant l’expression de la démocratie directe. En la matière, le législateur des différents Länder a fait preuve d’une certaine imagination. Il n’en reste pas moins que le principe de libre administration, qui s’inscrit dans un contexte particulier en Allemagne, vient encadrer et limiter l’expression directe de la démocratie.

La variété des techniques de démocratie directe

  • 20 Il s’agit par exemple d’une obligation en Sarre lorsque la part d’étrangers et d’apatrides dans la (...)

17Disposer d’une information suffisante est la première condition pour que les citoyens puissent formuler des choix éclairés sur les questions qu’ils peuvent être amenés à trancher par la voie du référendum. Par conséquent, l’introduction du référendum au niveau local a été accompagnée de procédures visant à permettre aux électeurs et aux habitants de la commune de se tenir informés des projets municipaux. Les lois de la plupart des Länder prévoient la possibilité de créer des conseils de jeunes qui peuvent ainsi se familiariser avec les institutions locales et apprendre progressivement les rouages de la démocratie. De la même façon, les étrangers peuvent être consultés sur les questions qui les concernent grâce à l’instauration d’un conseil d’étrangers. Le fait qu’ils ne disposent pas du droit de vote ne les exclut pas du système politique20. Dans certains cas, l’âge de la majorité n’est pas même requis pour participer à l’élection des membres qui siégeront au sein du conseil d’étrangers. Au Schleswig-Holstein, la loi prévoit un mécanisme d’une grande souplesse, puisqu’elle ne précise pas si la création d’un conseil consultatif vise les jeunes ou les étrangers. Il peut donc s’agir d’une autre catégorie de la population : cette question est réglée souverainement par le conseil municipal lui-même, qui dispose de la faculté de créer des conseils consultatifs pour certains groupes socialement identifiés. Si ces conseils consultatifs n’ont pas de pouvoirs décisionnels, ils peuvent adresser des questions au conseil municipal, qui est alors dans l’obligation d’y répondre. Les organes de proximité que sont les conseils de quartiers, prévus dans les communes de certains Länder, peuvent quant à eux avoir un pouvoir décisionnel. En Saxe-Anhalt, le conseil de quartier élit en son sein un maire, dont le choix doit toutefois être entériné par le conseil municipal.

18Les habitants peuvent adresser des pétitions et des réclamations au conseil municipal : c’est là un droit constitutionnellement reconnu. Une variante plus élaborée de la simple pétition existe dans la plupart des Länder et consiste pour les habitants à adresser au conseil municipal une demande qui doit être signée par un certain nombre d’entre eux (entre 1 et 5 % des habitants de la commune selon les Länder). Le conseil se trouve alors dans l’obligation de prendre position sur cette demande par une délibération ; la demande doit naturellement porter sur un domaine de compétence du conseil. Pour être recevable, elle ne doit pas avoir déjà été traitée au cours de l’année précédente. Lorsqu’elle est examinée par le conseil, les lois communales prévoient généralement qu’un petit nombre de représentants des signataires soient invités à présenter oralement devant le conseil l’objet de la demande ainsi formulée. Lorsqu’une difficulté dans la commune survient, ce moment est l’occasion d’un échange entre les représentants élus et les habitants.

19L’information entre les administrés et le conseil municipal circule dans les deux sens. Ce ne sont pas seulement les habitants qui peuvent faire connaître leurs souhaits ; le conseil municipal peut également décider d’informer la population grâce à des assemblées auxquelles sont conviés les administrés. Selon les Länder, il peut s’agir d’une assemblée de citoyens ou d’une assemblée d’habitants. Dans ce dernier cas, cette réunion n’est alors pas réservée aux seuls électeurs. La loi peut également prévoir d’ouvrir cette assemblée à tous les habitants, mais réserver aux seuls électeurs le droit d’y prendre la parole. Cette réunion doit avoir lieu soit annuellement, comme c’est le cas par exemple en Bavière, ou de manière plus ponctuelle comme le prévoit la loi communale du Brandebourg. Ces réunions peuvent alors être organisées à l’initiative du conseil, ou à celle de la population lorsque la demande en est faite par un certain nombre d’administrés (entre 3 et 10 %). En outre, l’assemblée des administrés peut ne pas simplement avoir pour objet d’informer la population : elle peut aussi aboutir à des décisions concrètes puisque le conseil peut avoir à prendre position sur les questions inscrites à son ordre du jour.

  • 21 Ce délai varie selon les Länder entre quatre et douze semaines.
  • 22 « Le référendum communal », Les documents de travail du Sénat, Série législation comparée, n° LC 11 (...)

20Le référendum qui est prévu dans les lois des Länder sur l’organisation du système communal a une valeur normative : il constitue donc la forme la plus aboutie de cette démocratie participative. La décision n’est pas prise par le conseil mais directement par le peuple : le référendum produit des effets identiques à ceux d’une décision de l’organe de délibération ; il s’impose aux autorités locales. Toutes les lois des Länder prévoient que la décision d’organiser un référendum peut être prise par les électeurs eux-mêmes : on parle alors d’initiative citoyenne. Une telle démarche a été engagée à Munich en 2004 afin d’empêcher la construction de nouveaux gratte-ciel ; ses promoteurs devront réunir 27 000 signatures pour que le référendum puisse être organisé. Dans certains Länder, c’est le conseil qui décide de ne pas trancher une question lui-même, mais de la soumettre au vote populaire grâce au référendum. Dans la plupart des cas, l’initiative citoyenne permet aux électeurs de s’opposer à une décision contestée du conseil municipal. Celui-ci se voit donc dans l’obligation de tenir compte de cette contrainte dans la gestion des affaires locales pour ne pas risquer d’être désavoué par un vote référendaire qui lui serait contraire. Le référendum communal oblige ainsi le conseil municipal à être à l’écoute de la population, ce qui évite que le fossé se creuse entre les élus et les électeurs. Il permet un contrôle diffus et permanent de toutes les décisions votées au sein du conseil. Dans un souci de sécurité juridique, et pour éviter que ces décisions puissent être à tout moment remises en question, les lois communales des Länder prévoient un délai au cours duquel il est possible de s’opposer à la décision du conseil grâce à une initiative populaire21. Ce délai est assez court et constitue une limitation importante, car il est parfois difficile de réunir le nombre de signatures nécessaires en si peu de temps. Le référendum est assez largement utilisé : entre l’introduction de cette nouvelle procédure et l’année 2002, environ 1 200 référendums ont ainsi pu être dénombrés22.

Les limites à l’expression directe de la démocratie

  • 23 M. Thiel, « Gemeindliche Selbstverwaltung und kommunales Verfassungsrecht im neuzeitlichen Preussen (...)
  • 24 J. Rovan, Histoire de l’Allemagne des origines à nos jours, Paris, Le Seuil, 1994, p. 451.

21On ne peut comprendre les mécanismes de démocratie locale en Allemagne que dans le cadre historique dans lequel s’est développé le principe de libre administration défini dans l’article 28 alinéa 2 de la Loi fondamentale : « Aux communes doit être garanti le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale dans le cadre des lois. » En effet, alors que les rois de Prusse, au XVIIIe siècle, avaient pour objectif de renforcer l’autorité de l’État sur les communes23, le début du siècle suivant va marquer l’émergence d’une autonomie communale sous l’influence du réformateur Karl von Stein. Celui-ci sera par la suite contraint à l’exil en raison de son opposition à Napoléon et ne restera qu’un an à la tête du gouvernement prussien, « mais de cette unique année, l’histoire allemande se souvient plus que des quarante ans de pouvoir de Metternich24 ».

  • 25 C’est à cette époque que J.-G. Fichte prononce ses discours à la nation allemande dans l’amphithéât (...)
  • 26 L’influence de ce modèle a été telle que ses effets sont encore aujourd’hui perceptibles. Il y a ai (...)

22Après le traité de Tilsit, signé en 1807, la Prusse fut ainsi réduite aux territoires situés à l’est de l’Elbe. Elle fut en outre condamnée à payer des indemnités colossales aux troupes d’occupation. Stein vit dans les causes de la défaite d’Iéna un divorce entre l’État et la société, et s’efforça donc de rétablir ce lien pour restaurer l’autorité de l’État et mettre ainsi fin à la domination française. Il voulait faire naître un sentiment de solidarité avec l’État monarchique et réveiller la conscience collective25. Stein lança ainsi d’importantes réformes qui touchaient notamment la libéralisation du commerce et de l’industrie grâce à la suppression des guildes et des corporations, à quoi s’ajouta la réforme de l’autonomie communale avec la rédaction de la Charte municipale prussienne de 1808. Stein voulait que commerçants et entrepreneurs, en tant que citoyens actifs, s’impliquent dans la gestion locale en s’administrant librement grâce à des conseils élus, pour autant que cela ne fasse pas d’ombre à l’État. Il ne s’agissait aucunement d’établir un système démocratique et égalitaire puisque seuls pouvaient participer à cette libre administration ceux qui justifiaient le paiement d’un certain cens ou disposaient de certains diplômes : l’intérêt général de l’État prussien se confondait alors avec l’intérêt des classes possédantes. Il s’agissait plutôt d’une phase transitoire et d’apprentissage au cours de laquelle les citoyens actifs pouvaient s’engager dans la gestion locale avant de s’impliquer dans la législation et l’administration de l’État26.

  • 27 F.-L. Knemeyer, « Bürgermeister und Öffentlichkeit », in F.-L. Knemeyer et M. Deubert (dir.), Bayer (...)
  • 28 H. Herbert von Arnim, « Gemeindliche Selbstverwaltung und Demokratie », Archiv des öffentlichen Rec (...)
  • 29 Tribunal administratif supérieur de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Nordrhein-Westfälische Verwaltungs (...)

23Cette importante réforme marque l’émergence du principe de libre administration, désormais inscrit dans l’article 28 alinéa 2 de la Loi fondamentale. Aujourd’hui, ce principe ne permet pas seulement de répartir le pouvoir au sein des institutions de l’État27, comme c’était le cas à l’origine, mais exerce également une fonction démocratique. Ce dernier aspect n’allait pas de soi, car une partie de la doctrine considère que le principe démocratique et celui de la libre administration sont contradictoires28. Ces deux notions sont en effet indépendantes l’une de l’autre ; et la libre administration, historiquement, a précédé la démocratie locale. Cette nécessaire conciliation entre le principe de la libre administration et celui de la démocratie directe explique les limites matérielles et formelles posées notamment aux initiatives et référendums locaux : le juge doit en effet s’assurer que l’expression populaire s’exerce dans le cadre des principes démocratiques de l’État de droit29.

  • 30 Au cours des deux années précédentes en Sarre.
  • 31 S. Muckel, « Bürgerbegehren und Bürgerentscheid – wirksame Instrumente unmittelbarer Demokratie in (...)

24Des limites matérielles, tout d’abord, puisqu’un certain nombre de domaines ne peuvent pas donner lieu à un référendum. Il en va ainsi lorsqu’une question a déjà fait l’objet d’une initiative au cours de l’année précédente30 et a donc déjà été tranchée par la voie référendaire. D’autre part, un certain nombre de matières sont expressément exclues du champ de l’initiative (et donc du référendum). Ce catalogue des matières interdites varie selon les Länder. Ainsi, les problèmes liés à l’aménagement du territoire et au plan d’occupation des sols peuvent faire l’objet d’une initiative et d’un référendum au Bade-Wurtemberg (et le cas est fréquent), ce qui est impossible en Rhénanie-du-Nord-Westphalie31. Le catalogue des matières inaccessibles à la votation populaire concerne généralement les questions qui touchent l’organisation interne de l’administration communale : les tarifs des entreprises exploitées en régie (Eigenbetrieb), le budget de la commune, le statut juridique du maire, du conseil et des employés communaux, les compétences qui reviennent au maire ou au conseil de par la loi, les actions en justice ; l’interdiction s’applique également aux demandes qui auraient un objet contraire aux lois. Dans certains Länder, la loi précise que seules les matières importantes peuvent donner lieu à une initiative et à un référendum : elle précise alors quelles sont ces matières. Il en va ainsi au Bade-Wurtemberg ou au Mecklembourg-Poméranie-Antérieure dont les lois citent, par exemple, la création ou la disparition d’une entreprise ou d’un établissement communal destiné à remplir un service public local, ou encore la prise en charge de nouvelles missions pour lesquelles il n’existe pas d’obligation législative.

25À côté de ces limites matérielles, on trouve des limites formelles, dont trois sont essentielles. Elles concernent le délai au cours duquel les électeurs peuvent intervenir, la participation minimale à la votation populaire et enfin l’aspect financier.

  • 32 Berliner Zeitung, 10 mars 2003.
  • 33 Décision du 29 août 1997, Bayerische Verwaltungsblätter, 1997, 622 (627).
  • 34 Si l’on prend le cas d’une décision du conseil municipal qui aurait pour but de démolir un bâtiment (...)
  • 35 H.-J. Blanke et H.-P. Hufschlag, « Kommunale Selbstverwaltung im Spannungsfeld zwischen Partizipati (...)

26Lorsqu’une initiative communale est prise pour contester une décision du conseil municipal, cette procédure doit se dérouler dans un délai déterminé, qui est compris, selon les Länder, entre les quatre et douze semaines qui suivent la délibération contestée. Ainsi, entre le 6 janvier et le 5 mars 2003, 22 800 signatures ont été réunies afin d’organiser un référendum sur le maintien de deux zoos à Berlin et dans sa banlieue32. Le chiffre minimal requis était de 19 881, ce qui signifie que, dans ce laps de temps, le nombre de signatures nécessaires pour organiser le référendum devait être atteint (ce nombre équivaut généralement à 10 % des électeurs inscrits sur les listes électorales). Ce délai particulièrement court s’explique par un souci de sécurité juridique. Les décisions du conseil municipal ne doivent pas rester soumises trop longtemps à une éventuelle contestation populaire. C’est d’ailleurs pour cette même raison que l’initiative et le référendum ne produisent pas d’effet suspensif à l’encontre de la décision du conseil. En raison justement de l’effet suspensif qu’elle donnait à l’initiative populaire, la loi bavaroise a été déclarée non conforme à la Constitution bavaroise33. Cette loi prévoyait en effet qu’à partir du moment où un tiers des signatures nécessaires pour contrer une décision du conseil étaient réunies, celui-ci ne pouvait plus agir dans ce domaine. Il s’agissait d’éviter que le conseil municipal puisse rendre sans objet le référendum34. La Cour constitutionnelle bavaroise a toutefois considéré que cette disposition risquait de paralyser l’action du conseil municipal. L’effet suspensif repose en effet sur l’idée d’un antagonisme entre les organes communaux et les citoyens. Or ce n’est pas sous ce rapport que la Cour envisage les relations entre le conseil et les citoyens, mais plutôt sous l’angle de la complémentarité. Elle souligne dans sa décision que les mécanismes de démocratie directe trouvent leur limite dans la responsabilité et la compétence de principe du conseil municipal pour assurer la continuité de la politique communale. Autrement dit, la primauté dont dispose le conseil ne doit pas être remise en cause par l’initiative et le référendum communal. La compétence du conseil et la possibilité d’agir pour les citoyens doivent au contraire se concilier dans un souci d’équilibre. Or, selon la Cour, cet équilibre était rompu dans la loi car l’effet suspensif empêchait le conseil d’agir alors même que le nombre requis de signatures n’était pas atteint et qu’en conséquence le référendum ne pourrait peut-être pas avoir lieu35.

  • 36 Bayerische Verwaltungsblätter, 1997, p. 622 (627).

27Par ailleurs, pour que le référendum produise des effets juridiques, encore faut-il qu’un seuil minimal de participation des électeurs soit atteint. L’exigence d’une telle participation minimale faisait défaut dans la législation bavaroise susmentionnée et la Cour constitutionnelle y a vu également un motif d’inconstitutionnalité. Dans son arrêt du 29 août 1997, elle a souligné que l’absence d’une telle disposition permettait, en cas de faible taux de participation au référendum, de lier durablement le sort de la commune à une très petite minorité36, laquelle, bien organisée, peut réussir à imposer ses projets à la majorité silencieuse et abstentionniste. En effet, en cas de référendum positif, les organes communaux se trouvaient dans l’impossibilité d’agir pendant un délai de trois ans suivant le résultat du référendum. La loi ne prévoyait en outre aucune exception qui aurait permis au conseil de retrouver sa compétence dans l’hypothèse, par exemple, d’un changement important des circonstances. Dans ce cas, la seule solution consistait à organiser un nouveau référendum, ce qui, aux yeux de la Cour, était trop exigeant. Par ailleurs, le coût de l’organisation d’une nouvelle consultation n’a pas laissé la Cour indifférente. Le juge constitutionnel bavarois y a vu une limitation inconstitutionnelle de la capacité d’agir du conseil en raison du principe de libre administration. La Loi fondamentale comme la Constitution bavaroise précisent en effet que doit être garanti aux communes le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale dans le cadre des lois.

  • 37 K. Ritgen, « Die Zulässigkeit von Bürgerbegheren – Rechtspraxis und rechtspolitische Desiderate », (...)

28Enfin, une dernière limite importante à l’exercice de la démocratie directe tient à l’obligation, pour les auteurs de l’initiative, de prévoir le mode de financement de la mesure envisagée37. Les électeurs ne peuvent donc être amenés à se prononcer que sur des enjeux dont ils mesurent les conséquences, notamment financières. Cette disposition conduit à l’irrecevabilité d’un très grand nombre de référendums.

  • 38 S. Muckel, op. cit. [31], p. 223-228.

29Pour terminer, il appartient généralement au conseil municipal de décider de la recevabilité d’une initiative populaire, ce qui peut sembler paradoxal, car celle-ci est souvent l’expression d’un désaccord entre le conseil et la population38. Le conseil ne dispose toutefois pas d’un pouvoir d’appréciation l’autorisant à refuser d’organiser le référendum sollicité par les citoyens. Compte tenu des dispositions législatives, il ne peut que constater la recevabilité ou l’irrecevabilité de l’initiative. Lorsque le référendum, déclaré recevable, est organisé, le conseil municipal est dans l’obligation de tirer les conclusions de son résultat : il prend un arrêté conforme à celui-ci ou retire l’acte contesté par le référendum.

Conclusion

30Les acteurs de la démocratie locale en Allemagne sont finalement soumis à la même cohérence que celle des règles du théâtre classique :

  • unité de temps : une initiative citoyenne destinée à contrer une décision du conseil municipal doit être prise dans un délai déterminé ;

    • 39 La Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe a ainsi considéré qu’un référendum local ayant pour (...)

    unité de lieu : les matières doivent nécessairement relever d’un intérêt local39 ;

  • unité d’action : l’organisation d’un référendum est soumise à l’examen de sa recevabilité. Il s’agit notamment de vérifier que la question posée n’a pas un caractère ambigu et reste conforme au droit en général et au principe de libre administration en particulier, puisque celui-ci fixe le cadre dans lequel les acteurs peuvent évoluer.

31L’étude de la démocratie locale en Allemagne offre finalement à l’observateur un véritable laboratoire d’analyse, riche d’enseignements pour les développements récents de la décentralisation en France. Depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, le référendum local, dont la valeur était jusqu’alors uniquement consultative, a acquis une valeur décisionnelle. En France comme en Allemagne, le rôle de ces consultations populaires vis-à-vis des organes élus doit être très précisément défini afin d’éviter tout risque de conflit entre le conseil et l’électeur. Par ailleurs, ces diverses formes de participation citoyenne que sont le référendum et l’élection sont accompagnées et relayées localement par un grand nombre d’associations : ainsi, plus d’un tiers des Allemands s’engagent dans le bénévolat en accomplissant des missions d’intérêt public. Dans son rapport rendu en juin 2002, la commission d’enquête parlementaire du Bundestag dresse ainsi le bilan des différentes formes d’engagement citoyen : il s’agit des activités des associations et fédérations, des Églises et autres organisations caritatives d’intérêt général, des agences de volontaires, des actions en faveur des hospices, des groupes d’auto-assistance, des initiatives de voisinage et des cercles d’échange, du travail réalisé au sein des organisations non gouvernementales, des partis politiques, des syndicats, des fondations et des associations d’utilité publique. Il peut aussi s’agir d’un engagement dans des fonctions publiques : celle d’assesseur non professionnel, d’assistant électoral, de conseiller parental, de pompier volontaire, de collaborateur des services de sauvetage. Depuis le milieu des années 1990, une nouvelle forme d’organisation a vu le jour : la fondation de citoyens, aujourd’hui au nombre de 35, qui peut se doter d’un capital et se concentrer sur un espace social limité géographiquement. Cette très grande diversité de l’engagement citoyen va de pair avec le renforcement des techniques de démocratie locale, et la commission d’enquête recommande la création de nouvelles formes de participation, ainsi que la consolidation de celles qui existent déjà.

Notes

1 Parlamentarischer Rat, Stenographische Berichte der 2. Sitzung, p. 25.

2 Art. 146 : « La présente Loi fondamentale qui, l’unité et la liberté de l’Allemagne ayant été parachevées, vaut pour le peuple allemand tout entier, devient caduque le jour de l’entrée en vigueur d’une Constitution adoptée par le peuple allemand en pleine liberté de décision. » Seul le Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) de l’Ouest était favorable à la voie de l’article 146, puisque même le SPD de l’Est s’était rallié en avril 1990 à la procédure d’adhésion de l’article 23 de la Loi fondamentale, plus rapide mais moins démocratique.

3 Tant en aval qu’en amont, puisque les trois gouverneurs occidentaux autorisèrent le 1er juillet 1948 les ministres-présidents des Länder à réunir une assemblée constituante composée de délégués des assemblées des Länder en vue d’établir une Constitution démocratique de type fédéral. En fait, ce n’est pas une assemblée constituante mais un conseil parlementaire qui élabora non pas une Constitution mais une Loi fondamentale. Cette terminologie visait à souligner le caractère provisoire de la Loi fondamentale, jusqu’à ce que le peuple allemand tout entier adopte une Constitution. L’option de l’article 23 de la Loi fondamentale pour procéder à la réunification conduit donc à une anomalie linguistique puisque l'Allemagne réunifiée n’a toujours pas de Constitution, mais une simple Loi fondamentale. Voir Ch. Autexier, Introduction au droit public allemand, Paris, PUF, 1997, p. 26.

4 M. Fromont, « L’union de l’Allemagne dans la liberté », Revue du droit public, n° 1, 1991, p. 121-148.

5 Sur la question du choix entre les articles 23 et 146 de la Loi fondamentale pour procéder à la réunification de l’Allemagne, voir Th. Würtenberger, « L’article 146 de la Loi fondamentale : continuité ou discontinuité du droit constitutionnel ? », Revue française de droit constitutionnel, n° 3, 1991, p. 597-613.

6 Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 30 juillet 2004; Die Welt, 5 août 2004.

7 Die Welt, 5 août 2004.

8 L’article 70 de la Loi fondamentale précise en effet que les Länder ont le droit de légiférer dans les cas où la présente Loi fondamentale ne confère pas à la Fédération des pouvoirs de légiférer.

9 Süddeutsche Zeitung, 8 juin 2002.

10 H. Wollmann, « La décentralisation en Angleterre, en France et en Allemagne. De la divergence historique à la convergence », Revue française d’administration publique, n° 90, 1999, p. 313-328.

11 Tout d’abord la Bavière, dès l’origine de la Loi fondamentale, puis le Bade-Wurtemberg dès 1956.

12 § 42, al. 1, phrase 2 de la loi communale de la Sarre.

13 § 36, al. 3, phrase 2 de la loi communale de Rhénanie-Palatinat.

14 § 61, al. 1, de la loi communale de la Sarre ; § 55, al. 2 de la loi communale du Schleswig-Holstein.

15 § 48, de la loi communale de Rhénanie-Palatinat.

16 § 45 b de la loi communale du Schleswig-Holstein.

17 § 45 a de la loi communale du Schleswig-Holstein.

18 Il existe généralement un système de pondération qui permet d’abaisser ce seuil de 25 % dans les grandes villes. Ainsi, au Brandebourg, 20 % des signatures suffisent dans les communes de 20 000 à 60 000 habitants et 15 % dans les communes de plus de 100 000 habitants.

19 J. de Witte, « Der kommunale “Recall” in Deutschland – erste Anwendungserfahrungen », Zeitschrift für Parlamentsfrage, n° 1, 2001, p. 57. Il est malheureusement très difficile, voire impossible, d’avoir une vision globale de cette procédure au niveau de l’Allemagne tout entière puisque, s’agissant de procédures organisées dans chacun des Länder, il n’existe aucune statistique fédérale.

20 Il s’agit par exemple d’une obligation en Sarre lorsque la part d’étrangers et d’apatrides dans la population de la commune est supérieure à 3 %. Il s’agit ici seulement des résidants non ressortissants communautaires puisque l’article 28, al. 1, phrase 3 de la Loi fondamentale précise : « Pour les élections dans les arrondissements et communes, les personnes possédant la nationalité d’un État membre de la Communauté européenne sont également électrices et éligibles dans les conditions du droit de la Communauté européenne. »

21 Ce délai varie selon les Länder entre quatre et douze semaines.

22 « Le référendum communal », Les documents de travail du Sénat, Série législation comparée, n° LC 111, septembre 2002.

23 M. Thiel, « Gemeindliche Selbstverwaltung und kommunales Verfassungsrecht im neuzeitlichen Preussen (1648-1947) », Die Verwaltung, n° 1, 2002, p. 25-60.

24 J. Rovan, Histoire de l’Allemagne des origines à nos jours, Paris, Le Seuil, 1994, p. 451.

25 C’est à cette époque que J.-G. Fichte prononce ses discours à la nation allemande dans l’amphithéâtre de l’Académie de Berlin.

26 L’influence de ce modèle a été telle que ses effets sont encore aujourd’hui perceptibles. Il y a ainsi en Allemagne un apprentissage progressif de la démocratie et des responsabilités politiques : la plupart des hommes politiques qui briguent des mandats nationaux ont, dans un premier temps, exercé des responsabilités locales, tels Konrad Adenauer, maire de Cologne, Willy Brandt, maire de Berlin-ouest, Helmut Kohl président de Rhénanie-Palatinat, ou Gerhard Schröder, ministre-président de Basse-Saxe.

27 F.-L. Knemeyer, « Bürgermeister und Öffentlichkeit », in F.-L. Knemeyer et M. Deubert (dir.), Bayerisches Verwaltungsrecht. _bungs- und Examensklausurenkurs, Stuttgart, Boorberg, 1998, p. 33-36.

28 H. Herbert von Arnim, « Gemeindliche Selbstverwaltung und Demokratie », Archiv des öffentlichen Recht, n° 113, 1988, p. 1-30.

29 Tribunal administratif supérieur de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter, 2000, p. 375.

30 Au cours des deux années précédentes en Sarre.

31 S. Muckel, « Bürgerbegehren und Bürgerentscheid – wirksame Instrumente unmittelbarer Demokratie in den Gemeinden? », Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, n° 3, 1997, p. 223-228.

32 Berliner Zeitung, 10 mars 2003.

33 Décision du 29 août 1997, Bayerische Verwaltungsblätter, 1997, 622 (627).

34 Si l’on prend le cas d’une décision du conseil municipal qui aurait pour but de démolir un bâtiment public, on peut imaginer qu’une initiative citoyenne ait pour objet de contrer cette décision et que les signatures requises pour organiser le référendum commencent à être réunies. Si, entre-temps, le bâtiment en question est détruit, le référendum devient sans objet.

35 H.-J. Blanke et H.-P. Hufschlag, « Kommunale Selbstverwaltung im Spannungsfeld zwischen Partizipation und Effizienz », Juristischenzeitung, 1998, p. 653-660.

36 Bayerische Verwaltungsblätter, 1997, p. 622 (627).

37 K. Ritgen, « Die Zulässigkeit von Bürgerbegheren – Rechtspraxis und rechtspolitische Desiderate », in M. Sachs, P.-J. Tettinger, G. Debusmann, M. Bertrams, W. Riotte et J. Twenhöven (dir.), Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter, Stuttgart, Boorberg, 2003, p. 87.

38 S. Muckel, op. cit. [31], p. 223-228.

39 La Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe a ainsi considéré qu’un référendum local ayant pour objet de consulter la population sur la présence de missiles Pershing n’était pas constitutionnel puisque cette question relève de la Fédération et non des autorités locales.

Auteur

Maître de conférences à l’Université Rennes 1 et au Centre d’études et de Recherches Administratives Politiques et Sociales/Université Lille 2.

© Presses universitaires du Septentrion, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540