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Qui dirige l'Allemagne ?

 | 
Claire Demesmay
, 
Hans Stark

Partie I. Les clefs du pouvoir

Le fédéralisme allemand : paradoxes et perversions

Anne-Marie le Gloannec

Texte intégral

1Si le système fédéral allemand présente des caractéristiques bien particulières, il n’en partage pas moins quelques traits avec certaines fédérations. Certes, à la différence de toutes les autres fédérations, et en raison des errances de l’histoire allemande, il résulte tout à la fois d’un processus d’agrégation et d’un processus de dévolution : agrégation au XIXe siècle, dévolution avec la constitution de la République fédérale au sortir du Troisième Reich qui avait oblitéré le fédéralisme, constitution enfin en 1990 des cinq Länder de l’Est qui accédèrent à la RFA par un double processus de dévolution et d’agrégation. Le fédéralisme allemand est complexe par son histoire mais, sur le strict plan institutionnel, il ne l’est ni plus ni moins que les autres fédérations. Certaines sont homogènes quant à leur population : c’est le cas de la République fédérale d’Allemagne, mais aussi de l’Autriche, ou encore des États-Unis, du Brésil ou de l’Australie qui, même s’ils ont des populations diverses, ne reconnaissent pas institutionnellement ces différences ethnico linguistiques ou religieuses. D’autres fédérations reproduisent sur le plan institutionnel des clivages ethnico-linguistiques et parfois aussi religieux : c’est le cas du Canada, de la Belgique et de la Suisse, de l’Inde ou encore du Nigeria ; le fédéralisme paraît alors une solution appropriée pour faire respecter les droits des minorités.

2Dans le cas de l’Allemagne, il existe certes des minorités ethniques, linguistiques ou religieuses mais qui n’ont pas d’État, à l’exception de la minorité danoise du Schleswig-Holstein qui envoie des députés au Parlement de Kiel bien qu’elle représente moins de 5 % de la population. Jusqu’à une date récente – du moins jusqu’à ce que les travailleurs « invités », les Gastarbeiter, s’installent durablement en Allemagne et que les lois sur le rassemblement familial les autorisent à faire venir leur parenté –, la population du pays était relativement homogène. Ce n’est donc pas la diversité ethnique, linguistique et religieuse qui fonde le fédéralisme allemand ; si diversité il y avait au moment de la rédaction de la Loi fondamentale et plus tard aussi, c’était une diversité socioéconomique, la réalité sociologique de l’Allemagne des années d’après-guerre avec ses millions de réfugiés, répartis dans un grand nombre de Länder et qu’il fallait intégrer. À cette réalité sociologique, la Loi fondamentale prétendait répondre en prescrivant une nécessaire homogénéisation des conditions de vies. Dans son article 72 alinéa 3, elle faisait obligation à tout gouvernement allemand de maintenir « l’homogénéité des conditions de vie » dans toute la République, avant sa révision en 1994 – il est maintenant question d’« équivalence ». Ainsi le fédéralisme allemand ne concerne-t-il pas les minorités linguistiques, religieuses, etc. mais les minorités socio-économiques. C’est bien là l’une des principales originalités de ce système qui prévoit, à la différence des autres fédérations, des transferts non seulement de la Fédération aux États fédérés, mais encore des Länder les plus riches aux Länder plus pauvres. Il s’agit d’une des raisons d’être essentielles du fédéralisme allemand, de l’un de ses principes fondateurs, bien qu’à l’origine, un autre impératif ait primé : le principe de diffusion du pouvoir.

  • 1 Philosophe, juriste et historien allemand, Samuel von Pufendorf (1632-1694), célèbre pour ses Éléme (...)
  • 2 Voir à cet égard l’article très éclairant de G. Lehmbruch, « Der unitarische Bundesstaat in Deutsch (...)

3La raison essentielle du fédéralisme allemand réside dans le principe de dévolution, de répartition du pouvoir considéré comme un antidote à sa concentration (en réaction à l’excessive et catastrophique concentration du pouvoir que connut l’Allemagne 12 années durant). Les puissances occidentales qui résistèrent au nazisme voulurent ce fédéralisme, ainsi que les membres du Conseil parlementaire, renouant ainsi avec une certaine tradition historique allemande. D’une certaine manière, l’Allemagne du Saint Empire pourrait passer pour l’ancêtre de l’Allemagne fédérale, dotée toutefois d’institutions centrales pour le moins rudimentaires : selon Samuel von Pufendorf1, elle était une sorte de monstre, un centaure, mi-homme, mi-taureau. L’unification sous Bismarck ne fit pas disparaître les particularismes. Mais, s’il faut toutefois trouver une filiation entre passé et présent, c’est bien dans le fédéralisme « bismarckien » qu’il faut la chercher : c’est un fédéralisme coopératif reposant sur une imbrication des pouvoirs entre États fédérés et État fédéral, à la différence du fédéralisme américain, par exemple, qui repose sur une séparation des pouvoirs. Ainsi Gerhard Lehmbruch veut voir dans le processus d’unification du Reich bismarckien le résultat moins de l’hégémonie prussienne que d’un processus à l’œuvre aussi bien à l’époque que de nos jours : en instaurant une nécessaire coopération entre États fédérés et État fédéral, le fédéralisme coopératif serait en effet porteur d’une dynamique centralisatrice2.

  • 3 G. K. Kampfer, « Zwischen Chancen und Blockaden. Reformmöglichkeiten des deutschen Föderalismus », (...)

4Ainsi le fédéralisme allemand préexista-t-il à la démocratie alors que, dans l’idéologie ouest-allemande de ces 50 dernières années, fédéralisme et démocratie ne sont pas concevables l’un sans l’autre. Les auteurs allemands travaillant sur la question fédérale mettent souvent en parallèle l’équilibre entre pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, d’un côté, et partage des pouvoirs entre Fédération et États fédérés, de l’autre ; équilibre horizontal et partage vertical, l’un et l’autre étant censés se renforcer mutuellement : sans démocratie, pas de fédéralisme ; tandis que le fédéralisme nourrit la démocratie. Il permet d’irriguer la société, de la faire participer aux décisions, en vertu du principe de subsidiarité. Comme le note Georg Kristian Kampfer : « […] chaque land est en mesure de résoudre ses problèmes de façon autonome, en étant à l’écoute des citoyens, grâce à une administration, un gouvernement et un parlement qui lui sont propres3 ». Le fédéralisme allemand répond à des considérations non pas sociologiques mais idéologiques.

5C’est dans cet impératif de répartition du pouvoir, combiné à celui d’une certaine égalité sociale, qu’il faut voir les fondements du fédéralisme allemand – comme l’indique de façon lapidaire l’article 20, premier alinéa : « La République fédérale d’Allemagne est un État fédéral démocratique et social ». Néanmoins, on relèvera d’emblée deux paradoxes. Le premier est que le fédéralisme ne nourrit pas toujours la démocratie mais qu’il peut au contraire conduire à des prises de décision manquant de transparence et où les responsabilités s’estompent. Le second paradoxe est que répartition du pouvoir et égalité sociale sont plus contradictoires que complémentaires ; l’impératif d’égalisation des conditions de vie conduit à une certaine centralisation, à la fois contraire au fédéralisme et encore une fois porteuse d’un manque de transparence contraire à la démocratie. Il s’agit là d’une perversion du fédéralisme dénoncée depuis plus de 40 ans par les universitaires avant de l’être par les politiques et de conduire à des révisions de fait trop souvent superficielles.

Les arcanes du fédéralisme allemand

  • 4 Sur ce point, voir par exemple U. Leonardy, « The institutional Structures of German Federalism », (...)

6Le système fédéral allemand comprend trois niveaux. Le premier est celui de l’État « tout entier » (Gesamtstaat), plan – par opposition aux relations verticales ou horizontales dont il est question plus bas – où État fédéral et États fédérés sont représentés à part égale, au sein de la conférence des chefs de gouvernement de la Fédération et des Länder ou encore des conférences des dirigeants des partis au Bundestag et aux Landtage, où tout s’opère par compromis et consensus. Le deuxième niveau, celui de l’État fédéral (Bundesstaat), réfère aux relations institutionnalisées, verticales, entre Fédération et États fédérés, relations de pouvoir fort complexes où le vote majoritaire est la règle. Le troisième niveau n’est autre que celui de la coordination, horizontale, entre Länder par l’entremise de la conférence des ministres-présidents qui procède par consultation et coopération4. Les collectivités territoriales, les communes, se voient garantir un statut d’autonomie par l’article 26 de la Loi fondamentale sans pour autant constituer un niveau étatique supplémentaire. À l’origine, les Länder détiennent des compétences considérables, comme l’indiquent les articles 30, se rapportant aux fonctions des Länder – « L’exercice des pouvoirs publics et l’accomplissement des tâches incombant à l’État appartiennent aux Länder, sauf disposition ou autorisation contraires de la présente Loi fondamentale » –, et 70 alinéa 1 qui traite de la législation de la Fédération et des Länder – « Les Länder ont le droit de légiférer dans la mesure où les pouvoirs législatifs ne sont pas conférés à la Fédération par la présente Loi fondamentale ».

7Jamais, à aucun moment le fédéralisme allemand ne fut conçu comme une organisation politique impliquant une claire division des compétences entre Bund et Länder selon les politiques publiques en jeu. Il ne s’agit pas d’un cas exceptionnel. À cet égard, les fédérations obéissent à deux logiques différentes. Dans un cas, celui des grandes fédérations anglo-saxonnes en particulier – États-Unis, Canada, Australie –, les compétences législatives aussi bien qu’exécutives dans un domaine donné reviennent soit à la Fédération soit aux États fédérés. Il y a en quelque sorte division verticale ou encore séparation entre Fédération et États fédérés. Dans le second cas, en Allemagne comme en Suisse par exemple, il y a partage des compétences entre État fédéral et États fédérés, ce qui implique un entrelacement des niveaux, fédéral et fédéré, dans le cas d’une politique publique donnée. S’agissant des fonctions législatives, la Loi fondamentale énumère d’ailleurs, en ses articles 71 à 74, les compétences qui reviennent exclusivement à la Fédération (législation exclusive) et celles qui reviennent aux Länder comme à la Fédération (législation concurrente) mais pour lesquelles « les Länder ont le pouvoir de légiférer tant que et dans la mesure où la Fédération ne fait pas usage de son droit de légiférer », selon l’alinéa 2 de l’article 72. De plus, l’article 75 énonce que, « sous réserve des conditions prévues à l’article 72, la Fédération a le droit d’édicter des règles générales » dans certains domaines tels que la fonction publique, l’enseignement supérieur, le statut général de la presse, etc.

8Cependant l’application des lois, l’autorité administrative, est du ressort des États fédérés, les Länder en Allemagne, selon l’article 83 (« […] les Länder exécutent les lois fédérales […] »), et les cantons en Suisse. Ceci a des conséquences financières et politiques considérables. Selon l’article 104a alinéa 1, relatif aux finances, « la Fédération et les Länder assument séparément les dépenses qu’entraînent leurs charges […] » Et, si les Länder agissent pour le compte de la Fédération, les dépenses afférentes reviennent à la Fédération, comme il est énoncé à l’alinéa 2. Étant donné toutefois que les Länder exercent l’essentiel des fonctions administratives, ils en assument l’essentiel financièrement et, même s’ils agissent par délégation de la Fédération, doivent, au titre de l’article 85, supporter les charges administratives qui découlent de cette délégation. De la sorte, c’est aux Länder et aux collectivités locales qu’incombe le fardeau financier de la législation fédérale – et de la législation européenne – alors même que la Fédération est dans une meilleure position financière que les États fédérés puisqu’elle s’arroge l’essentiel de la législation en matière d’impôts. C’est la raison pour laquelle la Loi fondamentale prévoit un système de péréquation financière, à l’article 107 ; c’est un système de double nature, à la fois redistribution de la Fédération aux États fédérés et redistribution des Länder les plus riches vers les plus pauvres.

9De fait, depuis l’entrée en vigueur de la Constitution, le gouvernement fédéral n’a cessé d’élargir son champ de compétences au détriment des Länder, ce qui a notamment eu pour conséquence d’entraîner à la fois un financement mixte s’agissant de tâches conjointes au Bund et aux Länder et une redistribution financière plus importante de l’État fédéral vers les États fédérés pour que ceux-ci puissent supporter les dépenses afférentes à leurs charges. L’article 72, alinéas 1 à 3, portant sur la législation concurrente, précise que la Fédération peut en effet autoriser le Bund à légiférer « dans la mesure où apparaît un besoin de réglementation législative fédérale », selon la fameuse clause dite du besoin :

10« 1. parce qu’une question ne peut être réglementée efficacement par la législation des différents Länder ou

11« 2. parce que la réglementation d’une question par une loi de Land pourrait affecter des intérêts d’autres Länder ou de la collectivité ou

12« 3. parce que la protection de l’unité juridique ou économique et notamment le maintien de l’homogénéité des conditions de vie au-delà des frontières d’un Land l’exigent. »

13L’article 75 portant sur les règles générales prévoit précisément que de telles règles doivent être édictées pour l’ensemble de la Fédération. Si la Constitution autorisait la Fédération à étendre ses compétences législatives, il s’avéra rapidement dans les premières années de la République qu’une telle nécessité s’imposait.

Un fédéralisme exécutif et unitaire

14Très rapidement en effet, la Fédération dut soutenir financièrement les Länder les plus démunis en prenant notamment en charge des travaux ou tâches d’utilité publique sans que la Constitution l’ait explicitement prévu. Il intervint donc un « bricolage » institutionnel qui prouve, selon certains auteurs, la flexibilité du système fédéral allemand et ce n’est qu’en 1969 que la Loi fondamentale fut ajustée à double titre. L’exercice de tâches communes (Gemeinschaftsaufgaben) fut prise en compte par l’article 91 a et b qui précise ainsi les domaines dans lesquelles elles peuvent être effectuées (agrandissement et construction d’universités et grandes écoles, amélioration de la structure économique régionale et de la structure agraire ou de la protection côtière, etc.) ainsi que les modalités législatives et financières de leur exécution, un financement conjoint de ces tâches communes étant prévu. La réforme de 1969 consacrait ainsi l’entrelacs des compétences politiques de l’État fédéral et des États fédérés et la mixité des financements publics, provenant à la fois de l’État fédéral et des États fédérés. À cet égard, les finances publiques liaient Bund et Länder à trois titres : par le biais des tâches communes, financées conjointement ; par celui des impôts partagés entre Fédération et États fédérés, bien supérieurs en revenu que les impôts propres à chaque niveau ; enfin par le biais de la péréquation financière. On parla, à juste titre, de « fédéralisme coopératif ».

  • 5 K. Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Heidelberg, C.F. Müller, 1962; H. Abromeit, Der verkappte Ei (...)

15Cette caractéristique était, on l’a dit, contenue en germe dans la Constitution qui ne prévoyait pas un partage clair des compétences et précisait que l’État fédéral pouvait agir en lieu et place des États fédérés dans un certain nombre de cas, essentiellement afin d’assurer la cohérence et la défense des intérêts du tout par rapport aux parties et de garantir aux Allemands des conditions de vie homogènes. Des évolutions exogènes allaient également en ce sens. Tout d’abord, les tâches auxquelles les Länder se trouvaient confrontés augmentèrent en complexité et en coût, avec par exemple l’extraordinaire essor de l’enseignement supérieur à partir des années 1960, requérant une planification et des moyens financiers allant notamment bien au-delà des frontières régionales. Ensuite, par la réforme de 1967, la grande coalition s’arrogea des pouvoirs accrus de gestion macroéconomique de sorte que le Bund empiétait désormais largement sur la capacité des Länder à définir leur propre politique budgétaire. En somme, à tous égards, il s’avérait nécessaire pour la Fédération de pouvoir mener une politique d’échelle et donc de limiter des compétences qui entretenaient les particularismes. L’intégration européenne, de plus, ne fit que renforcer ces tendances dans la mesure où des compétences des Länder furent transférées à l’échelon européen. Enfin, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle renforça souvent, mais pas toujours, les compétences du Bund : elle eut certes un effet centralisateur mais elle garantit aussi l’autonomie financière des Länder… Toujours est-il que l’on allait clairement dans le sens d’une centralisation croissante. Dès 1962, Konrad Hesse publiait un ouvrage au titre révélateur, Der unitarische Bundesstaat, auquel fera écho, 30 ans plus tard, celui d’Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat5. L’État fédéral unitaire, masqué, était en marche.

16Avec ces évolutions juridiques, financières et politiques, les Länder n’étaient pas seulement des perdants car, s’ils l’avaient été, les gouvernants des États fédérés n’auraient certainement pas accepté ces modifications institutionnelles en fait et en droit. Les Länder furent incités à accepter de voir réduite leur marge de manœuvre pour plusieurs raisons. D’une part, ils reçurent du Bund un soutien financier qui légitimait la politique des gouvernants locaux du fait de leur efficacité. Ensuite, leur marge de manœuvre, réduite au niveau local, fut considérablement élargie au niveau national : au fur et à mesure que le Bund s’arrogeait de nouvelles compétences arrachées aux Länder, ceux-ci devenaient, par voie de conséquence, partie prenante à la législation nationale puisque leur accord était nécessaire à l’adoption des lois les concernant, soit directement, soit par leur impact budgétaire ; le Bundesrat a crû en importance et on estime que désormais, dans 60 % des cas, les lois doivent recevoir l’approbation des Länder. Ainsi le personnel politique gagnait en influence nationale ce qu’il perdait en autonomie régionale. Les acteurs locaux étaient pris au piège d’une « dépendance dorée ».

  • 6 Voir ainsi G. K. Kampfer, op. cit. [3] ou encore U. Margedant, « Die Föderalismusdiskussion in Deut (...)

17Outre l’inflation du Bundesrat, ces évolutions juridiques, financières et politiques eurent des conséquences considérables, multiples, extraordinairement positives tout d’abord. Elles allèrent en effet de pair avec l’essor économique et politique de l’État fédéral, avec l’insertion des réfugiés venus en RFA après la débâcle de 1945, avec l’intégration du pays dans les Communautés européennes. Certes cela ne veut pas dire qu’elles furent la seule raison de ces succès, mais il n’en demeure pas moins qu’elles autorisèrent une politique économique cohérente au niveau fédéral qui bénéficiait également aux Länder et aux Allemands grâce à une redistribution financière généreuse. Elles eurent néanmoins des effets pervers graves. Le premier fut un certain affaiblissement de la démocratie, un paradoxe dans la mesure où le fédéralisme est censé nourrir la démocratie ; mais on peut arguer que ce type de fédéralisme précisément est centralisateur. Toujours est-il que l’amenuisement des pouvoirs des Länder et le renforcement de ceux du Bundesrat privilégièrent l’exécutif par rapport au législatif ; les Landtage furent mis à l’écart puisque ce sont les gouvernements des Länder qui sont représentés au Bundesrat : on parle ainsi de fédéralisme exécutif. Cela ne suffirait peut-être pas en soi pour parler d’un affaiblissement de la démocratie puisque les exécutifs sont élus. À la marginalisation du pouvoir législatif au niveau régional, il fallut cependant ajouter un manque de transparence des décisions, voire un manque de responsabilité des décideurs et, partant, une perte d’influence des citoyens, notamment en matière fiscale, comme le soulignent certains auteurs : « […] Les exécutifs des Länder participent certes à la législation financière du Bund via le Bundesrat ; mais aucun Land ne peut modifier seul les taux d’imposition ou l’assiette fiscale de ses propres impôts sous sa seule reponsabilité6 ». La péréquation financière déresponsabilise encore davantage le personnel politique dans la mesure où les transferts de ressources n’incitent pas les gouvernements locaux à entreprendre les mesures budgétaires nécessaires.

  • 7 F. W. Scharpf, « The joint-decision trap: lessons from German federalism and European integratin »,(...)

18Cette déresponsabilisation aurait pu avoir pour contrepartie une efficacité accrue puisqu’en filigrane, c’est par souci d’efficacité que les compétences furent peu à peu centralisées. Mais, là encore, la centralisation de l’État fédéral eut un effet pervers, la perte d’efficacité, qui présente un double paradoxe. La centralisation des décisions et l’émergence d’un fédéralisme exécutif auraient théoriquement dû renforcer l’efficacité de l’action, en oblitérant notamment les particularismes locaux et en consolidant les exécutifs. En fait, un manque d’efficacité fut provoqué par la participation à la prise de décision de niveaux différents, fédéral et fédéré, ou d’instances différentes, Bundestag et Bundesrat, souvent d’orientations politiques différentes. Au mieux, la nécessité de forger des compromis aboutit à des décisions suboptimales, comme le montra Fritz Scharpf avec sa formule fameuse du « piège de la décision conjointe7 » : ainsi, au lieu de concentrer les ressources vers les régions qui auraient dû en bénéficier, les transferts financiers profitèrent à tous. Dans le pire des cas, ce fut le blocage qui intervint, celui des réformes à la fin de l’ère Kohl par exemple. Dans la mesure où souvent majorité parlementaire et majorité au Bundesrat ne coïncidaient pas, les lois ne purent être adoptées ou, si elles le furent, ce fut sur la base du plus petit dénominateur commun.

Un nouveau paradigme

19Si le monde universitaire dénonça assez tôt les tares du fédéralisme allemand, l’affaiblissement des compétences des Länder, la lourdeur et le manque de transparence de la prise de décision nécessairement suboptimale, voire l’impossibilité d’introduire des réformes, le monde politique ne s’en préoccupa guère avant les années 1980. Tant que la République fédérale recueillait encore les fruits du miracle économique, les acteurs n’avaient guère de raison pour remettre en cause un système qui, d’une certaine façon, profitait aux principales parties prenantes. Jusque dans les années 1990, les réformes du système fédéral allemand n’allèrent pas dans le sens d’une décentralisation et d’une dévolution des compétences et des ressources : au contraire, soit elles renforcèrent la centralisation, soit elles échouèrent. Celle de 1969, fondée sur les recommandations de la commission Troeger, consacra le fédéralisme coopératif, comme il a été souligné plus haut. Dans les années 1970, on voulut s’attaquer au remembrement des Länder pour remédier à la faiblesse territoriale et économique de certains Länder, sans pouvoir toutefois aboutir, du fait des réticences locales notamment, des citoyens ou des élus. Une commission d’enquête siégea au Bundestag pour formuler des propositions de réforme constitutionnelle.

20La stagnation économique qui se profila cependant à la suite des deux chocs pétroliers, dans les années 1970, commença à entamer, quelques années plus tard, les ressources économiques. Parallèlement, l’idée d’un développement endogène s’imposa progressivement : les Länder (à l’instar des pays en développement…) devaient en partie se reposer sur leurs ressources propres et créer un environnement économique favorable aux entreprises. Du fait de la mondialisation et de l’affaiblissement de l’État fédéral qui rencontrait des difficultés croissantes à gérer l’économie nationale de façon autonome, la notion de fédéralisme concurrentiel (Wettbewerbsföderalismus) s’affirma de plus en plus. Dans le même temps toutefois, la réunification de l’Allemagne rendait impossible un développement autocentré puisque les nouveaux Länder, trop appauvris par 40 ans de gestion économique désastreuse, requéraient une aide financière massive du Bund et des Länder occidentaux. Le fédéralisme redevenait ce qu’il avait été brièvement dans les années 1950, un système reposant sur une diversité non pas ethnolinguistique ou religieuse, mais socio-économique.

  • 8 Voir ainsi R.-O. Schultze, « Indirekte Entflechtung: Eine Strategie für die Föderalismusreform? », (...)

21Plus exactement, deux exigences contraires se heurtaient – et se heurtent toujours –, celle des Länder de l’Est sans dynamique propre, sans tissu industriel véritable, si ce n’est dans le Sud du pays, en Thuringe et en Saxe surtout, et celle des Länder de l’Ouest, ceux du Sud en particulier, les plus riches, la Bavière, le Bade-Wurtemberg, la Rhénaniedu-Nord-Westphalie ou encore la Hesse qui contestent les effets pervers des transferts de compétence, jusque dans leur principe. En somme, avec l’apparition des nouveaux Länder, les intérêts des États fédérés, ceux de l’Ouest et ceux de l’Est ou, plus précisément, ceux du Sud-Ouest et ceux du Nord-Est, divergent, et la solidarité entre États, toujours fragile, est ébranlée. Ce furent ainsi ces Länder du Sud-Ouest qui exigèrent de la Fédération de prendre en charge l’essentiel des subsides destinés à l’Est. Avec ces modifications profondes des conditions économiques, politiques et sociales, locales, nationales et internationales intervint ainsi un changement, voire une inversion paradigmatique. Alors que, jusque dans les années 1980, le paradigme de l’État unitaire avait dominé, avec pour objectif l’homogénéité des conditions de vie dans toute l’Allemagne, quelques années plus tard, un certain nombre de voix s’élevèrent pour réclamer une dévolution des pouvoirs, une autonomie accrue, le respect de la subsidiarité, voire un fédéralisme concurrentiel, une stratégie du « leave us alone » qui, pour les nouveaux Länder, s’avérerait impraticable car désastreuse8.

  • 9 Voir sur ce point, de façon plus détaillée, A. Benz : « De l’État fédéral unitaire à un État asymét (...)
  • 10 Ibid., p. 97.

22Enfin, la diversification des intérêts bouleversa le jeu politique partisan, dès le début des années quatre-vingt et plus encore dans les années quatre-vingt-dix et deux mille. Celle-ci, en effet, se traduisit par un morcellement de l’électorat et l’apparition de nouveaux partis, les Verts tout d’abord, puis, avec la réunification et l’affaiblissement économique de l’Allemagne, les partis de protestation, parfois des partis extrémistes, à l’Est plus qu’à l’Ouest : le Parti du socialisme démocratique (Partei des Demokratischen Sozialismus, PDS), qui s’installe plus durablement dans les nouveaux Länder que l’on ne l’avait pensé, ou encore l’Union du peuple allemand (Deutsche Volksunion, DVU) ou le Parti national-démocrate d’Allemagne (Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD). Sur le plan du jeu politique, cela entraîna la formation de coalitions inédites dans les Länder et la fin de l’homothétie entre système de coalitions au niveau des Länder et coalition au Bundesrat. Celui-ci n’était plus en mesure de jouer un rôle fédérateur, rôle qui permettait de forger des compromis avec la coalition gouvernementale. On est passé, de la sorte, « d’un système de négociation qui structurellement se rapprochait d’une grande coalition […] à une constellation dans laquelle la position du gouvernement fédéral est équivalente à celle d’un gouvernement minoritaire9 ». D’un système fédéral centralisateur où les partis fonctionnaient comme des arènes de négociations fédératives10, on a vu émerger un système plus éclaté, une « régionalisation » ou, mieux, une « territorialisation » du système partisan, où les Länder s’allient parfois pour s’opposer à la Fédération.

  • 11 Le même que fit récemment le président de la République, Horst Köhler.
  • 12 Il avait été rédigé avec la question sarroise pour paradigme et n’avait pas été aboli lors de l’acc (...)

23La réforme de la Constitution, adoptée en 1994 après l’unification, allait dans le sens d’une certaine décentralisation. Elle introduisait trois modifications. La première tenait à la révision de l’impératif d’homogénéisation. Le nouvel alinéa 3 de l’article 72 ne prévoit plus l’« homogénéité » des conditions de vie mais leur « équivalence », ce qui est une réponse au fait que les salaires dans les nouveaux Länder n’atteignent pas les mêmes niveaux que dans les anciens car le pouvoir d’achat y demeure inférieur. Il ne s’agit pas moins, pour certains, d’une modification plus symbolique que concrète, sans grande portée pratique réelle. Partant du constat de la diversité des conditions de vie en Allemagne11, elle consacre cependant l’affaiblissement de la solidarité entre Länder. Toujours à l’article 72 et, de façon complémentaire à l’article 75, la deuxième révision portait sur la fameuse clause de nécessité qui avait jusqu’alors justifié une intervention législative et financière croissante de la Fédération dès que celle-ci s’avérait nécessaire. Désormais elle ne s’imposait que si le besoin en apparaissait. D’une clause dite de « nécessité », on passait à une clause de « besoin ». Là encore cependant, la révision n’eut guère de conséquence pratique. De plus, l’autonomie des collectivités locales fut renforcée à l’article 28 qui prévoit désormais, dans son alinéa 2, qu’autonomie locale et responsabilité financière vont de pair. La véritable innovation cependant intervint avec l’adoption d’un nouvel article 23 de la Constitution. Alors que l’ancien article autorisait l’accession de nouveaux Länder à la République fédérale12, le nouveau porte sur l’interaction entre États fédérés, État fédéral et Union européenne : il autorise une participation accrue des Länder à la prise de décision européenne et aux décisions qui les concernent, notamment par le biais du Bundesrat, et fait potentiellement craindre aux autorités fédérales la perte de leur capacité d’action au sein de l’Union.

  • 13 Cité par R.-O. Schultze, « Föderalismusreform in Deutschland », Zeitschrift für Politik, 46e année, (...)

24À l’exception toutefois de cet article 23 qui soulève les inquiétudes des autorités fédérales, la réforme de 1994 est, d’une façon générale, restée bien en deçà des espérances alors que les effets pervers du fédéralisme allemand se perpétuaient et que les critiques portant sur son inefficacité et sa perte de légitimité se multipliaient : Dieter Grimm eut, pour la caractériser, une formule sévère, paraphrasant de fait le fameux « plus ça change, plus c’est la même chose » d’Alphonse Karr, et disant qu’elle ne faisait que préserver les acquis en ne réformant que le minimum nécessaire13. Une commission fut donc instituée en novembre 2003 pour examiner et proposer une réforme du système fédéral, composée de 16 représentants du Bundestag et du Bundesrat, et dont les travaux se sont achevés – sur un échec – en décembre 2004. Une réforme ambitieuse doit avoir pour objectifs de redéfinir les compétences entre Fédération et États fédérés et, partant, le rôle du Bundesrat dans la législation nationale, ainsi que de réformer les finances publiques.

25Il est permis cependant de s’interroger sur la volonté de réformer d’acteurs qui sont parties prenantes au système lui-même. Dans la mesure où la commission se compose de délégués du Bundestag et du Bundesrat, ceux-ci peuvent vouloir défendre leurs intérêts propres et ceux qu’ils représentent – même s’il est nécessaire de les inclure dans le processus de réforme pour s’assurer de leur soutien et de leur approbation : ainsi, s’agissant de la réforme de l’article 23 ou encore de l’abrogation des tâches conjointes, État fédéral et États fédérés plaident dans le sens de leurs intérêts propres. Les autorités fédérales entendent limiter les pouvoirs des États fédérés, notamment pour les questions européennes, tandis que ceux-ci défendent leurs compétences tout en réclamant un financement fédéral qui leur permettrait d’exécuter des tâches qui ne seraient plus conjointes désormais, bien qu’un compromis se dessine, venant de la part des autorités fédérales. La redéfinition du partage des compétences ne peut être qu’extrêmement délicate. Dans un certain nombre de domaines, la fragmentation entre autorités fédérées et autorité fédérale affaiblit, comme naguère, la cohérence politique générale.

  • 14 « Notfalls das Grundgesetz ändern », entretien d’Otto Schily avec l’hebdomadaire Der Spiegel, n° 40 (...)
  • 15 Cf. ainsi H.-J. Meyer, « Föderalismus oder Partikularismus. Eine Warnung vor blindem Reformeifer »,(...)

26Il en est ainsi des compétences des Länder s’agissant de l’éducation et de la police. Quant à la lutte contre le terrorisme et la coopération de l’Office fédéral de la police criminelle (Bundeskriminalamt) et des organes régionaux de protection de l’ordre constitutionnel, l’émiettement des compétences nuit à l’efficacité de l’action. C’est pourquoi le ministre de l’Intérieur, Otto Schily, se prononçait récemment en faveur d’une centralisation de l’action opérationnelle : « Les administrations du Land seraient alors des filiales de l’administration fédérale pour la protection constitutionnelle14 », pour reconnaître toutefois qu’une telle proposition n’emporte pas l’adhésion des États fédérés. Pour ce qui est de l’enseignement supérieur – et de sa faillite – ou encore de la recherche, une définition étroite des compétences des Länder pourrait nuire à une véritable réforme15. En somme, des intérêts contradictoires s’affirment ; à la subsidiarité s’oppose la nécessité d’une cohérence politique ; aux particularismes, les impératifs de la Fédération.

27Au demeurant, il ne s’agit pas seulement de redéfinir les compétences de l’État fédéral et des États fédérés car c’est dans le fédéralisme coopératif que s’inscrit la dynamique centralisatrice. Il faut donc clarifier ces compétences imbriquées les unes dans les autres, du moins en partie, et refonder le système fiscal. En redéfinissant les compétences, le Bundesrat serait nécessairement appelé à moins intervenir dans le processus législatif qui en serait d’autant simplifié. Sur quelles bases cependant fonder son intervention ? Il suffit pour l’heure qu’une loi ait pour les Länder une conséquence financière, même minime : ceux-ci n’entendent pas abandonner leurs prérogatives législatives nationales et leurs subventions fédérales. Le conflit qui oppose Bund et Länder se joue à la fois autour de l’article 23 et autour des compétences que ceux-ci ont acquis grâce à la réforme de 1994. Il se double cependant d’un clivage Est-Ouest et, plus encore, Nord-Est/Sud-Ouest, entre Länder pauvres et Länder riches. Depuis la réunification, ceux-ci ont tout fait pour que le Bund porte le poids des subventions à l’Est et réclament désormais une autonomie financière accrue à laquelle les Länder de l’Est et le Bund s’opposent : ce dernier craint notamment la transformation du Bundesstaat (État fédéral) en Staatenbund (confédération), dût-il en payer le prix financier.

  • 16 A. Benz, « Rediscovering Regional Economic Policy », in C. Jeffery (dir.), op. cit. [4], p. 193.

28Ainsi tendances centralisatrices et tendances décentralisatrices se font-elles jour à la commission de réformes, opposant Bund et Länder, Est et Ouest, à l’œuvre à l’intérieur même des Länder. Centralisation et décentralisation ont toujours coexisté, particulièrement dans les 15 dernières années durant lesquelles la centralisation s’est poursuivie du fait du fédéralisme coopératif tandis que la réforme de 1994 renforçait singulièrement les pouvoirs des États fédérés, s’agissant de l’Europe en particulier16. La question essentielle est de savoir si le compromis qu’il reste à définir renforcera la cohérence politique et socio-économique d’ensemble.

Notes

1 Philosophe, juriste et historien allemand, Samuel von Pufendorf (1632-1694), célèbre pour ses Éléments de jurisprudence universelle (1660), dut un temps s’exiler en Suède pour avoir critiqué le fonctionnement politique de l’Allemagne dans sa Situation de l’Empire germanique (1667) (NDLR).

2 Voir à cet égard l’article très éclairant de G. Lehmbruch, « Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel », Zeitschrift für Parlamentsfragen, 31e année, n° 3, septembre 2000, p. 536-109.

3 G. K. Kampfer, « Zwischen Chancen und Blockaden. Reformmöglichkeiten des deutschen Föderalismus », Die politische Meinung, n° 410, janvier 2004, p. 36. D’une façon générale, on peut se reporter très utilement à H. Laufer et U. Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, Leske + Budrich, 1998 (UTB für Wissenschaft, 2003).

4 Sur ce point, voir par exemple U. Leonardy, « The institutional Structures of German Federalism », in C. Jeffery (dir.), Recasting German Federalism. The Legacies of Unification, Londres, Pinter, 1999, p. 8-9.

5 K. Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Heidelberg, C.F. Müller, 1962; H. Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen, Leske + Budrich, 1992.

6 Voir ainsi G. K. Kampfer, op. cit. [3] ou encore U. Margedant, « Die Föderalismusdiskussion in Deutschland », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 29-30, 2003, p. 6-13, ici p. 7.

7 F. W. Scharpf, « The joint-decision trap: lessons from German federalism and European integratin », Public Administration, n° 66, 1988.

8 Voir ainsi R.-O. Schultze, « Indirekte Entflechtung: Eine Strategie für die Föderalismusreform? », Zeitschrift für Parlamentsfragen, 31e année, n° 3, septembre 2000, p. 681-698; T. Fischer, « Deutscher Föderalismus vor der Herausforderung einer europäischen Verfassung », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 29-30, 2003, p. 3-5; et C. Jeffery (dir.), « From Cooperative Federalism to a “Sinatra Doctrine” of the Länder? in C. Jeffery, op. cit. [4], p. 329-342.

9 Voir sur ce point, de façon plus détaillée, A. Benz : « De l’État fédéral unitaire à un État asymétrique », in A.-M. Le Gloannec, L’État en Allemagne. La République fédérale après la réunification (dir.), Paris, Presses de Sciences Po, 2001, p. 100.

10 Ibid., p. 97.

11 Le même que fit récemment le président de la République, Horst Köhler.

12 Il avait été rédigé avec la question sarroise pour paradigme et n’avait pas été aboli lors de l’accession de la Sarre, de sorte qu’il put être invoqué pour permettre l’accession des nouveaux Länder en 1990.

13 Cité par R.-O. Schultze, « Föderalismusreform in Deutschland », Zeitschrift für Politik, 46e année, n° 2, juin 1999, p. 26. U. Thaysen a cette formule : « Der gegenwärtige Föderalismus ist bedroht und bedrohlich » [le fédéralisme contemporain est menacé et menaçant], in « Der deutsche Föderalismus zwischen zwei Konventen. Zur Reform des deutschen Bundesstaates um die Jahrtausendwende », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 29-30, 2003, p. 14-23, ici p. 14. U. Thaysen présente fort utilement un tableau des différentes propositions de réformes de 1983 à 2003. Cf. également U. Münch et T. Zinterer, « Reform der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern : Eine Synopse verschiedener Reformansätze zur Stärkung der Länder 1985-2000 », Zeitschrift für Parlamentfragen, 31e année, n° 3, septembre 2000, p. 657-680.

14 « Notfalls das Grundgesetz ändern », entretien d’Otto Schily avec l’hebdomadaire Der Spiegel, n° 40, 27 septembre 2004 p. 38.

15 Cf. ainsi H.-J. Meyer, « Föderalismus oder Partikularismus. Eine Warnung vor blindem Reformeifer », Die Politische Meinung, n° 410, janvier 2004, p. 7-14.

16 A. Benz, « Rediscovering Regional Economic Policy », in C. Jeffery (dir.), op. cit. [4], p. 193.

Auteur

Directrice de recherche au Centre d’Études et de Recherches Internationales (CERI).

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