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Qui dirige l'Allemagne ?

 | 
Claire Demesmay
, 
Hans Stark

Partie I. Les clefs du pouvoir

Démocratie du chancelier et démocratie du compromis

Jérôme Vaillant

Texte intégral

  • 1 Dans la mesure où les articles de la Loi fondamentale cités ici n’ont pas fait l’objet de modificat (...)
  • 2 Il s’agit ici de l’ordre de présentation des institutions fédérales, la Loi fondamentale ayant fait (...)

1La Loi fondamentale, qui est, depuis 1990, la Constitution de l’Allemagne tout entière, définit la République fédérale d’Allemagne (RFA), depuis sa fondation en 1949, comme « un État fédéral démocratique et social » (art. 20, al. 1) dont le régime politique est celui d’une démocratie parlementaire représentative (art. 20, al. 2)1. En conséquence, son système institutionnel est organisé autour du pivot central qu’est le Bundestag (l’équivalent de l’Assemblée nationale française), seule institution légitimée par le suffrage universel et dont les autres institutions tirent, à leur tour, leur légitimité, en particulier le chef du gouvernement, le chancelier fédéral, élu à la majorité qualifiée de ses membres et responsable devant lui. Nulle part dans la Loi fondamentale il n’est question d’une « démocratie du chancelier », formule française approximative pour rendre l’expression allemande de Kanzlerdemokratie, qui laisse entendre que, dans la démocratie allemande, une place particulière, une position forte, serait attribuée au chancelier. L’association des deux termes fait d’ailleurs immédiatement apparaître la tension qui subsiste entre eux : la focalisation sur un personnage au statut singulier n’est-elle pas en contradiction avec l’esprit de la démocratie, qui vit de l’engagement de ses citoyens et du débat pluraliste d’idées ? La tension semblera même plus grande encore au lecteur français qui associe consciemment ou non au terme de chancelier – à l’origine, le plus haut fonctionnaire au service du roi ou de l’empereur du Saint Empire romain germanique – l’image du « chancelier de fer », Otto von Bismarck, chancelier du Reich de 1871 à 1890, image qui évoque la force et la puissance, sans parler, dans son paroxysme extrême, d’Adolf Hitler. Quelle que soit sa position dans la hiérarchie institutionnelle – la Loi fondamentale ne traite du gouvernement et du chancelier qu’en quatrième position, après le Bundestag auquel revient, en bonne logique, la première place, le Conseil fédéral et le président fédéral2 –, le chancelier apparaît comme le véritable chef de l’exécutif et le réel détenteur du pouvoir.

2Le terme de Kanzlerdemokratie a fait son apparition au début des années 1950, en liaison avec le régime personnel du premier chancelier de la République fédérale, Konrad Adenauer, connu pour son autorité, qu’il devait, au-delà de ses fonctions, à ses compétences et à son habileté politique, mais aussi à son âge et à son caractère. À ce terme sont également associées les idées de stabilité politique et d’efficacité gouvernementale dans un contexte économique et social favorable, celui du « miracle économique ». C’est dire que le régime politique qu’évoque la « démocratie du chancelier » relève sans doute pour une part de l’ancrage institutionnel de la fonction de chancelier mais dépend aussi d’éléments circonstanciels, donc évolutifs, tels que la constellation politique du moment et la personnalité des chanceliers qui se sont succédé à la tête du gouvernement fédéral. Il conviendra donc, dans un premier temps, d’analyser la position que la Constitution attribue au chancelier et, dans un second, de voir quelles contraintes s’exercent sur lui et son gouvernement et si celles-ci ont évolué avec le temps pour vérifier si cette détermination du régime politique allemand est encore adaptée à la réalité d’aujourd’hui et n’est pas contredite par d’autres descriptions – peut-être tout aussi pertinentes – qui font de l’Allemagne une « démocratie de partis » (Parteiendemokratie) et un modèle de recherche du compromis institutionnalisé, soumise par ailleurs à la tyrannie des médias (Mediendemokratie) et à celle des groupes de pression (Verbändestaat).

Le chancelier : une position institutionnelle forte

3Conçue en réaction aux faiblesses de la République de Weimar, dont la faillite avait conduit à l’avènement du IIIe Reich, et pour éviter tout retour à l’État barbare que celui-ci constituait, la Loi fondamentale a opté pour un régime parlementaire où le président, cantonné dans une fonction essentiellement représentative, exerce un magistère moral mais ne gouverne pas. Le chef de l’exécutif est, sans contestation possible, le chancelier. Le mode de son élection, la difficulté institutionnalisée à le renverser, les pouvoirs qui lui sont conférés, tout concourt à garantir la stabilité de sa fonction et l’efficacité de son gouvernement pendant la durée de la législature.

4Le mode d’élection fait que, dans la pratique, ne peut être valablement élu que le candidat à la chancellerie qui est assuré de rassembler sur son nom la majorité absolue des voix du Parlement fédéral. La Loi fondamentale dispose, en effet, que le chancelier est élu par le Bundestag, sur proposition du président fédéral, sans discussion préalable, à la majorité de ses membres (art. 63, al. 1), et que le président est tenu de nommer le candidat ainsi élu (art. 63, al. 2). Si le candidat proposé n’est pas élu au premier tour, le Bundestag peut élire à sa guise, dans les 14 jours qui suivent, le chancelier de son choix, à la même majorité. Si, ce délai passé, aucun candidat n’a été retenu, est élu celui qui obtient le plus de voix. Mais, dans ce cas, le président n’est pas tenu de nommer un candidat qui n’aurait obtenu que la majorité relative ; il peut, certes, le faire dans un délai de sept jours, mais il peut aussi décider de dissoudre le Bundestag afin de provoquer une nouvelle consultation des électeurs (art. 63, al. 3 et 4). Ces dispositions visent à garantir la crédibilité de la fonction et à contraindre le Bundestag à s’entendre sur un candidat au risque d’être dépossédé de ses compétences par la dissolution. Elles se sont avérées jusqu’à présent efficaces puisque, depuis 1949, tous les chanceliers ont été élus dès le premier tour.

5En créant un seuil au-dessous duquel un chancelier ne serait guère en mesure de gouverner durablement, la Loi fondamentale définit ce qu’il est convenu d’appeler la « majorité du chancelier » (Kanzlermehrheit). Cette majorité se dégage des élections fédérales et des accords électoraux que les partis ont préalablement passés entre eux ou finalisés au vu du rapport de forces sorti des urnes pour atteindre la majorité nécessaire à l’élection du chancelier et, par voie de conséquence, à son maintien au pouvoir. En pratique, le président fédéral ne peut présenter à l’élection du Bundestag que le candidat assuré d’obtenir cette majorité qualifiée. Il n’est pas libre de proposer, sur le modèle italien ou anglo-saxon, au chef du groupe parlementaire le plus fort de trouver la majorité qui lui permettra de constituer le gouvernement, comme Helmut Kohl le suggéra, mais en vain, au président Walter Scheel, au lendemain des élections du 3 octobre 1976, quand l’union entre la Christlich Demokratische Union Deutschlands et la Christlich Soziale Union (CDU/CSU) réunissait 48,6 % des suffrages, devançant ainsi largement le Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) (42,6 %) et le Freie Demokratische Partei (FDP) (7,9 %), mais obtenait dix sièges de moins que la coalition déclarée des deux partis SPD et FDP qui rassemblait un total de 50,5 % des voix. À aucun moment, la réélection d’Helmut Schmidt à la tête de la coalition sociale-libérale sortante ne fut alors compromise, car le SPD et le FDP avaient clairement affiché leur volonté de continuer à gouverner ensemble. Toute autre proposition du président fédéral eût passé pour une manœuvre politique contraire à la volonté exprimée par les électeurs. La conséquence est aussi qu’un chancelier est tenu de gouverner avec la majorité parlementaire qui l’a élu et ne peut se permettre de gouverner avec des majorités changeantes, du moins pas durablement.

6Une fois élu, un chancelier peut, en règle générale, compter sur la durée de toute une législature pour réaliser son programme de gouvernement, car il n’est possible de le renverser qu’au terme de la procédure dite du « vote de méfiance constructif » (konstruktives Misstrauensvotum), qui présuppose qu’en cours de législature, une autre majorité s’est substituée à la majorité existante. Cette procédure est on ne peut plus simple et efficace : le Bundestag renverse le chancelier en élisant son successeur à la majorité absolue de ses membres (art. 67). Il n’y a pas deux votes successifs, l’un de renvoi du chancelier et l’autre d’élection d’un nouveau chancelier : le Bundestag exprime par un seul et même vote sa méfiance à l’égard du chancelier en fonction et le renvoie en élisant son successeur. En rendant difficile le renversement du chancelier, cette disposition conforte son autorité et évite, en cas de crise, toute vacance du pouvoir. En 55 ans, le Bundestag n’a eu recours à cette procédure que deux fois. En 1972, le chef du groupe parlementaire chrétien-démocrate, Rainer C. Barzel, tenta, en vain, de renverser le chancelier Willy Brandt (SPD) qui n’avait pourtant plus de majorité qualifiée au Parlement en raison des résistances que rencontrait sa politique d’ouverture à l’Est (Ostpolitik) et des défections qui s’en étaient suivies dans les rangs des députés sociaux-démocrates et libéraux. Maintenu à la tête de l’exécutif, Willy Brandt avait alors, pour débloquer la situation, provoqué des élections anticipées en novembre 1972 (cf. infra), qu’il avait gagnées. Le SPD, qui n’avait obtenu que 42,7 % des voix en 1969, était devenu en 1972 le premier parti de RFA avec 45,8 % des voix, devançant d’environ un point les chrétiens-démocrates de la CDU/CSU. En octobre 1982, en revanche, la procédure aboutit au renversement d’Helmut Schmidt (SPD) par Helmut Kohl (CDU), à la suite de la rupture de la coalition gouvernementale entre sociaux-démocrates et libéraux. À la coalition SPD/FDP se substitua une nouvelle coalition rassemblant CDU/CSU et FDP. Une majorité en remplaçait bien une autre.

7La stabilité de la fonction du chancelier provient également du fait que celui-ci peut user de la menace de dissoudre le Bundestag si celui-ci lui refuse son soutien : c’est la procédure du vote de confiance, dont l’importance ne saurait être sous-estimée. Si cet instrument visait, à l’origine, à donner au gouvernement la chance de nouvelles élections, il est devenu, en pratique, un moyen de mise au pas non des partis d’opposition mais de ceux du camp gouvernemental. En posant la question de confiance, Helmut Schmidt, en 1982, et Gerhard Schröder, en 2001, ont contraint les députés récalcitrants de leur propre coalition à voter dans le sens du gouvernement plutôt que de risquer de provoquer sa chute et d’en être tenus pour responsables. En février 1982, Helmut Schmidt a encore réussi, par ce moyen, à faire entendre raison à un parti libéral qui renâclait à le suivre en matière de politique fiscale ; il n’a alors fait que reculer l’échéance de la rupture entre SPD et FDP, consommée lors du vote de méfiance constructif d’octobre 1982. En novembre 2001, Gerhard Schröder a lié son avenir comme chancelier et celui de la coalition SPD/Verts au vote par le Bundestag de l’envoi de soldats de la Bundeswehr en Afghanistan. La situation était tout à fait significative de la portée de la question de confiance que seul le chancelier est habilité à poser. Alors que l’opposition chrétienne-démocrate était favorable à la politique afghane du gouvernement, elle lui refusa la confiance, lui laissant le soin d’apporter la preuve qu’il disposait bien encore d’une majorité effective et opérationnelle au Parlement. Le vote de confiance obligea la dissidence pacifiste au sein du SPD et des Verts à baisser pavillon alors qu’elle estimait contraire à la Constitution la participation de l’Allemagne à des opérations de combat en Afghanistan, sa sécurité n’étant pas directement menacée.

8Les deux autres cas où un chancelier a posé la question de confiance sont atypiques, dans la mesure où ils ont servi d’expédient pour provoquer une dissolution du Bundestag qu’ils ne pouvaient obtenir autrement, un chancelier ne disposant pas du droit de dissoudre cette assemblée et celle-ci ne pouvant elle-même prononcer son autodissolution. Ce n’est que dans le cas où le Bundestag refuse la confiance au chancelier que le président fédéral peut, sur proposition du chancelier et dans un délai de 21 jours, dissoudre l’assemblée – à moins que celle-ci, pendant ce délai, n’élise un nouveau chancelier (art. 68, al. 1). Willy Brandt demanda au Bundestag de lui refuser la confiance en septembre 1972 pour permettre des élections anticipées alors que gouvernement et opposition se trouvaient en situation de « patt » après l’échec du vote de méfiance constructif dirigé contre lui (cf. supra). Pour éviter que, dans le délai légal de 15 jours, l’opposition ne tente de le renverser par un nouveau vote de méfiance, Willy Brandt avait pris la précaution de s’entendre avec son challenger sur l’issue de la procédure. Quant à Helmut Kohl, c’est pour acquérir la légitimité des urnes qu’il posa la question de confiance en décembre 1982, avec l’intention déclarée de se la voir refusée, alors que, deux mois auparavant, lors du vote de méfiance constructif qui l’avait porté au pouvoir, il avait fourni la preuve qu’il disposait de la majorité nécessaire pour gouverner. Les élections de mars 1983 lui accordèrent une légitimité qu’il pensait ne pas avoir pleinement obtenue quand il avait renversé Helmut Schmidt par une procédure pourtant des plus légales ; mais il est vrai, aux yeux d’une bonne partie de l’opinion publique, que la volte-face abrupte du FDP avait tout d’une manœuvre politique de mauvais aloi.

  • 3 Texte de la Constitution de la V e République sur le site du président de la République, disponible (...)

9Outre ces dispositions, la Loi fondamentale dote le chancelier de pouvoirs qui font de lui le chef incontesté de l’Exécutif. Lui seul choisit et renvoie ses ministres, qui ne peuvent faire, à l’inverse de la République de Weimar, l’objet de votes ciblés de méfiance. Le président fédéral n’a dans leur nomination et leur renvoi qu’une fonction de notaire. Le chancelier est donc bien plus que le primus inter pares, comme c’est le cas, dans la meilleure tradition hanséatique, des chefs de gouvernement des villes-États de Hambourg et de Brême. Lui seul également a la possibilité de définir les compétences de ses ministres, de créer des ministères ou de reconfigurer les compétences des ministères existants. Et surtout, c’est à lui que revient le droit de « déterminer la politique du gouvernement » (art. 65, Richtlinienkompetenz). Pourtant, tous les commentateurs s’accordent à dire que c’est moins cette compétence que les pouvoirs évoqués précédemment qui font son autorité, le droit de déterminer la politique du gouvernement étant affaire moins de droit que de prestige personnel et de capacité à s’affirmer au sein du gouvernement. On a d’ailleurs fait l’expérience en France, tout au long de la Ve République, qu’une telle compétence – malgré la prééminence présidentielle, la Constitution de 1958 attribue au gouvernement la compétence de « déterminer et de conduire la politique de la Nation » (art. 20) et au Premier ministre celle de « diriger l’action du gouvernement » (art. 21)3 – pouvait signifier beaucoup ou peu selon que l’on se trouvait ou non en situation de cohabitation : un Premier ministre issu de la majorité présidentielle se trouve en réalité dans la situation d’un exécutant de la politique du président de la République, alors qu’il pourra se prévaloir avec succès de ses compétences constitutionnelles pour imposer sa politique s’il est issu de l’opposition. Dans le cas de l’Allemagne, le pouvoir du chancelier est limité par l’autonomie dont dispose chaque ministre dans la gestion de son ressort (art. 65 de la Loi fondamentale), mais on verra que c’est un autre type de contraintes, plus politique, qui s’oppose aujourd’hui le plus à un exercice trop personnel du pouvoir.

10Pour gouverner, le chancelier dispose non seulement du gouvernement et de ses ministres, dans les conditions qui viennent d’être esquissées ; mais il dispose aussi, et peut-être surtout, sous son autorité directe, de l’appareil de la chancellerie (Bundeskanzleramt), un office qui n’est pas expressément mentionné dans la Loi fondamentale, mais que Konrad Adenauer avait créé au nom du droit que reconnaît celle-ci au chancelier de définir l’organisation du gouvernement (Organisationsgewalt). Dès le début, Adenauer a conçu la chancellerie comme un instrument d’élaboration de la politique du gouvernement, de coordination des différents ministères et de conseil pour lui-même. La chancellerie est donc essentiellement un instrument de la politique du chancelier. Outre celles qui ont principalement vocation à assurer sa gestion, cette politique comprend des sections qui couvrent tout le champ de l’activité gouvernementale, avec à leur tête le plus souvent des directeurs ayant rang de « conseiller ministériel » : Intérieur et Justice, Défense, Affaires allemandes, Économie et Agriculture, Affaires sociales, Finances, Poste, Transports et Communications, etc. À la tête de la chancellerie, Konrad Adenauer a souhaité, en son temps, placer un homme de confiance capable de le conseiller. En 1953, après quelques essais plus ou moins réussis, il choisit d’y mettre un homme, Hans Globke, que sa fonction de commentateur des lois raciales de Nuremberg, en 1936, avait rendu pour le moins suspect ; mais aucune critique n’ébranla le chancelier qui maintint contre vents et marées cet homme issu du Zentrum, farouchement catholique, et qui avait sa confiance : il était pour lui l’organisateur et le coordinateur indispensable et un conseiller irremplaçable. D’autres chanceliers ont mis à la tête de la chancellerie des hommes dont le talent était d’abord de savoir organiser le travail du gouvernement et de proposer des idées nouvelles : ce fut le cas de Horst Ehmke (1969-1972) pour Willy Brandt, comme ça l’est aujourd’hui de Frank Walter Steinmeier pour Gerhard Schröder.

11Domicilié à l’origine dans le palais Schaumburg, la chancellerie occupa à Bonn, à partir des années 1970, un bâtiment qui se voulait moderne, mais qui reflétait plutôt le souci des dirigeants allemands de l’époque de passer pour des gestionnaires responsables, modestes et consciencieux. La nouvelle chancellerie à Berlin, dont les plans ont été approuvés par le chancelier Kohl, révèle davantage l’ambition de manifester au monde une grandeur retrouvée ; pourtant, le bâtiment, résolument moderne et doté de multiples ouvertures vers l’extérieur, même s’il semble de beaucoup plus imposant que celui du Reichstag, qui héberge désormais, à quelques encablures de là, le Bundestag, ne traduit aucun pathos, ses lignes restent sobres ; de l’avis de ses architectes, Axel Schultes et Charlotte Frank, qui ont été les concepteurs de l’ensemble des travaux dans le nouveau quartier gouvernemental, il doit même symboliser la nécessaire transparence dont a besoin toute démocratie. Aujourd’hui, la chancellerie emploie en permanence une équipe de près de 500 personnes, sans compter celles qui travaillent à l’Office fédéral de presse et d’information qui lui est rattaché. D’Adenauer à Kohl et de Kohl à Schröder, l’organisation interne de la chancellerie n’a pas fondamentalement changé, et les réorganisations successives traduisent l’évolution des préoccupations de la société et du politique : six sections couvrent aujourd’hui les affaires intérieures, les affaires extérieures, les affaires sociales et l’écologie, la politique économique et la politique de l’emploi, la politique européenne et les services de renseignements. Seule nouveauté relative apportée par le chancelier Schröder, l’adjonction, de 1998 à 2003, d’un Bureau pour les relations franco-allemandes ayant à sa tête une Française, Brigitte Sauzay, et d’un chargé de mission pour la culture et les médias ayant rang de ministre d’État (l’équivalent en France d’un secrétaire d’État). À Michael Naumann, publiciste et éditeur, a succédé en 2001 le philosophe Julian Nida-Rümelin et en 2002 Christina Weiss, spécialiste de littérature comparée, et qui fut chargée de la culture au Sénat de Hambourg de 1991 à 2001. Cette dernière création a fait croire à la volonté du pouvoir fédéral d’investir un domaine traditionnellement réservé aux Länder au nom du fédéralisme culturel. On a même parlé, sur fond de République de Berlin, d’un retour au centralisme berlinois. C’est là sans aucun doute une interprétation fort exagérée des choses – ne serait-ce qu’en raison des moyens financiers limités mis à la disposition de cet embryon de ministère fédéral de la Culture –, mais cette création dénote le souci de rénover le fédéralisme allemand dont le fonctionnement, à force de complexité, est devenu par trop pesant.

Les limites du statut, les contraintes d’une fonction politique

  • 4 L’ouvrage de référence en la matière est celui de K. Niclauss, Kanzlerdemokratie. Son édition la pl (...)
  • 5 « Dans une moindre mesure » parce que Schmidt a d’abord été un gestionnaire de crises qui a empêché (...)

12Dans la version la plus récente de son étude sur la « démocratie du chancelier4 », le politologue Karlheinz Niclauss estime que celle-ci vit au moins autant de la personnalité du chancelier et de ses choix que de son statut institutionnel. Il a ainsi élaboré une grille à partir de laquelle il étudie le mode de fonctionnement des sept chanceliers qui se sont succédé au pouvoir depuis 1949. Selon lui, quatre éléments fondent, au-delà de son statut, le pouvoir et l’autorité du chancelier : l’ancrage dans son parti (pas de chancelier fort sans un parti du chancelier prêt à se batte pour lui comme cela a été le cas pour la CDU à l’époque d’Adenauer et de Kohl) ; sa capacité à faire apparaître ce qui distingue sa politique de celle de l’opposition, ce qui implique le sens de la polarisation entre droite et gauche ; un fort engagement en politique étrangère, avec ce que cela implique d’activités de représentation et de mise en scène, cet élément induisant le dernier, à savoir la capacité du chancelier à personnaliser le débat et à médiatiser son action. À partir de cette grille, il est relativement aisé de montrer que les chanceliers qui ont été les meilleurs acteurs de la « démocratie du chancelier » ont été Konrad Adenauer (1949-1963), Willy Brandt (1969-1974), Helmut Kohl (1982-1998) et, dans une moindre mesure5, Helmut Schmidt (1974-1982) et Gerhard Schröder (depuis 1998) – Ludwig Erhard (1963-1966) et Kurt-Georg Kiesinger (1966-1969) faisant figure de chanceliers de transition. Cette grille a le mérite d’insister sur le phénomène croissant de la personnalisation de la politique.

  • 6 Le mode de scrutin allemand repose sur la proportionnelle, tempérée par des éléments empruntés au m (...)

13Alors que les élections fédérales ne portent pas sur l’élection du chancelier mais consistent à élire les députés du Bundestag et à établir le rapport de forces entre les partis qui y seront représentés, les campagnes électorales sont, depuis des décennies, centrées le plus souvent sur l’élection du chancelier qui en découlera, conformément au slogan lancé dans les années 1950, non sans une logique évidente, par la CDU : « C’est le chancelier qui compte ! » (« Auf den Kanzler kommt es an ! »). Certes, d’une élection fédérale à l’autre, les stratégies des partis et des candidats ont varié : CDU/CSU et SPD ont eu tendance à mettre en avant la personnalité hors pair de leurs candidats, qu’ils s’appellent Adenauer, Kohl ou Brandt, quand leur réputation n’était plus à faire ; ils ont plutôt mis en avant l’équipe dont serait entouré leur candidat à la chancellerie quand il y avait des susceptibilités à prendre en compte, des rivalités à ne pas exacerber ou des absences de charisme à compenser. La complexité du mode de scrutin et l’anonymat, relatif, induit par tout scrutin de liste6 ont certainement contribué à favoriser la focalisation sur le personnage fort du régime allemand, alors que l’institution centrale de ce dernier reste le Bundestag. L’électeur est ainsi amené à intégrer des paramètres multiples lorsque, dans l’isoloir, il fait ses choix : quand il vote pour un député et pour un parti, il sait qu’il se prononce en même temps pour un type de coalition et pour un chancelier plutôt que pour un autre.

14Dans la mesure où le scrutin à la proportionnelle ne favorise pas, comme le scrutin majoritaire, l’émergence de majorités fortes, la concentration sur l’élection du chancelier contribue lors des élections législatives à simplifier les enjeux, à les clarifier et à les identifier avec des personnes, compensant ainsi les déficits du scrutin à la proportionnelle. Les grands partis n’ont d’ailleurs pas d’autre issue que de présenter leur « candidat à la chancellerie » (Kanzlerkandidat), une notion désormais bien établie dans le langage politique allemand, qui n’en fait que mieux ressortir l’importance. Pour remonter la pente, le parti libéral (FDP), en 2002, a choisi de se valoriser en se fixant l’objectif ambitieux d’obtenir au moins 10 % des voix. Pour souligner le sérieux de ses ambitions – qui ont été déçues –, il a également estimé qu’il lui fallait attribuer à son leader, Guido Westerwelle, le statut de « candidat à la chancellerie ». La démarche était inhabituelle pour un petit parti appelé au mieux à être le « partenaire junior » d’un grand parti, mais elle est révélatrice du rôle central que joue la fonction de chancelier lors des élections générales en Allemagne.

15La campagne électorale qui a précédé les élections de septembre 2002 a plus que jamais personnalisé le débat politique en Allemagne : les deux grands débats télévisés organisés par les chaînes publiques ARD et ZDF ont fait s’affronter le chancelier sortant, Gerhard Schröder, et son challenger, Edmund Stoiber. Certes, il y avait déjà eu, dans le passé, pendant les campagnes électorales, des débats télévisés entre leaders politiques, dont celui qui opposa Willy Brandt (SPD) et Walter Scheel (FDP) à Kurt-Georg Kiesinger (CDU) et Franz-Joseph Strauss (CSU) pendant l’été 1969 est sans doute resté le plus célèbre. Ce qui était nouveau, en 2002, c’était la réduction du débat à un affrontement entre les seuls deux hommes politiques susceptibles de devenir chancelier, le tout étant présenté comme une grande première dans l’histoire de la RFA. À vrai dire, il convient de nuancer ces propos dans la mesure où les chaînes de télévision privées (RTL, SAT 1, ProSieben, Kabel 1, N-tv, etc.) ont bien vite ouvert leurs plateaux aux leaders politiques qui s’estimaient exclus du débat entre les deux grands.

16La mise en avant du rôle et de la personne du chancelier explique que les médias, lors des élections fédérales, créditent le parti du candidat sortant d’un « bonus » qui peut, effectivement, faire la différence en cas de scores serrés. Mais il n’y a pas de règle intangible qui ferait qu’un chancelier en exercice soit régulièrement et inévitablement renouvelé dans ses fonctions. Helmut Kohl, usé par quatre mandats successifs, représentant 16 années d’exercice du pouvoir, a dû céder la place en 1998 à Gerhard Schröder, la CDU réalisant alors sous sa direction, avec 35,1 % des voix, son plus mauvais score depuis 1953. Schröder n’a, quant à lui, été réélu quatre ans plus tard que de justesse, car sa pratique du pouvoir, dans une période de crise économique et sociale larvée, n’avait pas convaincu. L’habit ne fait donc pas le moine, même s’il y contribue ; au final, c’est l’art de gouverner et de convaincre qui fonde l’autorité du chancelier confronté à des contraintes autant institutionnelles que circonstancielles.

17La première contrainte qui s’est jusqu’à présent imposée à tout chancelier est l’obligation de gouverner en s’appuyant non pas seulement sur son parti, mais aussi sur une coalition d’au moins deux partis, le scrutin à la proportionnelle ne permettant, en général, la constitution d’une majorité gouvernementale stable que sur la base d’une coalition. La seule exception remonte aux années 1957-1961, quand la CDU/CSU, emmenée par Adenauer, remporta la majorité absolue des voix (50,2 %) et des sièges au Bundestag (270 sur 497). Ce ne fut pas pour autant la période la plus sereine de l’ère Adenauer, le chancelier ne pouvant plus arguer de la discipline gouvernementale pour rendre les libéraux à la raison. Dans un système des partis dont le nombre a été successivement limité, du fait de la clause des 5 %, à trois (CDU/CSU, SPD et FDP) à partir des années 1960, puis à quatre avec l’entrée des Verts au Bundestag en 1983, et enfin à cinq au lendemain de l’unification – avec l’entrée de l’Alliance des mouvements civiques qui avaient fait la révolution pacifique de l’automne 1989 en République démocratique allemande (RDA) (Bündnis 90) et du Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS), le parti post-communiste de RDA –, le plus grand des partis a du mal à dépasser la barre des 50 % et tourne plutôt autour de 35 à 45 %. Des années 1960 au milieu des années 1990, le score de la CDU/CSU a ainsi varié entre 48,8 et 41,4 % tandis que celui du SPD évoluait entre 42,9 et 36 %, avec deux pics, l’un vers le haut en 1972 (en faveur de Willy Brandt, 45,8 %) et l’autre vers le bas en 1990, avec 33,5 % des voix pour le parti d’Helmut Kohl. Pendant cette même période, le parti libéral (FDP) variait entre 9,5 et 6,2 % avec une pointe à 12,8 % en 1961, au moment où s’amorçait le déclin du chancelier Adenauer, et à 10,6 % en 1980, qui annonçait le déclin du chancelier Schmidt. Jusqu’en 1998, le parti libéral a été la force d’appoint obligée soit des chrétiens-démocrates (1949-1957, 1961-1966 et 1982-1998), soit des sociaux-démocrates (1969-1982), rôle qui est aujourd’hui celui des Verts pour le SPD depuis 1998.

18La mise en place d’un gouvernement de coalition n’est pas une mince affaire : elle suit en Allemagne des règles formalisées, quasiment ritualisées, et implique des négociations serrées entre les partis. Ces négociations portent, dans un premier temps, sur un programme de gouvernement et, dans un second, sur la répartition des portefeuilles ministériels. Le chancelier désigné est certes de la partie, il est même le capitaine qui conduit le navire, mais il doit aussi composer avec son parti et ses tendances ainsi qu’avec le parti partenaire et ses divergences. Le contrat de gouvernement et la composition du gouvernement sont ainsi le produit d’une série de compromis qui instaurent un équilibre qu’il appartient au chancelier de préserver de son mieux au cours de la législature. En cas de désaccord entre partis de la coalition gouvernementale, des commissions de conciliation au sommet sont aujourd’hui prévues entre Verts et SPD, le parti le plus petit craignant d’être trompé par le plus grand, le plus grand redoutant les sempiternels chantages du plus petit, et tous deux craignant de voir le chancelier user sans ménagement de ses compétences pour mener la politique de son choix, tant il est vrai que tout contrat de gouvernement, aussi âprement négocié qu’il soit, se trouve très vite dépassé par les événements.

  • 7 Cf. Die Arbeit des Bundesrats im Spiegel der Zahlen, Berlin, Bundesrat, 2004, <www.bundesrat.de>.

19L’autre contrainte est d’ordre institutionnel. Installé avec une confortable majorité au Bundestag, le gouvernement – et avec lui le chancelier – n’est pas, dans un système fédéral, assuré de faire passer ses propositions de lois sans avoir à surmonter de multiples obstacles si, au sein du Conseil fédéral (Bundesrat), la majorité est différente de celle du Bundestag. Ce cas de figure, assez fréquent, s’est produit dans les années 1970 et 1990 et se rencontre de nouveau actuellement. Dans un système fédéral comme celui de l’Allemagne, les Länder interviennent dans le processus législatif par l’intermédiaire du Bundesrat, qui dispose d’un droit général d’objection que le Bundestag peut aisément surmonter à la majorité de ses membres. Mais le Bundesrat dispose également, pour toutes les lois qui touchent directement les intérêts des Länder – c’est le plus grand nombre –, d’un véritable droit de veto, une loi dans ce domaine ne pouvant être adoptée que si le Bundesrat l’approuve expressément. Pour éviter un blocage institutionnel, la Loi fondamentale a instauré une Commission de conciliation (Vermittlungsausschuss) composée de 16 représentants des Länder (un par Land) et d’autant de députés du Bundestag, dans un rapport proportionnel à l’importance des groupes représentés au Parlement. La Commission de conciliation, qui dispose d’un statut approuvé par les deux assemblées, peut constituer des groupes de travail qui se substituent le temps d’une négociation aux commissions parlementaires. Détail important, les membres de cette commission ne peuvent avoir de mandat impératif de leur parti pour les représentants du Bundestag, ni de leur gouvernement local pour les représentants des Länder : ils ne sont responsables que devant leur conscience. C’est évidemment une vision de l’esprit, mais c’est une façon de rappeler que la Commission de conciliation crée un champ dans lequel la recherche du compromis l’emporte sur les engagements et les intérêts partisans. Cela lui vaut, en retour, la réputation d’être le champ clos des pires marchandages et compromissions ! La procédure, qui peut être à répétition – le Bundesrat comme le Bundestag et le gouvernement fédéral pouvant y recourir –, a permis, dans la plupart des cas, d’aboutir à des solutions acceptables pour tous. De 1949 à 2003, plus de 6 000 lois ont été examinées par le Parlement : dans plus de 53 % des cas, elles étaient soumises à l’approbation du Bundesrat ; celui-ci a fait appel 698 fois à la Commission de conciliation contre 72 fois pour le gouvernement fédéral et 20 fois pour le Bundestag ; 156 propositions de lois ont été refusées, dont 67 qui ont échoué définitivement alors que 88 ont pu être récupérées après des amendements grâce à la procédure de conciliation7. C’est ainsi qu’aboutirent en 2001 la réforme des retraites présentée par le ministre des Affaires sociales, Walter Riester, et en 2003 la réforme fiscale présentée par le ministre des Finances, Hans Eichel. Le gouvernement a fait des concessions au parti chrétien-démocrate sur les taux d’imposition les plus bas et les plus élevés pour faire passer une réforme réputée profiter aux ménages et, dans une moindre mesure, aux petites et moyennes entreprises.

  • 8 Cf. A. Wetzel, Le Fonctionnement de la « Commission de conciliation » et de la « Commission paritai (...)

20La Commission de conciliation est ainsi le lieu privilégié et discret du compromis démocratique institutionnalisé entre les partis. La France ne connaît pas de semblable institution : l’Assemblée nationale et le Sénat ont certes la capacité de convoquer à tout moment une « commission paritaire mixte » pour évoquer les différends qui les opposent, mais il s’agit de réunions informelles convoquées au coup par coup, dont l’ambition n’est pas nécessairement de forger un compromis8. Il est vrai que la tradition démocratique française laisse au gouvernement le soin de gouverner sans chercher à intégrer l’opposition dans la préparation des projets de loi. La recherche du compromis n’y apparaît pas aussi nécessaire dans la mesure où le scrutin majoritaire favorise la constitution de gouvernements appuyés sur de fortes majorités parlementaires et que la centralisation n’oblige pas à la recherche d’un compromis institutionnalisé entre les différentes collectivités territoriales. En Allemagne, en revanche, les Länder jouent un rôle décisif au sein de la Commission de conciliation et la recherche du compromis qui les guide fait que le Bundesrat n’est pas l’instrument du blocage institutionnalisé que critiquent ses adversaires. C’est également la preuve qu’aussi assuré qu’il soit de sa majorité parlementaire, le chancelier doit composer avec les Länder et les partis qui les dirigent – on serait tenté d’ajouter : quelle que soit la majorité au Bundestag et au Bundesrat, le représentant d’un Land au Bundesrat et à la Commission de conciliation étant d’abord soucieux des intérêts de son Land avant de ceux de son parti. Il n’est ainsi pas rare qu’un ou plusieurs ministres-présidents de la CDU n’adoptent pas devant le Bundesrat la ligne de refus choisie, sous la pression de la direction du parti, par les autres ministres-présidents de la CDU, et ce, en raison des avantages qu’ils ont pu tirer pour leur propre Land de la négociation avec le gouvernement – et vice versa quand, dans le passé, les rapports de force étaient différents. Mais, plus la négociation s’avère difficile, comme cela a été le cas en 2003-2004 pour faire passer les réformes du gouvernement Schröder (réforme du marché de l’emploi, loi sur l’immigration, etc.), plus elle est supplantée par les contacts au sommet qui réunissent autour du chancelier les chefs de parti ou les présidents des organisations syndicales et patronales. Alors la « démocratie du chancelier » prend le pas sur le débat parlementaire et c’est le bureau du chancelier qui devient le lieu du compromis négocié au sommet. Mais, s’il lui est loisible de prendre de telles initiatives, celles-ci sont aussi le témoignage vivant de ses limites dans un système politique où les partis et les groupes de pression prennent le pas sur la représentation démocratique qu’est le Bundestag, ainsi réduit au rôle de simple chambre d’enregistrement. Du moins le système politique allemand apporte-t-il la preuve qu’après avoir pesé le pour et le contre, il est possible d’aboutir à un compromis et de s’y tenir. Dans la mesure, en effet, où un compromis y est le fruit de négociations entre l’ensemble des parties intéressées, il est toujours accepté et tout le monde s’y tient.

21De ce fait, le chancelier apparaît moins comme un décideur que comme l’habile stratège et tacticien, capable d’orchestrer un concert qui se transformerait, sans son intervention, en une insupportable cacophonie. Dans l’Allemagne d’aujourd’hui, la « démocratie du chancelier » est concurrencée par la « démocratie fondée sur les partis » et toutes deux sont limitées par les pressions qu’exercent sur le chancelier, les partis et les institutions, les groupes de pression qui représentent les intérêts organisés des milieux économiques et sociaux, sans parler de l’influence que cherchent à avoir les « experts ». En ce sens, la « démocratie du chancelier » n’est qu’une des facettes du système institutionnel et politique allemand alors que, dans le souci d’équilibrer les intérêts divergents qui s’expriment dans la société, la recherche du compromis est une réalité institutionnalisée et une composante mentale du système.

Notes

1 Dans la mesure où les articles de la Loi fondamentale cités ici n’ont pas fait l’objet de modifications, toute édition de celle-ci est valable. Nous nous référons en l’occurrence à l’édition commentée publiée dans la collection « Beck’sche Textausgaben » : Grundgesetz, Munich, C. H. Beck Verlag, 1968 ; cf. également les éditions publiées par Dtv (Beck-Texte). De nombreux commentaires de la Loi fondamentale existent en Allemagne. Le plus classique d’entre eux est : T. Maunz, G. Dürig, R. Herzog et R. Scholz, Das Grungesetz – Kommentar, Munich, C. H. Beck Verlag, 1988 ; davantage dans le style d’un ouvrage d’instruction civique : D. Hesselberger, Das Grungesetz. Kommentar für die politische Bildung, Düsseldorf, Landeszentrale für politische Bildung, 1990.

2 Il s’agit ici de l’ordre de présentation des institutions fédérales, la Loi fondamentale ayant fait le choix remarqué de traiter en tout premier des droits fondamentaux à partir du droit pivot que constitue « la dignité humaine » puis des rapports entre le pouvoir central (Bund) et les États fédérés (Länder).

3 Texte de la Constitution de la V e République sur le site du président de la République, disponible sur <www.elysee.fr> (voir « les institutions »).

4 L’ouvrage de référence en la matière est celui de K. Niclauss, Kanzlerdemokratie. Son édition la plus récente porte le sous-titre : Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Paderborn, Ferdinand Schöningh, 2004. On se reportera aussi avec profit à ses deux autres ouvrages de référence : Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland 1945-1949, Paderborn, Ferdinand Schöningh, 1998, et Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Paderborn, Ferdinand Schöningh, 2002. Cf. également E. Schmidtke, Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie. Ein Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls, Marburg, Tectum Verlag, 2001 ; A. Kimmel, Die Bundesrepublik: eine Kanzlerdemokratie?, cours magistral sur le système politique de la RFA, Université de Trèves, 2003, disponible sur <www.politik.uni-trier.de/mitarbeiter/kimmel/ws0203/vl_spd.pdf>.

5 « Dans une moindre mesure » parce que Schmidt a d’abord été un gestionnaire de crises qui a empêché le pire, et que Schröder, malgré son sens inégalé de l’exploitation des médias, poursuit une politique qui polarise sans doute l’opinion publique mais ne se démarque pas de façon substantielle de celle de l’opposition.

6 Le mode de scrutin allemand repose sur la proportionnelle, tempérée par des éléments empruntés au mode de scrutin majoritaire. La proportionnelle favorisant la dispersion des voix sur un grand nombre de partis, la clause des 5 % vise à neutraliser cet effet indésirable : seuls sont représentés au Bundestag les partis qui ont obtenu au moins 5 % des voix sur l’ensemble du territoire fédéral ou au moins trois mandats directs dans les circonscriptions. La proportionnelle induisant un scrutin de liste impersonnel, le système des deux voix a été introduit pour personnaliser les élections au niveau des circonscriptions électorales : par la première, l’électeur allemand vote en faveur de la personne dont il souhaite qu’elle représente sa circonscription au Bundestag ; par la seconde, il se prononce pour le parti de son choix ou plus exactement pour la liste présentée au niveau de son Land par le parti de son choix. L’important, c’est que c’est la seconde voix qui décide du rapport de forces final au sein du Bundestag. La répartition globale des sièges est, en effet, uniquement fonction du nombre des suffrages recueillis par les listes présentées par les partis. D’où le slogan auquel ceux-ci recourent en période électorale : « C’est la deuxième voix qui compte ! » (« Auf die zweite Stimme kommt es an ! ») La répartition des sièges entre premières et secondes voix est établie selon le rapport 50/50 et s’effectue au niveau des Länder, fédéralisme oblige. Ce sont là les données essentielles d’un mode de scrutin suffisamment complexe pour que bien des électeurs allemands, même en période électorale, déclarent en ignorer le détail : il est, en fait, encore un peu plus compliqué que cette présentation sommaire peut le laisser penser.

7 Cf. Die Arbeit des Bundesrats im Spiegel der Zahlen, Berlin, Bundesrat, 2004, <www.bundesrat.de>.

8 Cf. A. Wetzel, Le Fonctionnement de la « Commission de conciliation » et de la « Commission paritaire mixte ». Une comparaison entre la France et l’Allemagne sur la recherche du compromis politique, mémoire de DEA de l’Université de Valenciennes, juin 2000 ; du même auteur, son article portant le même titre dans Allemagne d’aujourd’hui, n° 154, 2000, p. 35-58.

Auteur

Professeur de civilisation allemande à l’Université Lille 3.

© Presses universitaires du Septentrion, 2005

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