Chapitre 2. Droits indigènes et logique d’État
p. 49-92
Texte intégral
1Bien souvent, les droits indigènes entrent en contradiction avec les logiques d’État. Même si les nouvelles Constitutions de la Colombie et du Venezuela ont ouvert la possibilité de reconnaître les différences culturelles au sein de la nation, dans leur application concrète, elles ne font généralement qu’enregistrer les différences indigènes comme des modèles de société alternatifs incompatibles avec le système national. Le pluralisme (politique, juridique) ne trouve pas encore sa place parmi les concepts directeurs de l’État. Dans la réalité, les États organisent et monopolisent toujours à leur avantage les concepts d’unité, de diversité et de nation. Aucun ne s’affirme d’ailleurs « plurinational » ou « pluricommunautaire ». L’approche étatique du terme de nation demeure strictement « politique » et occulte une conception plus culturelle qui rendrait imaginable la plurinationalité de l’État.
2Face à cette aporie, D. Seth (in : de Sousa Santos, 1991) propose de dépasser le paradigme néolibéral d’État-Nation et de le remplacer par celui d’« État civil ». Cette théorie est intéressante en ce qu’elle remet en cause l’identité entre État et Nation et envisage un nouveau rapport de la société et de l’État qui ne soit pas médiatisé par l’idée de nation. Comme l’écrit P.-A. Taguieff (1996, p. 72), « L’idée d’une démocratie multiethnique et pluriculturelle, fondée sur le principe de l’égalité entre communautés ne peut voir le jour que dans un espace post-national. Si les cultures sont toutes considérées comme équivalentes, l’État ne saurait défendre aucune identité nationale englobant l’ensemble des citoyens. Le seul lien qui les unit se ramène à l’attachement à l’État de droit et à la démocratie. Toutefois si des valeurs politiques partagées (égalité entre citoyens, respect des libertés…) sont nécessaires à un fonctionnement harmonieux de la démocratie, leur caractère très général les rend impropres à fonder une identité nationale alors même que la logique de l’État territorialisé moderne la requiert ».
3L’idée d’un État multiculturel invoque en définitive des loyautés multiples à l’intérieur d’une société décentralisée. Elle va à l’encontre des oppositions binaires classiques (centre/périphérie) et d’une vision unitaire de la nation et du pouvoir de l’État à l’intérieur de celle-ci.
§ 1. Le multiculturalisme face aux concepts politiques d’unité, d’égalité et de nation
4La principale difficulté rencontrée par les États de la Colombie et du Venezuela consiste à concilier dans la pratique les préceptes de diversité et d’autonomie indigène avec celui de souveraineté nationale. Lorsque ce n’est pas pour des raisons économiques, la non satisfaction des demandes indiennes est liée à des intérêts géopolitiques, soutenus par un discours de « sécurité nationale » ou d’« intégrité territoriale ». Les indigènes ne semblent en outre pas suffisamment armés juridiquement pour s’opposer à ce qu’il est coutume d’appeler la raison d’État.
5Ainsi en Colombie, la communauté du Media Amazonas (witotos et muinanes du resguardo de Monochoa) saisit la Justice (Sentence T-405 de 1993) contre le ministère de la Défense et la Mission aérienne des États-Unis. Des troupes américaines et colombiennes s’étaient installées sur leur resguardo sans consultation préalable des autorités traditionnelles, en vue d’installer un radar pour contrôler le trafic aérien des narcotrafiquants et construire de fait une base aérienne américaine dans la zone. Les communautés indiennes exigèrent le retrait des troupes et du radar qui se situait sur un lieu considéré comme sacré, l’Araracuara. Elles invoquèrent leur droit à l’intégrité ethnique et culturelle ainsi qu’à l’autonomie territoriale et au respect de leurs autorités traditionnelles. Mais la Cour constitutionnelle refusa d’accéder à leur demande. Tout en rappelant le caractère unitaire de la Colombie, elle conclura que le devoir de sécurité nationale (contrôle du narcotrafic), réalisé au bénéfice de tous (l’intérêt général), doit primer sur celui de respect des droits indigènes.
6Cette décision montre bien que les droits indigènes ne sont pas des droits absolus. Ils sont soupesés et évalués en fonction des autres droits auxquels ils sont confrontés. Dans cet exemple, la défense de la sécurité nationale est jugée prioritaire et justifie même la violation des sites sacrés de la communauté concernée. L’État colombien fait appel au principe de protection de l’intégrité nationale au bénéfice de la collectivité pour imposer son monopole sur la production du droit et la violence légitime. Les droits indigènes sont non seulement limités par les intérêts géopolitiques de l’État mais encore soumis au bon vouloir du pouvoir exécutif. L’autonomie des resguardos indigènes est d’autant plus réduite que leur emplacement est stratégique.
7En tranchant en faveur de l’État, la Cour fait par ailleurs preuve d’un certain réalisme politique. Elle n’a pas la capacité de s’opposer aux politiques stratégiques de lutte contre le narcotrafic, d’autant que celles-ci se fondent sur une collaboration avec les États-Unis. En outre, pour rendre plus acceptable sa décision, la Cour procéda à un certain « marchandage juridique », c’est-à-dire une transaction entre différents droits. Si l’État méconnaît les limitations qu’implique l’effectivité des droits indigènes (droit à la propriété collective et principe de diversité ethnique et culturelle), il prête par contre une attention particulière au droit de la communauté à un environnement sain, en exigeant la création d’un comité permanent de vigilance pour la gestion environnementale de l’Araracuara, et en mettant en place un système de dédommagement des préjudices écologiques subis par la communauté. Par cette mesure, l’État peut ainsi nuancer sa position face aux revendications indigènes. En reconnaissant autre chose que ce qui faisait l’objet d’une réclamation, en utilisant la panoplie des droits dont il dispose, l’État préserve la nouvelle figure, plus ouverte, qu’il s’est forgé lors de la refonte constitutionnelle. La lecture des droits indigènes est biaisée. Une protection leur est reconnue mais non pas au nom du principe de la diversité ethnique et culturelle et de l’autonomie qui en découle mais en raison du lien existant entre l’indien et son environnement.
8Cette décision enfin, est d’autant plus surprenante que la Cour avait déjà eu par le passé à trancher un conflit entre deux intérêts collectifs, ceux des embera-chami du resguardo Cristianía (Antioquia) et de la population d’une zone cafetière de l’Ouest colombien voulant bénéficier de la construction d’une route traversant le resguardo. Mais dans ce cas, la Justice affirma que « la protection des droits fondamentaux ne doit pas être soumise au va et vient de l’intérêt général ; elle est une norme qui renferme une valeur absolue, qui ne peut être ni négociée ni sous-estimée » (sentence T-428 de 1992).
9La contradiction avec le cas exposé précédemment est flagrante. Elle montre comment les nouveaux principes constitutionnels indigènes peuvent heurter les principes fondateurs du Léviathan, et comment celui-ci joue alors de son monopole sur la production et l’interprétation juridique pour satisfaire ses desseins politiques. L’imprécision du concept d’intérêt général, sa malléabilité, permet à l’idéologie de l’intérêt général de sortir triomphante des batailles juridiques. À travers l’interprétation du juge, celle-ci se convertit en un principe réunificateur du social, en une instance de totalisation capable d’imposer au groupe son ordre, sa logique, en transcendant les particularismes de ses éléments constitutifs (Chevallier, 1978).
10Face à la nouveauté des droits indigènes, l’État se trouve de plus écartelé entre le devoir d’assurer un traitement égal à ses citoyens sans nier la différence et celui d’assurer un traitement différent sans méconnaître le principe d’égalité. La reconnaissance des groupes indigènes requiert en effet une transformation du principe d’égalité. Auparavant, celui-ci incarnait un argument pour nier le droit à la différence, et le concept de citoyenneté permettait d’éliminer les facteurs de diversité. Une inflexion du principe d’égalité, plus connue sous le nom de « discrimination positive » essaie aujourd’hui de concilier les deux termes (égalité/différence). La non-discrimination n’est en quelque sorte plus aveugle aux distinctions et fonde au contraire son traitement différentiel sur ces dernières. Deux exemples colombiens en attestent :
11En 1994, le secrétaire au gouvernement du département de la Guainía interdit l’usage de la langue curripaco à la radio, arguant que les langues indigènes ne sont officielles que sur leurs territoires. Saisie du problème (sentence T-384 de 1994), la Cour mit en avant le principe d’égalité pour valoriser cette différence, c’est-à-dire le droit pour les indiens de parler leur langue maternelle sur les ondes. Elle conclut que la prohibition de l’usage du curripaco à la radio, propriété du département, constituait une atteinte au droit d’égalité, l’État devant donner le même traitement à tous. Cette radio était en effet considérée comme un service public destiné à pallier le manque de voies de communication qui caractérise le département1.
12Cette décision est remarquable car ce n’est pas le droit à la diversité mais à l’égalité qui fut invoqué. Le droit égal de participation des groupes ou individus à un moyen de communication sociale est respecté en même temps qu’est renforcé le principe de diversité, par le rappel du statut égal des langues indigènes.
13En d’autres lieux par contre, la pratique de l’égalité dessert les droits indigènes. Des indigènes du Vichada recoururent à la Justice contre le Bureau d’État civil parce que des représentants de cette institution n’étaient pas venus dans les communautés pour y attribuer les cartes d’identité, indispensables pour avoir le droit de voter. La Justice conclut « qu’il n’existe pas un régime préférentiel concernant la préparation et l’envoi de cartes d’identité pour les membres des communautés indiennes qui, comme n’importe quel citoyen, doivent s’adresser aux lieux où l’État rend ce service ; ce dernier n’étant pas obligé de localiser la personne qui ne possède pas de carte d’identité pour la lui fournir » (sentence T-305 de 1994). Dans ce cas, la spécificité ethnique, le fait qu’il soit plus difficile et coûteux pour les indigènes de se déplacer afin d’obtenir leurs papiers d’identité, n’est pas prise en compte au nom du principe d’égalité2.
14L’État doit par ailleurs reconsidérer sa conception de l’État-nation suivant laquelle la communauté politique est composée de l’ensemble des citoyens, corps indivisible organisé territorialement en État. Les traits qui distinguent les groupes indigènes des autres groupes sociaux étant de nature collective, leur reconnaissance suppose une consécration de droits collectifs qui fragilise l’ordre constitutionnel basé sur l’individu. Il existe ainsi une tension permanente entre les droits de la personne et ceux du groupe à être différent.
15Cela dit, le problème ne réside pas dans le fait que les droits de l’Homme ne s’appliquent pas aux peuples indigènes, de même qu’il ne se rapporte pas à la création de nouveaux droits mais plutôt à la question de leur élargissement aux groupes indigènes. Les droits collectifs sont inséparables de la dimension sociale de l’homme et lui sont bénéfiques, à condition qu’ils ne détruisent pas la personne. Si les droits collectifs reposent sur une participation volontaire des membres au groupe considéré et à ses valeurs, si leur contenu ne contrevient pas à la prépondérance des libertés et droits fondamentaux et si, enfin, la représentativité de ces groupes est incontestable, alors une collectivisation des droits de l’homme peut davantage garantir l’effectivité de ces mêmes droits. Les droits collectifs indigènes relèvent en fin de compte autant du principe de pluralité que d’égalité. Ils n’accorderaient en fait aux minorités indiennes que cette capacité à renforcer et transmettre leur culture, déjà obtenue par la majorité dominante à travers la démocratie représentative. Les droits indigènes doivent en ce sens être envisagés comme une ramification des droits de l’Homme. La finalité des normes relatives aux indigènes n’est pas de fonder un code spécial et original applicable à ces derniers mais plutôt de singulariser le cadre déclaratif et d’exercice des droits de l’Homme, c’est-à-dire d’insérer le particulier dans l’universel ; « Droits de l’Homme et droits des peuples, loin de se combattre, se corrigent et forment le double visage du même Dieu » (Rouland et alii, 1995).
§ 2. Le territoire, point névralgique de la relation entre État et Peuples indigènes
16C’est principalement pour préserver son identité physique que l’État s’oppose parfois à reconnaître certains droits indigènes. Le territoire exerce une fonction créatrice et légitimatrice. Support existentiel, il permet tant l’assise de l’État que celle des groupes indigènes. Il est de fait un espace de pouvoir, de luttes et de divisions entre l’État et les groupes indigènes.
1. Les Entités Territoriales Indigènes de la Colombie (ETI)
17La Constitution colombienne fait indéniablement preuve de générosité vis-à-vis des communautés indiennes en créant les « Entités Territoriales Indigènes » (ETI). À l’instar des différents échelons politico-administratifs (municipes, départements, régions) celles-ci jouissent d’une certaine autonomie. Elles marquent une nouvelle avancée du processus de décentralisation entamé dans les années quatre-vingts dans l’objectif de rendre efficiente la prestation des services publics et de satisfaire les nécessités premières des communautés locales, tout en réaffirmant un État unitaire (Fals Borda, 1988).
18Lors de la Constituante (1991), les indigènes s’appuyèrent sur le fait que les municipes et les départements n’avaient ni assumé leurs devoirs ni respecté les particularités des groupes indigènes pour réclamer leur propre autonomie territoriale. Cette demande fut incluse dans le débat constituant sans grande difficulté. Toutefois, elle ne relève pas d’un consensus mais d’une relative indifférence. Historiquement et contrairement au cas vénézuélien où la question territoriale fut vivement débattue dans la Constituante, en Colombie, les succès de la politique indigéniste, les concessions territoriales faites aux communautés indiennes s’expliquent par l’absence d’un véritable élément de confrontation (Gros, 1991), l’État et les classes dominantes ayant longtemps manifesté un désintérêt quant à la valorisation des terres indigènes qui se situaient sur des zones peu habitées et non exploitées.
19Cette largesse des textes juridiques laisse cependant rapidement place à une application introuvable. Les ETI devaient voir le jour dans un laps de temps de trois ans ; or en 2003 leur création demeure lettre morte, malgré quelques tentatives pour fixer une réglementation3. Le manque de clarté du projet de loi d’ordonnancement territorial, quant à l’organisation des ETI et leur articulation avec les autres entités territoriales, explique son rejet tant de la part du gouvernement que des peuples indigènes. En fait, la diversité qui caractérise la territorialité indigène ne peut être prise en compte dans une norme de caractère général. Les ETI possèdent de multiples facettes difficilement harmonisables avec les autres entités administratives de l’État. En outre, une fois délimitées, elles modifieraient fondamentalement la Charte politique et les équilibres institutionnels et politiques établis.
20Plusieurs points étaient sujets à conflit et montrent combien la question relève moins d’une tâche légale que d’un processus politique complexe. Quel territoire couvrira cette entité indigène ? Et comment sera-t-elle définie, sachant que les peuples indigènes ont une conception extensive du territoire, liée au cosmos et à la nature ? Pour ces derniers, le territoire indigène ne désigne pas seulement les resguardos et les réserves indigènes, étant donné qu’il s’agit de définir la division territoriale à des fins de gouvernabilité, de décentralisation et d’autonomie, et non de redistribuer la propriété foncière. Une ETI inclut donc les zones qu’habite la communauté mais aussi les territoires que celle-ci, à l’aune de sa cosmovision, considère comme sacrés ainsi que ceux dont elle a besoin pour maintenir sa culture et ses traditions. La délimitation des ETI suivant cette définition culturelle et non géographique devient délicate et ne peut se satisfaire d’un seul type de réponse. Il peut survenir des juxtapositions et des collisions entre différentes territorialités si le territoire indigène, entendu dans son extension maximale, se superpose à d’autres entités territoriales, un municipe par exemple. D’un côté, les communautés indiennes cherchent à défendre une conception étendue de leur territoire, de l’autre, le municipe a intérêt, s’il veut conserver l’intégralité de ses ressources publiques, à réduire au minimum la superficie du territoire qui lui sera ôté.
21Un autre point d’achoppement a trait à la possibilité qu’une ETI se constitue sur plusieurs départements. Dans la Sierra Nevada de Santa Marta par exemple, deux resguardos définissent les territoires indigènes des groupes Arhuaco, Kogui, Wiwa et Kankuamo, mais ils sont situés sur trois départements (Cesar, Magdalena et Guajira) et dix municipes ! Quelle articulation est alors envisageable ? De plus, il ne s’établit pas toujours une correspondance entre le groupe indigène et le territoire. Certains territoires sont occupés majoritairement et de manière continue par un groupe ethnique (cas des Wayuu de la Guajira ou des Curripaco de la Guainía), d’autres sont occupés de manière continue mais par différents groupes ethniques (cas de la Sierra Nevada), d’autres encore constituent des territoires atomisés en petites unités discontinues (cas des Inga) ou sont isolés… Certains, enfin, sont aussi habités par des non-indiens ; quel sera alors le mode d’administration le plus convenable ?
22Le Conseil d’autorités traditionnelles (CAT) sensé gouverner les ETI (art. 329), pose lui aussi problème. Sa constitution n’est pas clairement définie. Traditionnellement, cette forme de gouvernement n’existe pas dans les communautés indiennes. Par conséquent, il n’existe pas non plus d’us et coutumes pour les former (art. 330). Des conflits de compétence peuvent surtout apparaître entre ces Conseils et les autorités traditionnelles ou cabildos des communautés4.
23L’autonomie administrative concédée aux indigènes fait en définitive peur. Il est vrai que les ETI disposeraient en principe d’une autonomie supérieure à celles des autres entités. Elle serait administrative mais aussi juridictionnelle et financière puisque la Constitution permet aux communautés indiennes d’exercer leurs propres systèmes de justice, les droits coutumiers sur leurs territoires (art. 246) et que les resguardos bénéficient déjà d’une participation aux recettes publiques de la Nation (les transferencias) – même s’ils ne sont pas encore autorisés à gérer eux-mêmes ces ressources – selon leurs propres plans d’investissement, besoins, us et coutumes (art. 357).
24De manière générale, les réformes de l’État en Amérique latine ne s’accompagnent pas d’une reconnaissance effective d’autonomies territoriales indigènes. Des obstacles assurent toujours la primauté des anciens équilibres politiques. Un double mouvement contradictoire s’opère : le premier est juridique, il consiste en un processus d’inclusion normative des peuples indigènes à la vie nationale, le second est politique et, à l’image d’un reflux, a pour effet d’écarter les communautés indiennes du processus de redistribution des pouvoirs politico-institutionnels. La classe politique colombienne ne souhaite pas que soient remis en cause son pouvoir clientéliste et son contrôle des ressources locales. La reconnaissance formelle du droit des communautés indiennes à l’autogouvernement fait partie du processus de réforme de l’État. Elle implique en principe la recherche d’un équilibre entre deux pôles : la participation indigène au sein de l’État et, à l’autre extrémité, le respect de l’autonomie indigène (territoriale, politique, juridique, et dans le cas colombien économique). Elle se réalise surtout au sein d’une transformation radicale du modèle classique d’État-nation, de ses modes de régulation économique et politique et des concepts de démocratie et de citoyenneté. Mais ces réformes répondent également à diverses pressions et détiennent par conséquent une trajectoire équivoque.
25Derrière la question des ETI se joue largement l’avenir du mouvement indien et se pose pour le pays un problème essentiel de gouvernabilité : la figure du resguardo mise en œuvre à l’époque coloniale n’a pas été conçue pour répondre aux besoins d’administration et de développement d’un pays comme la Colombie et elle couvre aujourd’hui près du quart du pays. Il faut donc imaginer une nouvelle instance qui combine à la fois le désir d’autonomie des communautés et protège leur diversité culturelle, comme l’exige la Constitution, et réponde aux critères d’organisation d’un État moderne (Gros, 1996).
26De plus, en 1997, est votée une loi (loi 388) de réforme urbaine qui établit des mécanismes permettant aux municipes de réaliser, dans l’exercice de leur autonomie, des plans d’ordonnancement territorial. Mais celle-ci n’évoque à aucun moment les territoires indigènes. Cela étant, sans en porter le nom, cette loi met en œuvre une réforme de l’État qui ignore la territorialité indigène. L’État réassure ses arrières en développant une législation qui resserre l’espace politico-administratif ouvert aux indigènes au niveau constitutionnel.
2. La division administrative de l’État Amazonas au Venezuela
27Au Venezuela, comme en Colombie, la participation politique et administrative indigène résulte plus d’une lutte des groupes et organisations indiennes que de la volonté de l’État de réformer sa structure politico-administrative en s’adaptant à la réalité multiculturelle. En 1993, le territoire Amazonas est élevé au rang d’État fédéré. Sa Constitution le définit comme multiethnique et pluriculturel et consacre le droit des communautés indiennes à « avoir leur propre vie culturelle, à pratiquer et professer leur foi religieuse et leurs rites ancestraux et à employer leur langue maternelle ». En 1994, une loi découpe le territoire en sept municipes, sans considérer les communautés indiennes – les municipes se superposant aux régions occupées par elles – qui représentent pourtant plus de la moitié de sa population5. La motivation principale de ce découpage tenait en fait aux intérêts des élites économiques locales qui, à travers une extension municipale, voulaient avoir un meilleur accès à l’exploitation des ressources naturelles situées sur des zones indigènes.
28Cette loi va susciter une forte mobilisation des indigènes et amènera la Cour de Justice à reconnaître leur droit de participation (« avant et pendant l’activité législative », sentence du 5/12/1996) à la création du nouvel ordonnancement territorial. Cette sentence est capitale car elle montre combien la progression des droits indigènes varie selon son terrain d’expression. L’espace législatif reste fortement attaché au modèle classique d’État-nation et à l’uniformité qui en découle. L’exclusion des indigènes du processus de rédaction de la loi est nécessaire au maintien d’une certaine unité de gouvernement. Leur participation remettrait en cause les intérêts politiques portés par cette norme, en les autorisant à statuer sur la pertinence d’une telle loi ou à déterminer le nombre de municipes et le régime garantissant le mieux la coexistence sociale et pacifique de la population d’Amazonas. C’est donc sur le terrain judiciaire que les communautés d’Amazonas parviennent à faire inscrire leurs droits. Mais cette inscription demeure insuffisante car elle ne parvient pas à obliger l’État à reconsidérer sa position6.
§ 3. Le multiculturalisme dans ses pratiques
29En constitutionnalisant un nouveau rapport État/société civile/groupes indigènes, un rapport multiculturel, la Colombie et le Venezuela construisent une nouvelle figuration de l’État. Ce dernier s’érige en arbitre conciliateur de la diversité des intérêts, individuels et collectifs, et institutionnalise le jeu des forces politiques, sociales et économiques. Cela dit, en s’ouvrant à la représentation de nouveaux intérêts, l’État n’abandonne pas le schéma unitaire classique. À certains égards, même s’il faut convenir d’un réel souci de la Colombie et du Venezuela de rendre justice aux indigènes, la politique de reconnaissance se présente comme une stratégie alternative de reconstitution de l’unité de l’État.
30Sous cet angle, les politiques indigénistes de la Colombie et du Venezuela apparaissent « intéressées ». Soucieux avant tout de conserver leur unité et leur autorité, ces États déploient un arsenal de tactiques destinées à satisfaire ce but ultime. Leur politique multiculturaliste est alors envisagée comme une « stratégie associative » (Rouland, 1995), une tactique de re-légitimation de l’État. À défaut de pouvoir instaurer directement son pouvoir d’uniformisation, ces États œuvrent à une cooptation des espaces ethniques en cherchant plus à se moderniser qu’à renforcer les pratiques autogestionnaires indigènes. Derrière la révolution constitutionnelle se trouve le projet d’assurer la continuité de l’État en établissant de nouveaux symboles (l’unité dans la diversité, le multiculturalisme…) partagés par l’ensemble des secteurs de la société. La posture multiculturelle de l’État traduirait donc moins une ouverture du jeu politico-juridique aux indigènes qu’une tactique de normalisation-gestionnaire.
31Cette réflexion en termes de tactiques et stratégies ne prétend pas rendre totalement compte de la réalité des rapports établis entre l’État et les groupes indigènes. La reconnaissance se réalise en effet dans le cadre d’interactions. L’État n’est pas l’unique acteur mais seulement le plus important. Son attitude n’est pas non plus univoque. Elle dépend du contexte dans lequel elle s’exerce, de la force de ses interlocuteurs, de leurs ressources, de leurs intérêts et de leurs propres stratégies. Aussi, cette approche entend plus modestement présenter et analyser certaines pratiques politiques et juridiques qui, tout en matérialisant la reconnaissance des peuples indigènes, permettent aux États de verrouiller les nouveaux droits et espaces qui leur sont ouverts.
32Sans prétendre à l’exhaustivité, deux registres sont ici distingués, chacun se déclinant sous plusieurs formes. Le premier regroupe les tactiques politiques qui s’appuient sur le pouvoir institutionnel de l’État. Quatre tactiques sont présentées : le « noyautage », l’institutionnalisation-cooptation, la délégation et l’alliance avec les secteurs non indiens. Le second registre se rapporte au juridique et met en évidence une hégémonie sur les opérateurs du droit (appareils judiciaires, pouvoir législatif), un pouvoir de catégorisation et enfin, une instrumentalisation du langage juridique et de l’application des normes.
1. Les tactiques politiques
33Les tactiques d’alliances et de délégation constituent deux moyens classiques de traiter la question indienne. Les deux États ont très longtemps confié les populations indiennes aux Églises. L’influence de ces dernières détruisit en grande partie la vie communautaire et les systèmes de croyances indigènes. Au Venezuela, la « loi des Missions » de 1915, toujours en vigueur, attribuait les pleins pouvoirs à l’Église catholique pour « amener à la vie citoyenne les tribus et factions indigènes non civilisées qui existent encore dans différentes régions de la République ». En Colombie, par un Concordat signé avec le Saint-siège en 1886, l’État donna aussi à l’Église une part de sa souveraineté en lui accordant de nombreuses compétences administratives sur les territoires indigènes.
34Si l’influence des Églises sur la politique indigéniste des États est à présent moins prégnante – les représentations de l’indien ayant évolué ainsi que les contextes socio-politiques nationaux et internationaux – d’autres secteurs de la société permettent à l’État de disqualifier les prétentions indiennes. L’alliance perdure en quelque sorte mais l’État change de partenaires. Dans un contexte néolibéral et de mondialisation, il diversifie ses alliés en s’unissant au secteur militaire – ce fut le cas lors de la Constituante vénézuélienne – ou au secteur économique, les multinationales, pour ne pas accéder aux revendications territoriales indigènes. Le plus remarquable enfin, réside dans le processus même de décentralisation de l’État qui, par définition, implique une procédure de délégation.
a) Le « noyautage » politique et institutionnel des communautés
35Cette tactique consiste pour l’État à pénétrer les communautés indiennes en attribuant à certains de leurs membres des fonctions qui, plus ou moins directement, conduisent à les désorganiser ou à en prendre le contrôle. Ce phénomène est très courant dans les deux pays étudiés. Au Venezuela, dans les communautés d’Amazonas, la figure du commissaire (comisario) est instaurée. Intermédiaire entre le gouvernement de cet État et les communautés, celui-ci exerce des fonctions administratives, civiles (registre des mariages, naissances et décès) ou policières. Il lui incombe de faire remonter les problèmes rencontrés dans la communauté. Dans la pratique, ces fonctions sont détournées et sources de conflits du fait d’une superposition d’autorités, le commissaire empiétant sur les compétences de l’autorité traditionnelle (le capitaine ou le conseil des anciens institué dans la zone de Manapiare)7.
36À cette logique institutionnelle s’ajoutent les influences partisanes et clientélistes qui politisent les communautés. En effet, ce sont souvent les partis politiques qui nomment les commissaires, sans consultation préalable de la communauté ; ce qui aiguise les dissidences internes. Comme le remarque un leader indien de la région, « ce n’est pas le commissaire qui pose problème mais tous les gens qui sont derrière lui »8.
37Autre facteur de déstructuration, dans certaines communautés d’Amazonas le capitaine est rémunéré par le gouverneur en fonction de sa couleur politique. Le statut de capitaine est de plus en plus convoité du fait de la rétribution de la fonction. Celui qui l’exerce ayant désormais un train de vie supérieur aux autres membres de la communauté, il entraîne aussi de nombreux désaccords au sein desquels l’influence des partis traditionnels (AD et COPEI) est fortement marquée, comme en attestent les propos d’un leader indien de la région : « À Parira, il y a dix ou quinze ans, il y avait ce type d’autorité, capitaine ou cacique. Le cacique n’était pas payé mais il avait de l’autorité. Maintenant il reçoit de l’argent et n’a plus d’autorité. Et autre chose, le commissaire est une autre autorité, l’instituteur une autre, l’association de voisins une autre et le comité de base du parti politique une autre. Il s’est créé beaucoup d’autorités. Elles sont maintenant dispersées et il n’y a pratiquement plus aucun contrôle en ce qui concerne l’autonomie »9.
38Dans l’État Anzoátegui, les communautés kari’ñas sont tout aussi traversées par les divisions politiques, et les aides publiques qu’elles reçoivent demeurent étroitement liées au contexte politique régional ainsi qu’à la force de leur loyauté partisane. Dans quelques-unes se trouvent des « comités de base » des partis traditionnels AD et COPEI. Ces sièges locaux n’impliquent pas forcément une affiliation communautaire mais certaines communautés se sont un temps identifiées à un parti10.
39En Colombie, ce phénomène est également visible, en particulier chez les ethnies ayant fortement conservé leurs traditions. La généralisation de la figure du cabildo ou la nomination d’inspecteurs de police pose de sérieux problèmes de gouvernabilité. Mais à l’inverse de la situation vénézuélienne, cette dualisation du pouvoir ne cherche pas forcément à délégitimer les autorités traditionnelles. La Colombie a développé une reconnaissance explicite de ces dernières11, même si les groupes concernés ont parfois dû se mobiliser pour cela.
40L’insertion de ces figures institutionnelles au sein des communautés entraîne finalement une double conséquence : la déstructuration progressive des organisations socio-politiques traditionnelles au profit des patrons culturels de la société majoritaire et la transformation du rôle de ces figures – celles-ci devenant un relais, un « ventriloque » (Guerrero, 1997) de l’État au lieu d’assurer une médiation entre celui-ci et les communautés. C’est à travers ces nouveaux leaderships que l’État peut pénétrer les communautés de sa logique et de ses principes. Les indigènes deviennent les agents de changement dans leurs propres communautés. Pour reprendre les termes d’un leader kari’ña, « Le commissaire ne rapporte pas nos revendications à l’État mais ramène plutôt la politique de l’État dans la communauté ! ».
b) Les tactiques d’institutionnalisation et de cooptation
41Comme l’écrivent les sociologues J. Gamboa et L.-A. Fajardo (1998), « Si, par la voie de l’exclusion et de la marginalisation, l’État colombien n’a pas pu assimiler les peuples autochtones et autres groupes ethniques à son projet de nation homogène, cela tient à ce que, paradoxalement, la situation d’oppression et de discrimination a permis la préservation et la création de certains espaces pour l’expression des consciences ethniques. L’État a décidé de les conduire à l’intégration par le chemin de l’institutionnalisation, en cooptant justement ces espaces ethniques ».
42À certains égards donc, la reconnaissance est assimilée à un simple processus de cooptation qui atténue la portée des changements. L’État contrôle sa transformation tout comme son ouverture aux revendications politiques indigènes. Les changements institutionnels lui permettent de préserver son rôle car il peut agir par « une offre d’institutionnalisation de scènes et de procédures de négociation » et aussi parce que, plus largement, « l’autorité publique institutionnalise de façon variée des espaces politiques dans lesquels s’élaborent pour l’État une capacité et une légitimité à intervenir » (Fajardo et Gamboa, 1998).
43Cette tactique est d’autant plus efficace qu’elle s’exerce sur différents terrains. L’institutionnalisation peut concerner des espaces, qu’il s’agisse d’espaces légaux – la reconnaissance des droits coutumiers indigènes permet par exemple aux États de contrôler à moindre coût les espaces et les relations sociales indigènes – ou sociaux. Ainsi, la figure d’association civile au Venezuela est un moyen de recréer et d’institutionnaliser des espaces communautaires pas spécifiquement indiens. L’État ne reconnaît en effet les communautés indiennes que si celles-ci sont dotées d’une personnalité juridique. Mais pour obtenir ce statut, elles doivent se convertir en associations civiles et se doter d’une direction composée d’un président et parfois d’un vice-président, d’un secrétaire général et d’un trésorier, une structure fort éloignée des formes d’organisations traditionnelles.
44Parallèlement, l’institutionnalisation peut se réaliser au niveau de la représentation, c’est-à-dire des leaderships, au sein des communautés, à travers l’imposition de nouvelles figures (commissaire, inspecteur de police) ou à l’extérieur. En Colombie comme au Venezuela, les États cooptent les leaders qui représenteront les communautés indiennes au sein de leurs institutions12. Dans les ministères chargés de la politique indigéniste ou en rapport avec elle, des leaders indiens occupent parfois des postes importants. On pourrait penser de prime abord que cette représentation est propice à une meilleure défense des intérêts indigènes mais, en réalité, l’institutionnalisation ne suffit pas à elle seule pour faire valoir les droits indigènes. Au Venezuela, une indienne wayuu, Atala Uriana, est nommée en février 1999 à la tête du ministère de l’Environnement. Cette mesure fut dans un premier temps très applaudie par le monde indien. L’attribution de ce ministère à une indienne est en effet sans précédent et extrêmement symbolique lorsque l’on sait combien les indigènes entretiennent une relation spécifique, culturelle et identitaire, avec la nature.
45Les groupes indigènes pensaient aussi pouvoir peser davantage dans les négociations relatives aux projets économiques qui menacent leur propriété foncière. Warao, Kari’ña, Arawak et Pemón s’opposent notamment depuis 1998 à la construction d’une ligne électrique qui mène à la frontière brésilienne et traverse leur territoire13 ainsi qu’à l’exploitation minière de la réserve forestière d’Imataca. Ils comptaient sur la médiation de la leader pour voir enfin prises en compte leurs demandes. Mais cette attente ne fut pas satisfaite, la logique institutionnelle s’imposant à la nouvelle ministre indigène.
46Suivant une approche dynamique, l’institution incarne en effet un siège et un enjeu de lutte. Pour les indiens, elle est un moyen d’améliorer leur position dans le jeu politique, mais aussi une contrainte. Dit autrement, le représentant se sert autant de l’institution qu’il la sert car l’institution impose un certain type de comportement (Chevallier, 1996). Le manque d’expérience de la représentante wayuu dans l’espace politico-institutionnel de l’État ainsi que l’ampleur des enjeux expliquent l’inefficacité de ce lobbying exercé de l’intérieur. Le leader coopté doit en fait agir depuis une nouvelle perspective, institutionnelle et non plus seulement indienne. Il lui est par conséquent difficile de faire valoir son point de vue. Le leader est sensé appliquer une politique indigéniste qui constitue à la fois le cadre et le processus par lequel l’État construit sa relation avec le secteur indien et lui impose ses objectifs souverains. Comme le dit un leader de l’ONIC, « la DGAI, c’est le gouvernement, les directives sont pensées depuis l’État. [Y] mettre un indien revient à institutionnaliser une contradiction »14. Celui-ci doit endosser et concilier diverses positions, parfois contradictoires. Les intérêts de ses interlocuteurs s’opposant, sa légitimité ne perdure que s’il est capable d’endosser des rôles conformes aux attentes de ses divers publics (Nay, 1997).
47L’institutionnalisation de leaders indiens dans les instances de l’État constitue donc un élément essentiel dans la mise en œuvre de ses politiques, plus encore si celles-ci relèvent du développement économique du pays. Dans les deux États, le ministère de l’Environnement s’est doté d’une représentation indigène mais aucune des deux ne fut de longue durée. Relevant de la symbolique politique, ces désignations « matérialisent » les bonnes dispositions de l’État en matière de respect des droits indigènes ainsi que la concertation sensée guider le cheminement des projets de développement en territoires indigènes. Chargées de connotations, culturelles et politiques, elles fonctionnent comme des « signes ou des lieux de reconnaissance » (Augé, 1994).
48L’introduction de leaders indiens dans les appareils de l’État constitue une nouvelle modalité de son projet intégrationniste. Il est en effet plus facile pour lui d’imposer sa politique lorsque celle-ci paraît négociée et fait participer ceux qui en dépendent. En institutionnalisant la plupart des espaces de création ou de recréation des consciences ethniques, en cooptant certains leaders, l’État leur attribue un rôle. Il crée les indiens dont il a besoin. En même temps, les États de la Colombie et du Venezuela se donnent la possibilité de récupérer la dissidence indigène et d’aplanir, par le biais du droit, son caractère dissident voire subversif. En conférant un statut aux peuples autochtones, l’État circonscrit le « danger minoritaire ». La reconnaissance acquise, la représentation militante indigène cède alors le pas à une représentation instituée ; les leaders indiens cooptés sont désormais enclins à participer aux actes de pouvoir et par là, à contribuer insidieusement à la dissolution de l’unité indigène.
49Cette institutionnalisation permet en définitive à l’État de gérer la contradiction entre les évolutions néolibérales et globalisantes de ses structures et son engagement à reconnaître une certaine autonomie indienne. L’État se constitue ainsi un interlocuteur légitime (qu’il crée ou, s’il existait déjà, soutient) sur des zones qui jusqu’alors n’étaient pas sous son contrôle. L’usage des institutions contribue à établir et à consolider des relations sociales et politiques spécifiques. L’institutionnalisation des mouvements indiens après la réforme constitutionnelle renforce les projets de décentralisation et de démocratisation d’un État qui, sans assurer plus de ressources ni changer sa politique néolibérale, a réussi à isoler les demandes des organisations indigènes et à les insérer dans le cadre de la défense de la Constitution (Padilla, 2000).
50Ceci dit, il serait erroné de considérer les représentants indigènes comme de simples instruments de l’État. La manipulation existe mais elle ne s’exerce pas à l’insu des intéressés. Les indigènes en sont conscients mais ne veulent pas voir se refermer ces espaces institutionnels. Ils cherchent plutôt un remède du côté de la formation de leurs leaders. Car le principal effet de la reconnaissance de diverses autorités (traditionnelles, institutionnelles, politiques) consiste en une crise des légitimités. La politique indigéniste de l’État ressemble en ce sens à un exercice de « l’art de la séparation », une stratégie de division pour mieux régner. À côté des autorités traditionnelles indigènes, de nouveaux leaders sont instaurés. La pluralité des leaderships qui en découle permet alors à l’État de faire valoir son point de vue en établissant un dialogue à différents niveaux, choisis selon le contexte et les fins poursuivies, et en légitimant l’interlocuteur le plus favorable à ses intérêts.
c) Politiques éducatives et élite indigène
51L’absence de dialogue entre les communautés indiennes et l’État fait place à l’instauration de liens sans cesse plus institutionnalisés et diversifiés. L’État s’entoure notamment d’une élite indigène en jouant du pouvoir intégrateur de l’éducation bilingue. L’éducation en langue espagnole constitue à la fois une modalité de l’indigénisme public et un instrument pour son application. Elle répond à une demande indigène mais aussi à un besoin de l’État de s’articuler d’une nouvelle façon à la société civile et aux communautés indiennes. Elle permet l’apparition d’une « nouvelle élite indigène, moderne, très mobile (qui n’a de cesse de circuler d’un monde à l’autre), qui par sa propre trajectoire, le prestige et le pouvoir que lui confère sa position dans les organisations indigènes ou dans l’espace politique [...] représente une forme de succès tant devant la communauté que pour la société dominante » (Gros, 1999).
52Les écoles bilingues jouent par ailleurs un rôle politique, que l’on se place du côté des revendications indigènes – suivant lequel l’école fait partie d’un projet politique de renforcement de l’ethnicité, un projet de construction et de politisation d’une identité ethnique – ou de l’État. La scolarisation fut longtemps au cœur des projets assimilationnistes de ce dernier.
53La reconnaissance d’une éducation bilingue marque donc une avancée mais comporte deux grands risques : le premier a trait à l’acceptation de la marginalisation des groupes indigènes, sous le couvert de la reconnaissance d’une certaine autonomie et la mise en place d’un gouvernement indirect. Dans cette perspective, l’école indigène ressemblerait à des « écoles rurales qui se veulent adaptées à la réalité sociale, culturelle et économique des paysans [...] mais apparaît à moitié abandonnée, sans livres ni matériel scolaire » (Gros, 1999).
54Le second risque vient de ce que l’éducation bilingue, loin de restaurer seulement la culture, la tradition et les savoirs anciens, semble aussi éminemment moderne dans ses contenus culturels et politiques. Elle constitue une « nouveauté progressiste, qui ne peut pas être comprise en dehors de la matrice créée par le monde moderne lui-même » (ibidem). Elle instaure ce faisant une certaine contradiction, entre les objectifs qu’elle se donne – restaurer la culture indigène – et les moyens qu’elle emploie, qui peuvent mener à une certaine acculturation.
55Cette éducation bilingue concourt également à produire et à reproduire la nouvelle élite indigène. Le rôle de l’autochtone instruit, dans un contexte de dialogue entre l’État et les communautés indiennes, doit en ce sens être nuancé. Certes, ces nouveaux dirigeants indigènes, souvent enfants d’autorités traditionnelles, qui furent scolarisés au sein d’internats des missionnaires et/ou plus récemment des universités, peuvent « d’une certaine façon s’appuyer sur une double légitimité : celle que leur donne leur famille, leur clan et leur groupe d’appartenance et celle qui permet leur accès aux nouveaux savoirs, connaissances et technologies » (Gros, 1999). Mais à d’autres égards, cette nouvelle élite est parfois amenée à choisir et à ménager constamment ces deux légitimités contradictoires.
56La reconnaissance par l’État d’autorités particulières au sein des divers groupes indigènes n’est pas seulement vertueuse. Leur pluralité constitue un facteur de fragilisation de l’unité indigène. Des tensions permanentes apparaissent entre les formes traditionnelles d’autorité développées dans l’espace communautaire et les nouvelles qui, grâce à leur capital culturel, la maîtrise de l’espagnol, développent une relation avec les communautés indiennes mais aussi avec le monde extérieur. L’éducation est devenue une ressource et un enjeu culturel et politique. Dans certaines communautés du Venezuela, par exemple, le leadership communautaire bascule parfois de l’autorité traditionnelle à celle du maestro (maître d’école) qui, par sa capacité à manier les deux langues et à se situer à la frontière des deux mondes, indigène et occidental, détient un pouvoir non négligeable. Le rôle des leaders érudits est donc équivoque. D’un côté, ils représentent ceux qui luttent pour la cause indigène, ils sont ceux qui « conscientisent » les communautés quant à l’impératif de mobilisation et de formation. De l’autre, parce qu’ils introduisent des notions et des méthodes qui ne font pas partie de la tradition, ils sont souvent perçus comme un élément subversif et contaminant dans la communauté.
2. Les tactiques juridiques de l’État
57Pour appréhender le registre de ces tactiques, quelques considérations relevant de la sociologie du droit (Severin, 2000) sont nécessaires. L’analyse des tactiques juridiques de l’État se fonde sur une conception particulière de celui-ci et du droit. L’État se présente comme l’incarnation de « l’idée de droit », lequel n’est pas considéré comme une force transcendantale, extérieure à la société, mais comme immanent au champ des rapports sociaux. La puissance de l’État tient à l’efficacité de son ordre juridique. « L’ordre juridique est un ordre de domination, transcrivant un rapport de forces au sein du groupe : les attentes sociales ne correspondant pas à cette logique sont impitoyablement refoulées comme hétérodoxes. [Si elles résistent], la réponse peut consister en un durcissement de l’ordre juridique, à l’accentuation du désordre correspond, par un processus en spirale, un renforcement de l’ordre. Mais ce fonctionnement de type explosif rencontre des limites ; aussi l’ordre juridique peut-il évoluer en infléchissant sa logique par l’intégration de nouveaux éléments » (Chevallier, 1996).
58Ce concept d’ordre juridique est intéressant à plus d’un titre. Il montre que le droit fait l’objet d’une régénération constante afin d’adhérer à la réalité sociale. Les transformations qu’il subit, loin de menacer son existence, garantissent sa perpétuation. Dans cette perspective aussi, l’idée d’un monopole du droit positif est remise en cause, même si l’État conserve son hégémonie en étant le seul à disposer d’une force de contrainte. Le droit désigne finalement un système et dispose de traits spécifiques sur lesquels se fonde la domination de l’État. Il implique une bureaucratie, un discours et des pratiques particulières qui peuvent aller jusqu’au recours à la violence. Il est instrumentalisé par des institutions (juridictionnelles, pénitentiaires) que servent des spécialistes (juges, magistrats, avocats…). Il apparaît également sous la forme de règles précises (procédures, codes..) et utilise un savoir particulier, technique qui de fait exclut les profanes. La normativité du droit, enfin, ne tient pas à sa seule force prescriptive. Il est aussi un langage possédant ses propres terminologies. Il est un discours chargé de valeurs, « où la conjugaison de la systématicité et de la force prescriptive lui confère une singulière puissance persuasive en le parant du privilège de l’incontestabilité » (Chevallier, 1985). Nonobstant, il convient de ne pas surestimer le pouvoir de l’ordre juridique puisqu’il demeure fondamentalement dépendant des acteurs qui revendiquent son existence. Les normes sont des outils ; elles sont constamment orientées et réinterprétées selon les intérêts. Elles font l’objet de jeux auxquels se prêtent les entités de l’État, les peuples indigènes et plus généralement la société civile. Cela étant, toutes ces caractéristiques du droit constituent potentiellement des limites à la reconnaissance indigène. L’État fait souvent une utilisation politique du droit, dont voici quelques déclinaisons.
59Tout d’abord, on peut relever une certaine instrumentalisation du langage juridique, tant dans la création de normes que dans l’application du droit. Les expériences constituantes et l’élaboration d’un droit international indigène sont sur ce point exemplaires puisque les débats étaient principalement d’ordre sémantique. Les termes de territoire et de peuple sont des concepts très polémiques en raison de leurs implications sur le plan politique et c’est pourquoi les États leur préfèrent ceux de terre et de groupes indigènes.
60Au niveau de l’application des normes, le phénomène est tout aussi évident. Le langage juridique ne constitue pas seulement un cadre. Il est aussi un processus performatif qui contribue à la domination de l’État. En effet, pour les indigènes, la maîtrise de l’idiolecte juridique de l’État devient un prérequis incontournable à toute interlocution avec ce dernier. Elle induit de leur part une maîtrise et, au mieux, une instrumentalisation des concepts juridico-culturels de l’État aux dépends d’une revitalisation de leurs propres parlers15 et concepts. Le dialogue devient en ce sens intrinsèquement « assassin » car il contribue à une dévitalisation culturelle (linguistique) de l’indianité.
61L’État peut également jouer, au travers de ses institutions, de sa maîtrise de la production des normes. Il est le maître du temps juridique, sur les terrains législatif et judiciaire. Il peut donc opposer aux revendications indiennes une tactique d’« attentisme juridique » en ajournant constamment la promulgation d’une loi ou le verdict d’un procès. Ainsi en Colombie, la loi qui doit coordonner la juridiction spéciale indigène à celle ordinaire n’a toujours pas vu le jour. Au Venezuela, l’État bien qu’ayant reconnu des droits constitutionnels à « ses » autochtones n’a pas immédiatement adopté la Convention 169 de l’OIT16. L’élaboration de toutes ces lois doit en outre se faire suivant une procédure spécifique et dans le temps imparti aux sessions parlementaires, conditions qui sont rarement réunies ou respectées.
62La lenteur du système judiciaire en Amérique latine est par ailleurs une constante, même si la plupart des États l’ont réformé ces dernières années. Au travers de son pouvoir judiciaire ou de ses administrations, l’État maîtrise le temps dont il dispose pour statuer mais aussi celui de ceux qui engagent des procédures. Il peut notamment jouer sur les délais autorisés ou non. Les conflits remis entre les mains de la justice ont une fâcheuse tendance à y demeurer, soit que les décisions soient rendues longtemps après la mise en place de la poursuite judiciaire soit que le conflit fasse l’objet de procédures en série, étant toujours remis à une instance judiciaire supérieure ou à un nouveau type de procédure. Ainsi, le Tribunal Suprême de Justice vénézuélien n’a toujours pas rendu de jugement définitif sur la demande de nullité du décret 1850 qui ouvre la réserve forestière d’Imataca aux activités minières (amparo du 8/10/97) pas plus que sur les concessions minières dans la Sierra de Pejirá (amparo du 20/10/98) ou sur la construction d’une ligne électrique vers le Brésil (amparo du 5/11/98). Contrairement à ce que l’on pourrait penser donc, la nouvelle Constitution du Venezuela ne constitue pas forcément un facteur d’avancées pour les revendications indigènes antérieures puisque certaines ne sont toujours pas résolues.
63À l’opposé de l’attentisme, il arrive aussi à l’État de promulguer des normes générales qui vont violer les droits indigènes. L’État se présente ainsi comme un Janus, donnant d’une main ce qu’il retire de l’autre. Toutefois, il serait erroné de le considérer comme « sournois ». Il faut plutôt chercher la réponse dans sa structure même. L’État n’est pas unitaire mais fragmenté en une multitude d’institutions et, de fait, traversé par des politiques souvent contradictoires. Les États de la Colombie et du Venezuela assument parfois, au travers de leur chancellerie, des positions contraires aux droits indigènes. Les contradictions peuvent également se situer à l’intérieur d’un ministère, comme celui de l’Intérieur colombien en charge à la fois des affaires indigènes et de l’application des politiques de développement national.
64Mais c’est surtout la logique économique qui s’impose aux revendications indiennes. L’exploitation des richesses du sous-sol sur leurs territoires est un facteur permanent de violation de leur autonomie et intégrité culturelle17. Précisément, il existe une tension permanente entre la dimension indigène de la politique agraire de ces États et leur politique économique. La loi organique d’avril 1999 qui habilitait Chávez à dicter des mesures extraordinaires en matière économique et financière18 est édifiante. D’un côté, l’État reconnaît et protège la propriété collective indigène (Art. 4.m), de l’autre il « dicte des normes qui assurent la protection et la promotion des investissements nationaux et étrangers » (Art. 4.f).
65Un autre levier utilisé par l’État concerne l’application des normes. Il ne s’agit plus de les produire mais d’en assurer l’effectivité. À consulter les législations indigénistes, cette mise en œuvre normative ne semble pas aller de soi. Soit que les États appliquent les normes de manière conjoncturelle, au cas par cas, selon les circonstances. Soit qu’ils les mettent en œuvre de manière « partielle », ne considérant que les énoncés ou les prescriptions qui ne remettent pas en cause leurs autres intérêts.
66Un exemple concerne la politique agraire vénézuélienne. D’après le recensement de 1992 (OCEI, 1995) et malgré la réforme agraire (1960), plus de 73 % des communautés ne possèdent aucun titre ou document légal sur les terres qu’elles habitent. Quant à celles qui en ont (24 %), seulement 4,2 % détiennent un titre collectif à caractère définitif. La portée de cette réforme reste donc limitée et la précarité juridique dans laquelle se trouvent les terres indigènes permet à l’État de ne pas se voir déposséder de ses territoires.
67En Colombie, il en est autrement ; la réforme date de la même époque (1961) mais a impliqué une véritable redistribution territoriale, même s’il fallut attendre le début des années quatre-vingts pour voir légitimées les revendications du mouvement indien naissant. Dans un premier temps, l’État avait en effet tenté de fractionner les resguardos indigènes en « unités agricoles familiales » et en « réserves indigènes », forme d’assignation légale de terres suivant laquelle l’État conservait la propriété foncière, les communautés ne détenant que l’usufruit de la terre (décret de 1969). Mais la division des resguardos fut vivement rejetée dans la zone andine (Cauca) et depuis, la mobilisation indienne pour la récupération de leurs terres fut constante. En 1980, la quasi-totalité des réserves indigènes fut transformée en resguardos (assignation définitive et collective des terres). En 1998, 81,54 % des communautés vivent sous ce régime mais ce haut pourcentage ne signifie pas qu’il n’existe plus de conflits territoriaux19. La mobilisation et l’organisation des communautés indiennes expliquent en grande partie la différence entre ces deux pays dans le développement de leurs politiques agraires.
68L’application des normes peut par ailleurs s’avérer aussi inefficace si elle ne bénéficie pas d’un certain suivi politique et de moyens budgétaires et humains. Cette situation est particulièrement saillante dans le domaine de l’éducation indigène au Venezuela. En 1979, un décret crée le régime d’éducation interculturelle bilingue (REIB). Il avait pour objectif la mise en place progressive d’un régime éducatif qui respecte les caractéristiques socioculturelles des groupes indigènes et impliquait l’élaboration d’alphabets et de textes en langues autochtones. Les premières tentatives débutèrent en 1982, dans quelques écoles des communautés hiwis, kari’ñas, pemónes, pumés, waraos, wayuus, yanomamis, yekuanas et yukpas, puis avec les ethnies Piaroa et Arawak du Río Negro. Mais ces expériences échouèrent à cause d’un manque de volonté politique, de la méconnaissance du décret par les autorités nationales et régionales, de la rareté des ouvrages didactiques, et enfin de la faible formation des instituteurs indigènes. Les responsables de l’État détenaient par ailleurs une vision simpliste de la mise en œuvre du décret. Ils ne pensaient pas que l’élaboration d’alphabets indigènes et la mise en place d’une éducation interculturelle exigeaient autant de temps et de moyens. Le décret fut finalement abandonné après le remplacement de ses promoteurs institutionnels au sein du ministère de l’Éducation.
69L’interprétation restrictive qui détermine parfois l’application des normes constitue une limite supplémentaire aux droits indigènes. En Colombie, la consultation préalable (art. 330) oblige à informer et consulter les communautés indiennes sur chaque mesure ou projet susceptible de les affecter. Mais cette loi n’est pas appliquée dès lors qu’il s’agit de projets économiques de grande envergure. Un décret réglementaire surtout, élaboré en juillet 1998 sans la participation des intéressés et de la DGAI, contredit l’esprit de cette norme en réduisant le processus de consultation aux seuls cas d’octroi de licences ou de permis d’exploitation des ressources naturelles sur les territoires indigènes.
70À noter enfin que sur le terrain de la justiciabilité des droits indigènes, l’instrumentalisation des procédures peut aussi aller à leur encontre. Le cas de la Colombie en est une bonne illustration : les indigènes ont très souvent recours à des actions de tutelle, devant la Cour constitutionnelle, pour faire valoir leur droits. Or, la lecture des sentences constitutionnelles les concernant montre que la partie adverse – qui peut être une institution de l’État comme une personne privée – a très souvent tenté de déplacer le conflit sur le terrain des procédures, en utilisant l’aspect technique du droit pour défendre ses intérêts.
71La dernière tactique juridique qu’il convient de mentionner est la plus importante. Elle relève du pouvoir de catégorisation de l’État qui se manifeste principalement à travers le droit positif. Nombreux sont les auteurs à s’être intéressés à la question. Tous s’accordent à dire que « le droit est un processus sans cesse renouvelé de classification du réel » (Arnaud, 1987). « Le support du droit est aussi son moyen. Mode de désignation et de classement des objets sociaux, le droit tire des seules propriétés de la forme écrite le moyen de traiter ces objets, comme s’ils ne devaient leur avènement social qu’au sceau de la reconnaissance juridique. C’est là une manœuvre bien abstraite, mais elle caractérise le nébuleux interface entre légalité et société, où tout à la fois se construisent l’identité et la force du droit » (Assier-Andrieu, 1996).
72Ainsi le droit n’est pas seulement une traduction du réel ; il est au principe des constructions identitaires. À travers lui, l’État entend codifier le réel et fait passer à « l’état d’objectivé » (Bourdieu, 1986) les classifications et catégories sociales qu’il prétend déduire du social mais qu’en réalité il lui impute. Le droit serait au social ce que la cartographie est à l’espace (de Sousa Santos, 1987). Il serait une carte qui, dans sa réalisation, induit forcément une déformation. La représentation du social que l’État construit à travers le droit répond en effet à des finalités d’ordre politique et social. La catégorisation est en ce sens un moyen pour l’État de mettre de l’ordre, en instituant des frontières (processus de limitation). L’assignation catégorielle lui permet d’agir dans des espaces bien délimités. Son droit positif procède à des définitions, des classements identitaires qui assignent aux différents acteurs un espace spécifique dans et suivant lequel ils peuvent agir. L’État reste ainsi l’instigateur et le reproducteur d’un « ordre de sens » (Descombes, 1996). Pour préserver sa suprématie, il joue tant de son identité et de ses représentations que de celles des communautés indiennes.
73Les États de la Colombie et du Venezuela ont notamment superposé longtemps l’identité du campesino (paysan) à celle de l’indien. Par cette simplification de la donne sociale sous une vision binaire strictement agraire et classiste, ils assuraient leur hégémonie, en particulier territoriale.
74Suivant une approche interactionniste, les normes constituent finalement un modèle de reconstruction de la réalité qui s’insère dans des processus de régularisation mais aussi d’ajustements situationnels. La reconnaissance indigène semble aujourd’hui produire et reproduire une logique paradoxale que certains appellent « pluralisme classificatoire » (Elbatz et Murbach, 1996). Dans un contexte multiculturaliste, les nouvelles Constitutions ne produisent plus seulement du citoyen, mais aussi de l’ethnique. Un double mouvement se trouve au cœur de la politique de reconnaissance : en levant les limites qui excluaient jusque-là les indigènes des processus de participation (logique citoyenne), l’État « re-substantialise » la catégorie sociale indigène (logique ethnique).
75Historiquement d’ailleurs, le terme « indigène » a désigné en Amérique latine diverses réalités : d’un vocable à connotation discriminatoire utilisé principalement comme stigmate par les représentants de la société dominante, il est « devenu un terme à travers lequel on reconnaissait les distinctions culturelles et sociologiques et qui, à de nombreuses occasions, s’est aussi converti en un appel symbolique à la lutte pour la résistance, la défense des droits de l’Homme et la transformation de la société » (Stavenhagen, 1991). Cette « positivation » du terme est le fruit de transformations du rapport politique et juridique de l’État aux communautés indiennes. Elle oblige ce dernier à ajuster ses schèmes catégoriels et classificatoires en valorisant la spécificité de l’indigène et en le distinguant du paysan.
76Cette revalorisation connaît cependant quelques limites. Elle permet à l’État d’homogénéiser la diversité ethnique à laquelle il est désormais confronté. L’indien désigne ainsi une catégorie analytique qui permet de rendre compte du processus colonial. C’est un terme pour identifier et marquer le colonisé, et la législation qui fut mise en place à son encontre était destinée à garantir la propriété foncière coloniale. La catégorie de mestizo est elle aussi socialement créée au service de l’entreprise coloniale. Elle ne correspond pas véritablement à un métissage biologique de la population mais à un « secteur d’origine colonisé que l’appareil colonial coopta pour l’incorporer à la société colonisatrice, le plaçant à l’intérieur de celle-ci dans une position subordonnée » (Bonfill, 1995). Ce qu’il fait aujourd’hui avec les groupes indigènes eux-mêmes.
77Cela étant, les États de la Colombie et du Venezuela, en s’autodéfinissant multiculturels et pluriethniques, ne peuvent chercher légitimement leur unité qu’au travers du respect de la diversité. Mais deux mouvements contradictoires structurent la reconnaissance actuelle des peuples indigènes. Le premier est essentiellement politique et consiste en l’intégration de l’indigène à la société nationale ; le second est juridique et désigne un processus de désintégration du caractère différentialiste de l’indigène, c’est-à-dire de son ethnicité. Le principe de discrimination positive recrée et, comme le terme l’indique, « positive » la catégorie juridique de l’indien mais parallèlement, homogénéise les diverses situations ethniques. La volonté d’intégrer l’indien à la société nationale tout en le caractérisant comme un segment différent de la population – condition indispensable à une reconnaissance de droits spéciaux – aboutit de manière perverse à une survalorisation de l’indien et à une négation de la diversité ethnique. Sous le terme d’indien disparaît la diversité culturelle et ethnique (Wayuu, Curripaco, Warao…). L’indien perdure comme produit d’une relation coloniale mais pas comme culture (Correa, 1992).
78L’indianité se dote aujourd’hui d’une valeur politique et d’échange qui doit se montrer et surtout se démontrer. Elle se transforme en une obligation juridique qui, seulement une fois accomplie, permet aux communautés d’obtenir en retour certains droits. Au Venezuela par exemple, afin de s’emparer légalement, sous la forme de terres communales (ejidos), des terres de la communauté Kari’ña « Jésus, María y José de Aguasay », la ville de Maturín (État de Monagas) eut recours à une tactique de négation identitaire. Cette communauté s’était organisée dès 1966 en association civile et possédait un titre de propriété foncière qui datait de la couronne espagnole (1793). La municipalité pouvait donc difficilement mettre en doute cette propriété pour s’emparer des terres et les louer à des tiers. Elle décida donc de jouer d’un autre facteur, l’authenticité ethnique de ses titulaires. Le municipe décréta l’extinction de l’ethnie Kari’ña afin de ne pas être obligé d’appliquer les droits qui la protègent. Par un simple décret administratif, l’État pouvait ainsi exproprier des indiens, qui selon lui n’en étaient pas, et prendre possession de leurs terres. Les Kari’ña durent prouver leur indianité pour pouvoir les récupérer. Après presque dix ans (juin 1989 – octobre 1998), la Justice rétablit leur droit mais sans pour autant revenir sur les concessions foncières faites entre temps par la municipalité à des tiers. En ce sens, l’existence légale de la communauté est reconnue mais cela ne lui octroie toujours pas l’intégrité de ses terres ancestrales… En Colombie, le pouvoir de l’État sur les taxinomies instituées est tout aussi prégnant puisque, au travers de son ministère de l’Intérieur, il détermine qui est indien et qui ne l’est pas. La DGAI assume ainsi une fonction d’expertise anthropologique. Lorsque subsistent des doutes sur le caractère et l’appartenance ethnique, les demandes de reconnaissance doivent lui être adressées. Cette fonction est souvent contestée par les groupes concernés qui revendiquent le droit à l’auto-identification.
§ 4. Le pouvoir politique du Droit
79Face à la crise qui l’affecte donc, l’État cherche de nouvelles formes de gestion sociale et politique qui puissent l’affranchir des partis politiques traditionnels. Il crée, on l’a vu, de nouveaux espaces et de nouvelles modalités de négociation (la Constitution), il suscite l’émergence de nouveaux interlocuteurs sociaux et conforte des acteurs émergents indépendants, les groupes indigènes. Dans cet objectif aussi, le droit positif joue un rôle central. Un temps remis en cause, celui-ci, loin de disparaître, devient une nouvelle ressource capable de relégitimer l’État. Le déclin du droit entraîne en effet seulement sa mutation (ouverture au pluralisme), laquelle s’appuie principalement sur sa dimension symbolique. Le pouvoir symbolique du droit devient l’une des pièces maîtresses de la reconnaissance indigène et d’une nouvelle figuration de l’État.
1. Le pluralisme juridique comme stratégie vitaliste de l’État
80Un détour par les ouvrages de Pierre Legendre, qui à certains égards ressemblent à une psychanalyse de l’État, aide à mieux comprendre ce phénomène. L’auteur se penche sur la question de la diversité des montages juridico-institutionnels, en particulier sur l’échafaudage institutionnel de l’État et du droit (Legendre, 1988), et sur la question des fondements, c’est-à-dire sur le « pourquoi des lois ? ». Chaque société a besoin d’instituer la « Référence fondatrice » aussi appelée « Tiers symbolique », nécessaire à sa vie et à sa reproduction. En Occident, cette institution de la vie se réalise à travers l’État, lequel détient une fonction anthropologique qu’il assure au travers des « fictions » nécessaires (images) et d’une normativité sans cesse à l’œuvre.
81Mais aujourd’hui, ce montage étatique serait en train de se dégrader parce que justement, il ne parvient plus à travers le droit positif (son « Corpus faisant loi ») à « fonder ce qui fait loi », c’est-à-dire à rendre intelligible la question des fondements, la question universelle du rapport de l’Homme à l’Homme et au monde. La Science s’étant substituée à la Raison, le système juridique n’incarne plus qu’une normativité purement technique. Le droit est sommé d’être efficace. Il est dorénavant légitime à cette seule condition et non plus par les vertus de sa puissance normative propre (Legendre, 1999). Il s’opère donc une profonde inflexion dans la conception même du droit. N’incarnant plus la Raison, le Droit devient lui-même objet, et non plus vecteur, d’une entreprise de rationalisation : à la rationalisation par le droit succède la rationalisation du droit » (Chevallier, 1991).
82Pour caractériser ces phénomènes, Legendre (1999) parle d’une « dé-dogmatisation » du droit, entendue comme son absence de fondements. Il évoque l’apparition d’un système a-normatif où la régulation aurait pris le pas sur le droit. Ces notions semblent cependant inadéquates pour caractériser les situations latino-américaines. Dans ces États, en effet, le droit ne disparaît pas mais se transforme pour garantir une nouvelle figure, pluraliste, de l’État. Le fondement de l’État ne repose pas sur une autre Raison extérieure au droit mais plutôt sur un réinvestissement du droit qui passe par son ouverture à d’autres formes culturelles du normatif (c’est-à-dire d’autres interprétations du fondement).
83Sur un plan symbolique donc, l’État ayant perdu de sa capacité à instituer les images fondatrices telles que la Nation et à en assumer les effets normatifs, on assiste à un double phénomène : d’un côté une fragmentation des formes juridico-politiques de l’État, de l’autre une « pléthorisation » des droits. L’expérience des États d’Amérique latine est sur ce point édifiante. Les récents bouleversements constitutionnels ont promu la reconnaissance de droits nouveaux aux minorités indiennes, de même qu’ils ont consacré un pluralisme juridique en donnant une valeur légale aux systèmes de droits coutumiers indigènes. Le « délabrement » du droit fait surgir de nouvelles formes normatives, ou plutôt d’anciennes, telles que les coutumes juridiques indigènes. Le droit positif devient « poreux » et est traversé par d’autres systèmes institutionnels et normatifs. Cette adoption du pluralisme incarne une stratégie vitaliste de l’État ; elle fait partie de la transformation normative par laquelle celui-ci se refonde.
2. Le pouvoir symbolique du droit
« Le pouvoir ne peut s’exercer sur les personnes et sur les choses que s’il recourt, autant qu’à la contrainte légitimée, aux moyens symboliques et à l’imaginaire. »
(Balandier, 1985)
84L’idée d’usage symbolique du droit s’inscrit dans une compréhension très large de la théorie et de la pratique politiques. Elle relève tant des problèmes de politiques publiques que des débats sur les changements sociaux et la domination de l’État. Le discours légal est pensé avant tout comme un instrument politique qui permet aux autorités de l’État de communiquer avec la société. Il est une réponse politique aux demandes sociales qui se manifestent dans un contexte de faiblesse de la légitimité étatique. Le système légal fait l’objet d’une utilisation stratégique afin de réduire les tensions entre le discours politique et la réalité sociale. L’usage symbolique de la loi devient un dispositif institutionnel à travers lequel l’adaptation est rendue possible et la stabilité politique maintenue. L’efficacité symbolique des nouvelles Constitutions colombienne et vénézuélienne incarne ainsi « le lieu où la stabilité et la rénovation font un pacte. Les pôles de la justice et de la sécurité, de la solidarité et de l’individualité, du changement et de la conservation, fortement opposés dans le discours politique et dans l’action sociale, trouvent dans le texte constitutionnel ou légal le point d’équilibre » (Villegas, 1993). Cet angle d’approche est intéressant sur deux points : il permet de comprendre non seulement les systèmes normatifs de la Colombie et du Venezuela mais encore l’ouverture au multiculturalisme de leur régime politique. L’hypothèse défendue est que l’État, incapable de délivrer des biens matériels, est conduit à chercher des solutions symboliques, légales, aux problèmes sociaux. La composante symbolique du discours légal est par conséquent l’un des piliers des politiques de l’État. À ce titre, la portée symbolique des nouvelles Constitutions de la Colombie et du Venezuela est exemplaire. Plus généralement en Amérique latine, le constitutionnalisme détient une place centrale dans le dessin institutionnel et les conflits politiques. La fragilité de la représentation politique et le caractère hautement idéologique de la participation politique expliquent la dimension centrale de la Constitution.
85Sur un plan historique d’ailleurs, c’est la tradition constitutionnelle française du XIXe siècle qui prédomine. Dans cette perspective, la Constitution est perçue comme la première source de progrès et de justice sociale. C’est en partie pour cette raison que l’on observe, dans l’histoire de la Colombie par exemple, un engouement certain pour les Constitutions et les réformes constitutionnelles. Il en résulte une double conséquence : la Constitution est d’une part conçue comme une Charte politique pour le futur au lieu de constituer des normes légales qui gouvernent le présent. D’autre part, étant donné leur fort contenu social, les faits constitutionnels sont souvent traités comme des questions politiques ; ce qui rend floue la frontière entre le système politique et ses fondations constitutionnelles.
86Cette inclination envers le droit et la Constitution, de plus, ne s’explique pas seulement par l’histoire. Sa justification première réside surtout dans la dimension symbolique attachée au droit. En jouant de la Constitution, l’État cherche à créer, dans un contexte de faiblesse étatique et d’ingouvernabilité, une nouvelle légitimité pour ses actions. Ainsi, la nouvelle Constitution colombienne introduit des changements substantiels en termes de participation politique, de pluralisme et de conception de l’État vis-à-vis de la société civile. Des mécanismes de démocratie directe sont établis (référendum, plébiscite, cabildos20 ou encore les initiatives législatives21) et une tendance nettement anti-clientéliste est affichée au sein de l’Assemblée Constituante. Dans les deux pays, les mécanismes de participation civique sont présentés comme une nouvelle alternative démocratique face à la traditionnelle patrimonialisation de la vie politique.
87Le droit est donc utilisé avant tout pour produire une « communication légitime » entre les institutions politiques affaiblies et les citoyens. Il cherche à se substituer à la violence, celle-ci ayant toujours constitué pour le régime un instrument de gouvernabilité dans la mesure où elle met en relation l’État et la société civile et que, pour certains groupes sociaux, la « violence continue d’incarner une solution plutôt qu’un problème » (Pizarro, 1994).
88La Colombie cependant, malgré quelques réformes de modernisation formulées avant 1991, demeure le reflet d’une société traditionnelle et profondément inégale. L’État ne parvient pas à devenir le vecteur et symbole légitime d’un espace véritablement public pour la résolution pacifique des conflits sociaux. Il est même surprenant, et la question mériterait un développement, de constater que l’efficacité symbolique du droit demeure alors que l’échec des réformes légales persiste.
89Le juriste colombien Mauricio Garcia Villegas s’est intéressé à cette question. Il décrit l’existence d’un véritable pouvoir social du droit en Colombie, pouvoir symbolique qui consiste à promouvoir des représentations collectives nécessaires à la cohésion de la société nationale. Le droit, en ce sens, ne se conçoit pas comme un ensemble de normes dont les objectifs sont clairement établis mais comme une stratégie politique destinée à satisfaire une obligation : les demandes de la société. C’est en effet par le biais de la norme que les deux États reconnaissent les groupes indigènes ; mais aussi par une transformation de leur « Loi fondamentale » (la Constitution) qu’ils rénovent complètement leur armature juridique et restaurent leur légitimité politique. La promulgation d’une nouvelle Charte sert ainsi de canal de communication entre un système social producteur de demandes et un système politique appelé à donner une réponse à celles-ci. La norme se convertit ainsi en une réponse politique qui se fonde notamment sur la réactivation de l’espérance collective et éloigne les menaces de rébellion.
90Sous cet angle, le caractère performatif de la norme est essentiel, même si l’on convient que celle-ci ne se définit pas seulement par ce trait. Les nouvelles Constitutions représentent des réponses politiques qui utilisent les formes du juridique pour parvenir à une meilleure crédibilité. L’État met ainsi les formes (juridiques) à ses nouvelles actions politiques ; la forme juridique étant la forme la plus « dure » de légitimité dont peut se prévaloir le pouvoir étatique, la parole juridique devient en quelque sorte le « verbe agissant »22.
91Les États de la Colombie et du Venezuela possèdent ainsi une force légale qui contraste avec la fragilité structurelle de leurs instances politiques. Ils compensent leur faiblesse par une forte présence légale et rhétorique ; c’est-à-dire que la faiblesse ou le déficit de leur système politique conduit à une utilisation symbolique du discours juridique. On constate aussi que les débats politiques dans ces deux pays sont surchargés de références légales : chaque conflit politique doit être légalisé s’il veut paradoxalement être compris en termes politiques. Pour cette raison, les réformes juridiques sont les effets les plus courants des luttes politiques. Lorsque les marges de manœuvre politiques sont limitées et les problèmes sociaux insolubles, les gouvernements sont enclins à gérer les demandes sociales de façon à ce que leur rôle institutionnel se développe autour des questions de légitimité, de communication sociale et d’usage symbolique de la loi. Pour pallier la difficulté d’une résolution concrète des problèmes sociaux, les institutions cherchent à asseoir leur légitimité au moyen d’une rhétorique politique et d’une « communication normative » avec la société. L’absence de solutions politico-instrumentales aux problèmes sociaux entraîne une surabondance de la production symbolique du droit ; plus les gouvernements sont incapables de mettre en oeuvre des solutions effectives aux demandes sociales, plus ils ont tendance à produire des réformes légales comme sorte de réponse politique à ces demandes sociales (Villegas et Goodale). En ce sens, les réponses légales aux problèmes sociaux incarnent une sorte de capital symbolique qui provient du manque de capital politique et d’un problème d’ingouvernabilité générale.
92Face à la crise de légitimation qui les atteint, les États tentent de récupérer de la légitimité non pas au moyen d’une expansion matérielle, c’est-à-dire par la production de biens et services, mais plutôt grâce à une extension symbolique. Ils créent, institutionnalisent ou font appel à de nouveaux symboles et idéaux, fortement ancrés ou partagés dans l’imaginaire social, et qui gravitent autour des paradigmes de la communauté, de l’unité et celui, plus novateur, du multiculturalisme. Le droit incarne en ce sens le lieu de production privilégié du pouvoir symbolique car il détient un « effet magique de nomination » (Bourdieu, 1986). La force du capital symbolique contenu dans les normes est donc à distinguer de celle inhérente à l’application de ces mêmes normes. La force de la loi ne réside pas seulement dans le recours à la violence physique légitime. Le droit agit sur le monde, pas seulement en imposant des règles et des sanctions mais aussi grâce à sa capacité à construire des images autoritaires des relations et des actions sociales. La Constitution représente en ce sens un élément de changement non seulement par la « capacité compulsive de ses ordres mais surtout par la force représentative de ses postulats » (Villegas, 1993). Son efficacité se situe par conséquent plus dans sa capacité à créer une représentation du changement dans la réalité sociale que dans sa faculté à imposer, en tant que norme, ce dit changement. Les pratiques symboliques légales permettent de reconstruire les problèmes sociaux (Edelman, 1977) en s’appuyant sur la relation entre demandes sociales et réponses institutionnelles mais en négligeant le lien entre réponses institutionnelles et résultats sociaux. Le droit crée la réalité qui est adaptée à son application. Il réussit à détourner l’attention de vieux problèmes pour lesquels les solutions institutionnelles demeurent introuvables, soit en redéfinissant les problèmes soit en en créant de nouveaux23.
93La promulgation de normes constitutionnelles relatives aux droits indigènes, et plus généralement aux droits fondamentaux, doit par ailleurs être comprise à l’intérieur d’un jeu stratégique : d’un côté, ces normes incarnent une concession de la part de l’appareil étatique en faveur des citoyens et constituent à ce titre un rempart contre les tentatives de soulèvements – la rénovation du pacte social en Colombie et au Venezuela a ainsi évité de voir remises en cause les structures fondamentales de l’État ; de l’autre, ces réformes constitutionnelles signifient également une réelle possibilité d’amélioration des droits citoyens et indigènes et peuvent par conséquent promouvoir le changement.
94La stratégie gouvernementale consiste dès lors à échelonner dans le temps ces deux effets. Les refontes constitutionnelles sont d’abord réalisées dans le but d’obtenir de manière immédiate les bénéfices politiques liés à l’acceptation de leurs finalités et au soutien populaire qui en découle. En effet, lorsque l’État met en jeu sa légitimation afin de récupérer une certaine crédibilité auprès des citoyens, ces derniers rendent en même temps effective sa domination politique. Les réformes constitutionnelles jouent en ce sens un rôle fondateur, ou plutôt re-fondateur, mais essentiellement sur un plan symbolique. Comme l’a remarqué Kelsen, la norme fondatrice d’un système normatif (la Constitution ou Grundnorm) demeure une fiction ; il s’agit en fait d’agir comme si la Constitution avait elle-même un fondement. Or, ce sont en réalité les forces sociales qui œuvrent à une conscience généralisée d’après laquelle ce système normatif doit exister. Ce qui fonde les nouveaux ordres normatifs en Colombie et au Venezuela n’est au fond rien d’autre qu’une norme de reconnaissance.
95L’État doit ensuite lutter pour une interprétation et une application des textes promulgués qui soient compatibles avec les conditions sociales, politiques et économiques qui déterminent l’exécution des normes. L’État joue alors sur la diachronie des deux effets : le premier est obtenu dans un délai relativement court alors que le second est sans cesse ajourné. Toutefois, cela ne veut pas dire que l’importance donnée par l’État aux droits fondamentaux et aux droits indigènes n’est qu’apparente. Elle est plutôt dépendante d’un calendrier des priorités. Le gouvernement colombien croit réellement en l’importance des droits de l’Homme et des indigènes, mais cette croyance est d’ordre politique et non inconditionnelle telle que l’exigerait l’éthique de conviction. Elle est donc fonction des contextes et enjeux du moment. « Le droit accomplit [donc] deux fonctions : au travers de son pouvoir symbolique d’une part, il fait office de discours articulateur de pratiques, en réactivant les espérances des citoyens par l’expédition de textes juridiques garants du changement et du respect des droits de chacun ; en ce sens, les normes répondent aux exigences citoyennes d’un ordre social égalitaire, solidaire, juste, unitaire, etc. D’autre part, le droit permet, par le biais de l’interprétation et de la fixation casuistique du sens des énoncés juridiques, que les intérêts dominants ne soient pas menacés par la prétention d’appliquer les normes dans leur sens le plus explicite. Ainsi, le droit rend possible la coexistence des valeurs de l’égalité, à travers le langage, avec les nécessités de l’inégalité, à travers l’interprétation » (Villegas, 1993).
§ 5. Retour sur la signification de la reconnaissance
96Force est de constater qu’il n’existe pas à ce jour un paradigme de « l’État reconnaissant la différence ». En s’appuyant sur les cas de la Colombie et du Venezuela, trois critiques peuvent être dressées à l’encontre du multiculturalisme de ces États. Leur politique de reconnaissance est subordonnée à des fins politiques qui dépassent la simple question des relations multiculturelles. Elle induit aussi un pluralisme uniformisant qui, au final, fait de la diversité ethnique et culturelle non pas une solution aux relations entre l’État et les minorités ethniques mais un problème, d’ordre juridique et culturel.
1. Les limites structurelles de la politique de reconnaissance
97Cette première partie a tout d’abord permis de montrer que la politique de reconnaissance protège divers intérêts. À qui bénéficie la création de ces normes symboliques : aux citoyens qui ont la possibilité de faire pression sur les autorités compétentes pour mettre en œuvre les dites normes ou à l’État – avec pour lui, la possibilité de légitimation qui surgit de la communication symbolique entre gouvernants et gouvernés ? Cette politique est destinée aux communautés indiennes, mais ses retombées dépassent largement ce secteur de la société. Elle sert aussi les intérêts de celui qui la met en œuvre, l’État.
98La principale critique envers la reconnaissance porte donc sur ses résultats et ses véritables finalités. La procédure formelle de refonte constitutionnelle en Colombie et au Venezuela compte moins que sa portée substantielle. La reconnaissance des indigènes, même s’il convient de nuancer selon les contextes, constitue avant tout une source de relégitimation et de modernisation pour l’État (Gros, 2001). La globalisation aurait nécessairement transformé les fonctions traditionnelles de l’État. Désormais, celui-ci est analysé comme acteur du dépouillement de ses prérogatives pluriséculaires, autrement dit de son propre décentrement. Il récupère son pouvoir sous des modalités nouvelles : au modèle de la régulation juridique fondée sur une hiérarchie des normes fait place celui d’une politique de gouvernance, de régulation sociale et juridique par le bas. L’État se redéploie en consacrant le pluralisme (culturel, juridique) et en établissant seulement des normes générales et des lignes directrices qui laissent une marge de liberté aux acteurs locaux. Mais cela ne signifie pas un retrait de l’État, « en attribuant les règles du jeu aux groupes et aux institutions en question, il garantit toujours sa reproduction » (Arnaud, 1997).
99En Colombie et au Venezuela, la reconnaissance apparaît donc, pour une part seulement, symbolique. Au travers de sa « politique des identités » et de son droit, l’État génère une mobilisation des groupes indigènes qui lui permet de trouver en eux une nouvelle assise électorale et une créance politique. La reconnaissance semble de ce point de vue être un nouveau mode de colonisation, une forme de « colonialisme juridique de l’État » (González, 1997). Mu par un véritable nationalisme juridique, celui-ci conserverait ses prérogatives au sein d’une unité fictive qu’il génère en même temps qu’il la protège.
100La reconnaissance des peuples autochtones semble par ailleurs fonction de deux contraintes. Elle ne doit pas déboucher sur un droit à l’autodétermination au sens du droit à l’indépendance puisqu’il s’agit pour l’État de conserver l’une de ses qualités intrinsèques, son intégrité territoriale. Le projet inhérent au modèle politique de l’État-nation consistant en une stricte coïncidence d’un seul État avec une seule nation, l’affirmation publique du droit à la différence doit par ailleurs s’exprimer dans la construction de l’unicité de la nation étatique.
101En Colombie et au Venezuela, la reconnaissance est aujourd’hui explicite. C’est le groupe indigène en soi qui fait l’objet de droits spéciaux (et non plus les membres de cette minorité) mais le statut qui leur est conféré est pensé comme le vecteur d’un renforcement de la cohésion nationale. Les droits indigènes sont conçus comme des droits à objectif sociabilitaire, leur effet est de recomposer l’identité sociale du groupe plutôt que de signifier l’exercice collectif de droits particuliers.
102La rationalité qui sous-tend les droits indigènes dans ces deux États est de fait contestable, car s’ils existent, c’est parce qu’ils sont limités par l’impératif de l’unité de la nation étatique. La vocation privilégiée de l’État unitaire consiste à homogénéiser la société politique nationale et de fait, à nier le pluralisme infra-national. Les droits indigènes apparaissent finalisés et infailliblement attachés à la notion d’État-nation. Leur finalité est double et paradoxale : garantir l’existence des groupes indigènes tout en protégeant des forces centrifuges le cadre vecteur de ces droits, la nation étatique.
103Une autre limite enfin, s’ajoute à celles liées aux concepts d’État et de nation, la tradition de l’Occident (Fajardo et Gamboa, 1998). Le présupposé d’une prétendue universalité des valeurs occidentales empêche le développement d’autres options civilisatrices et la reconnaissance effective des peuples indigènes.
104Cela étant, l’exercice des droits indigènes apparaît dans la pratique très limité. On observe une tendance depuis le champ législatif et gouvernemental à restreindre leur portée. Au lieu de garantir l’autonomie, les actions gouvernementales dénaturent à certains égards les revendications indigènes et les inscrivent dans un modèle de développement étatique. À ce propos, le projet de création d’Entités Territoriales Indigènes (ETI), constitue un exemple d’une « intégration cachée ».
105La représentation et la participation politico-administrative indigènes ne résolvent pas forcément la question de leurs droits. Elle traduit seulement un souci de protection de l’existence des groupes indigènes dans le cadre géopolitique de l’État. Malheureusement, ce dernier ne parvient pas souvent à garantir dans le même temps la préservation des éléments intrinsèques à l’identité indienne (culture, tradition, patrimoine), simplement parce que ces éléments ne sont pas perçus politiquement comme vitaux pour la personnalité de ces groupes. La reconnaissance semble en définitive pernicieuse. Elle ouvre la voie à une meilleure compréhension dans le cadre stato-national de la réalité indienne mais sur des points essentiels (d’ordre territorial ou économique) tend seulement à enregistrer la différence ou les avancées juridiques internationales. L’autonomie concédée aux communautés indiennes apparaît le plus souvent comme négative. Ces dernières ont pour seule liberté de ne pas dépendre de l’État pour assumer des services et des fonctions que celui-ci reconnaît comme légitimes, voire recommande. En revanche, elles ne disposent pas d’une autonomie positive, c’est-à-dire de la capacité à lutter pour des mesures et services qui, mêmes s’ils sont structurellement possibles, sont fonctionnellement incompatibles avec les intérêts de l’État (de Sousa Santos, 1991).
2. Un pluralisme unificateur de la diversité
106La politique de reconnaissance de l’État, on l’a vu, simplifie la diversité de la réalité sociologique. En institutionnalisant les espaces ethniques, l’État minimise les frontières ethno-culturelles à l’intérieur de son territoire. Par le biais du Droit, il œuvre à la construction d’une identité générique, l’indien. La différence reconnue statutairement – c’est-à-dire juridiquement – modifie les rapports de force et de sens (positivation de l’image de l’indien), mais en même temps déconstruit la diversité des images de l’Autre pour en instituer une seule, presque caricaturale. L’État légifère en fait comme s’il existait une seule communauté indienne au niveau national. Or, la réalité sociologique montre qu’il existe une grande diversité des groupes indigènes. « En faisant d’eux une commune catégorie du droit positif et redevable d’une même politique, l’État trace et par-là même établit, reconnaît la présence d’une frontière ethnique objective et commune qui vient traverser la société. [...] La communauté ainsi inventée, régulée et ratifiée par l’État, a plus de chances d’être dorénavant imaginée par les intéressés » (Gros, 2000). Hypostasiée donc, l’identité générique d’indien est réappropriée par les divers groupes indigènes. Elle suscite une unité indigène qui permet à l’État de simplifier sa relation, même si elle reste conflictuelle, avec ces derniers et de traiter avec un seul adversaire. Cette généralisation par le droit permet bien souvent à l’État d’ignorer les différents contextes dans lesquels vivent ces peuples. Le développement légal, si bien, se réalise en dehors d’une prise en compte réelle de la diversité des demandes ethniques et de leur capacité à mettre en œuvre les droits reconnus. Cette situation introduit également une contradiction entre la généralité de l’« indien », assumée comme tactique de défense et de mobilisation ethno-identitaire et les exigences particulières à chaque groupe ethnique.
3. La reconnaissance : un problème constitutionnel ou culturel ?
107La Constitution joue-t-elle contre les droits indigènes ? Même si l’heure est à l’institutionnalisation de droits autochtones, la Charte politique n’incarne pas forcément la panacée de la question indigène. Au contraire, du fait d’être la norme juridique supérieure de l’État, elle est à certains égards une source d’enfermement pour celle-ci. « La hiérarchie, conçue comme forme a priori de la juridicité dans l’État, se comprend bien comme l’instrument étatique de la négation du pluralisme, le moyen commode d’un bridât de l’émergence et l’outil parfait d’un écrasement des multiplicités »24.
108B. Clavero (in Gómez, M., 1997) a par ailleurs souligné la dissonance existante entre le multiculturalisme affiché par l’État et le caractère « monoconstitutionnaliste » qui l’exprime. Il reproche que ce soit une seule matrice culturelle, celle de l’État, qui soit à l’origine des droits autochtones et des « reconstitutions ». La législation indigène se réalise à l’intérieur de paramètres occidentaux et pour répondre à la problématique occidentale. Et ce, alors que les droits indigènes ne se fondent pas sur des déclarations normatives mais en sont au contraire à l’origine. La Constitution cache seulement l’antériorité des droits autochtones et crée la fiction d’une innovation juridique.
109Jusqu’à présent, les États n’ont donc pas encore véritablement reconnu leur caractère multiethnique et plurinational, dans le meilleur des cas certains acceptent les cultures indigènes comme un antécédent de la culture nationale. Face à cet état de fait, B. Clavero propose de reconsidérer la manière dont s’élabore la Constitution et de bannir de la problématique autochtone les concepts éculés d’État, de nation et de souveraineté. Ces termes appartiendraient à un temps et offriraient par leur substance même une résistance à toute évolution vers un État pluriethnique et multiculturel. En fin de compte, ce serait la culture même du constitutionnalisme qu’il faudrait repenser. Les droits indigènes, leur connaissance et reconnaissance doivent s’extirper des proclamations constitutionnelles seulement programmatiques et rhétoriques. Même si la Constitution n’est pas à la source du « problème indigène », ses réaménagements posent problème. Malgré les progrès normatifs aux niveaux international et national, « aucun État n’a procédé à la lumière de ceux-ci, à une révision de la structure même de sa Constitution et de son ordonnancement, comme si le droit indigène, une fois reconnu, pouvait encore se confiner dans un compartiment étanche, sans implication aucune, sur son ensemble » (Clavero, 1994). Il n’existe en outre aucune autre catégorie de population, colombienne ou vénézuélienne, dont le sort dépende autant d’un dispositif juridique. À certains égards donc, la Constitution se présente comme une enclave. Mais n’y a-t-il pas un risque à sceller définitivement dans une capsule constitutionnelle intouchable les composantes de l’identité collective indigène qui, par définition, sont empiriques, contingentes et mouvantes ?
110Le multiculturalisme doit finalement s’envisager à l’aune d’une double reconnaissance, culturelle et constitutionnelle. Toutes deux ont trait au droit et, sans la première, la seconde est vaine. Mais justement, en dépit de l’élaboration de conventions internationales et de réformes nationales, le système constitutionnel, face aux droits indigènes, peut très bien se sentir politiquement incapable et surtout, culturellement perplexe (Clavero, 1994). Cette remarque touche du doigt les enjeux de la problématique indigène. Celle-ci, en effet, n’est pas simplement une affaire juridique. Le problème est tout autant, sinon plus, politique et culturel. L’enjeu consiste à reconnaître la pluralité culturelle, et de fait identitaire, afin de bâtir une nouvelle identité nationale que soutiendrait le principe d’interculturalité.
111En guise de conclusion, trois considérations peuvent être avancées. En Colombie et au Venezuela, tout d’abord, la portée de la politique de reconnaissance demeure ambiguë. Sous certains aspects, l’attitude de l’État peut être qualifiée de condescendante car au lieu de transcrire une véritable ouverture politique et culturelle, elle traduirait seulement l’application d’un jugement positif a priori sur les indigènes. Au regard de la faible justiciabilité des droits indigènes, cette posture n’exprime pas tant une attitude de reconnaissance ou de respect vis-à-vis des groupes ethniques qu’un simple témoignage de solidarité. « L’acte de déclarer les créations d’une autre culture méritoires et l’acte de se déclarer de leur côté, même si leurs créations ne sont pas si impressionnantes, deviennent non distinguables. La différence n’est que dans l’emballage. Pourtant, le premier est normalement compris comme une expression originale de respect, le second comme une protection insupportable. Et le parti pris de solidarité induit que l’on manque la force de ce genre de politique, qui est précisément la recherche de reconnaissance et de respect » (Taylor, 1997).
112Cela étant, il est possible de décrire la Colombie et le Venezuela comme deux mosaïques verticales qui combinent, au travers de leur Constitution, des logiques paradoxales : citoyennes et ethniques. La constitutionnalisation de droits indigènes n’incarne pas la fin d’un apartheid constitutionnel. Même si certains articles sont consacrés aux indigènes, ils constituent aussi un encadrement, un carcan juridique. Les reconnaissances constitutionnelles se font par ailleurs dans les termes d’une culture qui leur fut longtemps hostile, ce qui nous éloigne considérablement du régime d’autonomie concédé et affiché par les différentes institutions de l’État. L’apartheid, plutôt que d’être supprimé, se verrait en réalité projeté et officialisé dans les Constitutions et les politiques indigénistes des deux États. Les Chartes politiques jouent en outre un rôle fondamental dans la mesure où elles participent à présenter la politique de reconnaissance des États comme un choix, le fruit d’une démarche volontariste alors que les contraintes extérieures (droit international et globalisation) sont déterminantes.
113Dernier point enfin, cette première partie, en exposant le rôle structurant de l’État dans la construction d’une identité politique et juridique indigène, constitue également un élément de réponse aux interrogations suivantes : est-il impossible d’étendre des droits (droits indigènes) et de rétablir l’équité sans faire de la différence une marque institutionnalisée ? Peut-on envisager dans un État de droit une coexistence de groupes particuliers mais non particularisés par le droit de l’État ? La constitutionnalisation successive de droits indigènes dans la plupart des pays d’Amérique latine amène à penser que non.
Village indigène (Colombie)

Notes de bas de page
1 La Guainía est très isolée, seuls de nombreux fleuves la relient au reste du pays.
2 Une affaire similaire eut lieu au Venezuela. Des yanomamis d’Ocamo et Mavaca (municipe de l’Alto Orinoco-Amazonas) recoururent au Défenseur du Peuple pour ne pas avoir reçu à temps leurs cartes d’identité et s’être vu fermer le bureau de vote de Mavaca. Tribunal Suprême de Justice, dossier n° 00-1528 du 19 mai 2000.
3 Le fonctionnement des ETI dépend principalement d’une loi d’ordonnancement territorial et de la définition d’un « régime spécial » suivant lequel des Conseils formés selon les us et coutumes des communautés indiennes assumeraient diverses fonctions d’autogestion. L’État, s’il l’avait voulu, aurait pu faire fonctionner les ETI en édictant des normes le temps que soit approuvée cette loi (article transitoire 56 de la C.P.).
4 Des conflits peuvent aussi surgir entre les institutions chargées des parcs naturels nationaux et les autorités indigènes lorsque les territoires indiens se situent à l’intérieur de ces parcs, chacune ayant compétence en matière de gestion écologique.
5 La loi remet fortement en cause la propriété foncière des groupes ethniques de la région. 95 % des terres occupées par ces derniers intègreraient les municipes.
6 Et ce, malgré une demande « d’exécution forcée » par la Cour.
7 Dans l’État d’Anzoátegui, l’institutionnalisation dans les communautés Kari’ñas d’une autre figure aux fonctions similaires, le comisionado, aux niveaux municipal et de l’Exécutif régional (gobernación), produit les mêmes effets. Elle affaiblit le pouvoir de l’autorité traditionnelle, le dopooto.
8 Luis Ceje Prato, communauté piaroa de Caño Seje, 16/12/1999.
9 Daniel Otero, communauté Paria grande, 12/12/1999.
10 Avant les transformations politiques de 1998, Tascabaña I et Bajo Hundo étaient reconnues comme « copeyanas » et la communauté voisine, Kashaama, « adeca ».
11 Cas des autorités traditionnelles wayuus.
12 L’État peut aussi créer de nouvelles institutions, mais sans les doter de moyens pour fonctionner ni laisser les indigènes désigner leurs représentants, cas du Conseil régional indigène (COREI) dans l’État de Monagas (Venezuela).
13 De la centrale électrique de Macagua II (Puerto Ordaz) jusque Santa Elena de Uairén.
14 Entretien avec Edilberto Himbachi, ONIC, 30/05/2000.
15 Les indigènes ont une conception de la discussion qui déborde le fait de parler pour englober les facteurs spatiaux (où se donne la parole) et temporels (quand a lieu la palabre).
16 Elle a seulement été ratifiée en décembre 2001.
17 Cas au Venezuela de l’exploitation pétrolifère dans les États : Delta Amacuro, Monagas et Zulia, et en Colombie, de la construction d’une centrale hydroélectrique en territoire Embera-Catío (département de Cordoba).
18 Gaceta Oficial, n° 36.687, Caracas, 26/04/1999.
19 Des conflits opposent notamment l’État aux U’wa et Embera-Katio.
20 Sorte d’assemblée populaire d’origine coloniale, qui discute des politiques publiques.
21 Mais l’efficacité de ces initiatives reste limitée, les requis imposés par la loi étant trop difficiles à remplir dans un contexte de précarité des mouvements sociaux et d’incapacité pour les citoyens d’articuler leurs demandes sociales en dehors du champ des partis traditionnels.
22 Austin (J.), Quand dire c’est faire, Paris, Le Seuil, 1970.
23 Villegas (M.), 2000, distingue deux mouvements permettant de se détourner des problèmes sociaux : un mouvement d’expansion (les nouvelles Constitutions) – Il désigne les cas où le discours politique ouvre le débat sur un nouvau contrat social et généralise des problèmes sociaux particuliers (dont font partie les revendications indigènes) – et un mouvement de contraction, de plus petite échelle et qui repose sur des réformes techniques mises en œuvre au sein de l’administration de l’État.
24 Bechillon (D.), « La conception française de la hiérarchie des normes », RIEJ, n° 3, 1994.
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