« Le monde sait qu’il peut compter sur l’Allemagne. » Guido Westerwelle, New York, 13 octobre 2010.

« Si l’euro échoue, l’Union européenne dépérira. En revanche, si nous parvenons à lever cette menace, l’euro et l’Europe seront plus forts que jamais. »
Angela Merkel, déclaration gouvernementale au Bundestag, Berlin, 19 mai 2010.

1A. Merkel est reconduite dans ses fonctions après la victoire électorale de la CDU-CSU et du FDP, son partenaire favori, aux législatives du 27 septembre 2009. Grâce à cette victoire qui rétablit la constellation politique du long règne de H. Kohl – une coalition « chrétienne-libérale » –, la chancelière croit pouvoir s’appuyer sur une majorité confortable – double majorité « noire-jaune » dans les deux chambres – et gouverner dans le calme et la sérénité. Or il n’en sera rien. Dès le début 2010, libéraux et chrétiens-démocrates sont en chute libre dans les sondages, une tendance que confirment toutes les élections régionales des années 2010 et 2011. De fait, A. Merkel a remporté en 2009 une victoire à la Pyrrhus. Avec 33,8 % des voix, la CDU-CSU reste certes le parti le plus important d’Allemagne, loin devant le SPD (à peine 23 %), mais il s’agit néanmoins pour les chrétiens-démocrates de leur plus mauvais résultat depuis 1949. Pour barrer la route à une nouvelle grande coalition CDU-SPD, un nombre non négligeable d’électeurs chrétiens-démocrates ont voté pour le FDP, qui, avec 14,6 % des suffrages, a atteint un score historique. Mais ce résultat ne reflète pas le poids réel des libéraux au sein de l’électorat allemand, une évidence que les dirigeants du FDP n’ont jamais réellement admise. De plus, après onze années passées dans l’opposition, le parti libéral n’a qu’une maîtrise limitée des grands dossiers, ce qui ne facilite pas le processus de prise décision à Berlin. Le professionnalisme avec lequel A. Merkel, W. Schäuble, Fr.-W. Steinmeier et P. Steinbrück ont géré les conséquences des grandes crises internationales des années 2007 et 2008 n’est plus de mise. Autant le démarrage du deuxième gouvernement Merkel a été laborieux et confus, autant le rythme de croisière de la coalition noire-jaune, ponctué de démissions spectaculaires et inattendues, va se révéler chaotique1.

2L’élaboration de la politique étrangère n’échappe pas à ces tensions. Bien que réélue, A. Merkel devient vite la cible de multiples critiques, d’abord en raison du faible score de la CDU, puis à cause du style présidentiel, voire « social-démocratisant », qui serait le sien. Femme de l’Est, divorcée, fille d’un pasteur protestant et sans enfant, elle est à la tête d’un parti conservateur, catholique et enraciné à l’Ouest. Son profil atypique est une force mais aussi une faiblesse, la chancelière ayant dû confier les deux postes clés des questions internationales, la Défense et les Affaires étrangères, aux deux chefs de file des partenaires de la CDU, Karl-Theodor zu Guttenberg (CSU) et Guido Westerwelle (FDP). Or non seulement la chancelière paraît un temps affaiblie par rapport à ces derniers, mais un net décalage se fait rapidement jour entre les ministres eux-mêmes. G. Westerwelle doit en effet faire face à un ministre de la Défense confiant, véritable étoile montante sur la scène politique berlinoise. K.-Th. zu Guttenberg possède à la fois un réseau solide et des entrées remarquées dans le milieu fermé des « security experts » outre-Atlantique. Aux commandes de la Défense, il occupe une fonction à laquelle il aspire depuis des années. Face à lui, G. Westerwelle fait figure de novice dans le domaine des affaires étrangères. Lors de son discours d’investiture au Bundestag, devançant les éventuelles critiques, il annonce, peu confiant et sur un ton d’excuse : « Tout le monde a bien débuté un jour2. » G. Westerwelle étant plutôt connu pour sa connaissance des enjeux économiques mais n’ayant à son actif ni réussite ni réseaux en matière de politique étrangère, nombre de partenaires étrangers en sont réduits à s’instruire de ses éventuelles stratégies auprès de son mentor et père spirituel, l’ancien ministre des Affaires étrangères H.-D. Genscher.

3De plus, alors que les tensions entre FDP et CSU sont notoires, un clivage de fond apparaît assez rapidement entre le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense, dès les premiers mois du nouveau gouvernement. Tandis que G. Westerwelle défend une « politique de la paix » de nature essentiellement civile3, annonçant déjà son abstention dans l’affaire libyenne, K.-Th. zu Guttenberg, plus encore que ses prédécesseurs, met l’accent sur les aspects militaires de la gestion des conflits. Mais ce positionnement n’aboutira pas automatiquement à une alliance entre la chancelière CDU et son ministre CSU. On a au contraire l’impression que le ministre de la Défense gère les questions de politique étrangère parallèlement à A. Merkel. Cette attitude va à l’encontre des prétentions de la chancelière qui aspire à diriger seule la diplomatie allemande, et elle est d’autant plus fâcheuse que la nouvelle « star » de la CSU dépasse A. Merkel dans les sondages jusqu’à sa chute en mars 2011 pour plagiat4. Les incertitudes découlant de la fragilité de la nouvelle coalition et de la chute de popularité de certains de ses ténors marqueront évidemment aussi de leur empreinte la politique étrangère de l’Allemagne, tout particulièrement lors des deux grandes crises auxquelles la coalition noire-jaune sera confrontée en 2010 et 2011 : la crise de l’euro et la guerre en Libye. Dans les deux cas, l’Allemagne s’est trouvée en porte-à-faux avec ses partenaires et alliés, qui lui ont reproché son manque d’engagement et, surtout, de solidarité. Bien sûr, les deux crises ne peuvent pas être mises sur le même plan. Dans l’affaire du sauvetage de la Grèce et de l’euro, l’Allemagne finit par s’impliquer très activement, à tel point qu’elle parvient à inspirer les grandes orientations de « la gouvernance économique » de l’UE, appelée à stabiliser la zone euro et ses pays membres. Cette politique du gouvernement fédéral en faveur de l’euro intervient pourtant tardivement et suscite en Allemagne des critiques de plus en plus vives, tandis que les conditions extrêmement rigoureuses imposées par Berlin font douter nombre d’experts de la volonté d’ancrage européen de l’Allemagne.

4Si son « engagement communautaire » suscite des doutes, son « engagement atlantique », lui, fait clairement défaut dans l’affaire, tout aussi majeure, de la guerre en Libye. L’Allemagne prend très nettement ses distances vis-à-vis de l’opération « Protecteur unifié » menée dans le cadre de l’OTAN, à la fois sur le fond en refusant d’y participer, et sur la forme en refusant par son abstention d’apporter son soutien à la résolution 1973 du Conseil de sécurité autorisant, entre autres, le recours à la force contre le régime du colonel Kadhafi. Si les deux crises sont indépendantes l’une de l’autre et font appel à des moyens très divers, elles sont toutes deux révélatrices du degré d’importance que l’Allemagne, vingt ans après l’unification, accorde à l’UE et à l’OTAN et du rôle qu’elle compte, ou non, y jouer.

L’Allemagne, l’Europe et la crise de l’euro

5Alors qu’en 2007 A. Merkel était célébrée pour avoir permis à l’UE de sortir de la crise institutionnelle et de se doter d’un nouveau traité, depuis 2009 au contraire la politique européenne de l’Allemagne fait l’objet de reproches de plus en plus vifs de la part de ses partenaires. Le gouvernement fédéral est critiqué pour son manque de vision, son absence de leadership, ses velléités de désengagement et sa tendance à faire cavalier seul. Bref, il est blâmé pour le désamour soudain dont il semble faire preuve à l’égard du processus d’intégration européenne. Certes, il serait excessif de qualifier la politique bruxelloise de l’Allemagne d’« eurosceptique », tout comme il serait exagéré d’avancer que l’élite allemande songe à remettre en question l’appartenance du pays à l’UE ou à la zone euro. Mais le sentiment prévaut parmi les dirigeants outre-Rhin que l’Europe est davantage une partie du problème qu’une partie de la solution5. L’orientation européenne de l’Allemagne se veut désormais plus pragmatique, axée sur les enjeux immédiats et non sur les projets à long terme. Les limites très étroites fixées par la Cour constitutionnelle en matière d’intégration européenne interdisent au gouvernement fédéral de lancer des initiatives et de développer des projets dépassant le cadre du traité de Lisbonne. Les Länder allemands aussi jouent un rôle de frein dès lors qu’il est question de transferts de souveraineté vers Bruxelles. L’opinion publique, qui reste majoritairement pro-européenne, se montre néanmoins très méfiante à l’égard de l’UE, notamment sur des sujets sensibles tels que Schengen, l’élargissement à l’Est et, surtout, la solidarité financière. Enfin, la presse tabloïd, très influente outre-Rhin, affiche des positions chauvines parfois si extrêmes qu’elle parvient à limiter fortement la marge de manœuvre du gouvernement, notamment en période électorale6.

6D’autres facteurs complètent ce tableau. L’élite politique allemande a fait l’objet d’un renouvellement substantiel ces dernières années. Or, pour cette nouvelle génération, l’Europe n’est plus un projet de paix, mais un instrument de commerce et d’échange dont la logique s’inscrit dans celle d’un monde globalisé. W. Schäuble est sans doute le seul et le dernier représentant de l’actuel gouvernement dont la socialisation politique est antérieure à la chute du Mur, et dont les convictions européennes sont celles de la CDU de K. Adenauer et H. Kohl. En témoigne par exemple le « Mémorandum sur l’Europe » publié en juin 2011 par le secrétaire général de la CSU, Alexander Dobrindt, dans lequel ce dernier s’oppose à l’introduction d’une gouvernance économique de l’euro et à de nouveaux transferts de souveraineté en faveur des institutions européennes7. Dans ce document, le député de la CSU s’insurge contre l’idée selon laquelle « plus d’Europe » serait la solution face aux problèmes actuels de l’UE. Nous sommes donc à des années-lumière de l’esprit du fameux « papier Schäuble-Lamers » de 1994, ou du discours de J. Fischer de 2000 devant la Humboldt. Même les grands intellectuels allemands prennent aujourd’hui leurs distances vis-à-vis du projet européen. Hans Magnus Enzensberger a qualifié l’UE de « monstre doux » (sanftes Monster) et Jürgen Habermas regrette que l’intégration européenne ait transformé les parlements nationaux en chambres d’enregistrement8. De plus, la politique européenne de l’Allemagne ne bénéficie plus du jeu traditionnel de rééquilibrage entre la chancellerie et le ministère des Affaires étrangères. On se souvient que G. Schröder, et même H. Kohl, ont parfois pris des positions qui étaient davantage axées sur les intérêts allemands que sur ceux de l’UE. Cette tendance a pu, chaque fois, être recadrée par les initiatives des très europhiles ministres des Affaires étrangères, H.-D. Genscher et J. Fischer. Or la nouvelle architecture du traité de Lisbonne rend ce rééquilibrage pratiquement impossible, puisqu’elle confère un rôle beaucoup plus important aux chefs d’État et de gouvernement (et donc à la chancelière), alors qu’elle réduit celui des ministres des Affaires étrangères des 27 au profit du Haut Représentant de la PESC (qui, à l’heure actuelle, est loin de faire un usage immodéré de ses pouvoirs). L’Auswärtiges Amt, qui a toujours rempli une fonction motrice dans la politique européenne de l’Allemagne, a donc subi une perte d’influence qui laisse incontestablement un vide dans le jeu très complexe du régime politique allemand9. En Allemagne, cette évolution a par ailleurs été accentuée par l’affaiblissement, lent mais constant sur la scène politique allemande en 2010 et 2011, du ministre des Affaires étrangères G. Westerwelle, qui a perdu son poste de vice-chancelier au printemps 2011.

7Enfin, l’Allemagne est aussi critiquée pour son absence de vision, interprétée comme un manque d’intérêt pour l’Europe. En mai 2009, devant l’université Humboldt – où J. Fischer avait lui-même développé sa vision de l’avenir constitutionnel de l’Europe –, A. Merkel met en garde contre de nouveaux transferts de souveraineté en faveur de l’Union, tout en soulignant que les États membres sont les maîtres des traités. Elle se dit peu intéressée par le débat sur la « finalité européenne » et encore moins par de nouveaux élargissements10. De même, le 2 novembre 2010, dans un discours tenu à Bruges, la chancelière souligne qu’elle préfère l’approche intergouvernementale (Unionsmethode) à la méthode communautaire, et qu’elle n’a aucune intention de plaider en faveur de l’extension de la seconde aux dépens de la première, d’autant qu’elle estime que le rôle du Conseil européen et des États membres, qui constituent une part essentielle de l’Union, doit être mieux reconnu11. Ce discours, qui tranche avec celui, beaucoup plus fédéraliste, de l’ensemble de ses prédécesseurs, ne la situe pas pour autant dans la tradition des conceptions européennes de Charles de Gaulle ou de Margaret Thatcher, même si ces derniers ne l’auraient sans doute pas désapprouvé. Il relève de l’approche très dépassionnée et rationnelle qui caractérise le style politique d’A. Merkel, aussi bien à l’échelle européenne qu’à l’échelle interne. Mais le fait que la chancelière défende une politique européenne axée sur le statu quo est aussi la preuve que l’architecture institutionnelle établie par Lisbonne convient parfaitement à l’Allemagne : du fait de son avantage démographique, sa voix est celle qui pèse le plus lourd au Conseil, et elle dispose de loin du plus grand nombre de députés au Parlement européen. Ayant finalement obtenu ce qu’elle voulait aux CIG de Nice et de Lisbonne, l’Allemagne se présente aujourd’hui comme un pays saturé, qui n’aspire plus au changement. De plus, Berlin affiche quelque méfiance à l’égard de la Commission et tout particulièrement de son président J. M. Barroso, jugé incapable d’assurer une surveillance budgétaire efficace12. Pourquoi, dès lors, s’encombrer de visions à long terme, alors que la réouverture du chantier institutionnel est une opération délicate et risquée, comme l’ont montré les échecs à répétition des référendums sur l’Europe au Danemark, en France et en Irlande ? Pour aussi conservatrice que cette politique puisse paraître, elle n’empêche pas la chancelière de prôner des réformes et des améliorations si elles lui paraissent opportunes : elle s’est par exemple ralliée à l’idée française d’une gouvernance économique.

8Pourtant, le principal facteur de division entre l’Allemagne et ses partenaires européens concerne la gestion de la politique budgétaire, et surtout monétaire, de l’Union. L’opinion publique allemande, et en particulier les médias tabloïds, exige que l’Allemagne cesse d’être le banquier de l’Europe, estimant que les profits que le pays tire de son appartenance au marché unique sont déjà compensés par sa position de principal contributeur net au budget européen. La conception, notamment française, selon laquelle l’UEM doit être une zone de « solidarité », et donc de transferts, suscite un rejet si viscéral en Allemagne qu’elle risque, à terme, de provoquer dans le pays une remise en cause globale du projet européen. Si l’Allemagne défend si âprement ses intérêts nationaux dans l’Union, c’est justement pour empêcher qu’elle ne se transforme en une « union de transferts » qui l’obligerait à contribuer encore davantage au financement de ses pays membres13. Les sondages, la Bild-Zeitung, la Cour constitutionnelle et les « faiseurs d’opinion » qui interviennent régulièrement dans les talk-shows télévisés si prisés des Allemands, exercent une telle pression sur le gouvernement fédéral que sa marge de manœuvre interne est devenue très étroite.

La crise grecque

9C’est dans ce contexte que s’inscrit le double défi de la crise financière mondiale qui éclate en 2008, et, à partir de 2010, de la dette souveraine qui frappe l’Irlande et plusieurs pays du sud de l’Europe, tout particulièrement la Grèce. Ce n’est pas tant par manque de solidarité envers Athènes que les citoyens allemands ont critiqué le plan de sauvetage en faveur des Grecs, même s’ils ont estimé, à tort ou à raison, que ces derniers avaient vécu au-dessus de leurs moyens alors qu’eux-mêmes avaient dû subir la longue cure d’austérité des lois sociales (Hartz IV) imposées par le gouvernement Schröder quelques années auparavant. S’ils se sont montrés réticents, c’est avant tout parce que les mesures prises par l’Union pour aider la Grèce violaient les règles fiscales et budgétaires censées garantir la solidité monétaire de l’UE14. Or c’est la confiance dans ces règles qui avait finalement amené une majorité d’Allemands à se rallier à la monnaie unique, malgré l’augmentation du coût de la vie qui a accompagné sa mise en circulation on introduction en 2002.

10Il est donc compréhensible qu’A. Merkel ait hésité, au printemps 2010, à accepter le plan de sauvetage en faveur de la Grèce. La réaction allemande face à la crise de la dette souveraine qui frappe plusieurs pays de l’UE, est révélatrice des doutes de la République fédérale à l’égard de la construction européenne, mais aussi de l’hostilité grandissante que ses positions suscitent chez ses partenaires européens, qui l’ont vivement critiquée ces derniers mois, et tout particulièrement au cours des printemps 2010 et 2011. Les pays de l’UE reprochent notamment aux Allemands de poursuivre depuis quelques années une stratégie économique « non coopérative » par le biais d’une politique de désinflation compétitive, l’accusant de chercher à accroître la concentration de l’activité sur son territoire au détriment des autres pays européens. Paris, en particulier, a sévèrement reproché à son partenaire (pourtant privilégié) d’avoir obtenu des parts de marché grâce à une politique de déréglementation de son marché du travail et une compression de ses coûts salariaux, ce qui aurait empêché les partenaires de Berlin de rééquilibrer leurs échanges avec la République fédérale, affublée du sobriquet peu flatteur de « petite Chine15 ». Aux dires de ses partenaires européens, l’Allemagne aurait donc refusé d’assumer les responsabilités qui découlent de son statut de première puissance économique d’Europe, en sacrifiant sa consommation intérieure sur l’autel de la stabilité budgétaire, alors que les économies des pays du sud de l’UE auraient eu besoin d’une économie allemande assumant une fonction de « locomotive » à l’échelle européenne16. Toutefois, ces critiques ne prennent pas assez en considération le profond attachement des Allemands, indépendamment du cas grec, à un modèle économique et financier qui préserve la stabilité à la fois macroéconomique et monétaire17. Si les Allemands insistent tant sur le respect de la clause de « no bail-out » du traité de Maastricht, qui interdit tout renflouement d’un pays de la zone euro, ce n’est pas par réflexe anti-européen, mais en raison du mécanisme de régulation que les marchés imposent aux États surendettés. Cette discipline autorégulatrice des marchés est jugée indispensable par Berlin tant que les sanctions européennes ne s’appliquent pas automatiquement. La Grèce, l’Irlande et le Portugal auraient-ils adopté des réformes structurelles si les marchés ne les avaient pas contraints à le faire ?

11En France, la vision des choses est assez différente. D’après le journal Le Monde par exemple, si l’on veut éviter que la zone euro ne devienne une zone de non-croissance, le seul remède à la politique « égoïste » de l’Allemagne consisterait à organiser des transferts financiers et une redistribution des ressources entre États membres de la zone euro18 – une perspective totalement contraire au principe de « no bail-out ». Ce dernier, rappelons-le, avait été imposé par le très europhile chancelier Kohl, qui craignait que l’UE ne se transforme en une « union de transferts », du fait du grand nombre de pays à monnaie faible alors candidats à l’UEM – respectueusement appelés outre-Rhin les « pays du Club Med ». Déjà à l’époque, l’Allemagne était totalement opposée à l’idée que le système fédéral de « péréquation financière », source de tensions latentes entre Länder, puisse un jour s’appliquer à la zone euro ; A. Merkel n’a donc pas initié cette tendance et ne peut en être tenue pour responsable. Les Allemands sont d’autant plus hostiles à cette solution – défendue comme la seule possible par les avocats de l’introduction d’euro-obligations – qu’ils savent que de tels transferts seraient pour l’essentiel assumés par l’Allemagne qui est déjà, et depuis plus de cinquante ans, le plus grand contributeur net au budget européen. Étant donné la situation financière de l’Espagne, du Portugal ou de l’Italie, Berlin craint que l’aide accordée à la Grèce ne crée un précédent juridique et démantèle le garde-fou que constitue le principe de « no bail-out », ce qui explique ses réticences initiales à s’engager en faveur du plan de sauvetage de la Grèce au printemps 2010.

12À ce moment-là, certains observateurs estiment encore que la crise européenne est davantage due à une politique de stabilité monétaire et une discipline budgétaire trop rigoureuses qu’à une politique budgétaire laxiste. Les hésitations de l’Allemagne durant les premiers mois de l’année 2010 auraient ainsi transformé la « crise grecque » en « crise de l’euro », dont le principal responsable serait le gouvernement Merkel qui, de par sa lenteur à réagir, ses tergiversations et sa politique « égoïste et non coopérative », aurait pénalisé tous ses partenaires et provoqué une aggravation considérable de la situation sur les marchés financiers19. La « crise de l’euro » serait-elle en réalité une « crise allemande » ? Ces critiques finissent toutefois par se faire plus discrètes au lendemain du week-end dramatique des 8 et 9 mai 2010 qui voit l’UE, confrontée au risque d’une crise monétaire de très grande ampleur et sous la pression des marchés, adopter un premier plan d’aide à la Grèce de 110 milliards d’euros – financé à hauteur de 20 % par l’Allemagne – et un plan de garantie européen de 750 milliards d’euros20.

13Peu à peu, les pays membres de la zone euro semblent admettre que la crise qu’a traversée l’UE durant les premiers mois de l’année 2010 est due non seulement aux faiblesses des uns et à l’égoïsme des autres, au laxisme d’un côté et à l’excès de rigueur de l’autre, mais surtout à l’insuffisance chronique de l’intégration européenne, en particulier en matière de gouvernance économique. Il est vrai que la France et l’Allemagne n’ont cessé de s’affronter depuis le milieu des années 1990 sur le double enjeu de cette gouvernance économique et du Pacte de stabilité. Partisans de la gouvernance, les Français, qui ont suggéré que les pays membres de la zone euro se réunissent dans le cadre de l’Euro-groupe, ont donné aux Allemands l’impression de vouloir contrôler la BCE dont ils ont toujours dénoncé l’indépendance. Inversement, lorsque les Allemands ont insisté sur le respect du PSC introduit en 1997, les Français se sont inquiétés des effets négatifs de cette politique sur la croissance. Pendant des années, la notion de « gouvernement économique » a été l’objet d’une discorde profonde entre dirigeants français et allemands : proposée par les premiers pour rééquilibrer une politique monétaire trop marquée, à leurs yeux, par l’indépendance de la BCE, elle était rejetée par les seconds, décidés à défendre cette même indépendance21. Hostiles à une gouvernance économique, les Allemands étaient en revanche partisans d’une surveillance budgétaire rigoureuse, suggérant dès 1995 un pacte de stabilité auquel la France refusait de se soumettre, craignant les effets négatifs de la « culture de stabilité » allemande sur la croissance. L’incompréhension franco-allemande était donc totale22 et elle a accompagné l’UEM depuis ses premiers pas en 1999 jusqu’en 2010. D’où l’insistance avec laquelle les dirigeants allemands ont défendu le respect du principe de « no bail-out ».

14La désunion s’est par ailleurs accentuée du fait de l’évolution divergente des pays membres de l’UEM au niveau économique. Ainsi, depuis le milieu des années 2000, deux groupes de pays ont émergé au sein de la zone euro, l’un affichant des excédents budgétaires (sauf pendant la crise de 2009) et s’appuyant sur la production industrielle et une politique axée sur l’offre et l’exportation, l’autre privilégiant la consommation intérieure, quitte à accumuler déficits budgétaires et déficits de la balance des paiements courants. Le premier réunit l’Allemagne, l’Autriche, la Finlande et les Pays-Bas, le second essentiellement les pays du Sud et l’Irlande23. Or, force est de constater que tous les États de la zone euro ont cherché à exploiter au maximum les avantages de la monnaie unique. Les pays dont les taux d’inflation étaient supérieurs à la moyenne – avant la création de l’UEM – ont profité de taux d’intérêt nominaux calqués sur les taux allemands, alors que l’Allemagne, puissance exportatrice, a évidemment largement tiré profit de l’absence de risque de change pour ses échanges avec les pays européens qui avaient fait le choix de la consommation intérieure.

15La zone euro s’est en fait révélée être non seulement une communauté d’interdépendance, mais aussi une communauté d’intérêts nationaux divergents. L’interdépendance des économies de l’Eurogroupe et le manque de cohérence de cette dernière ont été mis en lumière par la crise financière qui a éclaté en 2008 et s’est étendue à l’économie réelle en 2009. Au printemps 2010, l’endettement public de la Grèce (alors notée « A2 » par Moody’s) représentait ainsi 112 % du PIB du pays (le seuil autorisé par le Pacte est de 60 %), alors que son déficit public s’élevait à 12,7 % (alors que la limite fixée par le PSC est de 3 %). Les marchés se sont mis à spéculer sur le risque probable de défaut de paiement de la dette grecque, testant par la même occasion la solidité des pays voisins dont les comptes publics étaient sous pression. Craignant un effet de contagion, les dirigeants européens – y compris allemands – ont alors jugé nécessaire et urgent, au nom de la solidarité européenne, de soutenir l’économie de la Grèce.

Vers une gouvernance économique ?

16C’est dans ce contexte lourd et tendu de crise à la fois européenne et franco-allemande que Berlin et Paris opèrent un rapprochement spectaculaire et esquissent les principes de fonctionnement d’une gouvernance économique européenne. Un accord sur le plan d’aide en faveur de la Grèce est finalement trouvé au sein de l’UE, en échange d’une implication du FMI et d’un plan d’austérité budgétaire imposé à Athènes, deux conditions exigées par Berlin. Intervenant tardivement, ce compromis ne convainc cependant pas entièrement les marchés, qui laissent planer le doute sur la soutenabilité des dettes de l’Espagne et du Portugal, et sur les capacités de refinancement de ces deux pays. La crise de la dette souveraine risquant de s’étendre malgré le compromis imposé à Athènes, menaçant de déstabiliser tous les marchés financiers de la zone euro, le plan de sauvetage de l’euro sera adopté dans l’urgence, l’objectif étant de limiter la contagion du problème grec à d’autres États de l’Union. Doté de 750 milliards d’euros, un Fonds européen de stabilité financière (FESF) – limité au départ à trois ans – est créé et servira à accorder des prêts aux pays en difficulté. Parallèlement, la BCE commence à racheter des titres publics des pays en difficulté, une initiative sans doute indispensable pour permettre aux banques et aux investisseurs de se délester de leurs actifs « toxiques ». Applaudie des deux mains par le gouvernement français, cette décision choque profondément les observateurs allemands qui craignent que la BCE ne se soumette à la pression des dirigeants politiques et que l’UE ne se transforme à terme en une union de transferts. Enfin, cette décision est ouvertement critiquée par le président de la Bundesbank, Axel Weber ; certains y verront l’une des raisons de sa démission, un an plus tard24.

17L’expérience collective de cette crise, qui a révélé les insuffisances structurelles dont souffre l’UEM, a toutefois provoqué une impulsion en faveur d’une intégration économique approfondie. À l’échelle européenne d’abord, les chefs d’État et de gouvernement de la zone euro se mettent d’accord, lors du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010, sur la constitution d’un groupe de travail chargé d’explorer toutes les options aptes à renforcer le cadre juridique de la surveillance budgétaire des États européens, l’objectif étant de pouvoir prendre plus facilement des sanctions contre les pays « laxistes ». Ce groupe de travail, réuni sous les auspices du président du Conseil européen Herman van Rompuy, a pour mission d’élaborer des propositions visant à renforcer le PSC et à le rendre plus efficace, à réduire les écarts de compétitivité trop grands entre certains États membres, à mettre sur pied un mécanisme permanent de résolution de crise, et, enfin, à jeter les bases, au niveau institutionnel, d’une gouvernance économique afin de pouvoir agir plus vite, de façon mieux coordonnée et plus efficace. Pour la première fois, l’objectif de la « gouvernance économique », terme jusque-là vilipendé par les Allemands, entre dans le cahier des charges de l’UE. Berlin a enfin franchi le Rubicon. Une conjonction, sinon totale du moins partielle, s’opère ainsi entre l’Allemagne, qui reconnaît le besoin de coordination entre les pays membres de la zone euro, dont les économies sont de plus en plus interdépendantes, et ses partenaires, dont la France, qui finissent par admettre, contraints et forcés, que l’endettement public excessif et le laxisme financier de quelques-uns risquent de contaminer l’ensemble des États de la zone euro, voire de faire exploser l’UEM.

La réforme du PSC et le rapprochement franco-allemand

18La Commission européenne est la première à tirer les leçons de la crise, en proposant fin septembre 2010 un renforcement des sanctions prévues par le PSC25. Outre la mise en place d’un « semestre européen » dès le 1^er janvier 2011, censé assurer la coordination ex ante des politiques économiques des États membres et leur cohérence avec les engagements européens de ces derniers, la Commission propose de renforcer le critère de la dette dans le PSC, afin de permettre le déclenchement automatique de sanctions en cas de non-respect du Pacte26. Elle prévoit notamment la mise en place d’un mécanisme de désendettement par le biais duquel un État membre de la zone euro, dont le déficit (jugé excessif) et la dette ne diminueraient respectivement qu’à un rythme inférieur à 0,5 % du PIB par an et 5 % du PIB par an, se verrait automatiquement obligé d’alimenter un dépôt financier représentant jusqu’à 0,2 % de son PIB. L’automaticité de ces sanctions, soutenue par la BCE et les pays favorables à un régime strict – dont l’Allemagne –, se heurte pourtant à l’hostilité de pays comme l’Italie (dont la dette publique dépasse les 120 % du PIB) et la France. Le gouvernement français s’oppose à la proposition de la Commission, considérant que le Conseil perdrait sa marge de manœuvre. Christine Lagarde souligne ainsi que « l’application automatique de sanctions ne paraît pas compatible avec l’appropriation politique nécessaire27 ». Ainsi, pendant plusieurs semaines, l’automaticité des sanctions se trouve au cœur de la réforme du PSC, et divise une fois de plus les Européens, notamment les Français et les Allemands. Il convient pourtant de souligner que la publication du document de la Commission, quelques jours seulement avant celle des conclusions de la « task force » de H. van Rompuy – dont la Commission faisait au demeurant partie –, a pris de court Berlin et Paris. Les positions allemande et surtout française paraissent en deçà de celles de la Commission, et ce alors même qu’un consensus global avait déjà émergé entre les 17 sur les modalités permettant de renforcer le PSC.

19Début octobre 2010, la « task force » animée par le président van Rompuy achève en effet la première phase de ses travaux. Elle travaille dans le même sens que la Commission, excepté que la participation des ministres de l’Économie et des Finances assure une prise en considération plus large des positions (évidemment divergentes) des États membres. H. van Rompuy approuve l’orientation générale du document de la Commission, mettant lui aussi l’accent à la fois sur le renforcement des sanctions en cas de dépassement des plafonds prévus pour les déficits budgétaires annuels, et sur la prise en considération non seulement du déficit, mais aussi de la dette globale. Enfin, le président du Conseil soutient aussi le principe de l’automaticité des sanctions. Il suggère que celles-ci soient adoptées selon le principe de la « majorité inversée », c’est-à-dire qu’elles seraient enclenchées automatiquement, sauf si le Conseil s’y opposait par un vote à la majorité. La proposition se heurte néanmoins toujours à l’hostilité de la France, de l’Italie et de quelques autres États membres. La gouvernance de la zone euro avance, mais à petits pas – et ce n’est pas l’Allemagne qui dicte le rythme de cette progression.

20Les ministres européens de l’Économie et des Finances se mettent finalement d’accord dans la soirée du 18 octobre 2010 sur le rapport final de la « task force ». Celui-ci préconise un renforcement de la gouvernance économique de l’UEM par le biais d’une réforme du PSC qui, rappelons-le, n’avait jamais pu être appliqué depuis sa création treize ans plus tôt28. Cet accord a été facilité, sinon rendu possible, par un compromis franco-allemand préalable, qui a partiellement gommé les divergences entre Paris et Berlin. En effet, le même jour, réunis à Deauville, A. Merkel et N. Sarkozy publient les grandes lignes d’un accord franco-allemand sur la réforme du PSC29, qui n’est pas tout à fait en phase avec les propositions de la Commission du 30 septembre. La portée de ce compromis est considérable, car la France n’a jamais été favorable au PSC (proposé par H. Kohl en 1995) et l’a systématiquement ignoré. De fait, les commentateurs français l’ont toujours considéré – et certains le considèrent encore – comme un exemple typique de l’orthodoxie germanique, et donc comme une mesure non adaptée aux besoins spécifiques de l’économie française. Avec la déclaration de Deauville, la France cautionne l’existence du Pacte et laisse entendre qu’elle le respectera à l’avenir. En contrepartie, Paris obtient également satisfaction, puisque le document souligne d’emblée que « la France et l’Allemagne sont d’accord sur la nécessité de renforcer le gouvernement économique européen ». Dorénavant, Berlin avalise officiellement le terme « gouvernement » et plus seulement celui de « gouvernance », et s’engage à contribuer à doter l’UE d’une structure solide.

21La déclaration de Deauville est l’expression de concessions diverses de part et d’autre : A. Merkel et N. Sarkozy se prononcent en faveur de « procédures qui assurent la surveillance budgétaire » (position allemande) et d’un « renforcement de la coordination des politiques économiques » (position française). Ils prônent tous deux une gamme de sanctions plus large, en distinguant le volet préventif du volet correctif du Pacte. Ils estiment que « les sanctions doivent être plus automatiques » (position allemande), « tout en respectant le rôle des différentes institutions et l’équilibre institutionnel » (position française). En revanche, en demandant que la mise en œuvre des volets préventif et correctif du Pacte soit décidée à la majorité qualifiée – comme c’est le cas depuis 1997 –, la France et l’Allemagne s’éloignent de la position de la Commission ! En effet, la déclaration franco-allemande ne fait pas mention du mécanisme de la « majorité inversée », c’est-à-dire d’une majorité qui pourrait s’opposer aux sanctions proposées par la Commission. Paris et Berlin créent un garde-fou en stipulant qu’un vote à la majorité qualifiée du Conseil est nécessaire pour autoriser la Commission à proposer des sanctions. La nuance ne tient pas seulement au choix des mots. Elle est de taille ! Dès lors qu’une majorité préalable est nécessaire pour lancer le processus de sanctions, une minorité de blocage suffit pour le stopper. Et il y a fort à parier qu’elle sera facile à trouver. L’UE, en suivant la position franco-allemande, risque donc dans le futur de se retrouver face aux mêmes problèmes que par le passé : il est fort peu probable que les États se sanctionnent eux-mêmes et qu’un ministre des Finances accepte d’entrer en conflit avec ses homologues. De plus, Berlin a accepté le principe d’un délai de six mois préalable au déclenchement hypothétique de sanctions, pendant lequel l’UE peut adresser des recommandations aux pays qui dépassent les limites définies par le PSC. Par conséquent, à la différence de ce qui a été suggéré par la Commission et la BCE, Paris et Berlin mettent l’accent sur le rôle central et la responsabilité du Conseil européen dans le processus d’évaluation de la politique des États membres de la zone euro en matière budgétaire. La France a donc réussi à imposer sa volonté à l’Allemagne, qui était partisane de sanctions automatiques, et à empêcher ce qu’elle considérait comme un transfert inacceptable de souveraineté budgétaire vers Bruxelles – alors qu’il s’agit là de la condition sine qua non pour réaliser, à terme, une fédéralisation de la zone euro.

22En Allemagne, de nombreuses voix ont par conséquent stigmatisé le compromis franco-allemand de Deauville, y compris au sein de la coalition au pouvoir. Si les réserves ont été plus timides chez les parlementaires chrétiens-démocrates, qui ont cependant admis qu’ils avaient espéré que le Pacte devienne plus opérationnel, les libéraux ont ouvertement critiqué l’absence d’automaticité des sanctions, déjà demandée par le gouvernement Kohl en 1995 ! Unanime, la presse allemande a estimé qu’A. Merkel avait « capitulé » face à N. Sarkozy, et que le gouvernement allemand avait « spectaculairement échoué dans son objectif visant à faire du pacte de stabilité un nouvel instrument de discipline budgétaire30 ».

23Toutefois, la chancelière a reçu le soutien français sur quatre points, essentiels pour Berlin et qui ne faisaient pas l’unanimité au sein de l’Union. Les deux pays ont ainsi souligné qu’il était nécessaire de « réviser le traité » afin d’établir « un mécanisme permanent et robuste de résolution des crises », assurant une « participation adéquate du secteur privé ». A. Merkel avait en effet établi un lien entre le renforcement du PSC et la pérennisation du mécanisme de résolution des crises. Avec la déclaration de Deauville, la chancelière obtient pour la première fois le soutien explicite de la France en vue d’une révision des traités, ainsi qu’une implication du secteur privé dans le mécanisme de résolution des crises, deux points sur lesquels l’Allemagne était jusque-là très isolée dans l’UE. La chancelière est en effet convaincue qu’en l’absence d’une modification des traités, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe s’opposera à la création d’un mécanisme permanent d’aide financière (que le traité de Lisbonne n’avait pas prévu en raison du principe de « no bail-out »). En ce qui concerne l’implication du secteur privé, les Allemands estiment que ce dernier doit supporter une partie du fardeau financier. En achetant des obligations d’État assorties de taux d’intérêt élevés, les acteurs privés recueillent des bénéfices tout aussi élevés. Or l’acceptation des risques qui en découlent est, du point de vue allemand, politiquement et moralement justifiée. Somme toute, A. Merkel demande aux investisseurs – fonds de pension, assureurs, banques ou fonds souverains qui ont voulu croire que le risque des pays surendettés était le même que celui des pays notés AAA par les agences de notation – de reconnaître qu’il ne peut y avoir de rendement sans risque, un principe fondamental du capitalisme31. Ce dernier point sera par ailleurs au cœur des querelles européennes, notamment entre Berlin et Bruxelles, lorsque se posera à nouveau, en juin 2011, la question d’un plan de sauvetage bis en faveur de la Grèce. Enfin, la déclaration de Deauville stipule que, dans le cas d’une violation grave des principes de base de l’UEM, « la révision du traité devra permettre la suspension des droits de vote de l’État concerné », une exigence allemande bien connue, dorénavant appuyée par la France.

24La déclaration de Deauville n’a pas seulement suscité des critiques sur le fond – rejet de la majorité inversée, annonce d’une implication des créanciers privés qui, d’après de nombreux experts, attiserait la spéculation des marchés sur les dettes souveraines des pays périphériques –, mais aussi sur la forme. Il aurait certes été préférable que les deux pays s’entendent dans un cadre communautaire sur des orientations communes, présentées comme une contribution au débat, « au lieu d’une déclaration écrite qui donne l’impression de considérer comme acquis ce qu’elle énonce32 ». Mais force est aussi de constater que le document émane des deux principales puissances économiques de la zone euro, et que sans compromis franco-allemand la gestion de l’UEM s’avérerait impossible. La déclaration de Deauville n’est pas la touche finale à l’édifice de la gouvernance, mais une étape nécessaire sur la voie du rapprochement franco-allemand sans lequel il ne peut pas y avoir de « gouvernement économique » dans la zone euro.

25L’accord Merkel-Sarkozy a naturellement eu un impact sur la teneur du rapport final de la « task force » endossé par les chefs d’État et de gouvernement et publié le 28 octobre 2010. Le groupe van Rompuy a fait sienne la demande d’une modification du traité afin de pérenniser l’actuel mécanisme de gestion de crise de la dette souveraine, sans toucher à l’article 125 du Traité sur l’Union européenne (TUE), relatif à la clause de « no bail-out ». Il a également atténué le degré d’automaticité des sanctions par rapport aux propositions de la Commission, mais sans aller aussi loin que la déclaration de Deauville. Les décisions prises par le groupe de travail du président du Conseil avaient trois objectifs : mettre en place un nouveau cadre de surveillance macroéconomique, renforcer le PSC et créer un mécanisme permanent destiné à garantir la stabilité financière de la zone euro. Le nouveau cadre de surveillance avait pour tâche de mettre en évidence les déséquilibres macroéconomiques au sein de la zone, de détecter les bulles immobilières, les déséquilibres de la balance des paiements ou les écarts importants de compétitivité entre les États. Le renforcement du PSC devait être assuré par l’application quasiment automatique de sanctions.

26Faute de consensus sur ce dernier point, et ayant pris acte de la déclaration de Deauville, les membres de la « task force » ont opté pour une solution de compromis. Ils ont certes introduit la notion de « majorité inversée », mais en en réduisant la portée, ayant en effet accepté le principe d’une période de transition de six mois au cours de laquelle l’État membre défaillant devra prendre des mesures correctives. Ce n’est qu’à l’issue de cette période, au cas où le manquement persisterait, qu’interviendra le mécanisme de sanction fondé sur la nouvelle règle de la majorité inversée. Ce compromis a suscité de la part du président de la BCE une vive critique publique, et de ce fait assez spectaculaire. Selon Jean-Claude Trichet, qui a évoqué à plusieurs reprises la nécessité d’aboutir à une « quasi-fédération budgétaire », allant même jusqu’à plaider en faveur de la création d’un ministère des Finances européen doté du pouvoir d’opposer son veto à des décisions nationales de politique économique33, les sanctions prises contre les États membres qui ne respectent pas le PSC doivent être totalement automatiques. Toutefois, en marge du degré d’automaticité des sanctions retenu, la surveillance européenne des obligations en matière budgétaire a été étendue. Surtout, alors que seul le déficit budgétaire avait été jusqu’ici (très virtuellement) pris en considération, le mécanisme de surveillance s’étend dorénavant aussi à la dette publique, et comprend l’obligation de la réduire en cas de dépassement des limites autorisées ; il s’agit là d’une innovation considérable, la dette publique – notamment italienne et belge – faisant peser un risque majeur sur la stabilité de la zone euro. À terme, le mécanisme de contrôle budgétaire pourrait se muer en une administration européenne des pays défaillants. De même, le Conseil européen a retenu la formule de la révision du traité, demandée par l’Allemagne, en recourant à la procédure simplifiée inscrite dans l’article 48 du TUE.

27Enfin, la chancelière Merkel a réussi à obtenir l’accord de principe de ses partenaires quant à l’implication des créanciers privés, qui devront à l’avenir contribuer à la gestion des crises financières des États. Ce dernier point était particulièrement contesté au sein de l’UE. Les présidents de la BCE et de l’Eurogroupe, J.-C. Trichet et J.-C. Juncker, estiment en effet que l’inclusion des créanciers privés dans le mécanisme de gestion de crise aura pour effet de dissuader les organismes privés d’acheter les titres des pays les plus en difficulté, ce qui augmentera les coûts de refinancement de la dette de ces derniers. Or, du point de vue allemand, si les acquéreurs d’emprunts d’État sont obligés de prendre en compte le risque de défaut (dans le cadre d’une restructuration des dettes publiques), ils demanderont des rendements plus élevés, ce qui forcera les États à adapter leur politique budgétaire et économique. Il s’agirait donc d’un mécanisme de marché jouant un rôle disciplinaire34. En revanche, la « task force » n’a pas validé la position d’A. Merkel relative à la suspension du droit de vote des États de la zone euro jugés trop laxistes en matière budgétaire – point très contesté, que le tandem van Rompuy-Juncker a promis d’examiner par la suite. Force est toutefois de souligner qu’en dépit du soutien de la France (depuis Deauville), aucune majorité favorable à la demande allemande de mettre entre parenthèses le droit de vote d’un État membre ne se dessine parmi les pays européens. La concession faite sur ce point par Paris ne constitue donc pas un grand sacrifice pour N. Sarkozy… Enfin, le groupe de travail de H. van Rompuy a également ouvert la voie à un mécanisme permanent destiné à garantir la stabilité financière de la zone euro (afin de remplacer le mécanisme provisoire adopté au mois de mai dans le contexte de la crise grecque), ainsi qu’au « semestre européen » : au premier semestre de chaque année, les États membres présenteront les grandes lignes de leur projet budgétaire pour l’année à venir à la Commission et au Conseil, dont ils devront prendre en considération les recommandations avant l’adoption de leurs budgets finaux par leurs parlements nationaux respectifs. Par conséquent, même si la décision finale reste entre les mains des États membres, il leur faudra inclure ex ante une dimension européenne contraignante dans la définition de leurs politiques budgétaires nationales35. Il sera intéressant d’entendre sur ce dernier point la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, toujours prête à défendre les prérogatives du Bundestag face à la mainmise de l’UE sur les souverainetés nationales des États membres…

28Le Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010 a solennellement approuvé ces décisions, marquant une étape importante sur la voie de la gouvernance économique de l’UE : les pays membres de la zone euro sont finalement tombés d’accord sur le rapport du groupe de travail de H. van Rompuy et ont donc validé la réforme du PSC, le principe de vigilance budgétaire et la mise en œuvre de réformes structurelles, ainsi que le renforcement du système financier de l’UE et la mise en œuvre d’un programme de sauvetage en faveur de l’Irlande. Mais la fin 2010 a aussi été marquée par une nouvelle vague de critiques à l’encontre de l’Allemagne, qui, dans le cas de la Grèce comme dans celui de l’Irlande, a semblé hésiter à se montrer solidaire.

La solidarité budgétaire au cœur des débats

29Des divergences sont apparues, notamment sur le volume du Fonds européen de stabilité financière, qui disposait initialement d’une capacité de prêt de 750 milliards d’euros – en comptant la participation du FMI –, montant jugé suffisant par la chancelière et le ministre des Finances allemand W. Schäuble, mais insuffisant par J.-C. Trichet. Pourtant, même si Berlin s’est exprimé en 2010 et début 2011 contre une augmentation des moyens du FESF, un consensus émerge sur le renforcement de la capacité d’emprunt de ce dernier depuis le Conseil européen du 4 février 2011. L’Allemagne a cependant demandé des contreparties en échange d’une augmentation du Fonds européen de sauvetage. Parmi les mesures envisagées par la République fédérale figure notamment l’introduction, dans les législations nationales, de dispositions imposant une limitation de l’endettement, comme c’est le cas dans la Loi fondamentale allemande, qui fixe la limite du déficit à 0,35 % du PIB à partir de 2016. Des économistes allemands, tels Hans-Werner Sinn, président de l’Institut für Wirtschaftsforschung (Ifo), ou Ottmar Issing, ancien économiste en chef de la BCE, ont ainsi recommandé aux autres pays de la zone euro d’adopter des mécanismes de plafonnement de la dette publique similaires à celui qui a été introduit en 2009 dans la Constitution allemande36. L’Allemagne a également plaidé en faveur d’une coordination renforcée en matière de fiscalité des entreprises, qui permettrait d’éviter le dumping fiscal « à l’irlandaise », ainsi que d’une harmonisation à l’échelle européenne de l’âge de départ à la retraite37. Ces suggestions figurent dans la proposition franco-allemande du 4 février 2011 en faveur d’un « pacte de compétitivité ».

30Une autre façon de réduire les taux d’intérêt entre pays membres de la zone euro consisterait à recourir à des « euro-obligations » – ou eurobonds –, une option discutée en marge du Conseil européen du 16 décembre 2010. À la veille de ce dernier, le président de l’Eurogroupe J.-C. Juncker avait relancé l’idée, déclarant qu’il souhaitait l’adjoindre à l’agenda du sommet de l’UE. Cet outil financier permettrait aux pays membres de lancer des emprunts obligataires en commun pour mutualiser les risques. Il est vrai que, dès sa naissance, l’euro a souffert d’un double déficit. Les deux attributs classiques d’une monnaie lui faisaient défaut : un budget fédéral pour assurer la solidarité entre les États membres de la zone euro, et un gouvernement économique pour harmoniser les politiques fiscales et sociales38. Sous la pression des événements de l’année 2010 et à l’initiative de la France et de l’Allemagne, l’UE s’est engagée sur la voie de l’harmonisation des politiques économiques dans la zone euro, mais en laissant de côté le débat sur la solidarité budgétaire. Jusqu’à la crise grecque, l’UEM n’était qu’une zone monétaire sans transferts entre pays, excluant tout « bail-out » d’un pays en difficulté. Le montant du budget européen – à peine plus de 1 % du PIB global des États membres – en témoigne, tout comme celui, finalement assez faible, des transferts des régions riches vers les régions pauvres. Il faudrait tripler le budget européen pour pouvoir effectuer des transferts entre régions européennes du même ordre que ceux qui existent entre Länder allemands39, sans compter les sommes qui seraient réellement nécessaires pour assurer l’assainissement budgétaire et la relance économique des pays dits « périphériques » de la zone euro. D’où la proposition, accueillie favorablement par la Grèce, le Portugal, la Belgique et l’Italie, de mettre en place des euro-obligations. D’après J.-C. Juncker, l’objectif ne serait pas de fusionner les dettes publiques de tous les membres de l’UE, mais d’en globaliser une partie. La création d’eurobonds permettrait de donner naissance à un large marché européen des obligations, qui assurerait des liquidités supplémentaires, ce qui devrait se traduire par une baisse générale des taux d’intérêt40. Il est vrai que fin décembre 2010, le taux des emprunts à dix ans de la Grèce s’établissait à 11,5 % et celui de l’Allemagne à 3 %. D’après la proposition de J.-C. Juncker, qui s’appuie sur une étude de Jacques Delpla et Jakob von Weizsäcker41, la mise en place d’euro-obligations déboucherait sur la mutualisation de plus de la moitié de la dette commune des États membres. Outre qu’elle permettrait de faire baisser la prime de liquidités, la mutualisation partielle du risque (dettes bleues) rendrait la dette plus sûre, et dissuaderait les États de s’endetter au-delà d’un seuil préalablement déterminé (dettes rouges).

31Du moins en théorie. Dans les faits, même si la dette est couverte à hauteur de 60 % par des euro-obligations, les pays peuvent toujours faire défaut, ce qui reste une source de déstabilisation pour les marchés, d’autant que le ratio moyen dette/PIB s’élève à environ 80 % dans la zone euro aujourd’hui. Les euro-obligations ne constituent donc pas une garantie absolue de réduction de la dette. Si les pays « périphériques » ont accueilli favorablement la proposition de J.-C. Juncker, l’Allemagne, la Finlande, les Pays-Bas ainsi que la France, qui craignent évidemment que la mutualisation – même partielle – des dettes ne renchérisse leurs propres coûts d’endettement, s’y sont opposés. Les divisions vont bien au-delà des clivages entre « pays AAA » et « PIIGS42 ». Enfin, et peut-être surtout, la mutualisation, même partielle, de la dette des États membres rendrait ces derniers solidaires du point de vue budgétaire. Ce qui nécessiterait, à terme, que les 17 renoncent à leur souveraineté budgétaire, et acceptent une mise en commun beaucoup plus contraignante des politiques économiques nationales que celle envisagée actuellement. S’ils ne peuvent garantir une maîtrise absolue du risque de défaut des pays surendettés, les euro-obligations posent inévitablement la question de la transformation de la zone euro en une union budgétaire43. Or l’Allemagne y est hostile, ne serait-ce qu’en raison des limites que lui impose la Cour constitutionnelle. Mais outre le fait que la République fédérale et sans doute une majorité d’États membres ne sont pas prêts à effectuer un saut qualitatif d’une telle envergure, d’autres problèmes se posent. Une Union budgétaire à 17 serait-elle compatible avec l’UE-27 ? N’aboutirait-elle pas inévitablement à la naissance d’une Europe à deux vitesses, et donc à l’implosion du marché unique ? Si l’Allemagne est beaucoup plus favorable aujourd’hui à une coopération renforcée entre les 17 – au niveau des chefs d’État et de gouvernement –, elle estime que des passerelles doivent exister entre ces derniers et les dix États membres de l’UE qui ne font pas partie de l’Eurogroupe. Sur ce point aussi, des divergences importantes existent entre Paris et Berlin. Du point de vue allemand, l’Eurogroupe a l’inconvénient d’être dominé par les États qui ne respectent pas les règles du PSC, et dont la France s’est faite pendant très longtemps le porte-parole. L’Allemagne, soutenue par l’Autriche, la Finlande et les Pays-Bas, y occupe une position clairement minoritaire, alors qu’en dehors de l’Eurogroupe, des pays membres de l’UE tels que la Suède, le Danemark, la Pologne ou la Grande-Bretagne partagent la culture de stabilité allemande. Par conséquent, Berlin plaide fortement en faveur d’une coopération « 17 + »44. Du point de vue allemand, l’introduction d’euro-obligations irait à l’encontre d’une telle coopération.

32En outre, si une Union économique et fiscale voyait le jour, elle entraînerait logiquement l’instauration d’un fédéralisme budgétaire, autrement dit d’un système de péréquation financière tel que celui qui existe entre les Länder. Or, en Allemagne, la Bavière n’accepte les transferts financiers au profit de la Thuringe que parce que la politique budgétaire et fiscale de cette dernière est décidée à Berlin, et non à Erfurt. De même, ce ne sont pas les 16 Länder allemands qui prennent les décisions en matière de politique économique et sociale, mais les autorités fédérales. Il est irréaliste d’imaginer que l’Allemagne sera favorable à un budget fédéral prévoyant – chaque année qui plus est ! – des transferts financiers de plusieurs dizaines de milliards d’euros pour compenser les différences de compétitivité qui existent indéniablement entre les pays européens… Et il est tout aussi naïf de penser que les 17 accepteront d’abandonner leur souveraineté politique et économique, condition sine qua non pour que de tels transferts puissent être mis en œuvre. Une évolution de cette nature est peut-être nécessaire pour sauver la zone euro ; en revanche, elle risque fort de faire exploser l’UE.

33Il n’est donc pas surprenant que N. Sarkozy, qui s’oppose aussi à cette option, se retrouve, a priori, sur la même longueur d’onde que la chancelière. Le président français estime que la meilleure réponse systémique à la crise est la convergence, à long terme, des économies européennes, « les politiques fiscales, les charges sociales, les systèmes de retraite, la formation des jeunes et des élites étant à l’origine des écarts de compétitivité45 ». L’Allemagne, qui s’est toujours opposée à l’idée d’une « union de transferts », n’est donc pas – pour le moment – favorable à l’introduction d’euro-obligations, refusant même d’en discuter, ce qui a valu à A. Merkel d’être qualifiée d’« anti-européenne » par J.-C. Juncker. Craignant que les pays qui en bénéficieraient n’aient plus vraiment d’incitation à diminuer leur dette et leurs déficits publics (ce qui ferait voler en éclat le PSC à peine réformé), Berlin et Paris estiment que cette innovation aurait un effet déresponsabilisant sur les États, alors que la réforme du PSC vise au contraire à les responsabiliser et à améliorer la compétitivité de chacun grâce à des ajustements des politiques budgétaires nationales.

Nouvelles divergences au sein de l’UE autour du pacte de compétitivité proposé par Berlin et Paris

34C’est à l’aune de ces échanges qu’il faut analyser le débat sur « la compétitivité » qui a été au centre du Conseil européen du 4 février 2011, alors que le sommet devait être consacré à l’énergie et l’innovation. À cette occasion, A. Merkel et N. Sarkozy ont proposé un « Pacte de compétitivité et de convergence ». Le projet, conçu en étroite concertation avec Paris, émane initialement de Berlin. On se souvient qu’en pleine crise grecque, lors du Conseil européen du 17 juin 2010, A. Merkel avait souligné que « la gouvernance européenne [impliquait] que tous les aspects de la vie économique soient discutés en commun, y compris dans les domaines où les compétences nationales sont intouchables, comme les systèmes de protection sociale, les régimes de pension et les politiques salariales46 ». Huit mois plus tard, et avec le soutien de Paris, la chancelière précise ses intentions en proposant des mesures d’ordre budgétaire, social et fiscal. Berlin et Paris suggèrent l’introduction, dans les constitutions nationales, d’une disposition limitant la dette publique (à l’image du quasi-équilibre budgétaire prévu par la Loi fondamentale allemande), la suppression de l’indexation automatique des salaires sur l’inflation (qui subsiste en Autriche, en Belgique, en Espagne et au Portugal), une harmonisation de l’âge de départ à la retraite pour les pays dont les situations démographiques sont proches (le taux de fécondité en Allemagne est même légèrement supérieur à ceux de la Grèce, de l’Italie et de l’Espagne), et enfin une harmonisation de l’imposition sur les sociétés. L’Allemagne et la France plaident également en faveur de la mise en place d’un mécanisme de résolution des crises bancaires et d’une augmentation des dépenses en Recherche et Développement (R&D). Ces propositions, qui seront adoptées courant mars 2011, ont toutefois provoqué un tollé parmi les 27, qui se sont sentis pris de court et les ont poliment qualifiées de « diktat ».

35La forme et le fond du pacte de compétitivité franco-allemand expliquent ces réactions. Aux yeux des petits pays, ce nouveau « pacte » est le prix à payer pour le soutien de l’Allemagne au renforcement du FESF, qui se transformera en 2013 en mécanisme de stabilité européen (MSE)47. Il est incontestable que, dans la mesure où un consensus semble avoir émergé sur l’augmentation de la capacité d’emprunt du FESF (qui ne fait pas l’unanimité en Allemagne), une contribution financière accrue de la part des pays de la zone euro les plus solides devra s’accompagner de contreparties. Alors que la proposition franco-allemande reçoit le soutien de la Grèce et de l’Espagne, elle est fortement critiquée par le très pro-européen Premier ministre du Grand-Duché du Luxembourg, ainsi que par les eurodéputés de gauche, qui voient dans le « pacte de compétitivité » une tentative du gouvernement fédéral d’exporter sa politique d’austérité. À l’instar de son homologue belge, J.-C. Juncker estime qu’il n’est pas normal de s’attaquer à la désindexation des salaires dès lors que l’on n’aborde pas la question du temps de travail, rappelant que l’on travaille 35 heures par semaine dans certains pays et 43 dans d’autres. Le Premier ministre luxembourgeois considère donc que la discussion sur la désindexation des salaires, également réclamée par J.-C. Trichet48, doit inclure une réflexion sur le salaire minimum (tous les États n’ont pas adopté de Smic) et l’aménagement du temps de travail. De même, l’Autriche s’oppose à ce qu’un lien soit établi entre l’augmentation de l’espérance de vie et l’âge du départ à la retraite49, tandis que la Slovaquie, Chypre et l’Irlande sont hostiles à une harmonisation de la fiscalité des entreprises. Enfin, la Pologne et la Suède, candidats potentiels à une entrée dans la zone euro, ainsi que la Grande-Bretagne s’inquiètent de l’impact sur le marché unique d’une Europe qui avancerait à deux vitesses en matière d’intégration économique. En d’autres termes, tous ceux qui ont cru nécessaire de critiquer A. Merkel pour son manque d’engagement européen n’ont pas hésité à défendre leurs intérêts nationaux en mettant en avant des raisons parfaitement plausibles, certes, mais contraires aux exigences d’une gouvernance européenne, pour justifier leur désaccord avec le projet franco-allemand, d’ailleurs également très critiqué outre-Rhin50. Ces prises de position montrent à quel point les pays membres de l’UEM sont divisés, et elles sont la preuve qu’aucun d’entre eux n’aborde les problèmes de la zone euro avec « un esprit européen ».

36Le président de la Commission, quant à lui, s’est inquiété de voir émerger des structures parallèles fonctionnant de manière incohérente. Il est vrai qu’à l’instar de la France, qui en fait la demande depuis longtemps, A. Merkel envisage une coordination accrue à l’échelle des 17 de la zone euro, quitte à accepter une certaine flexibilité, alors que la Commission doit veiller à la cohésion de l’UE-27. Surtout, A. Merkel a souligné que le pacte de compétitivité n’impliquerait « aucun transfert de compétences nouvelles vers l’Europe ». Selon elle, « il s’agit d’une simple coordination entre États membres. Une coopération intergouvernementale sans transfert de compétences vers l’UE51 ». Que cette déclaration ne suscite pas l’enthousiasme de J. M. Barroso n’est pas réellement surprenant, car ces mesures concernent des domaines – salaires, fiscalité, retraites – qui ne relèvent évidemment pas de la compétence de l’UE. Toutefois, l’insistance avec laquelle Paris et Berlin défendent le caractère intergouvernemental de ces propositions témoigne aussi de l’éloignement croissant entre le président de la Commission d’un côté et la chancelière et le président de la République française de l’autre. Perceptible depuis l’éclatement de la crise financière fin 2008, il profite à l’évidence au président du Conseil européen H. Van Rompuy.

37Le « pacte de compétitivité » proposé en février 2011 n’avait rien d’un diktat. Pour commencer, il change d’appellation lors du Conseil européen du 24 mars 2011 et devient le « pacte pour l’euro plus », qui inclut également des pays non membres de la zone euro52. Surtout, il ne reprend pas certaines idées allemandes (jugées trop radicales) comme l’abandon de l’indexation des salaires sur l’inflation ou l’harmonisation des taux d’imposition pour les entreprises. Sur ce dernier point, le « pacte pour l’euro plus » se contente d’émettre des suggestions. L’objectif est toutefois de « mieux coordonner les politiques économiques et d’améliorer la compétitivité et la convergence économiques sans négliger les questions de politique sociale ». Cette seule phrase témoigne de la volonté de parvenir à une synthèse, dont il faut espérer qu’elle ne dénaturera pas totalement le projet que la France et l’Allemagne avaient réussi à élaborer en dépit de tout ce qui les sépare. Le risque existe, d’autant plus que les « 17 + » se sont donné un an pour réfléchir aux actions concrètes de mise en œuvre de ce « pacte ». Il n’en demeure pas moins que l’initiative Merkel-Sarkozy constitue l’aveu d’un échec cuisant – celui de la « stratégie de Lisbonne » – et répond à une nécessité : doter l’UE d’une union économique, plus de dix ans après le lancement de l’UEM, qui ne marche que sur une jambe (pour reprendre l’expression de Jacques Delors), à savoir la structure monétaire. La crise financière et monétaire de 2010 et 2011 en a été la traduction la plus évidente. Le contenu concret du « pacte pour l’euro plus » fait l’objet de négociations qui sont loin d’être achevées, mais on peut d’ores et déjà avancer que la nouvelle gouvernance devra s’appuyer sur un équilibre entre rigueur et solidarité. Censé renforcer la compétitivité des pays en difficulté, le nouveau pacte est la condition à remplir en contrepartie de l’effort accru de solidarité demandé aux pays « vertueux »53. La rigueur allemande se reflète dans le renforcement du PSC, décidé fin 2010, et dans une harmonisation macroéconomique accrue axée sur la compétitivité, la mise en place de « stress tests » sévères pour les banques européennes et enfin une surveillance budgétaire mutuelle dans le cadre du « semestre européen ». La solidarité est assurée par une contribution plus importante au mécanisme désormais permanent de soutien : le FESF. Ce dernier sera remplacé en 2013 par un « mécanisme européen de stabilité » (ESM), doté d’une capacité de prêt de 500 milliards d’euros.

38Ce succès s’appuie sur un rapprochement considérable des positions françaises et allemandes, que rien ne laissait présager il y a à peine un an. Tirant les leçons du retour assez spectaculaire de la croissance économique en Allemagne depuis l’automne 2010 – et qui n’est pas due aux seules exportations –, et des risques qu’entraînerait un « décrochage économique franco-allemand », la France a fait le pari de mener une politique économique qui s’inspire de la discipline allemande. C’est la troisième fois dans l’histoire économique de la France qu’un tel tournant semble se produire (après ceux de 1976 et de 1983), malgré l’impopularité notable dont souffre le modèle de « l’austérité germanique » dans les milieux parisiens. La mue d’A. Merkel n’est pas moins impressionnante. Ayant clairement fait le choix d’un soutien sans faille à la monnaie unique, qui correspond aux intérêts de la République fédérale, elle a fini par épouser l’idée française d’un « gouvernement économique » dont elle défend le projet avec conviction et fermeté, malgré les vives critiques qu’il suscite en Allemagne. Mais cette gouvernance, si elle finit vraiment par voir le jour, pourrait donner naissance à une Europe différente de celle que nous connaissons. Une Europe plus intergouvernementale d’abord, car de la même façon que la France n’envisage pas de confier les rênes de sa politique étrangère à la vice-présidente de la Commission, Lady Ashton, l’Allemagne ne souhaite pas voir le président de la Commission prendre en main la gouvernance économique de l’UE. Une Europe à deux vitesses ensuite, qui, presque à l’image du binôme formé par la CEE et l’AELE du temps de la guerre froide, comportera un espace monétairement et économiquement intégré et un autre qui ne le sera pas, du moins pas dans l’immédiat.

La crise de l’été 2011

39Le bilan européen d’A. Merkel est donc pour le moins contrasté. Adepte d’une approche intergouvernementale (discours de Bruges), elle a davantage œuvré en faveur de la gouvernance économique de la zone euro que ses deux prédécesseurs à la chancellerie ! Souvent en désaccord avec les positions de N. Sarkozy en matière de politique monétaire, elle a su à plusieurs reprises élaborer des positions communes avec ce dernier pour renforcer la gestion de l’UEM. Mais la marge de manœuvre politique d’A. Merkel est de plus en plus étroite. La chute dans les sondages de la CDU et de son partenaire libéral, la perte de leur majorité à la chambre des Länder et les défaites régionales qu’ils ont essuyées ces derniers mois, notamment en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, à Hambourg et au Bade-Wurtemberg, ont rendu la chancelière plus sensible que jamais aux tendances anti-communautaires qui s’expriment avec force dans l’opinion publique allemande et au sein de son propre parti. Une seule formation politique allemande ose encore afficher des positions pro-européennes et même pro-atlantistes : le parti des Verts, dont la montée dans les sondages montre que tous les Allemands n’ont pas tourné le dos à l’intégration européenne. Ce sont les successeurs de J. Fischer qui incarnent aujourd’hui l’héritage de K. Adenauer en matière d’intégration à l’Ouest. La question est dès lors posée : le fragile compromis franco-allemand visant à mieux gouverner la zone euro s’avérera-t-il suffisant, étant donné l’ampleur des défis à relever54 ? Les divergences européennes et franco-allemandes demeurent considérables, comme l’ont montré les réactions de Berlin et de Paris lorsque la crise de la dette souveraine est entrée, fin avril 2011, dans une nouvelle phase qui s’est encore fortement aggravée au mois d’août de la même année. Depuis début mai, il est évident que la Grèce devra une nouvelle fois faire appel à l’aide européenne et à celle du FMI, une situation d’autant plus dangereuse que la Belgique et l’Italie – et même la France – se trouvent sous la pression des agences de notation et que Moody’s a dégradé une nouvelle fois la note de la Grèce en juin dernier55. En outre, les opinions publiques grecque, portugaise et espagnole contestent de plus en plus violemment les mesures d’austérité imposées à leurs pays respectifs, alors que les pays encore notés AAA, et surtout l’Allemagne, les considèrent comme une condition sine qua non en échange du maintien de l’effort de solidarité qui leur est demandé. Enfin, et peut-être surtout, à l’instar des divisions de 2010, le renflouement de la Grèce divise une nouvelle fois les Européens, l’Allemagne, toujours aussi hésitante en raison d’une opinion publique très remontée, privilégiant l’option d’une restructuration de la dette souveraine jusqu’en 2013 qui implique le secteur privé, une solution n’allant pourtant pas sans risques pour les banques européennes, et notamment françaises. Un compromis a pu être trouvé, à l’arraché, d’abord entre les ministres des Finances des 17, puis lors d’une rencontre à Berlin entre A. Merkel et N. Sarkozy le 17 juin56. Ce compromis permet la constitution, décidée le 21 juillet 2011 lors du sommet extraordinaire des États membres de la zone euro, d’un second plan d’aide à la Grèce de 109 milliards d’euros impliquant cette fois-ci le secteur privé (pour un montant supplémentaire de 50 milliards d’euros) comme le demandait l’Allemagne, mais sur la base du volontariat et sans provoquer de défaut, même partiel, de la Grèce. Reste à savoir si ce compromis et ceux qui suivront suffiront pour écarter le spectre d’une nouvelle crise majeure, voire d’une explosion de l’UEM, compte tenu des tensions régnant dans la zone euro, des fortes divergences entre les gouvernements et du caractère parfois intermittent de la coopération franco-allemande.

40Les réactions des marchés ont en tout cas déçu ceux qui espéraient, après le sommet du 21 juillet, sinon une sortie de crise, du moins un répit. Bien au contraire, deux semaines après le sommet, les bourses européennes sont en chute libre, l’Italie et l’Espagne font l’objet d’attaques spéculatives de très grande ampleur, tandis que la France risque de perdre sa note AAA. Dans un tel contexte, la discussion sur l’introduction d’euro-obligations est relancée avec force, la mutualisation partielle des dettes étant présentée comme le seul remède à même d’endiguer la crise de l’UEM. Sans surprise, l’Allemagne s'y oppose une nouvelle fois, puisque la chancelière, en visite à l’Élysée le 16 août pour témoigner de la volonté franco-allemande de contrer les mouvements spéculatifs des marchés, n’a pas jugé opportun d’en discuter officiellement. Ce refus s’explique d’abord par le fait que l’Allemagne, qui jouit d’un taux d’intérêt très bas, verrait celui-ci s’accroître alors que les pays surendettés de la zone euro pourraient emprunter à un taux moindre : une variante plus élégante du vieil adage « l’Allemagne paiera ». Or non seulement la République fédérale paierait davantage, mais elle estime qu’en permettant à l’Italie et à l’Espagne d’avoir recours à des emprunts moins onéreux, les deux pays endettés se trouveraient exonérés des efforts d’assainissement indispensables, ce qui, en outre, ne changerait rien à l’origine de la crise, la dette souveraine. Mais surtout, la chancelière Merkel doit faire face à des critiques dans son propre pays, y compris au sommet de l’État allemand, et notamment au sein de la CDU-CSU, certains lui reprochant d’avoir déjà cédé trop de terrain57. Des deux plans d’aide à la Grèce en moins de 12 mois à la création du FESF et à l’autorisation qui lui a été récemment donnée de racheter des titres de pays en difficulté, en passant par l’achat de titres de dette souveraine par la BCE, force est de constater que toutes les garanties que l’Allemagne fédérale avait demandées avant d’accepter de renoncer au deutsche mark ont été allègrement violées. Aux yeux des Allemands, la banque centrale a perdu son indépendance. Ces violations répétées coûtent donc des voix à A. Merkel : fortement critiquée dans certains milieux outre-Rhin, elle pourrait être privée de majorité parlementaire dans ses propres rangs lors du vote du Bundestag relatif aux structures et instruments de la nouvelle « gouvernance économique ». D’où l’extrême prudence de la chancelière, qui, lors de son passage à Paris au mois d’août 2011 s’est limitée à proposer, d’un commun accord avec le président Sarkozy, des mesures de rigueur telles que la généralisation dans tous les pays membres de la zone euro de la « règle d’or » (inscription dans la constitution du principe de l’équilibre budgétaire), l’instauration d’une taxe sur les transactions financières et d’un taux d’imposition unique sur les sociétés, et, enfin, le renforcement de la gouvernance économique.

41Il n’en demeure pas moins que la réflexion sur l’introduction d’euro-obligations a bien été lancée au sein du gouvernement fédéral. W. Schäuble a souligné qu’il s’y opposerait « tant que les États membres de la zone euro demeurent autonomes en matière de politique financière », laissant entendre qu’il ne s’y opposerait plus dès lors que ces derniers renonceraient à cette autonomie. En d’autres termes, l’Allemagne n’exclut plus totalement l’introduction d’euro-obligations (ni l’idée d’une « Union de transferts »), à condition que l’UEM s’engage sur la voie de la fédéralisation financière, qui est toutefois, nous l’avons dit, semée d’embûches58. Confrontée au risque d’une explosion de la zone euro, la République fédérale pourrait être amenée à proposer cette solution, car l’autre option, le retour du deutsche mark (ou l’introduction d’un « euro-nord » avec ou sans la France), entraînerait aussitôt l’effondrement de la position concurrentielle de l’Allemagne en raison des réévaluations à répétition – à hauteur d’au moins 50 % – que subirait la monnaie allemande non seulement par rapport aux autres monnaies européennes, mais aussi face au dollar, au yuan et au yen, sans parler de l’ampleur des dégâts économiques et financiers que provoquerait l’effondrement de la zone euro59. Un tel scénario serait lourd de conséquences pour la puissance exportatrice allemande. Il reste à savoir si le gouvernement actuel, très affaibli, aura les ressorts nécessaires pour engager l’UEM sur la voie de la fédéralisation qui demeure très impopulaire, aussi bien en Allemagne que dans les autres pays membres de la zone euro.

De l’affaire libyenne à la professionnalisation de la Bundeswehr : les grands chantiers de la politique de sécurité de l’Allemagne

42Le gouvernement fédéral n’a pas seulement été bouleversé par la crise de l’euro ; la crise libyenne a indiscutablement mis à nu les incohérences de sa politique étrangère. En effet, à l’exception de la reconnaissance unilatérale des indépendances slovène et croate il y a vingt ans, aucune décision prise par l’Allemagne en matière de politique étrangère depuis son unification en 1990 n’a suscité autant de critiques, d’interrogations et d’incompréhension que son abstention, le 17 mars 2011, lors du vote de la résolution 1973 du Conseil de sécurité permettant l’intervention en Libye. Cette abstention, qualifiée de « lâchage des alliés » par Le Monde60, est devenue synonyme d’un nouveau « Sonderweg », cette voie particulière qui remettrait en question son ancrage à l’Ouest. Les observateurs internationaux ont presque unanimement souligné l’isolement de l’Allemagne et, une fois de plus – après la crise grecque –, son manque de solidarité envers ses alliés. Ces derniers s’interrogent ouvertement sur l’orientation de la politique internationale de la République fédérale, et nombreux sont ceux qui partagent l’analyse de l’éditorialiste du New York Times, Roger Cohen, qui estime que « l’Allemagne est entrée dans une nouvelle ère teintée d’ambivalence et de calculs nationalistes61 ».

L’abstention à l’ONU

43Face aux conséquences désastreuses que cette abstention a provoquées à l’échelle internationale, le gouvernement fédéral a évidemment essayé d’expliquer et de justifier sa décision. Le ministre des Affaires étrangères G. Westerwelle a estimé qu’un vote favorable à l’ONU aurait risqué d’entraîner l’Allemagne, à terme, à participer activement au conflit, d’abord à travers l’envoi d’avions de combat, puis, peut-être, de troupes au sol62. De ce point de vue, l’Allemagne avait évidemment de bonnes raisons de se montrer sceptique à l’égard de l’intervention. Il est rare de réussir à gagner une guerre en excluant a priori l’emploi de moyens autres que les forces aériennes : à un moment ou à un autre, une intervention terrestre peut s’avérer nécessaire. De même, Berlin s’interrogeait sur la cohérence de la France qui, semble-t-il, envisageait encore à la fin 2010 de vendre une centrale nucléaire au régime libyen63. Enfin, comment justifier l’intervention en Libye alors que la répression tout aussi sauvage dont fait l’objet la population syrienne au printemps 2011 ne suscite, au mieux, que de vagues protestations verbales dans les pays occidentaux ? Par ailleurs, du point de vue allemand, il semblait fort hasardeux de se lancer dans une opération militaire sans « exit strategy », et avec des moyens militaires et de commandement sans doute insuffisants du fait d’une participation américaine assez limitée. La perspective d’un enlisement, aux conséquences imprévisibles, ne pouvait être écartée, sans parler des risques que présenteraient pour la sécurité du continent africain la décomposition de l’État libyen et la dissémination dans les pays voisins de ses stocks d’armement – même si la chute du régime Kadhafi, à la fin du mois d’août 2011, réduit ce risque et justifie pleinement l’engagement français en Libye. Encore sous le choc des événements de Fukushima qui se sont produits parallèlement à la révolte libyenne, le gouvernement fédéral a visiblement été pris de court par la rapidité avec laquelle l’intervention militaire en Libye a été mise au point. Surtout, la situation humanitaire à Benghazi étant perçue à la mi-mars comme extrêmement préoccupante, les mesures ont été décidées dans l’urgence, en moins de deux jours, et Berlin n’a pu être suffisamment consulté au préalable. Le caractère exceptionnel de la situation et l’imminence d’une répression sanglante de la part des troupes fidèles au colonel Kadhafi n’expliquent pourtant pas tout. Force est également de souligner qu’en France la décision d’une opération militaire relève du domaine réservé du président de la République. Elle peut être prise très rapidement et sur la base de la seule volonté de ce dernier, alors qu’en Allemagne de nombreux acteurs interviennent et contribuent à la prise de décision, même indépendamment de la volonté de l’exécutif. À cela s’ajoutent l’extrême réticence des Allemands à participer à des opérations de combat et leur préférence évidente pour des opérations de maintien de la paix. Les cultures stratégiques et les processus de prise de décision français et allemands sont diamétralement opposés, ce qui ne facilite guère la coordination entre Berlin et Paris.

44Si le gouvernement allemand pouvait invoquer quelques bonnes raisons de ne pas participer militairement à cette intervention, il en avait en revanche d’excellentes pour ne pas s’abstenir et au contraire voter la résolution 1973, qui excluait justement ce que craignait tant Berlin, à savoir une intervention terrestre. Rappelons également qu’en 1989, au moment de la chute du Mur, ou en 1991, lors de la guerre en Yougoslavie, l’Allemagne avait parfaitement su agir vite, et même très vite, avant tous les autres, arguant à l’époque que des circonstances extraordinaires exigeaient parfois des mesures exceptionnelles. En outre, la diplomatie allemande avait explicitement soutenu les révolutions démocratiques arabes. G. Westerwelle s’était même déplacé au Caire pour apporter son soutien aux insurgés de la place Tahrir. De même, le ministre des Affaires étrangères allemand avait réclamé le départ du colonel Kadhafi et approuvé la résolution 1970 frappant la Libye d’embargo. Tous ces gestes ne pouvaient évidemment qu’encourager l’opposition libyenne à forcer le destin. L’urgence humanitaire, le soutien de la Ligue arabe et la position en réalité consensuelle des cinq membres permanents du Conseil de sécurité : toutes les conditions étaient réunies pour adopter une résolution 1973 parfaitement logique et légitime. L’ONU était dans son rôle. Dès lors que le texte de la résolution avait été approuvé par un nombre suffisant d’États membres du Conseil, l’Allemagne aurait dû le voter, comme l’a souligné le président de la commission des Affaires étrangères du Bundestag, Ruprecht Polenz64.

45En s’abstenant, en rejetant la position de ses plus proches alliés (du moins jusqu’ici) pour s’aligner sur celle de la Russie et de la Chine, l’Allemagne a donné l’impression qu’elle se souciait peu du partenariat occidental et elle a compromis les chances d’une relance de l’action franco-allemande allant au-delà d’une gestion commune de la crise de l’euro. Enfin, elle a accentué l’entente stratégique franco-britannique tout en rendant un très mauvais service à la PESC et à la PSDC, en confinant cette dernière à un rôle purement humanitaire que Paris refuse, ce qui explique largement sa coopération avec Londres65. Mais plus grave encore que le geste lui-même est le message qu’il délivre, le signal qu’il donne, la question qu’il soulève : l’Allemagne se sent-elle encore appartenir à l’Occident ? Heinrich August Winkler, auteur de l’ouvrage Histoire de l’Allemagne, XIX^e-XX^e siècles, le long chemin vers l’Occident, s’interroge. Pour cet historien, « l’abstention du 17 mars est la plus grande faute stratégique commise durant ces dernières décennies en matière de politique étrangère66 ». On mesure alors toute la portée du séisme produit par la décision allemande.

46S’il avait été isolé, ce geste aurait pu être qualifié d’« accident de parcours » ou, un peu plus méchamment, d’« amateurisme ». Mais ce « faux pas » s’ajoute à toute une série de prises de position en matière de politique étrangère et de sécurité qui n’ont pu qu’interpeller alliés et partenaires occidentaux. Il est clair, dans ce contexte, que le fait d’avoir suggéré, sans aucune concertation européenne préalable, la sortie de la Grèce de la zone euro (avril 2010), ou d’avoir privilégié l’option, pourtant jugée hautement dangereuse par la BCE et par les partenaires de l’Eurogroupe, d’une restructuration de la dette grecque (mai 2011), confère à la gestion allemande de la crise de l’euro, au-delà de ses aspects purement économiques, un caractère que l’on ne peut guère qualifier de pro-européen.

47D’autres faits et gestes viennent corroborer cette analyse. À l’automne 2009, alors qu’il vient à peine d’être nommé, le ministre des Affaires étrangères allemand fait du désarmement nucléaire son principal cheval de bataille, et se prononce notamment en faveur du retrait des dizaines de bombes nucléaires américaines qui restent déployées en Allemagne, en invoquant le plan de dénucléarisation du président Obama67. Or ce dernier, à la différence de G. Westerwelle, ne s’est jamais prononcé en faveur d’un désarmement nucléaire unilatéral. L’initiative allemande a suscité de très fortes critiques pour au moins deux raisons. D’abord, même si Berlin considère Moscou comme un partenaire privilégié, il ne faut pas oublier que la Russie a conservé un arsenal non stratégique de plusieurs milliers d’armes nucléaires, qui ne peut laisser indifférents la Pologne ou les pays Baltes. Pour ces derniers, la dissuasion nucléaire américaine reste vitale. De plus, bien que favorable au retrait de ces bombes, que G. Westerwelle considère comme un vestige de la guerre froide, l’Allemagne n’a nullement renoncé à bénéficier de la protection nucléaire américaine. Du point de vue des États-Unis, une telle attitude est difficilement acceptable : la République fédérale veut continuer à bénéficier de la protection du parapluie nucléaire américain sans s’exposer au risque d’être prise pour cible, ce qui implique que d’autres États membres de l’Alliance atlantique prennent ce risque à sa place, les armes nucléaires américaines devant bien être stationnées quelque part68… Ce que le gouvernement fédéral estime être un vestige est au contraire considéré à Washington comme le symbole du « partage du fardeau » et de la « solidarité transatlantique ». De ce désaccord découle un autre conflit qui oppose les alliés à l’Allemagne, et tout particulièrement Paris à Berlin. À la veille de l’adoption du nouveau concept stratégique de l’OTAN, en novembre 2010, la France s’est retrouvée en première ligne pour défendre le rôle de la dissuasion nucléaire, alors que G. Westerwelle souhaitait que l’on reconnaisse la future défense antimissile comme une alternative à la dissuasion nucléaire. Cette dernière option a été rejetée par les pays membres et par le secrétaire général de l’OTAN, Anders Fogh Rasmussen, ce qui en dit long sur le statut actuel de l’Allemagne dans l’Alliance69. Enfin, dernier épisode illustrant l’auto-isolement croissant de l’Allemagne parmi ses alliés : en novembre 2010 le gouvernement fédéral a refusé de donner son accord en vue de l’envoi en Afghanistan d’avions AWACS ayant à leur bord des officiers allemands. L’équipage des AWACS étant composé pour un tiers de soldats de la Bundeswehr, la décision allemande, jugée « ridicule70 » par les alliés, a fini par paralyser toute l’action. Or l’envoi d’AWACS était indispensable, une bonne partie du territoire afghan n’étant pas couvert par des radars, ce qui gêne le trafic aérien militaire et civil et constitue un problème de sécurité considérable. L’intervention des AWACS est gérée par 17 États membres de l’OTAN. Elle constitue une aide précieuse pour les troupes au sol en Afghanistan, et symbolise une coopération militaire mutualisée, à laquelle Berlin se dit pourtant favorable71.

48Fin mars 2011, cinq jours après le début de l’intervention en Libye, l’Allemagne est revenue sur sa décision et a donné son aval pour l’envoi de quelque 300 soldats supplémentaires en Afghanistan, appelés à participer à la mission de surveillance des AWACS, afin de « délester l’OTAN » d’une partie de sa charge. Mais le mal est fait, et les critiques sont unanimes à l’étranger : l’abstention allemande est une preuve supplémentaire que l’on ne peut, à l’heure actuelle, s’appuyer sur la République fédérale, et que la solidarité européenne et transatlantique de cette dernière risque à tout moment de faire défaut, sa politique étrangère étant devenue imprévisible alors que le monde est en crise et que l’on a plus que jamais besoin d’une Allemagne assumant ses responsabilités72.

49L’abstention du 17 mars a donc eu un énorme retentissement, en Allemagne même et à l’extérieur. Pour la première fois depuis sa création après la Seconde Guerre mondiale, la République fédérale a pris une décision contraire à la politique des trois alliés qui lui ont donné naissance en 1949, et qui ont permis aux Allemands de réintégrer le monde des nations civilisées : les États-Unis, la France et la Grande-Bretagne. Une décision lourde de conséquences et qualifiée par la Frankfurter Allgemeine Zeitung, journal pourtant loin d’être défavorable à l’actuel gouvernement, de « retour du Sonderweg73 ». Ce même journal n’a pas été convaincu par l’argument de G. Westerwelle selon lequel la position allemande aurait été largement soutenue dans le monde, en particulier par la Chine, la Russie, l’Inde et le Brésil, quatre pays avec lesquels l’Allemagne a certes des relations commerciales, mais que l’on ne peut classer parmi les pays relevant de sa « communauté de valeurs ». La décision du gouvernement fédéral a donc suscité un très vif débat outre-Rhin. Le Spiegel a estimé que l’abstention donnait naissance à une « nouvelle doctrine » de politique étrangère, au nom de laquelle l’Allemagne choisit ses partenaires « à la carte », et selon les circonstances. En agissant ainsi, A. Merkel et G. Westerwelle auraient remis en question les principes fondamentaux de la politique étrangère allemande, oubliant que seul l’ancrage à l’Ouest, après les errements de la politique de bascule de l’Allemagne wilhelmienne et la politique d’agression de Hitler, avait permis à l’Allemagne de trouver sa place en Europe et dans le monde74. Die Zeit, coédité par l’ancien chancelier Schmidt, s’est quant à lui offusqué de l’irresponsabilité et de la « lâcheté » de l’action internationale de l’Allemagne75. Josef Joffe a parlé d’un « gouvernement sans quille et sans compas76 » et le Financial Times Deutschland a estimé que l’Allemagne se comportait comme une « grande Suisse » et devenait un pays imprévisible pour ses partenaires77. Certes, on l’a dit, nombre d’observateurs ont aussi souligné que les motivations de la France n’étaient pas seulement humanitaires, et surtout que la vitesse avec laquelle avait réagi le président français avait en quelque sorte mis les Allemands au pied du mur78. Il n’en demeure pas moins que rien n’empêchait l’Allemagne, comme l’a souligné l’ex-secrétaire d’État à l’Auswärtiges Amt et actuel directeur de la prestigieuse Sicherheitskonferenz München, Wolfgang Ischinger, de voter en faveur de la résolution 1973 de l’ONU sans pour autant participer à l’intervention militaire79 – un point de vue partagé par l’ancien ambassadeur allemand à l’ONU, Gunther Pleuger. Pour la Sueddeutsche Zeitung, qui accuse l’Allemagne de se placer du côté des dictateurs80, l’attitude allemande est profondément populiste81, bien qu’elle ait été approuvée – ou peut-être parce qu’elle l’a été – par une majorité d’Allemands. Cette attitude a incontestablement choqué nombre de responsables politiques, d’experts et de militaires allemands. Le général Naumann, ancien inspecteur général de la Bundeswehr et ancien chef du Comité militaire de l’OTAN, a avoué avoir honte de l’attitude de son pays82, dont la politique étrangère a été qualifiée de « farce » par un J. Fischer tout aussi critique à l’égard des réactions « consentantes » de l’opposition allemande (et notamment des Verts)83. De nombreux dirigeants chrétiens-démocrates ont également fait part de leur malaise et de leurs critiques. La Frankfurter Allgemeine a stigmatisé « l’isolement du système Westerwelle84 », citant notamment le président de la commission des Affaires étrangères du Bundestag, Ruprecht Polenz (CDU), qui juge contradictoire de réclamer le départ du colonel Kadhafi tout en s’abstenant de soutenir toute action militaire visant à l’obtenir. Le député chrétien-démocrate Wolfgang Bosbach, proche d’A. Merkel, a déploré que l’Allemagne ait trahi ses partenaires européens et américain. Quant à l’ancien ministre de la Défense V. Rühe (CDU), il a qualifié la politique du gouvernement fédéral de « faute historique ». Pour ce dernier, ce mélange de « désorientation » et d’« incapacité » aurait fait exploser les « fondements de la politique chrétienne-démocrate85 ». Selon V. Rühe, « l’Allemagne s’est marginalisée » et aura beaucoup de mal à regagner la confiance de ses alliés. L’ancien ministre de la Défense estime que Berlin aurait dû non seulement voter la résolution, mais aussi participer à des opérations de reconnaissance navales et aériennes en Méditerranée, comme la Bundeswehr avait participé, dans les années 1990, aux missions au Cambodge et en Somalie sans être directement impliquée dans des opérations de combat. Or le gouvernement fédéral a fait exactement le contraire, annonçant au lendemain du début de l’intervention en Libye sa décision de retirer du commandement de l’OTAN ses navires en Méditerranée, ainsi que ses soldats (entre 60 et 70) des AWACS de l’OTAN effectuant des missions de reconnaissance en Méditerranée. Face à cette évolution, V. Rühe estime que « dorénavant, Berlin aura le plus grand mal à convaincre ses partenaires de participer à des projets communs en matière de défense. Quel État acceptera de se rendre politiquement dépendant de l’Allemagne en formant avec elle des capacités militaires communes, dès lors qu’elle s’oppose à leur utilisation, et ce même dans le cadre d’opérations décidées d’un commun accord avec Berlin86 ? ».

50Pour la majorité des responsables et experts outre-Rhin qui se sont prononcés sur l’impact politique de l’abstention allemande, la République fédérale est en passe de perdre l’influence qui a été la sienne depuis plusieurs décennies sur la scène internationale. Lothar Rühl estime que l’affaire libyenne constitue un tournant. Pour l’ancien secrétaire de la Défense, « l’Allemagne ne joue plus qu’un rôle de seconde classe. Plus personne ne tiendra compte de son avis en matière de prévention de crise, que ce soit dans le cadre de l’OTAN, de l’UE ou de l’ONU. Ces décisions, lorsqu’elles seront prises dans l’Alliance, n’appartiendront désormais plus qu’aux États-Unis, à la France et à la Grande-Bretagne. Or, le leadership franco-britannique ne se limitera pas à la seule sphère militaire. Il s’étendra inévitablement à tous les domaines, à l’exception des secteurs relatifs aux questions économiques et financières87 ». Aggravé par les désaccords sur le traitement de la crise grecque et par la décision unilatérale de Berlin de sortir du nucléaire, l’isolement de l’Allemagne évoqué par L. Rühl s’est clairement manifesté à l’occasion du G8 à Deauville, fin mai 2011, lorsque les chefs d’État et de gouvernement ont accordé « du temps libre » à la chancelière pour pouvoir discuter, en son absence, des suites de l’opération militaire en Libye. Une première depuis la création du G5 par le chancelier Schmidt et le président Giscard d’Estaing en 1974 ! Commentant l’isolement de la chancelière à Deauville, Fr.-W. Steinmeier, qui avait pourtant approuvé l’abstention de la République fédérale lors du vote à l’ONU, a regretté que « la France et la Grande-Bretagne prennent leurs décisions sans tenir compte de l’Allemagne ». L’ancien ministre social-démocrate des Affaires étrangères constate ainsi qu’« en moins de deux ans, l’Allemagne est passée du centre à la marge du processus de prise de décision en Europe, ce qui la prive de son influence et de son rayonnement88 ». L. Rühl confirme cette impression en révélant qu’au sein de l’OTAN les représentants militaires allemands sont systématiquement écartés de toutes les instances et de tous les quartiers généraux qui traitent des questions relevant de l’intervention militaire en Libye89.

51Les critiques sont donc unanimes et soulignent la gravité des conséquences de cette politique pour les relations germano-américaines et franco-allemandes. Les dirigeants chrétiens-démocrates ont pourtant toujours été sensibles au multilatéralisme et à la solidarité occidentale. Rappelons qu’en février 2003, alors dans l’opposition, A. Merkel s’était excusée dans une lettre publiée par le Washington Post de l’opposition allemande à la guerre en Irak. Elle écrivait alors que son pays aurait dû y participer aux côtés de ses partenaires européens et atlantiques en soulignant que « le gouvernement fédéral [avait] balayé d’un revers de main la leçon la plus importante dont tout responsable allemand doit pourtant se souvenir : jamais plus l’Allemagne ne doit faire cavalier seul90 ». Ces propos n’ont rien perdu de leur pertinence, d’autant qu’à la différence de la guerre en Irak, l’intervention en Libye ne s’appuyait pas sur de fausses preuves, qu’elle était soutenue par l’ensemble du « monde occidental », et qu’elle n’avait pas pour vocation d’occuper un pays mais de prévenir un massacre clairement annoncé. Les réactions de Washington ne se sont pas fait attendre. Dans un discours prononcé fin mars, B. Obama a justifié l’attitude américaine en Libye en soulignant qu’« à la différence d’autres pays, les États-Unis n’acceptent pas d’assister les bras croisés à un massacre », énonçant à cette occasion la liste des pays faisant partie, à ses yeux, des alliés proches des États-Unis : l’Allemagne n’y figurait pas, même si, le 8 juin, A. Merkel a reçu la « médaille de la Liberté » des mains de B. Obama. Toutefois, depuis son élection en 2008, le président américain n’a encore effectué aucune visite officielle en Allemagne, ce qui semble indiquer qu’il ne nourrit aucun intérêt particulier pour ce pays. Mais surtout, à Washington on s’interroge : l’attitude allemande ne traduit-elle pas une nouvelle doctrine ? Les États-Unis craignent ouvertement que la République fédérale choisisse désormais ses partenaires « à la carte », en fonction des circonstances91. Si tel était le cas, elle pourrait se sentir tout aussi proche de Washington que de Pékin ou de Moscou. Une telle politique sonnerait le glas de l’ancrage de l’Allemagne à l’Ouest, et constituerait une rupture totale avec les principes qui ont guidé la politique étrangère allemande depuis K. Adenauer. Pour Stephen Szabo, Berlin aurait adopté une « doctrine Westerwelle », selon laquelle l’Allemagne balancerait entre Washington et Pékin, Paris et Moscou92. Autrement dit, la République fédérale aurait adopté une politique qualifiée jadis de « Schaukelpolitik », qui n’est guère à même de susciter la confiance.

52Les relations franco-allemandes ne sortiront pas non plus indemnes de cet imbroglio. S’ils avaient prévu que l’Allemagne ne participerait pas à l’intervention militaire, les dirigeants français ont très mal pris les critiques allemandes à l’égard de la politique menée par la France. Pour Paris, l’Allemagne a manqué là une occasion de surmonter son traumatisme de la Seconde Guerre mondiale de façon définitive, en assumant de concert avec la France les responsabilités qui leur incombent à toutes deux en tant que principales puissances économiques de la zone euro93. Le Monde souligne à cet égard « qu’il ne peut y avoir, d’un côté, une mondialisation heureuse pour les salariés de la Deutschland AG et, de l’autre, une mondialisation dangereuse gérée par ses alliés sans que l’Allemagne s’en estime comptable ». Le non-engagement allemand a donc été perçu, selon Le Monde, comme « un manque de solidarité, voire de maturité94 ». Mais « l’oral de rattrapage », malicieusement promis aux Allemands par le ministre de la Défense français Gérard Longuet, attend le gouvernement fédéral dès le démarrage de la phase dite « post-Kadhafi ». Berlin devra alors assumer de lourdes responsabilités financières, et peut-être même militaires, sans doute en tant que « leading nation » et dans le cadre de l’envoi de deux « battle groups » pour accompagner et encadrer le processus de reconstruction de la Libye, conformément aux gages donnés par A. Merkel le 8 juin 2011 lors de son déplacement à Washington95. La mission qui attend l’Allemagne en Libye sera alors à plus d’un titre un test pour sa politique étrangère et militaire, et pour la cohésion interne de la coalition noire-jaune.

La réforme de la Bundeswehr

53C’est dans ce contexte très tendu sur le plan politique et financier qu’intervient la réforme la plus ambitieuse des forces armées allemandes depuis la création de la Bundeswehr en 1955 et l’introduction en 1957 du service civil. La professionnalisation de l’armée française lancée en 1995 témoignait de la nécessaire adaptation, dans le cadre de l’OTAN comme de l’UE, des forces armées européennes à la nouvelle donne mondiale. Les partenaires de la République fédérale avaient donc critiqué le maintien de la conscription en Allemagne, estimant qu’il s’agissait d’un obstacle structurel de taille sur la voie de la « normalisation » de la politique de défense allemande, qui bridait ses capacités d’intervention et de déploiement, limitait son endurance et l’empêchait d’intervenir dans des missions de rétablissement de la paix dans le cadre des systèmes d’alliances (OTAN, UE) dont l’Allemagne fait partie. Le maintien du service militaire était l’expression d’une politique accordant la priorité à la défense territoriale, alors que la professionnalisation devait être la garantie d’une politique de sécurité axée sur des opérations hors des frontières européennes. Pendant longtemps, la République fédérale a opté pour un système mixte, composé de professionnels et de conscrits. Mais ce compromis ne pouvait donner satisfaction ni sur le plan militaire (limitation des contingents projetables), ni sur le plan structurel (le nombre d’appelés était si bas que le principe d’égalité des citoyens devant le service militaire était régulièrement bafoué). De plus, le maintien de la conscription avait un coût jugé exorbitant, interdisant les investissements nécessaires dans des équipements de plus grande qualité.

54La décision allemande de mettre la conscription entre parenthèses et donc, de facto, de l’abolir, semble suggérer que la République fédérale est enfin prête à se mettre au diapason de ses principaux alliés et partenaires, en accordant la priorité aux interventions « hors zone » et en assumant les responsabilités qui en découlent96. Or force est de constater que la réforme intervient moins dans le cadre d’une réflexion générale sur les enjeux sécuritaires de demain que dans une logique de reconfiguration du budget fédéral, rendue nécessaire par la crise financière des années 2009 et 2010. Le 7 juin 2010, le gouvernement fédéral a en effet pris la décision de procéder à une réduction d’au moins 40 000 postes de militaires de carrière et de conscrits, et à une baisse des dépenses militaires de 8,3 milliards d’euros étalée sur quatre ans, jusqu’en 2014. Pour K.-Th. zu Guttenberg (CSU), qui est alors encore ministre de la Défense, c’est là l’occasion de faire des économies, rendues nécessaires par la politique de consolidation budgétaire, tout en procédant à une réforme en profondeur de la Bundeswehr qui, à ses yeux, ne peut qu’entraîner l’abandon du système de la conscription. Il peut compter sur le soutien du parti libéral, depuis longtemps partisan d’une armée professionnelle, alors qu’au sein de l’Union chrétienne-démocrate les avocats du service militaire obligatoire demeurent nombreux. L’incroyable aura politique et médiatique de celui que l’on appelle encore l’étoile montante de la CSU – avant sa chute en 2011 – finit par peser plus lourd que les réticences des ténors de la CDU. De plus, le ministère de la Défense a le plus grand mal à mobiliser, parmi les 84 000 soldats censés pouvoir être affectés à des opérations militaires, même de basse intensité, plus de 7 000 soldats réellement déployables, ce qui démontre les difficultés chroniques rencontrées par les forces allemandes depuis quelques années. Dans ce contexte, la professionnalisation s’impose comme le seul moyen de concilier l’impératif de la réduction budgétaire et le maintien d’une armée susceptible de faire face aux enjeux de sécurité du XXI^e siècle. La démission inattendue de K.-Th. zu Guttenberg en mars 2011 n’a pas remis en question cette évidence, son remplaçant Thomas de Maizière s’étant engagé à poursuivre la réforme, validée in fine par le Bundestag le 24 mars 2011. Le service obligatoire allemand a ainsi pris fin le 1^er juillet 2011.

55Si la rapidité avec laquelle la réforme a été adoptée peut surprendre, il n’en demeure pas moins qu’elle suscite de multiples critiques. On lui reproche d’abord d’avoir évalué le volume de forces armées en fonction de l’impératif financier global et des ressources disponibles, et non en tenant compte des enjeux sécuritaires prioritaires et des missions futures de la nouvelle Bundeswehr. D’où l’incertitude qui plane sur les effectifs réels de la future armée allemande. Berlin tablait sur un effectif de 185 000 hommes, dont 170 000 soldats de métier et 15 000 volontaires. Ces chiffres semblent très optimistes, pour au moins deux raisons. Premièrement, il sera sans doute difficile de trouver 15 000 volontaires, comme semblent le confirmer les premiers chiffres du ministère de la Défense. Deuxièmement, la réduction des dépenses entre 2011 et 2014 fera passer le budget de la Défense bien en dessous de la barre des 30 milliards d’euros, pour atteindre, au mieux, un peu plus de 27 milliards en 2014. Avec un plafond de dépenses aussi bas, il pourrait s’avérer impossible de maintenir l’objectif d’une armée de 185 000 hommes. D’après les estimations de l’inspecteur général de la Bundeswehr et compte tenu de cet impératif budgétaire, les effectifs de l’armée allemande pourraient ne pas dépasser 155 000 hommes, au mieux 165 000. Ce dernier chiffre correspond au seuil en dessous duquel les moyens d’action de l’Allemagne et ses capacités d’intervention et d’interopérabilité sont jugés compromis. Pour respecter l’impératif budgétaire, il faudrait limiter l’armée allemande à 150 000 soldats de métier – un chiffre qui ne permettrait pas d’affecter en permanence, comme prévu, 10 000 soldats à des opérations de maintien de la paix, ni de mettre 15 000 soldats à la disposition de la Response Force de l’OTAN. La Bundeswehr n’occuperait plus dès lors qu’un rang secondaire dans l’Alliance97.

56Il ne sera possible d’atteindre le niveau d’économies demandé que si les effectifs de la Bundeswehr sont ramenés à ceux de l’armée suisse. Il est par ailleurs peu probable que le FDP accepte de réduire le montant des économies requises, ou de rallonger le délai prévu pour les mener à bien, le parti libéral s’étant prononcé, en pleine crise financière, pour une réduction fiscale sensible, conformément à ses promesses électorales de 2009. Dans ce contexte, la réduction du personnel suscite de vives préoccupations au sein de la Bundeswehr, qui se voit dans l’impossibilité de remplir ses missions, aussi bien dans le cadre de l’OTAN que de la PSDC. On comprend alors que face à cette « quadrature du cercle » – mener à bien une professionnalisation de l’armée, lui permettre de remplir des missions selon les attentes de ses partenaires tout en réalisant des économies substantielles –, Berlin s’efforce de compenser l’austérité budgétaire allemande par une coopération accrue en matière d’armement à l’échelle européenne98. Lors de la réunion des ministres de la Défense des membres de l’UE qui s’est tenue à Gand, les 23 et 24 septembre 2010, l’Allemagne s’est déclarée favorable à un effort accru des Européens dans le domaine de la mutualisation des capacités militaires (pooling) et du partage des potentiels existants (sharing)99.

57Intéressante en théorie, car relevant du bon sens, l’initiative de Gand se heurte, dans la pratique, à deux séries de problèmes dans le cas de l’Allemagne. Compte tenu de « l’impératif budgétaire », cette dernière devra revoir à la baisse ses principaux équipements. Au lieu des 60 avions de transport A400M programmés, le gouvernement n’en achètera sans doute que 53, et 13 d’entre eux seront revendus. Il devra se contenter de 140 Eurofighters, au lieu des 170 prévus. La Bundeswehr devra renoncer à un tiers des hélicoptères N-90 (soit 80 au lieu de 122). Le nombre d’hélicoptères d’appui « Tigre » sera pratiquement réduit de moitié, de même que celui des nouveaux blindés légers « Puma » et des véhicules de transport blindés légers « GTK Boxer ». Enfin, d’autres achats programmés subiront le même sort100. Or lorsque l’on entre dans un processus long et coûteux de production et d’achat en commun d’équipements militaires, comme dans le cas du projet de l’A400M, il est crucial que les partenaires puissent compter sur la fiabilité des engagements de chacun, indépendamment des aléas budgétaires des uns et des autres.

58Surtout, la mise en commun des ressources financières et le partage des technologies et des équipements militaires n’est possible que si les Européens s’accordent préalablement sur la nature des missions des forces armées dans le cadre de l’OTAN, des opérations « Berlin + », ou de la PSDC. Sur ce point, l’affaire libyenne témoigne des profondes divergences qui persistent entre les partenaires européens. La France, et éventuellement la Grande-Bretagne, aspire à voir l’UE accéder à une certaine capacité militaire, contrairement à l’Allemagne qui souhaite que l’UE demeure axée sur le « soft power ». Le modèle d’une « Europe puissance », qui avait été accepté par l’ancien chancelier Schröder, a été nettement – bien qu’officieusement – remis en question par la chancelière Merkel. En outre, ces divergences n’existent pas seulement entre l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, elles demeurent également très fortes au sein même du gouvernement fédéral actuel, le FDP étant extrêmement réticent à l’égard de l’emploi de la force armée, y compris dans le cadre d’opérations multilatérales s’appuyant sur des résolutions de l’ONU. Si l’UE n’est pas en mesure de s’accorder sur les missions de la PSDC, le gouvernement allemand peine également à établir en son sein un consensus, même minimal, quant aux missions de la Bundeswehr. En témoignent les positions radicalement opposées adoptées au printemps 2011 par le ministre de la Défense allemand, Th. de Maizière (CDU), et par la porte-parole du parti libéral pour les questions de défense, Elke Hoff. Pour Th. de Maizière, le gouvernement fédéral devrait pouvoir être en mesure de participer à des opérations militaires dangereuses, y compris dans des pays sensibles comme le Yémen, la Somalie, le Pakistan ou le Soudan. Par ailleurs, le ministre souligne que « tuer et mourir font partie de ces missions101 ». Pour E. Hoff en revanche, de telles réflexions ouvrent la voie à des « aventures militaires ». Elle estime notamment que « la Bundeswehr n’a pas les moyens aériens et terrestres pour participer à des missions d’une telle envergure tant que sa transformation interne, qui peut durer plusieurs années, n’est pas achevée », et que, par conséquent, dans l’intervalle, « seules des opérations de maintien de la paix, du type Kosovo ou Bosnie, devront être envisagées102 » ; ce n’est pas le cas de Th. de Maizière qui se prononce, au lendemain de la chute du régime Kadhafi, en faveur de l’envoi de soldats allemands en Libye. En d’autres termes, à la différence de la CDU, le FDP ne donnera pas son aval au Bundestag dès lors qu’il s’agira d’envoyer la Bundeswehr « hors zone » pour participer à des opérations « dangereuses ». On peut imaginer ce qu’une telle restriction signifie pour d’éventuelles opérations européennes nécessitant le recours à des équipements militaires développés et financés en commun : les partenaires de Berlin en ont déjà eu un aperçu avec l’emploi des AWACS en Afghanistan… Le partage des ressources et technologies avec l’Allemagne implique donc un risque pour les alliés : les partenaires européens pourraient se retrouver dans l’impossibilité de s’en servir dès lors que l’Allemagne jugerait l’opération « aventureuse ». Pour Mme Hoff, l’opération en Libye relève par exemple de cette catégorie. Le pacifisme radical de la porte-parole du parti libéral semble toutefois aller trop loin pour son ancien patron G. Westerwelle qui s’est prononcé, comme la chancelière, en faveur de la participation de la Bundeswehr à des opérations risquées : rappelons qu’A. Merkel a assuré le président américain que l’Allemagne s’engagerait en Libye sur les plans politique et humanitaire, une fois le conflit terminé.

59Quant à la réforme de la Bundeswehr, elle ne règle en aucune façon, du moins à court et à moyen termes, les incertitudes qui pèsent sur l’orientation de la politique étrangère et de sécurité de l’Allemagne – et sur ses rapports avec les partenaires et alliés de l’UE et de l’OTAN –, même si Th. de Maizière, dont le poids politique ne cesse de grandir au sein de la CDU, insiste de plus en plus souvent sur les responsabilités internationales qui découlent de la puissance économique de l’Allemagne, de sa taille, de son poids démographique et du degré d’interdépendance existant entre elle et ses partenaires103.

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60À l’été 2011, il est peut-être trop tôt pour dresser un bilan définitif de la politique internationale du gouvernement « noir-jaune ». Ce que l’on sait, en revanche, c’est que l’abstention allemande lors du vote du Conseil de sécurité de l’ONU et le manque de solidarité de la République fédérale au sein de l’OTAN, qualifiés de « débâcle » par J. Fischer104, laisseront des traces. Toutefois, même s’il peut être tentant de conclure à « l’isolationnisme » allemand et au retour de la politique de la bascule, hypothèse soulevée par nombre d’auteurs, il semble encore prématuré de livrer un verdict aussi définitif et, surtout, aussi négatif. L’éditorialiste de la Frankfurter Allgemeine Zeitung, Klaus-Dieter Frankenberger, n’a pas tort de souligner que l’abstention lors du vote à l’ONU peut aussi être la conséquence d’un mauvais calcul de la part d’un ministre des Affaires étrangères alors déstabilisé par un horizon politique de plus en plus sombre, par sa chute de popularité dans les sondages, ainsi que par l’affaiblissement spectaculaire de son parti, le FDP. En revanche, il admet que l’Allemagne est devenue un partenaire plus imprévisible105, et que sa politique étrangère a « implosé », tant elle semble désormais dictée par des considérations de politique intérieure106. Son collègue Günther Nonnenmacher, qui est aussi coéditeur du même journal, partage ce point de vue, et insiste sur le fait que, depuis des mois, la coalition noire-jaune est minée par des querelles internes : son ministre des Affaires étrangères « erre sans plaisir dans la jungle de la politique mondiale », et « la chancelière, jadis vénérée pour sa maîtrise de la politique étrangère, donne l’impression de céder aux contraintes de la politique intérieure et ne sait plus quelle politique l’Allemagne doit mener en Europe et dans le monde107 ». Rappelons que la Frankfurter Allgemeine Zeitung n’est pas un journal de gauche et qu’elle n’est pas réputée pour afficher des positions hostiles à la CDU. Les critiques de K.-D. Frankenberger et G. Nonnenmacher montrent donc que les interrogations des partenaires européens quant à la politique étrangère de l’Allemagne trouvent quelque écho dans le pays même. En témoigne notamment la critique cinglante de H. Kohl, qui reproche au gouvernement fédéral de mener une politique étrangère « incohérente, désorientée, imprévisible et dépourvue de volonté de leadership ». Selon l’ancien chancelier, « l’Allemagne risque de tout perdre si elle remet en question les fondements de sa politique étrangère, à savoir le partenariat transatlantique, l’intégration européenne et la coopération franco-allemande. Elle perdrait alors la confiance de ses partenaires, susciterait des doutes et se retrouverait totalement isolée108 ». Cette critique, explicitement soutenue par H. Schmidt109, est d’autant plus étonnante que, d’ordinaire, les anciens chanceliers ne formulent pas de reproches à l’encontre de leurs successeurs – notamment s’ils sont issus du même parti. Mais la prise de position de l’ex-chancelier a une portée d’autant plus considérable qu’elle intervient au lendemain de la chute du régime Kadhafi et qu’elle fait suite à une critique tout aussi sévère de l’ex-ministre président du Baden Würtemberg, Erwin Teufel (CDU)110. Ce dernier a stigmatisé l’absence de valeurs et de principes « chrétiens-démocrates » de l’actuel gouvernement. En d’autres termes, la gestion politique de l’actuel gouvernement – sur le plan intérieur et extérieur – fait débat outre-Rhin et il n’est pas sûr que la coalition noire-jaune en sorte renforcée. Bien au contraire, cette coalition risque d’éclater à tout moment, en raison de l’hostilité croissante du FDP à l’égard des mesures de sauvetage de la zone euro prises par l’UE et approuvées par la chancelière Merkel. Face à la crise de l’euro, le gouvernement noir-jaune se divise.

61Bien évidemment, il n’a jamais été possible de concevoir la politique étrangère sans tenir compte des contraintes de la politique intérieure. Mais celles-ci ont commencé à prendre le dessus d’une façon inhabituelle même pour un pays comme l’Allemagne. Le vote à l’ONU est intervenu au pire moment pour la chancelière, à la veille d’un scrutin régional crucial et au lendemain d’un accident nucléaire ayant attisé ce que les observateurs anglo-saxons appellent la « German Angst ». Si l’on ajoute l’impact de la crise de la dette grecque sur l’euro, un pacifisme profondément ancré dans le subconscient collectif allemand, et la panique d’un gouvernement en chute libre dans les sondages (en dépit d’un taux de croissance économique de 2 à 3 % en 2011), entraîné par un parti libéral en pleine effervescence, on comprend mieux que l’empressement de la France à intervenir en Libye – notamment pour des raisons de politique intérieure comparables – ait mis la chancelière dans une position plus qu’inconfortable. L’ensemble de ces circonstances a un caractère si exceptionnel, voire presque irrationnel, que la thèse de « l’accident de parcours » pourrait s’avérer plus probable que celle du « retour du Sonderweg ». Il n’en demeure pas moins que le monde est en droit d’attendre de l’Allemagne non seulement des sacrifices financiers, mais aussi une volonté d’assumer un leadership dans le cadre des structures multilatérales, aux côtés de ses partenaires américain et européens, voire chinois. Si l’affaire libyenne a été un test à cet égard, l’Allemagne ne l’a certainement pas réussi.

62Cette abstention ne signifie évidemment pas que l’Allemagne renie tous ses engagements. Lors des crises de l’euro en 2010 et 2011, le gouvernement Merkel a volé au secours des pays membres de l’Union, quitte à imposer des sacrifices impopulaires aux contribuables allemands et à mettre en danger sa propre stabilité monétaire : une perspective cauchemardesque pour un pays qui a connu la ruine financière à trois reprises entre 1920 et 1945. L’Allemagne ne manque donc ni de sens des responsabilités, ni de solidarité pro-européenne. En revanche, le pacifisme allemand affaiblit l’Europe sur le plan de la sécurité et l’empêche de se doter des moyens dont elle a besoin dans un monde où les États-Unis ne pourront et ne voudront plus assumer le rôle de « gendarme »111. Sans l’Allemagne, pourtant, « l’Europe de la défense », déjà mal en point, ne peut exister. Si l’Allemagne se retire, ou se tourne vers les BRIC, Paris n’aura d’autre choix que de miser plus encore sur Londres et Washington, dans le cadre de l’OTAN ou de coalitions ad hoc. Ni l’Alliance ni aucune coalition n’auront de place à offrir à une coopération franco-allemande qui dès lors se réduira à la gestion de la zone euro ; quant à la relation germano-américaine, elle se limitera au cadre du G20. C’est peu, compte tenu des ambitions jadis affichées par les chanceliers Adenauer, Brandt, Schmidt, Kohl et Schröder. Surtout, la crise monétaire suggère qu’il ne suffit pas de respecter les critères de stabilité pour assurer la survie de l’euro. L’UEM ne survivra que flanquée d’une union politique. La première n’est pas réalisable sans une gouvernance économique, et la seconde est inconcevable sans une « Europe de la défense » crédible. De la même façon que l’Allemagne est en droit d’exiger de ses partenaires européens et américains une politique économique et monétaire rigoureuse, ces derniers sont en droit de demander à Berlin d’assumer pleinement ses responsabilités sur le plan militaire – y compris en période de crise politique interne ou de troubles monétaires, à la suite d’un accident nucléaire ou à la veille d’élections régionales.