La grande coalition sous Angela Merkel (2005-2009) : une politique étrangère consensuelle et domestiquée
p. 169-248
Texte intégral
« La politique européenne et étrangère de l’Allemagne repose sur des valeurs et elle est définie en fonction de nos intérêts. »
Angela Merkel, déclaration gouvernementale au Bundestag, Berlin, 30 novembre 2005.
1Critiquer l’action gouvernementale est l’objectif premier de toute opposition démocratique. Toutefois, cette critique se limite souvent à la politique économique, intérieure ou sociale du pays. L’Allemagne n’échappant pas à cette réalité, la politique étrangère et de défense des gouvernements fédéraux successifs s’est généralement appuyée sur un consensus qui se voulait « national1 ». La politique étrangère et de sécurité du gouvernement Schröder avait pourtant suscité de fortes critiques parmi les dirigeants chrétiens-démocrates. Bien qu’eux-mêmes divisés sur un certain nombre de sujets, ces derniers ont ouvertement contesté les choix et les orientations de l’action internationale du gouvernement Schröder, et ce dans presque tous les domaines – en particulier les relations germano-américaines, les rapports avec la Russie et la Chine, le rôle de la Bundeswehr, la construction européenne, l’éventuelle adhésion de la Turquie à l’UE ou la candidature de l’Allemagne à un siège permanent au Conseil de sécurité. Ils ont reproché au gouvernement Schröder d’avoir renoncé à défendre les « valeurs » de la politique étrangère allemande, notamment face à la Chine et la Russie, en acceptant que la défense des droits de l’homme et de la liberté d’expression passe systématiquement à l’arrière-plan pour ne pas nuire aux intérêts commerciaux d’une Allemagne très dépendante des importations d’hydrocarbures en provenance de Russie et de la conquête de parts de marché en Russie et en Chine.
2Ils ont également reproché au gouvernement Schröder d’avoir contribué à la division des Européens au lendemain de l’intervention américaine en Irak. La constitution d’un « axe » franco-germano-russe n’aurait pas seulement irrité les Américains, elle aurait aussi contribué à exacerber l’atlantisme des nouveaux membres de l’Union, déjà naturellement portés à se ranger du côté des États-Unis. La division entre les 25, mise en évidence par la lettre des Huit, aurait été accentuée, sinon provoquée, par le gouvernement Schröder qui, au lieu de respecter la traditionnelle équidistance entre Paris et Washington, aurait épousé la stratégie française de « contrepouvoir » européen. A. Merkel, alors chef de l’opposition, était convaincue que la République fédérale aurait dû apporter son soutien aux Américains et participer à la guerre en Irak aux côtés de ses partenaires européens et atlantiques. Enfin, les responsables chrétiens-démocrates ont surtout reproché au gouvernement fédéral d’avoir instrumentalisé à des fins de politique intérieure, lors des législatives de 2002, l’anti-américanisme et le pacifisme latents d’une grande partie de la société allemande, sans pour autant être en mesure d’empêcher l’administration Bush d’entrer en guerre contre l’Irak, l’Allemagne s’étant alors privée, selon eux, de toute influence sur le partenaire américain. Ainsi, pour la CDU, le gouvernement fédéral aurait eu plus de chance de dissuader les États-Unis s’il n’avait auparavant qualifié la politique américaine en Irak d’« aventuriste », accentué son rapprochement avec la France et la Russie, et annoncé son intention de s’opposer à une résolution du Conseil de sécurité autorisant le recours à la force contre le régime de S. Hussein.
3Le retour aux affaires des chrétiens-démocrates – rendu possible par la décision de G. Schröder de provoquer des élections anticipées en septembre 2005 – promettait donc de s’accompagner de changements notables dans le champ de la politique étrangère. La relation privilégiée qui existait jadis entre la République fédérale et les États-Unis devait être rétablie. Le tropisme pro-russe allait céder la place à un rééquilibrage des relations de Berlin avec Moscou et Varsovie et, surtout, à un plus grand respect des intérêts et des positions des voisins centre-européens. Enfin, sans remettre en question la relation étroite unissant l’Allemagne à la France, héritage par excellence de K. Adenauer, A. Merkel s’était engagée à chercher l’appui d’un nombre de pays aussi large que possible, compte tenu du caractère hétérogène d’une Europe à 27. Rappelons que la France apparaît alors affaiblie sur la scène internationale – elle le restera jusqu’aux élections présidentielles de 2007 –, à cause de la victoire du « non » au référendum français de mai 2005 et de la fin annoncée de la présidence de J. Chirac2.
4Les résultats du scrutin allemand du 18 septembre 2005 bouleversent ce scénario. Loin de revenir au pouvoir à la suite d’une victoire triomphante, la CDU-CSU n’a finalement, avec ses 35,2 %, qu’une très courte avance sur un SPD qui obtient, à la surprise générale, 34,2 % des suffrages. Aucun des deux grands partis de rassemblement n’étant en mesure de former un gouvernement avec un petit parti d’appoint, la mise sur pied d’une grande coalition – pour la deuxième fois après celle de 1966-1969 – devient incontournable. Chef du parti arrivé en tête, A. Merkel peut réclamer la chancellerie, en dépit du résultat serré de l’élection. En revanche, les contraintes résultant du nécessaire équilibre « cohabitationniste » entre droite et gauche ne permettront pas à la nouvelle chancelière de rompre de façon brutale avec les orientations de son prédécesseur.
La politique étrangère allemande à l’heure de la « grande coalition »
5Avant de devenir chancelière, A. Merkel avait clairement manifesté son intention de faire de la politique étrangère son champ de prédilection. Cette revendication n’avait rien d’exceptionnel : les chefs de gouvernement allemands ont toujours su exercer une influence dominante dans ce domaine. Toutefois, le ministre des Affaires étrangères allemand étant traditionnellement le chef du parti partenaire de la coalition et le vice-chancelier3, il jouit d’une très grande influence au sein du gouvernement en matière de politique étrangère. Il en résulte d’inévitables rivalités de compétence. En 2005, A. Merkel doit concéder au SPD le portefeuille des Affaires étrangères, qui échoit à Frank-Walter Steinmeier. Le choix du ministre a de facto été imposé par le chancelier sortant, qui s’assure ainsi que la politique étrangère du gouvernement Merkel s’inscrira dans la continuité de celle de la coalition rouge-verte, Fr.-W. Steinmeier ayant été le bras droit de G. Schröder entre 1993 et 2005. De plus, les contraintes qui pèsent alors dans tous les domaines sur les deux partis de la grande coalition ne sont guère propices à l’organisation de débats contradictoires. Comment en effet critiquer l’action politique d’un gouvernement dont on fait partie intégrante, surtout si les responsabilités en matière de politique étrangère y sont équitablement réparties4 ?
6Dès son arrivée au pouvoir, la chancelière donne la priorité à l’amélioration du lien transatlantique et à l’établissement d’une relation plus étroite entre Berlin et Washington. Vis-à-vis de l’Alliance atlantique, A. Merkel affirme le principe du « NATO first », mettant ainsi un terme au débat national entre partisans de la prééminence de l’OTAN et défenseurs de l’autonomie de l’UE en matière de politique de sécurité. Ce réajustement va de pair avec le rejet de tout « axe » incluant la Russie et susceptible de s’opposer aux intérêts américains5. Enfin, et peut-être surtout, la chancelière se fixe comme priorité absolue de sortir l’UE de la crise institutionnelle dans laquelle elle est embourbée depuis le double « non » français et néerlandais du printemps 2005. Sur ce dernier point, la proximité d’opinion entre les dirigeants chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates est d’autant plus grande que le SPD a été à l’origine du projet constitutionnel. Si A. Merkel suit la politique intégrationniste de ses prédécesseurs, elle n’en insiste pas moins sur les « intérêts nationaux allemands » quand elle le juge nécessaire, refusant de suivre ses partenaires sur certains points, notamment dans le cadre de la politique climatique (fin 2008) et de la lutte contre les conséquences de la crise économique et financière (2008-2009), ce qui lui vaudra parfois le surnom peu flatteur de « Mme Non » dans la presse européenne.
7En ce qui concerne les relations de l’Allemagne avec la Russie et la Chine, même si la CDU a dénoncé la violation des « valeurs fondamentales » allemandes que constitue selon elle la « compromission » de Berlin avec ces deux pays, nul au parti chrétien-démocrate ne remet en cause la nécessité – au moins pour des raisons commerciales – de liens étroits avec Moscou et Pékin. Les relations germano-russes et sino-allemandes seront en réalité maintenues : seuls les mots changent, le terme « axe » ayant été soigneusement banni. En revanche, concernant la défense des droits de l’homme, A. Merkel se montre plus ferme que les dirigeants sociaux-démocrates face aux responsables politiques russes et chinois. Lors de ses déplacements en Chine et surtout en Russie, la chancelière cherche le dialogue avec des ONG, des forces d’opposition ou des représentants de la société civile, ce qui constitue une rupture avec les pratiques de son prédécesseur. Si des divergences entre la CDU-CSU et le SPD existent, elles portent surtout sur la candidature de la Turquie à l’UE. Fr.-W. Steinmeier, fidèle à la ligne de son ancien mentor, y est favorable, alors qu’A. Merkel, très hostile à l’intégration de la Turquie, préconise la mise en place d’un « partenariat privilégié » entre Bruxelles et Ankara.
8La rupture, en définitive très limitée, avec la politique étrangère de G. Schröder s’est peut-être avant tout opérée sur le plan du style et de la rhétorique. A. Merkel ne se contente pas d’obtenir le soutien des « grands » ; elle s’efforce de s’entendre avec les « petits », notamment au sein de l’UE. Surtout, si elle sait dire « non » à ses partenaires – et même de plus en plus souvent –, ce n’est jamais au nom d’une prétendue « voie allemande », expression qui disparaît dès novembre 2005 du vocabulaire de la diplomatie allemande6.
La politique européenne face au double défi de la crise institutionnelle et économique
9Aucun domaine de la politique étrangère d’un pays membre de l’UE n’est aussi étroitement lié aux enjeux de politique intérieure que celui de l’intégration européenne. Cette évidence a été particulièrement manifeste dans le contexte de la grande coalition, où la chancelière risquait de perdre sa crédibilité, et donc le soutien de son parti, si elle permettait au social-démocrate Steinmeier ne serait-ce que de « cogérer », sur un pied d’égalité – comme jadis, en France, J. Chirac et L. Jospin –, la politique européenne de Berlin. Dès le départ, A. Merkel fait donc de la sortie de la crise institutionnelle provoquée par le « non » français du 29 mai une affaire personnelle et s’entoure d’experts de haut niveau à la « direction Europe » de la chancellerie (Europaabteilung) créée par son prédécesseur. Il n’est donc pas seulement dans l’intérêt « européen » de la République fédérale de contribuer à sortir l’UE de l’impasse ; il en va aussi de l’intérêt politique d’A. Merkel qui a beaucoup à gagner en apparaissant sur la scène intérieure et extérieure comme une « architecte » à part entière de la construction européenne, sans recourir outre mesure aux services du ministre des Affaires étrangères, chef de file du parti partenaire et principal adversaire7.
10Si la chancelière a fait de la politique européenne son domaine réservé, son bilan est pour le moins contrasté et reflète fidèlement les traditionnelles hésitations de la politique européenne de l’Allemagne. Elle a d’abord réussi à désamorcer le conflit franco-britannique relatif au budget européen, qui oppose un T. Blair très affaibli luttant avec acharnement pour préserver le rabais britannique, à un J. Chirac en perte de vitesse, grand défenseur de la PAC. Dès son premier sommet européen, A. Merkel assume un rôle d’intermédiaire et pratique l’art du compromis, renonçant, au profit de la Pologne, à une aide aux Länder est-allemands de quelque 100 millions d’euros8. Mais c’est surtout au niveau du règlement de la crise institutionnelle en 2007 que l’impact de la chancelière est décisif. En revanche, l’engagement pro-européen de la République fédérale sera terni par le jugement de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe relatif au traité de Lisbonne en juin 2009, et par l’apparente lenteur dont fera preuve Berlin à l’hiver 2008-2009 avant de s’impliquer activement dans une gestion européenne de la crise économique et financière.
11Ce va-et-vient permanent entre engagement et désengagement témoigne, une fois de plus, du dilemme auquel la République fédérale est confrontée : elle est très active lorsqu’il s’agit d’améliorer les processus de décision de l’UE, mais elle se trouve en porte-à-faux vis-à-vis d’une Cour constitutionnelle qui, depuis Maastricht, s’est arrogé le rôle de « veto player » en matière d’intégration européenne. Quant à l’engagement fort de la chancelière dans le débat institutionnel, il tranche avec l’attitude très hésitante que la République fédérale observe traditionnellement dès qu’il s’agit d’assumer le coût de ses responsabilités financières dans le cadre de l’UE, celles-ci étant évidemment proportionnelles au poids économique de l’Allemagne.
De la présidence allemande de l’UE à la ratification du traité de Lisbonne
Un programme diplomatique ambitieux
12Le point d’orgue de la politique européenne du premier gouvernement Merkel a sans aucun doute été la présidence de l’UE durant les six premiers mois de l’année 2007. Deux ans après l’échec du projet constitutionnel, la République fédérale a la possibilité de relancer un traité pourtant très contesté : un tiers des États membres l’avaient rejeté de façon implicite ou explicite, mais 18 autres l’avaient ratifié, dont l’Allemagne9. Celle-ci considère par conséquent que le vote des partisans du traité doit, lui aussi, être pris en considération et qu’il convient donc de sauver le traité, sinon dans la forme, du moins sur le fond. Sur ce point, les avis divergent et soulignent la profondeur de la crise institutionnelle qui agite l’UE depuis le printemps 2005. Pour tenter d’y remédier, la Commission avait octroyé une pause de réflexion aux États membres, dans l’espoir qu’après un certain temps la discussion pourrait repartir sur des bases plus saines. Or au printemps 2007, le débat institutionnel est toujours au point mort, et Bruxelles, sans trop de surprise, mise sur l’élection présidentielle française et sur la présidence allemande du Conseil la même année pour relancer le dialogue entre les pays membres.
13Dès 2006, le gouvernement fédéral met au point un programme ambitieux pour sa présidence, le but étant le sauvetage du traité constitutionnel et la sortie de la crise institutionnelle10. Outre ces objectifs, l’Allemagne définit un agenda exigeant pour le Conseil européen de mars 2007, décidée à obtenir des avancées dans les domaines de la politique climatique de l’UE, de la sécurité des approvisionnements énergétiques, de la lutte contre le terrorisme international et la criminalité organisée, et de l’extension de la politique européenne de voisinage (PEV). L’ambition de ce vaste programme tient aussi au fait que la République fédérale assume en 2007 non seulement la présidence de l’UE, mais aussi celle du G8. Le gouvernement allemand a l’intention d’élaborer une stratégie européenne pour l’Asie centrale dans le cadre de la PEV, d’assurer la révision de l’accord de partenariat et de coopération avec la Russie et de donner un nouvel élan aux relations transatlantiques, tout en proposant des solutions aux problèmes énergétiques et climatiques11.
14Mais si le sommet de clôture de la présidence allemande coïncide, dans le calendrier communautaire, avec la fin du « délai de réflexion » décrété en juin 2005 par la Commission, et si les dirigeants européens s’attendent donc à des initiatives allemandes décisives, deux obstacles se dressent sur la route de cette « sortie de crise programmée » : les divergences entre les 27 sur la nature du traité appelé à remplacer le TCE, et le calendrier électoral français. Les présidentielles devant intervenir à la mi-mai 2007, le sommet européen de mars ne peut être consacré aux questions institutionnelles.
15En attendant la fin de la campagne française, le gouvernement fédéral met donc ses ambitions institutionnelles entre parenthèses. Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 accorde ainsi une large place à la politique énergétique et climatique, notamment en vue de l’après-protocole de Kyoto, celui-ci devant expirer en 2010. Les 27 s’engagent unilatéralement – même si les autres pays industrialisés ne les suivent pas – à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020 par rapport au niveau atteint en 1990 (voire de 60 à 80 % d’ici 2050). Ce chiffre pourrait être porté à 30 % en cas d’accord international. De même, l’UE adopte des objectifs quantifiés ambitieux dans les domaines de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables : d’ici 2020, elle entend réduire sa consommation énergétique de 20 % et couvrir 20 % de l’ensemble de ses besoins énergétiques grâce aux énergies renouvelables12. Ces chiffres correspondent aux objectifs fixés en 2006 par le gouvernement fédéral13, mais ils ne peuvent masquer les divergences existant alors entre l’Allemagne et la plupart des États membres. La décision allemande de sortir du nucléaire, prise par le gouvernement précédent et confirmée, à la demande du SPD, par le premier gouvernement Merkel, est en totale contradiction avec les positions de la Commission et de la grande majorité des États membres de l’Union. Ces derniers, contrairement à l’Allemagne, considèrent le nucléaire comme une source d’énergie incontournable pour réduire les émissions de CO2 et lutter contre le réchauffement climatique. À eux seuls, ces deux points montrent à quel point les ambitions et les politiques du gouvernement Merkel se heurtent à des réalités européennes sur lesquelles la chancelière n’a que peu de prise14.
16Parallèlement, le couple Merkel-Steinmeier s’efforce de faire progresser nombre de dossiers relevant de la PESC et des relations extérieures de l’UE. Mais si ces initiatives permettent à la chancelière et au ministre des Affaires étrangères de témoigner de leur volonté de médiation, elles ne connaissent que peu de succès. Les nombreuses visites des deux chefs de la diplomatie allemande au Proche-Orient n’ont ainsi guère fait avancer le processus de paix israélo-palestinien, miné par la poursuite ininterrompue des constructions israéliennes dans les territoires occupés et par la prise de pouvoir des islamistes du Hamas à Gaza. La question du statut du Kosovo, autre priorité affichée par Berlin, n’a pu être réglée pendant la présidence allemande, en raison de l’opposition de la Chine et de la Russie à la reconnaissance d’indépendance de l’ex-province serbe à majorité albanaise. De même, le sommet UE-Russie de Samara, les 17 et 18 mai 2007, n’a pas permis de reconduire l’accord de partenariat euro-russe de 1997. Loin d’un véritable partenariat politique et énergétique entre Moscou et Bruxelles – pourtant ardemment souhaité par le gouvernement fédéral –, les obstacles liés entre autres à l’embargo russe sur des produits agricoles polonais, aux tensions bilatérales entre la Russie et la Lituanie (fermeture de l’oléoduc Drouzhba) ou encore l’Estonie (déplacement par les autorités estoniennes d’un important monument soviétique du centre de Tallinn), se sont révélés infranchissables. Sans oublier l’instrumentalisation politique par Moscou de l’approvisionnement en gaz de l’Ukraine, et l’hostilité russe à l’égard du projet américain de déploiement d’un bouclier antimissile en Pologne et en République tchèque.
17Les tentatives allemandes visant à ancrer progressivement la Russie au sein des structures européennes étaient donc vouées à l’échec, et ce bien avant l’intervention russe en Géorgie15 de l’été 2008. Des relations euro-russes dépendait aussi l’évolution de la politique européenne de voisinage (PEV), soutenue par Berlin à la fois pour éviter de nouveaux élargissements de l’UE au profit d’autres anciennes républiques soviétiques, et pour intensifier les relations entre ces dernières et Bruxelles16. Fr.-W. Steinmeier plaide en faveur d’une extension de la PEV aux pays centre-asiatiques. Face à ces derniers, l’Allemagne bute pourtant sur le double défi de l’approvisionnement en hydrocarbures – qu’elle entend stabiliser, sinon accroître –, et les violations manifestes des droits de l’homme – qu’elle ne peut ignorer. En outre, la « PEV renforcée » préconisée par le ministre allemand se heurte à l’opposition de Moscou, qui considère l’espace eurasiatique comme une zone d’influence exclusive, et à l’hostilité de certains membres de l’UE, qui critiquent le tropisme oriental de la diplomatie allemande ainsi que le manque de coordination préalable entre Européens (reproche également formulé à l’encontre du projet français d’Union méditerranéenne en 2008)17.
18Le dernier point de l’agenda diplomatique de Berlin, de loin le moins conflictuel, a trait aux relations transatlantiques. A. Merkel, soucieuse de renouer les liens avec Washington après la débâcle irakienne, plaide en faveur d’un « partenariat transatlantique » dans le domaine économique et commercial. Il ne s’agit pas de créer une zone de libre-échange entre les deux rives de l’Atlantique, mais de faire disparaître les obstacles artificiels aux échanges. Le partenariat proposé par la présidence allemande concerne notamment la coopération réglementaire, les marchés des capitaux, l’énergie et la propriété intellectuelle18. L’initiative de la chancelière portera ses fruits lors du sommet annuel UE/États-Unis de Washington, le 30 avril 2007, avec l’adoption d’un accord-cadre ayant pour objectif de renforcer la coopération économique entre les deux partenaires19.
Le sauvetage du traité constitutionnel
19Au-delà des succès somme toute assez relatifs remportés durant les premiers mois de la présidence allemande dans les domaines de la politique climatique et de la politique étrangère, l’objectif principal d’A. Merkel reste le règlement de la crise institutionnelle de l’UE. L’origine de cette crise est attribuée à une perte de confiance généralisée des Européens dans la capacité de l’Union à identifier leurs problèmes et intérêts réels, et à leur apporter des réponses adéquates. L’Union est donc prise dans un cercle vicieux, alimenté par l’euroscepticisme croissant de ses citoyens, l’attitude critique de certains membres à l’égard de la politique communautaire en général, et l’immobilisme frappant de plusieurs États alors en attente d’élections ou de changement d’exécutif20. Force est donc de constater que la crise sévère dans laquelle est enlisée l’Union est moins la conséquence que la raison du double « non » français et néerlandais au projet de Constitution européenne. Le TCE n’a pas su clarifier ni la finalité politique de l’UE, ni sa finalité géographique, encore moins convaincre les Européens de sa « valeur ajoutée » par rapport aux traités précédents.
20Or, si elle se prolongeait, cette « crise de régime » risquait d’avoir des effets très négatifs sur l’avenir à long terme de l’UE, et de transformer l’inertie transitoire en blocage permanent, perspective dangereuse pour une Union devenue très hétérogène depuis 2007 et dont beaucoup de politiques, telles l’UEM ou la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), ne peuvent en réalité se réaliser qu’« à la carte ». Globalement, l’Union a alors le choix entre trois options : la réanimation pure et simple du traité constitutionnel, qui obligerait la France et les Pays-Bas (à l’instar du Danemark en 1993 et de l’Irlande en 2002) à voter à nouveau ; la renégociation à 27 pour aboutir à un traité constitutionnel fortement amendé ; enfin, la reprise du dernier texte, amendé de quelques modifications, c’est-à-dire un traité « Nice + »21. Des trois options, la première a la préférence de l’Allemagne fédérale, qui n’a jamais émis le moindre doute quant à la nécessité de sauvegarder l’acquis du TCE, dont elle est, rappelons-le, à l’origine. Force est aussi de souligner que les États membres, même divisés et, pour partie en désaccord avec les positions berlinoises, attendent beaucoup de la présidence allemande.
21Si, lors des négociations ayant précédé l’adoption du projet de traité constitutionnel, le gouvernement fédéral a pu compter sur le soutien de la France, ce n’est pas le cas cette fois-ci, du moins tant que la question de la succession de J. Chirac n’est pas réglée. La fin de son deuxième mandat a été largement perturbée par le résultat négatif du référendum français de 2005, d’où une paralysie du tandem franco-allemand tout au long de l’année qui suit22. En revanche, la présidence allemande peut s’appuyer sur les travaux préparatoires des présidences autrichienne et finlandaise du Conseil, qui ont réactivé le débat sur le TCE et exploré les domaines dans lesquels le droit primaire européen pouvait être appliqué au-delà des traités existants, sans sortir de l’acquis communautaire (option « Nice + »)23. Néanmoins, cette variante n’a pas les faveurs du gouvernement fédéral ; son intention est au contraire de présenter des propositions permettant de sauvegarder l’essentiel du traité constitutionnel.
22L’Allemagne est en outre favorable à la réunion organisée à Madrid, le 26 janvier 2007, entre les 18 pays ayant ratifié le TCE et qui se présentent comme « les amis du Traité constitutionnel ». La France, bien sûr, ne compte pas parmi eux. Une semaine plus tôt, A. Merkel avait fait part au Parlement européen de son intention d’établir une nouvelle feuille de route et de relancer les négociations non sur la base du traité de Nice (option « Nice + »), mais sur celle du TCE, en précisant que le gouvernement fédéral n’excluait pas quelques changements, mais qu’il entendait en sauvegarder la substance. Berlin est décidé à esquisser les contours du nouveau traité pendant sa présidence de l’UE, afin de limiter au maximum la durée de la conférence intergouvernementale (CIG) qui doit suivre. L’objectif est donc l’adoption d’un traité « TCE bis » avant la fin de la présidence portugaise en décembre 2007, et le bouclage de la procédure de ratification avant les élections européennes deux ans plus tard24.
23Il s’agit presque d’une mission impossible compte tenu des divergences d’opinion sur le projet constitutionnel et la finalité politique de l’Union. Les divisions entre les 27 éclatent une nouvelle fois au grand jour avec la « Déclaration de Berlin » du 25 mars 2007, censée célébrer le 50e anniversaire des traités de Rome. La réunion et le document de clôture avaient été programmés en juin 2006 par un Conseil européen alors présidé par l’Autriche, mais Berlin souhaite qu’à l’occasion de ce rendez-vous les 27 États membres réaffirment publiquement les grands principes de l’intégration européenne, ainsi que les responsabilités qui en découlent pour chacun d’entre eux.
24La « Déclaration de Berlin » fait donc partie intégrante de la stratégie allemande destinée à sauver la substance du TCE. Si le document constitue une base commune minimale – il n’évoque ni le projet de constitution, ni la réforme des institutions, ni les élargissements à venir –, il fixe en revanche une feuille de route ambitieuse en proclamant la volonté des 27 « d’asseoir l’Union européenne sur des bases communes rénovées d’ici les élections au Parlement européen de 2009 », soit précisément l’échéance fixée par la présidence allemande pour la sortie de la crise institutionnelle.
25Ce texte (dont Prague et Varsovie se distancieront peu après) a aussi le mérite de clarifier le débat sur deux points essentiels. Premièrement, la proposition de Nicolas Sarkozy, alors candidat à la présidence française, de remplacer le traité constitutionnel par un « traité simplifié », séduit de plus en plus d’États membres. Deuxièmement, les 27 acceptent la proposition allemande de convoquer une conférence intergouvernementale dont le mandat ne dépassera pas six mois, et qui sera chargée de négocier le futur traité sur la base des orientations du Conseil de juin 2007. Enfin, en dépit des critiques tchèques et polonaises, la « Déclaration de Berlin » permet de détendre l’atmosphère entre les 27, créant un climat plus propice à la poursuite des travaux25.
26Le Premier ministre néerlandais et N. Sarkozy ont clairement précisé les chapitres du traité constitutionnel devant être rouverts, et les éléments pouvant, selon eux, être maintenus dans le cadre d’un traité « simplifié », nouveau dans sa forme mais reprenant la logique de l’ancien TCE. Ce faisant, Paris et La Haye confirment leur intention de participer activement à la sortie de la crise institutionnelle, affaiblissant de fait la position des États par principe hostiles à un nouveau traité. La victoire électorale de N. Sarkozy consolide le rôle de médiateur de l’Allemagne : l’idée d’un « traité simplifié » vient pour l’essentiel du candidat français et, avant même d’être élu, il avait annoncé qu’il soumettrait le nouveau traité à une ratification parlementaire, un second référendum en France risquant d’entraîner un nouvel échec.
27Fort du soutien des deux pays ayant voté « non » en 2005, le gouvernement fédéral met en place, en avril et mai 2007, un cadre de consultations bilatérales avec les responsables de chacun des États membres et le président du Parlement européen, sur la base d’un questionnaire de 12 points élaboré par ses soins, et qui a trait, entre autres, à la structure globale et à la nature juridique du traité, au maintien ou non de la terminologie « constitutionnelle » et des symboles de l’UE, à la primauté du droit « constitutionnel » européen sur les droits nationaux, au remplacement éventuel des parties I et II du traité, au maintien des réformes institutionnelles fixées par le TCE, à l’ajout éventuel d’éléments nouveaux, au renforcement des critères d’adhésion dits « de Copenhague », à la possible consolidation de la dimension sociale de l’UE, à l’ajout de « règlements d’exception spécifiques », au service d’action extérieure de l’Union et, enfin, aux modalités de coopération renforcée26.
28Tous ces points sont bien loin d’être réglés lorsque la présidence allemande s’achève. Il faut trouver des compromis sur les questions en suspens, les 27 ayant approuvé la proposition allemande de convoquer une conférence intergouvernementale le plus rapidement possible. Le Conseil de juin 2007 est donc condamné au succès. Or, de nombreuses divergences subsistent à la veille du sommet. Londres reste hostile à l’extension du champ des décisions prises à la majorité qualifiée et à la reprise dans le nouveau traité de la Charte des droits fondamentaux (partie II du TCE). La Grande-Bretagne s’oppose aussi à ce que l’UE soit dotée de la personnalité juridique, tout comme elle refuse, à l’instar de Prague ou de La Haye, que le responsable de la PESC, de la PESD et des relations extérieures porte le titre de « ministre européen des Affaires étrangères ». Les Néerlandais se prononcent en faveur d’une sorte de « droit de veto » pour les parlements nationaux ; enfin, la Pologne plaide pour le maintien de la pondération des voix, telle qu’elle avait été définie à Nice. Varsovie est très hostile au principe de la double majorité qui, selon elle, favorise de grands pays comme l’Allemagne, et permet à cette dernière de dominer au sein de l’UE27.
29Les revendications polonaises ont failli entraîner l’échec du sommet de Bruxelles, alors que les modalités de vote au Conseil n’étaient même pas à l’ordre du jour28. Face à la persistance du blocage, la chancelière Merkel décide, dans l’après-midi du 22 juin, de convoquer la conférence intergouvernementale sans l’accord de la Pologne, une décision conforme au droit européen – une CIG peut être convoquée à la majorité qualifiée – mais délicate d’un point de vue politique, un traité résultant d’une CIG ne pouvant être signé, puis ratifié, qu’à l’unanimité. Grâce notamment à l’intervention de N. Sarkozy et de Jean-Claude Juncker auprès des frères Kaczynski, qui sont alors au pouvoir en Pologne, un compromis sera finalement trouvé, mais au prix de diverses dispositions transitoires. Le principe de la double majorité est adopté, mais il n’entrera en vigueur qu’en 2017. Surtout, l’accord de Bruxelles reflète nombre de compromis. La Charte des droits fondamentaux ne figurera pas dans son intégralité dans le nouveau texte, mais elle revêt un caractère contraignant, sauf pour le Royaume-Uni. La majorité qualifiée devient la règle dans 51 domaines supplémentaires, sauf pour le Royaume-Uni. Le nouveau traité instaure une présidence permanente et élargit les compétences du Haut Représentant pour la PESC, conformément aux dispositions prévues par le TCE, mais ce dernier ne portera pas le titre de « ministre ». Les symboles tels que le drapeau ou l’hymne disparaissent, tout comme l’appellation « traité constitutionnel ». En revanche, les réformes institutionnelles les plus importantes, comme la double majorité, l’extension de la codécision au profit du Parlement européen, ou l’accentuation du contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux, sont maintenues29.
30Autre succès du gouvernement fédéral, le Conseil de Bruxelles adopte un mandat clair et précis pour la conférence intergouvernementale à venir, au deuxième semestre 2007, sous présidence portugaise. Cette CIG aura pour seule tâche de confirmer les décisions du Conseil de juin et de les regrouper sous la forme d’un traité dont le contenu a été déterminé pendant la présidence allemande. La CIG de 2007 n’est donc qu’une formalité. La pause de réflexion prendra ainsi fin le 13 décembre 2007, avec la signature par les 27 du traité de Lisbonne30.
31Toutefois, les divergences qui se sont manifestées au cours des années ayant précédé l’adoption du nouveau traité ne disparaissent pas pour autant. En témoignent les multiples dérogations (opting-outs), réserves, protocoles joints et autres déclarations unilatérales rendant le traité « simplifié » aussi lourd et complexe que tous les traités antérieurs. Cet état de fait n’est pas de la responsabilité de la présidence allemande, mais renvoie à la quadrature du cercle : l’obligation de réunir les Européens autour d’un traité quasiment définitif en l’absence d’un consensus global sur la finalité politique et géographique de l’Europe31.
32La sortie de la crise institutionnelle et l’adoption du traité de Lisbonne doivent à l’évidence beaucoup à la présidence allemande et à l’engagement personnel d’A. Merkel. Cette dernière n’avait pourtant pas développé de « vision » pour l’Europe, comme jadis J. Fischer, ni souhaité apporter quelque réponse que ce soit aux questions relatives à la finalité de la construction européenne. Son approche a été d’emblée pragmatique32. Il fallait assurer le bon fonctionnement et l’efficacité de la construction européenne. La chancelière était convaincue qu’il fallait empêcher l’entrée de la Turquie dans l’UE, et doter cette dernière d’institutions et de politiques lui permettant de fonctionner à 27. En revanche, une fois cette double tâche remplie, l’Allemagne semble avoir mis son engagement intégrationniste entre parenthèses, au profit d’une politique plus en phase avec ses intérêts nationaux. Cette tendance plus axée sur la souveraineté nationale s’est fait sentir dès 2008 et continue à marquer de son empreinte la politique européenne du gouvernement noir-jaune qui a succédé à la grande coalition en septembre 2009. Certains auteurs évoquent déjà une « dé-européisation » des bases de la politique allemande, voire une « normalisation » de cette dernière33.
33Trois éléments semblent corroborer cette analyse : le débat allemand sur la « constitutionnalité du traité de Lisbonne » ; le refroidissement des relations entre Paris et Berlin durant les deux dernières années du premier gouvernement Merkel ; enfin, l’engagement, jugé lent et hésitant, de l’Allemagne dans la gestion européenne de la crise financière de 2008-2009.
Le jugement de la Cour constitutionnelle allemande : un frein à l’intégration européenne
34L’Allemagne a été parmi les derniers pays à ratifier le traité de Lisbonne, le président de la République fédérale ne l’ayant signé que le 25 septembre 2009, soit deux mois seulement avant son entrée en vigueur. Le Bundestag et le Bundesrat avaient bouclé la procédure de ratification du traité dès le mois d’octobre 2008, mais le député Peter Gauweiler (CSU), pourtant membre de la majorité parlementaire, ayant déposé en mai 2008 un recours devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe pour dénoncer le caractère apparemment inconstitutionnel du traité de Lisbonne, il a fallu attendre le jugement de la Cour, puis remplir les préalables exigés par cette dernière avant de pouvoir achever le processus de ratification du traité. Pour le député, le nouveau traité risque de transformer l’UE en un quasi-État fédéral, privant les États membres de leurs compétences. Or, la Loi fondamentale autorise l’Allemagne à s’intégrer dans un ensemble confédératif seulement dans la mesure où celui-ci respecte les prérogatives régaliennes de ses membres. Dans son jugement de 1993 rendu à la suite d’un recours contre le traité de Maastricht, la Cour avait qualifié l’UE d’« union d’États souverains », ces derniers restant « les maîtres des traités ». Pour P. Gauweiler, cette exigence n’est pas respectée : le nouveau traité amputerait les parlements nationaux d’une grande partie de leurs pouvoirs, ce qui constitue une grave atteinte au principe démocratique.
35Bien qu’elle ait jugé recevable le recours du député, la Cour constitutionnelle ne l’a pas suivi, son jugement du 30 juin 2009 déclarant que le traité de Lisbonne est compatible avec la Loi fondamentale. Si les juges de Karlsruhe ont considéré que le traité ne remettait pas en question la représentation parlementaire du peuple allemand, ni les pouvoirs de ses députés, ils ont pourtant partiellement donné raison au plaignant en demandant une révision de la loi d’accompagnement (Begleitgesetz) votée en juin 2008 et qui réglait les modalités de participation aux décisions et de contrôle accordées au Bundestag dans le contexte du nouveau traité. Karlsruhe estime en effet que les modifications introduites par le traité de Lisbonne en matière de procédures nécessitent l’aval – et non une simple consultation – du Parlement allemand, et par conséquent un mécanisme de participation de ce dernier34.
36Pour le gouvernement fédéral, ce jugement constitue certes une victoire, mais au goût quelque peu amer. Le traité de Lisbonne n’a pas été rejeté par la Cour et Berlin peut, grâce à une nouvelle loi d’accompagnement, clore la procédure de ratification avant les législatives du 27 septembre et, surtout, avant le deuxième référendum irlandais. Le nouveau Begleitgesetz, composé d’un ensemble de quatre lois adoptées le 8 septembre, prévoit un renforcement des procédures d’information du Parlement allemand sur les affaires européennes et les décisions du Conseil, et lui accorde le droit d’exprimer des avis sur la politique européenne du gouvernement fédéral, sans pour autant rendre ces derniers contraignants. Au demeurant, même contraignants, ces avis n’auraient sans doute pas été utilisés par les députés de la majorité pour bloquer des décisions gouvernementales : la « discipline de groupe » (Fraktionsdisziplin) qui caractérise la vie parlementaire allemande depuis 1949 rend très complexe la censure d’un gouvernement par sa propre majorité.
37Mais le jugement de la Cour va bien au-delà des exigences juridiques encadrant le processus de ratification. Non seulement la Cour reprend ses mises en garde de 1993 sur le traité de Maastricht, mais elle les dépasse en procédant à une évaluation générale du processus d’intégration européenne, qui l’amène à redéfinir de façon extrêmement contraignante les limites acceptables par l’Allemagne. Les juges partent du principe que l’UE souffre d’un déficit démocratique structurel. Elle ne serait pas dotée d’un véritable parlement et n’aurait aucune possibilité de l’être, le Parlement européen ne pouvant représenter un « peuple européen » qui n’existe pas à proprement parler, et son mode d’élection, contraint de tenir compte de l’hétérogénéité démographique des États membres, ne pouvant garantir une représentation proportionnelle des peuples par les députés. Compte tenu de ces limites inhérentes au processus d’intégration, les juges estiment que les États membres demeurent les seuls dépositaires de la légitimité démocratique de l’Union et que les décisions de cette dernière doivent par conséquent être contrôlées et validées par les instances démocratiques nationales, c’est-à-dire les parlements. Aux yeux des juges de la Cour, si aucune limite n’est fixée au processus d’intégration européenne, ces derniers risquent d’être dépossédés de leurs prérogatives35.
38La Cour constitutionnelle a donc dressé la liste des domaines qui continueront à relever de la souveraineté de l’État et, dans le cas allemand, des compétences du Bundestag : la citoyenneté, le monopole de la violence militaire et policière, le droit pénal, la fiscalité et le contrôle sur les recettes et les dépenses de l’État, la politique sociale, la politique familiale, l’éducation, la liberté d’expression et les questions religieuses. Si l’UE s’arrogeait des compétences privant les États membres de leurs pouvoirs régaliens dans ces domaines, elle franchirait un seuil décisif et se muerait en État fédéral. Dans cette hypothèse, l’Allemagne n’aurait que deux options : quitter l’UE, ou modifier sa constitution après avoir consulté le peuple allemand et obtenu son aval. En attendant, les juges de Karlsruhe soulignent que le Bundestag et la Cour constitutionnelle devront exercer un contrôle rigoureux de la législation européenne, pour s’assurer que l’UE ne franchit pas le seuil de la fédéralisation. Ce dernier point sera sans doute d’une importance capitale dans le débat sur le renforcement de la gouvernance de la zone euro et l’éventuelle mutualisation partielle des dettes de ses pays membres.
39Le jugement de la Cour constitue un tournant majeur, et même un véritable changement de paradigme pour la politique européenne de l’Allemagne. On assiste en réalité à une érosion lente mais constante du consensus européen dans le pays36. En témoignent les réactions à la suite du jugement de Karlsruhe, tout particulièrement dans les rangs du parti de la chancelière, divisés entre héritiers de la politique européenne de K. Adenauer et gardiens du temple – notamment en Bavière – de la souveraineté allemande. Les dirigeants de la CSU bavaroise ont unanimement salué le jugement, alors qu’à travers ce dernier la Cour semble dépasser son rôle, qui est de contrôler les transferts de compétences, pour exiger la mise en place d’un véritable frein à l’intégration. Elle pourrait ainsi ralentir, voire empêcher des projets d’intégration en cours, tels la création d’une armée et d’une gendarmerie européennes, le développement d’un espace pénal européen, l’élaboration d’une législation sociale européenne ou d’un début de fiscalité commune37.
40Dans les faits, le jugement rend non seulement très difficile le développement de projets futurs, mais remet en question des politiques existantes. Ainsi, la souveraineté budgétaire revendiquée par Karlsruhe entre en conflit avec les règles actuelles de l’UEM, et tout particulièrement du PSC pourtant considéré comme vital par le gouvernement fédéral, puisque le vote des budgets nationaux relève, pour Karlsruhe, du pouvoir régalien de l’État. Si A. Merkel a hésité à soutenir le plan de sauvetage en faveur de la Grèce au début de la crise de l’euro en mai 2010, c’est sans doute aussi en raison de l’épée de Damoclès qui plane au-dessus du gouvernement fédéral depuis le jugement de la Cour de Karlsruhe de 2009. Dorénavant, chaque acte de législation européenne, pour ne pas dire la moindre directive de l’UE, peut être soumis au contrôle du Bundestag ou faire l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle. Enfin, une question demeure, et non des moindres : le Bundestag et la Cour constitutionnelle disposent-ils des capacités humaines et techniques requises pour exercer efficacement et rapidement le pouvoir de contrôle qu’ils se sont attribué ? Si la réponse devait être non, le contrôle lui-même (qui ne veut pas forcément dire veto) deviendrait source de retards à répétition, et donc de facto de blocage. L’UE serait dès lors suspendue aux décisions de Berlin et de Karlsruhe, une perspective inacceptable pour les 27, et contraire aux engagements souscrits par l’Allemagne dès ses premiers pas sur la voie de l’intégration communautaire voici plus de cinquante ans. Une telle évolution serait aussi en totale contradiction avec le rôle de moteur que l’Allemagne fédérale a toujours voulu jouer en Europe.
41Ainsi, l’ancien ministre-président de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Norbert Rüttgen (CDU), a vivement mis en cause le jugement de la Cour constitutionnelle au nom des fondamentaux de la politique européenne de l’Allemagne, estimant que « Karlsruhe n’avait pas tenu compte du fait que depuis 1950 [la RFA est née en 1949], la souveraineté nationale et l’intégration européenne étaient les deux faces d’une même médaille et que l’une n’était pas dirigée contre l’autre38 ». Mais N. Röttgen n’est plus en fonction à Düsseldorf, et ne joue plus aucun rôle dans la vie politique allemande. Cette dernière demeure en revanche profondément marquée par les garde-fous introduits par Karlsruhe dans la politique européenne allemande, qui est de fait passée, en dix ans, de la vision fédéraliste de J. Fischer à une interprétation étriquée des compétences nationales de la part d’une institution si hautement considérée qu’elle transcende tous les courants de la vie politique outre-Rhin. Le traité de Lisbonne marque donc bel et bien un tournant. Il a vu le jour grâce aux talents de médiateur d’A. Merkel, de ses conseillers, et des partenaires politiques du SPD. Mais il pourrait aussi marquer, aux yeux des Allemands, « l’étape ultime de l’intégration européenne39 ». Si tel devait être le cas, l’introuvable « finalité européenne » aurait été, de fait, définie par la Cour constitutionnelle de la République fédérale d’Allemagne…
L’engagement tardif de l’Allemagne dans la résolution de la crise économique de 2008-2009
42Les années 2008 et 2009 ont été marquées, sur la scène communautaire, non seulement par la difficile ratification du traité de Lisbonne, mais aussi par une crise financière et économique sans précédent depuis 1929. Dans ce contexte, tous les regards se sont tournés vers l’Allemagne, de loin la plus grande et la plus puissante économie de l’espace européen. Dans la mesure où des pays à fort excédent commercial comme la Chine ou la République fédérale doivent cet avantage non seulement à la qualité de leurs industries mais aussi aux déficits de leurs partenaires, il pouvait sembler normal à ces derniers que les deux pays contribuent à la relance de l’économie mondiale en assumant des responsabilités à la hauteur de leur potentiel économique.
43Mais si la Chine a mis sur pied un programme d’aide conjoncturel représentant environ 20 % de son PIB, le « paquet allemand », adopté fort tardivement, se limite à 3,3 % du PIB de la République fédérale, à l’instar des mesures prises par les autres pays de l’Union : l’Allemagne est donc « dans la moyenne », alors qu’on attendait d’elle un rôle de « locomotive » pour sortir l’économie européenne du marasme. La République fédérale n’a pas voulu répondre à cette attente, pour de multiples raisons.
Les raisons de l’attentisme allemand
44En premier lieu, l’Allemagne reste fidèle à l’idée que le financement à crédit des dépenses publiques est une politique irresponsable, notamment s’il entraîne un creusement du déficit budgétaire et une augmentation de la dette publique40. Berlin n’est alors pas loin de penser que les critères du pacte de stabilité doivent être maintenus en dépit de la situation économique et financière. Au demeurant, la crise de l’euro des années 2010 et 2011 semblent lui donner rétrospectivement raison…
45Ensuite, la pression des partenaires européens, et notamment de la France, pour que Berlin participe à l’élaboration d’un grand paquet financier destiné à soutenir la demande ravive la crainte allemande de voir naître un « gouvernement économique européen » susceptible de remettre en question l’indépendance de la BCE. Les responsables allemands ont toujours en mémoire les attaques de N. Sarkozy, au moment de sa campagne électorale, contre l’euro fort et le statut indépendant de la BCE, et voient dans la gestion « anticrise » du même N. Sarkozy, désormais président, une tentative visant à profiter de la crise pour changer les règles du jeu au sein de l’UEM. De plus, si l’Allemagne se retrouvait contrainte d’assumer la part du lion d’un paquet de sauvetage européen, elle redeviendrait « le trésorier » de l’UE, rôle qu’elle dénonce et récuse depuis les années 1970, avec plus ou moins de succès41.
46Enfin, des facteurs intérieurs expliquent également « l’attentisme » allemand. La République fédérale a été frappée par la crise plus tardivement que les autres grands pays industriels. Elle a connu une excellente année 2007 sur le plan économique et l’année 2008 s’annonçait florissante. Ayant mené une politique budgétaire rigoureuse, l’Allemagne n’a pas d’emblée perçu la crise financière avec le même degré de méfiance que la France, dont le déficit budgétaire dépassait depuis des années la limite autorisée (augmentant les risques de défaut de paiement), ou la Grande-Bretagne, dont l’économie est très exposée aux aléas financiers internationaux. Dans un premier temps, le gouvernement fédéral a semblé convaincu que la crise resterait confinée aux États-Unis. Ce n’est qu’au début du printemps 2009 qu’il a pris la mesure de l’ampleur des risques pesant sur les institutions financières et bancaires allemandes. Or les structures politiques allemandes ne facilitent guère la prise de décision rapide, notamment dans le contexte d’une grande coalition. A. Merkel, plus à son aise dans la médiation discrète que dans la prise de décision sous pression, doit tenir compte des positions de ses partenaires sociaux-démocrates, des ministres-présidents des Länder, des ténors de son propre parti, et des acteurs de la « société civile », patronat comme syndicats. Ces blocages propres au système allemand ont fortement bridé la capacité de décision de la chancelière, et fait dire au président Sarkozy à l’automne 2008 que la France agissait alors que l’Allemagne réfléchissait42.
47De prime abord, face à la crise financière, l’Europe ne s’est pas montrée capable d’apporter une réponse commune. En novembre 2008, le gouvernement fédéral s’oppose à l’adoption d’un programme de relance de la consommation de 130 milliards d’euros proposé par la France, craignant que l’Allemagne soit dans l’obligation d’en financer la plus grosse partie. Chaque État membre finit donc par gérer seul, avec ses propres programmes nationaux, les premières conséquences de la crise43. Il s’agit somme toute d’un repli classique, déjà observé par le passé, particulièrement au lendemain des deux chocs pétroliers, mais, à l’époque, l’Europe communautaire était beaucoup moins intégrée et ne s’était pas encore dotée d’une union monétaire. L’Allemagne est alors accusée de mener une politique économique « égoïste » et « non coopérative ». Il est vrai que des mesures comme la construction d’infrastructures, la rénovation de bâtiments publics, ou même le recours au temps partiel dans l’industrie, peuvent apparaître comme des initiatives visant avant tout à la stabilisation du marché du travail allemand. Surtout, c’est l’ensemble des acteurs politiques allemands qui affichent alors une position de repli national. Emboîtant le pas au chef du gouvernement, le ministre des Finances Peer Steinbrück refuse d’approuver un plan de relance communautaire dont l’Allemagne aurait dû assurer un quart du financement44. Le ministre de l’Économie Michael Glos, quant à lui, proclame – maladroitement – ce que les Allemands pensent tout bas : il suffit d’attendre le succès des mesures de relance adoptées dans les pays partenaires pour que l’Allemagne renoue avec la croissance grâce à ses exportations vers ces mêmes pays. Bref, Berlin peut se contenter de s’en remettre aux efforts des autres pour en tirer profit le temps venu45. L’attitude de la chancelière, jugée passive et attentiste par la presse anglo-saxonne46, a suscité de très vives critiques en Allemagne, mais aussi, voire surtout, en France et dans les autres pays de l’Union. Dans la presse européenne, A. Merkel, jadis célébrée pour avoir permis à l’UE de surmonter la crise institutionnelle qui la paralysait, devient « Mme Non », référence implicite – et peu élogieuse – à l’attitude anti-européenne de Margaret Thatcher, la « dame de fer »47.
48Certes, les réticences allemandes face à des plans de relance concoctés à la hâte et sans tenir compte de leurs conséquences pour l’équilibre des comptes publics peuvent se comprendre. La crise de l’euro, qui éclatera un an plus tard, lui donnera même partiellement raison. De plus, un pays dont la base industrielle est compétitive et dont l’économie est tirée par les exportations n’a tout simplement pas les mêmes intérêts, ni les mêmes besoins immédiats, qu’un pays dont la croissance repose sur la demande intérieure et sur le secteur des services qui sont par nature plus volatiles. Si les Européens n’ont pas été en mesure d’apporter une réponse commune à la crise et si l’Allemagne s’est comportée de manière aussi « attentiste », c’est aussi, voire peut-être avant tout, en raison de l’extrême hétérogénéité des situations économiques des pays membres de l’UE.
Une coopération franco-allemande insuffisante
49L’épisode de la crise financière de 2008-2009 a profondément nui à l’image « européenne » de l’Allemagne, et semble une fois de plus indiquer que l’engagement intégrationniste de la République fédérale appartient désormais au passé. Berlin préfère des solutions pragmatiques, efficaces et durables. Or, du point de vue allemand, les plans de relance proposés par N. Sarkozy n’appartenaient pas à cette catégorie, et rappelaient trop l’héritage colbertiste et les traditions keynésiennes de la France pour convaincre une Allemagne adhérant depuis bientôt trente ans à une philosophie monétariste et libérale. Il est compréhensible que la France, face au refus allemand de participer à une relance européenne, se soit tournée vers la Grande-Bretagne et la Commission pour réfléchir au remède à apporter à la crise. La réunion organisée à Londres le 8 décembre 2008 par le Premier ministre Gordon Brown, le président de la Commission Manuel Barroso et N. Sarkozy, qui assure alors la présidence du Conseil de l’UE, constitue un camouflet pour la chancelière, celle-ci n’ayant pas été invitée alors que cette rencontre a pour objet la préparation du prochain sommet du G20. Au-delà de ce symbole fort, la réunion franco-britannique souligne le manque d’entente et de cohésion dont souffre alors le « couple » franco-allemand et qui empêche les deux pays de peser ensemble sur la destinée de l’Europe. La crise franco-allemande est à la mesure de la crise traversée par la politique européenne de l’Allemagne.
50La victoire de N. Sarkozy aux élections présidentielles avait pourtant été saluée par les responsables chrétiens-démocrates : elle promettait de mettre fin à l’atonie de la politique européenne de la France depuis le référendum de 2005 et laissait envisager des initiatives communes dans des domaines où les deux gouvernements s’estimaient proches. L’intensification des rapports franco-américains annoncée par N. Sarkozy n’était évidemment pas pour déplaire aux responsables de la CDU restés fidèles aux conceptions atlantistes en matière de sécurité. Son opposition à l’adhésion de la Turquie à l’UE rencontrait un écho très favorable à Berlin, et le contenu économique de son programme électoral semblait annoncer une ouverture au libéralisme économique dont la France n’était guère coutumière, alors que l’Allemagne y est favorable depuis toujours. Enfin, le discours électoral du candidat Sarkozy laissait entrevoir une politique étrangère active, dont ne pouvaient que se réjouir les dirigeants allemands.
51Très vite, cependant, ces derniers déchantent. La gestion de la crise d’EADS48 à partir de 2007 et le divorce entre la filière nucléaire de Siemens et Areva en 2009 sont vivement critiqués dans les deux capitales – on parle d’« égoïsme économique » –, et tout particulièrement en Allemagne où l’intervention, avant 2007, du ministre Sarkozy dans les affaires industrielles d’Alstom et de Sanofi-Synthelabo – au détriment des intérêts allemands – a laissé de mauvais souvenirs.
52La contribution active de la France au sauvetage du traité constitutionnel, sa suggestion de le transformer en un « traité simplifié » qui en garderait la substance, ainsi que la promesse du candidat Sarkozy de soumettre sa ratification à un vote parlementaire, ont évidemment été approuvées avec enthousiasme par les dirigeants allemands. Mais de là à accepter que l’Élysée revendique la paternité du traité de Lisbonne, il y avait un pas qu’ils n’étaient pas prêts à franchir49. Les dirigeants allemands ont aussi été fort irrités par la mission à Tripoli de l’épouse du président : en juillet 2007, Cécilia Sarkozy s’envole en effet pour la Libye, afin d’y apporter la dernière touche au processus de libération des infirmières bulgares incarcérées depuis 1999. Ce « coup médiatique » permet à la France d’apparaître comme l’instigatrice de ce succès diplomatique, alors que le gouvernement allemand – qui assurait au même moment la présidence de l’UE –, et la Commission étaient sur le point de conclure les négociations avec le régime libyen. De plus, l’intervention de C. Sarkozy s’accompagne d’un accord nucléaire entre la France et la Libye, vivement critiqué par Berlin50.
53L’incompréhension mutuelle croissante entre la chancelière et le président éclate au grand jour durant la première moitié de l’année 2008 autour du projet français d’Union méditerranéenne. Tirant les leçons de l’échec patent du Partenariat euro-méditerranéen (PEM) – le « processus de Barcelone » dans le cadre duquel l’UE tente depuis 1995 de structurer et d’intensifier ses rapports « de voisinage » avec les pays du sud de la Méditerranée –, N. Sarkozy élabore en 2007 un projet visant à remplacer le « processus » par une « Union méditerranéenne ». Cette dernière serait financée par l’UE, mais sa composition se limiterait aux seuls pays riverains de la Méditerranée. L’Allemagne ou la Grande-Bretagne sont donc de fait exclues du projet, mais appelées à le cofinancer… Les relations franco-allemandes sont riches en controverses, mais peu de projets ont suscité une telle polémique. Le fait que la France n’ait consulté ni Berlin ni Bruxelles n’y est sans doute pas étranger. Or, les dirigeants allemands considèrent que les enjeux du PEM – l’Islam, le terrorisme, la pollution, l’immigration, les crises de régime dans le monde arabe et le conflit israélo-palestinien – dépassent de très loin les strictes limites du bassin méditerranéen et concernent l’Europe dans son ensemble, ne serait-ce qu’en raison de l’unicité de l’espace Schengen. Du point de vue allemand, si le PEM doit faire l’objet d’une rénovation, c’est dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) – et donc à 27 – qu’il convient d’en décider51. De plus, la création d’une seconde Union regroupant un nombre limité de pays de l’UE risque d’avoir deux conséquences jugées néfastes par Berlin : elle provoquerait une duplication des institutions existantes, ainsi qu’une réorientation des pays de l’UE exclus de l’Union méditerranéenne vers l’Europe de l’Est. D’un point de vue géopolitique, la France s’orienterait davantage vers le Sud et l’Allemagne vers l’Est, une perspective lourde de conséquences pour la coopération franco-allemande52.
54Face à la possibilité de voir un tel scénario se concrétiser, la chancelière allemande a jugé qu’elle n’avait d’autre choix que de s’opposer au projet français, à moins que le président Sarkozy accepte de l’intégrer pleinement dans les structures de l’UE. Le différend franco-allemand a été résolu au moyen d’un compromis. Le projet français, approuvé et encadré par l’UE, portera le nom d’« Union pour la Méditerranée » (UPM) et intégrera les 27 États membres. Toutefois, cet accord n’a pas apporté de réponse aux problèmes de la région, comme en témoignent les révolutions arabes de 2011. Le compromis franco-allemand a surtout révélé les tensions et le manque de coordination entre la Chancellerie et l’Élysée qui, entre 2005 et 2009 – soit pendant le mandat de la grande coalition – n’ont pas pu remplir leur rôle de moteur de l’UE, ni s’accorder sur les grands enjeux de la gestion des crises à l’échelle internationale.
La politique de sécurité et de défense de la grande coalition : retour à la « culture de la retenue »
55Bien avant son arrivée au pouvoir en 2005, A. Merkel avait clairement indiqué que la politique étrangère allemande devait accorder la priorité à l’amélioration des relations transatlantiques et à la restauration du partenariat germano-américain53. Cet engagement n’a rien de surprenant de la part d’une responsable chrétienne-démocrate, la loyauté atlantiste ayant toujours été l’un des piliers du parti de K. Adenauer. Toutefois, la « normalisation » des relations germano-américaines promet de confronter la chancelière à de vrais dilemmes. L’administration américaine ne va-t-elle pas être tentée de mettre son partenaire allemand à l’épreuve, en lui demandant d’assumer des responsabilités militaires élargies au-delà des frontières européennes, et tout particulièrement en Afghanistan – responsabilités auxquelles l’opinion allemande, on le sait, reste hostile ? En outre, Berlin a beau se déclarer pro-OTAN, les Allemands n’ont-ils pas une vision du rôle international de l’Alliance bien différente de celle de leurs partenaires américains ? Enfin, l’attitude atlantiste de la chancelière ne risque-t-elle pas d’entrer en conflit avec un éventuel approfondissement de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) ? Or Berlin ne peut guère se détourner de cette dernière sans mettre en péril son projet de surmonter la crise institutionnelle de l’UE – jugé tout aussi prioritaire par la chancelière que la relance des relations germano-américaines. L’Allemagne d’A. Merkel tente donc le « grand écart » entre l’UE et l’OTAN (et entre Paris et Washington), optant pour une politique de sécurité compatible avec ses engagements européen et atlantiste, et essayant d’assurer un rôle de pont entre les deux instances. Mais ni Paris ni Washington – les deux principaux partenaires de Berlin – ne se montreront très satisfaits d’une politique qui, en fin de compte, ne sera pas plus à la hauteur des attentes françaises quant au développement de la PSDC que des exigences américaines quant à l’engagement militaire des partenaires européens – et notamment de l’Allemagne – dans l’OTAN.
L’engagement militaire de l’Allemagne dans le cadre de la PSDC
56La chancelière n’a pas l’intention de remettre en question les décisions prises en matière de politique européenne de défense et de sécurité par le gouvernement rouge-vert, bien que ce dernier ait eu tendance à promouvoir « l’Europe puissance » comme contrepoids aux États-Unis, une « dérive » sévèrement critiquée par A. Merkel lorsqu’elle était encore dans l’opposition. La grande coalition demeure donc fidèle au concept des « battle groups » adopté en 2004 : il s’agit de bataillons d’infanterie de 1 500 soldats environ, issus de différents pays européens, pouvant être rapidement déployés sur le terrain. Ce concept, devenu opérationnel en 2007, pendant le mandat de la grande coalition, est supposé doter l’UE d’une capacité de réaction rapide et de projection de force accrue54. A priori, il doit permettre d’augmenter le nombre de missions militaires autonomes assumées par l’UE, tout particulièrement sur le continent africain. Le contrat de coalition entre la CDU-CSU et le SPD souligne d’ailleurs que les deux partis sont favorables à la mise en place de capacités européennes de planification et de commandement autonomes, leur raison d’être ne pouvant être que la consolidation de la PSDC et l’accroissement de ses missions civiles et militaires. À ce titre, Berlin soutient la création de l’EU Operations Centre, décidée en 2004 ; ce centre deviendra opérationnel en 2007. Enfin, rappelons qu’A. Merkel et Fr.-W. Steinmeier se sont tous les deux prononcés en faveur de la création d’une armée européenne55 respectivement en 2007 et en 2008. Le SPD a même publié, en mars 2007, un document interne relatif aux modalités et aux objectifs d’une armée européenne devant regrouper, à terme, les armées nationales des pays membres de l’UE – une position qui va très au-delà de ce qui a été réalisé depuis 1999 dans le cadre de la PSDC56.
57Ces initiatives ayant été formulées après la fin de la présidence allemande de l’UE, elles n’ont eu aucun impact sur elle. Pourtant, le caractère en réalité peu européiste de la politique de sécurité allemande se reflète dans la priorité accordée par le nouveau gouvernement au partenariat transatlantique. Le contrat de coalition souligne que l’interopérabilité entre les capacités militaires de l’OTAN et de l’UE doit être assurée. Si le gouvernement Merkel se prononce en faveur d’une augmentation des capacités d’action militaires de l’Union, c’est « afin de renforcer le pilier européen de l’OTAN57 », alors que J. Chirac et G. Schröder avaient conçu la PESD – rebaptisée PSDC dans le traité de Lisbonne – comme une entité certes compatible avec l’OTAN, mais autonome vis-à-vis de cette dernière. Enfin, force est de constater que le développement de la PSDC ne figurait pas parmi les très nombreuses priorités que la présidence allemande de l’UE s’était fixées en 2007. La politique de sécurité et de défense de l’UE n’est pas remise en question par la grande coalition qui poursuit les projets ouverts par le gouvernement précédent. Mais, en dépit d’une rhétorique un peu creuse en faveur d’une armée européenne, le gouvernement Merkel-Steinmeier ne prend aucune initiative pour dynamiser une PSDC dont les réalisations, sur le plan militaire, ne sont guère à la hauteur des attentes formulées en 199958. L’Allemagne fait preuve d’un manque d’engagement indéniable, qui traduit aussi une prise de distance croissante vis-à-vis du projet européen dans son ensemble. La réticence avec laquelle elle s’engage dans des missions militaires de l’UE à partir de 2005 en est un autre exemple.
58Certes, entre 2005 et 2009, l’UE a lancé, et parfois mené à bien, 21 missions dans les Balkans, dans l’espace post-soviétique, en Afrique, au Proche-Orient ou en Asie, assurant une vaste gamme d’actions de maintien de la paix (donc militaires), d’opérations humanitaires (civilo-militaires) et d’aide à la « reconstruction de l’État » (civiles). Le lancement de ce type d’opération nécessitant l’unanimité59, l’Allemagne ne s’est dressée contre aucune décision de l’UE en matière de PSDC sous le gouvernement Merkel. En revanche, les membres de l’UE n’ont pas l’obligation de participer systématiquement à ces missions, qui sont constituées « à la carte » : seuls les États prêts à envoyer des troupes s’y engagent60. À l’instar de la Grande-Bretagne, l’Allemagne a choisi de ne pas prendre part à toutes les opérations lancées par l’UE.
59Le nombre élevé des missions PSDC et leurs points d’ancrage géographiques ne font pas encore de l’UE une grande puissance militaire. En effet, sur les 21 missions effectuées durant le mandat de la grande coalition, quatre seulement sont à classer parmi les opérations militaires : EUFOR Althea en Bosnie-Herzégovine (depuis décembre 2004) ; EUFOR RD Congo (2006) ; EUFOR Tchad/RCA (mars 2008-mars 2009) ; enfin EU NAVFOR Atalanta (depuis novembre 2008). Toutes les autres missions étaient de nature civile. Le profil actuel de l’UE s’apparente donc bien davantage à celui d’une « Zivilmacht » à l’allemande, qu’à l’idée que la France se faisait naguère d’une « Europe puissance ». De plus, sur ces quatre dernières missions, trois seulement ont été décidées sous le gouvernement Merkel, l’opération Althea ayant été mise au point au temps de la coalition rouge-verte. L’Allemagne n’a participé qu’à deux de ces trois missions militaires, Berlin n’ayant pas souhaité prendre part à l’opération au Tchad. Enfin, sur les deux missions restantes, une seule demandait le déploiement de troupes au sol (pour une durée de quatre mois seulement), Atalanta étant une opération navale.
60Le caractère modeste de la dimension militaire de la PSDC et la participation assez faible de l’armée allemande à cette dernière se reflètent aussi dans les chiffres relatifs à l’engagement de la Bundeswehr dans des opérations « hors zone ». Au cours du mandat du premier gouvernement Merkel, quelque 8 000 soldats allemands ont été mobilisés dans le cadre de 11 missions militaires différentes sous les auspices de l’OTAN, de l’ONU et de l’UE, dans huit pays, en Méditerranée et au large des côtes somaliennes. Or sur ces 11 missions, une seule est exécutée dans le cadre européen : Atalanta. Par ailleurs, alors que d’après le Livre blanc 2006 quelque 14 000 soldats allemands devaient pouvoir être déployés dans le cadre de missions de prévention de crise, de maintien de la paix et de lutte contre le terrorisme, le gouvernement fédéral n’en a mobilisé qu’un peu plus de la moitié entre 2005 et 2009. Enfin, sur les 8 000 soldats engagés au cours de cette période, seuls 2 000 environ ont été affectés aux trois opérations PSDC : 235 en Bosnie (EUFOR Althea), 780 au Congo (EUFOR RD Congo), 1 400 dans le cadre de l’UE (opération Atalanta), ce dernier chiffre devant être pris avec précaution, s’agissant d’un seuil maximal et non d’un chiffre effectif61. Au-delà des statistiques, l’analyse des quatre missions militaires conduites par l’UE (dont trois ont bénéficié d’une participation allemande) montre que l’Allemagne hésite à s’engager militairement dans le cadre de la PSDC, l’opération navale Atalanta faisant, à plusieurs égards, figure d’exception.
Intervention en Bosnie-Herzégovine
61L’opération EUFOR Althea fait suite aux missions militaires assurées par l’Alliance atlantique depuis les accords de Dayton, signés en 1995. Elle s’est donc déroulée dans un pays certes fragile, et souffrant de multiples fractures internes, mais néanmoins pacifié ou du moins déjà stabilisé. Si Althea s’appuie sur des forces armées, elle s’apparente plus à une opération policière de maintien de l’ordre qu’à une opération classique de maintien de la paix. D’ailleurs, elle a été complétée par une opération civile qui, à terme, devra seule prendre la relève (EUPM-BiH). Il est peu probable que l’on assiste à un renouveau des hostilités dans ce pays qui cherche à devenir membre de l’UE, et les tensions entre les trois communautés ethniques, après dix ans de présence de l’OTAN, sont dans l’ensemble assez faibles. L’Allemagne étant présente en Bosnie-Herzégovine depuis 1995, le gouvernement Schröder avait jugé logique qu’elle y reste, fût-ce sous mandat de l’UE. Ce dernier relève d’ailleurs non d’une mission PSDC autonome, mais d’une opération dite « Berlin + », certes menée par l’UE mais en recourant aux moyens militaires et surtout aux capacités de commandement de l’OTAN. On ne peut donc qualifier Althea d’opération de « gestion de crise » : avant même qu’elle ait démarré, les forces militaires des anciens belligérants avaient été démobilisées et leurs armements détruits ou placés sous contrôle de l’OTAN62. Cette désescalade, antérieure à l’opération Althea elle-même, se reflète dans le nombre de soldats impliqués. En 1995, l’OTAN s’engage en Bosnie-Herzégovine avec 60 000 soldats (dont 4 000 Allemands). L’opération Althea prend la relève de l’OTAN en 2004 avec 7 000 soldats, mais n’en comptera plus que 2 200 cinq ans plus tard, à la fin du premier gouvernement Merkel – dont 235 soldats allemands, soit un chiffre inférieur à celui des contingents italien, espagnol ou même turc63. L’opération Althea a permis de tester les structures encore nouvelles et inexpérimentées de la PSDC, mais, concernant le théâtre d’opération bosniaque, on ne peut s’empêcher de penser que l’Europe est arrivée « après la bataille », avec une bonne dizaine d’années de retard…
Intervention au Congo
62L’opération EUFOR RD Congo a été assurée par l’UE dans le cadre d’une mission PSDC totalement autonome, entre fin juillet et fin novembre 2006. S’il s’agit bien d’une opération réussie, et donc d’un succès pour l’UE, elle ne constitue pas pour autant un modèle compte tenu des nombreuses restrictions qui ont pesé sur elle, imposées pour l’essentiel par l’Allemagne. Cette dernière s’est retrouvée contre son gré dans le rôle de leading nation, la République fédérale ayant été priée d’assumer le commandement de l’opération64, auquel elle ne peut alors se dérober. La mission EUFOR RD Congo a en effet pour origine une demande officielle de soutien à la force onusienne MONUC, formulée par le directeur du département des opérations de maintien de la paix de l’ONU (Department of Peacekeeping Operations [DPKO]), Jean-Marie Guéhenno. Un refus de l’Allemagne aurait été perçu comme une violation flagrante de l’approche multilatéraliste qu’elle a toujours revendiquée en politique étrangère. De plus, le soutien à la MONUC a pour objectif d’accompagner les élections congolaises, jugées indispensables pour consolider le processus de paix dans un pays ravagé par dix ans de guerre ayant coûté la vie à plus de 4 millions de personnes. Il n’y a donc guère d’alternative à cette mission, qui n’a pourtant pas le soutien de l’opinion publique allemande et n’a bénéficié que d’un consensus de façade au sein des partis politiques allemands. L’opération EUFOR RD Congo n’a évidemment pas pour tâche d’assurer la sécurité dans un pays grand comme l’Europe occidentale et dépourvu d’infrastructures modernes. Le mandat est limité au soutien à la MONUC (qui compte quelque 17 000 soldats), à la sécurisation de la capitale, Kinshasa, et tout particulièrement de son aéroport, et à la sécurité des membres du gouvernement congolais65. À ces conditions formulées dans le cadre de la résolution 1671 du Conseil de sécurité des Nations unies, l’Allemagne, profitant de son rôle de leading nation, ajoute des restrictions qui limitent plus fortement encore le mandat de l’UE. Outre la résolution « ferme » qu’elle finit par obtenir de l’ONU, l’Allemagne exige l’accord préalable du gouvernement congolais, la participation substantielle d’autres États membres, la limitation du périmètre géographique de la mission à la région de Kinshasa (exigence confirmée par la résolution 1671), enfin la limitation de la durée de l’opération à quatre mois maximum66. Le gouvernement fédéral s’oppose également à l’envoi au Congo du premier battle group opérationnel – composé essentiellement de soldats allemands – alors que la nature de l’opération correspond exactement au profil pour lequel les battle groups ont été créés. La mission européenne, qui mobilisera quelque 2 400 soldats, dont un tiers d’Allemands – en partie stationnés à Libreville, au Gabon –, un tiers de Français et un tiers de soldats issus d’autres États membres, commence le 30 juillet 2006, jour du premier tour des présidentielles et des législatives. Elle s’achèvera le 30 novembre, après le deuxième tour. Celui-ci intervient toutefois avec du retard, mais avant le départ des troupes européennes. Les résultats ne sont promulgués que le 15 novembre. Si, comme on l’a vu en 2011 en Côte d’Ivoire entre les partisans de Laurent Gbagbo et ceux d’Alassane Ouattara, des incidents ou des affrontements entre les forces du président Kabila et celles de son principal adversaire Jean-Pierre Bemba avaient éclaté au terme du second tour, les troupes européennes seraient parties en laissant derrière elles un conflit non réglé. Le hasard a voulu que la situation n’a pas dégénéré. Mais les nombreuses restrictions temporaires et géographiques exigées par Berlin traduisent clairement une volonté d’éviter que la Bundeswehr soit impliquée dans des combats. Ces caveats sont alors évidemment perçus comme le prix à payer pour que l’Allemagne accepte, contrainte et forcée, de participer à la mission et d’en assurer le commandement. Enfin, si l’EUFOR RD Congo s’est bien acquittée de son mandat étroitement défini et cerné de garde-fous, ce n’est évidemment pas ce type de mission qui permettra de régler les conflits latents autour des Grands Lacs ou d’assurer la stabilisation du Congo, deux objectifs qui demanderaient un engagement long et coûteux, dépassant les capacités militaires de l’UE67.
Refus allemand de participer à l’opération EUFOR Tchad
63La réticence avec laquelle la République fédérale s’est engagée sur le continent africain s’est aussi manifestée dans le cadre de la troisième mission PSDC en Afrique, l’opération EUFOR Tchad. Lancée en mars 2008 pour un an, elle constitue la mission terrestre la plus longue et, avec 3 700 hommes, la plus importante de l’UE en Afrique. Concentrée sur l’Est tchadien et le Nord-Est centre-africain, l’EUFOR Tchad a pour mission de protéger des civils en danger, en particulier les quelque 400 000 réfugiés originaires du Darfour, d’assurer l’acheminement de l’aide humanitaire et de garantir la sécurité et la libre circulation du personnel humanitaire de l’ONU68. S’il s’agit d’une opération multinationale importante (montée par 15 États européens, dont la Russie), la France assure près de la moitié des troupes (avec 1 700 soldats), ainsi que le commandement sur le terrain et en Europe (au Mont-Valérien). L’Allemagne affiche des réserves face à cette opération préconisée par la France, et ce pour deux raisons essentielles. Tout d’abord, Berlin estime que les Européens n’ont pas les moyens militaires nécessaires pour intervenir dans une région aux conditions climatiques extrêmes, dépourvue d’infrastructures et située à des milliers de kilomètres des ports les plus proches, qui se trouvent de surcroît en Libye et en Somalie. En outre, l’espace concerné couvre une superficie de plus de 300 000 km2, dont la sécurité devra être assurée par quelque 3 000 soldats69… Surtout, Berlin considère que dans ce conflit au cœur du triangle Tchad/Soudan/République centrafricaine, la France n’est pas neutre. Du point de vue allemand, l’EUFOR Tchad n’a pas pour seule motivation la situation humanitaire, certes désastreuse, mais bien la survie et la consolidation du régime d’Idriss Deby, arrivé au pouvoir avec le soutien de la France en 1990 et qui demeure le protégé de Paris. L’UE serait donc instrumentalisée par la politique tchadienne de la France, d’où le refus allemand de participer à cette mission70. Il est vrai qu’I. Deby profite de l’opération EUFOR Tchad pour se débarrasser des opposants au régime, les rebelles tchadiens ayant cessé le combat durant la présence des forces européennes. Enfin, si la mission de l’UE réussit, un temps, à alléger les souffrances des réfugiés du Darfour, elle n’apportera aucune solution au conflit du Darfour (région qui se situe d’ailleurs au Soudan, et non au Tchad).
Participation de l’Allemagne à l’opération Atalanta
64Si les Allemands ont hésité à s’engager au Congo et refusé de participer à la mission au Tchad, ils ne sont pas pour autant hostiles à toute opération militaire en Afrique. Ainsi, Berlin n’hésite pas à prendre part à la mission EU NAVFOR Atalanta, lancée fin 2008 et qui se poursuit actuellement. Cette opération navale vise à prévenir ou à empêcher des actes de piraterie au large des côtes somaliennes, qui ont été multipliés par dix entre 2007 et 2008. On estime à 20 000 le nombre de navires marchands empruntant chaque année le golfe d’Aden, par lequel transite l’essentiel du commerce entre l’Europe et l’Asie. Les pertes financières causées par la piraterie sont estimées à plusieurs dizaines de milliards d’euros. Appuyée par les résolutions 1814, 1816 et 1838 du Conseil de sécurité, l’opération Atalanta a donc pour objectif de protéger les navires marchands dans cette zone, ainsi que les navires qui assurent l’acheminement de l’aide alimentaire dans le cadre du programme alimentaire mondial (World Food Program [WFP]), également très affecté par les actes de piraterie. Plus d’une vingtaine de bâtiments et d’aéronefs participent à cette opération, soit quelque 1 800 soldats issus d’une dizaine de pays. Le commandement de cette force est assuré depuis Northwood par la Grande-Bretagne, qui participe ainsi pour la première fois depuis 2004 à une opération PSDC. L’Allemagne, qui n’a pas hésité à participer à cette mission, fournit une frégate, des commandos qui prennent place, si nécessaire, dans les navires marchands, et assure des heures de patrouille aérienne, puisant ses forces parmi les 1 400 soldats allemands mobilisés.
65L’Allemagne étant une grande puissance exportatrice, il n’est guère étonnant qu’elle se soit engagée dans cette mission dont l’objectif est d’assurer la libre circulation des biens entre l’Europe et l’Asie et non la résolution des problèmes somaliens qui nourrissent la piraterie : la surpêche au large des côtes somaliennes, qui est le fait des grandes compagnies russes et surtout japonaises, les dégazages et déballastages sauvages et très polluants effectués par les navires marchands dans cette même zone, ou l’écroulement des structures étatiques somaliennes depuis les années 1990. L’opération Atalanta n’est donc ni une mission humanitaire (exception faite du soutien au programme WFP), ni une mission de reconstruction d’État, et encore moins une mission de maintien de la paix. Elle a pour seule vocation la défense des intérêts commerciaux des pays industriels, au premier rang desquels l’Allemagne. Si cette dernière déploie ses forces au large des côtes somaliennes, ce n’est donc pas comme « puissance militaire » mais comme « puissance marchande » (Handelsmacht), rôle qu’elle assume depuis des décennies71. Toutefois, en ne s’attaquant qu’au phénomène de la piraterie et non à ses origines, l’opération de l’UE ne changera rien au problème de fond, et risque de devoir être maintenue dans la région sans perspective sérieuse d’exit strategy. Ce n’est pas un hasard si l’opération EU NAVFOR Atalanta dure depuis trois ans.
66La participation active des forces allemandes à cette opération ne doit donc pas masquer le fait que l’Allemagne demeure opposée à des opérations militaires de l’UE qui relèveraient des missions de Petersberg de haute intensité. En témoigne l’attitude allemande contradictoire à l’égard des battle groups de l’UE72. Le gouvernement fédéral a été à l’origine de ce concept. Le plus grand contingent de troupes destinées à ce type de missions vient d’Allemagne, et il reflète parfaitement la philosophie de « partage des ressources » (pooling) et de mise en réseau multilatérale que professent les dirigeants allemands depuis des années. Mais si ces battle groups sont opérationnels depuis 2006, ils n’ont jamais été utilisés dans des opérations de gestion de crise, en dépit des demandes répétées de la France et même de la Suède : l’Allemagne ne souhaite pas que des troupes européennes soient impliquées dans des situations de guerre, et même s’y oppose73. À ce jour, la preuve de l’utilité de ces battle groups n’a pu être apportée, faute de volonté politique du côté allemand.
L’Allemagne, l’OTAN et le partenariat germano-américain
67La raison de la retenue manifestée par la République fédérale à l’égard des opérations militaires de l’UE ne tient pas à une quelconque volonté du gouvernement allemand de privilégier, à l’instar de la Grande-Bretagne, l’OTAN comme cadre d’action pour les opérations militaires internationales. Certes, Berlin considère l’OTAN depuis toujours comme l’organisation principale de défense commune et de sécurité collective en Europe. Les dirigeants allemands voient l’Alliance comme la structure la plus apte à répondre aux risques et menaces qui mettent en péril la sécurité « du monde occidental ». Plus encore qu’une simple organisation de défense, l’OTAN est considérée par les Allemands comme une « communauté de valeurs », la seule enfin qui puisse donner un cadre structurant aux relations euro-américaines74. L’OTAN ayant beaucoup souffert des divergences entre les alliés sur le dossier irakien, A. Merkel avait annoncé que l’un des axes prioritaires de la politique étrangère de son gouvernement serait le renforcement de la cohésion transatlantique, ainsi que l’amélioration des relations germano-américaines. Pourtant, plus encore que le gouvernement rouge-vert, celui de la chancelière s’est montré si opposé aux objectifs stratégiques des États-Unis, et surtout à la façon dont l’OTAN a évolué dans les années 2005-2009, qu’à la fin du premier mandat Merkel, qui coïncide avec le retour complet de la France dans le système militaire de l’Alliance, l’Allemagne semble, elle, avoir définitivement hérité du rôle de « reluctant ally » longtemps tenu par Paris, et ce malgré la participation continue des forces allemandes aux opérations militaires de l’OTAN.
L’OTAN après la guerre froide
68Depuis sa création, l’Alliance atlantique a connu trois grandes phases. Conçue comme une alliance défensive contre l’ennemi extérieur entre 1949 et 1989, l’OTAN se transforme en « exportateur de stabilité » au profit des anciens États communistes d’Europe centrale et du Sud-Est entre 1990 et 1999. Cette évolution coïncide avec les intérêts de sécurité de la République fédérale qui joue un rôle prépondérant au sein de l’OTAN durant cette période. À compter de 1999 (guerre du Kosovo), et surtout depuis les attentats de 2001, l’OTAN est entrée dans une troisième phase, renonçant à une approche « euro-centrée », consciente que sa survie dépend de sa capacité à se transformer en une organisation de sécurité collective à l’échelle mondiale (out of area or out of business)75. Or sur ce dernier point, les alliés ont des avis divergents, notamment les Américains et les Allemands. Si ces derniers ont admis que la fin du conflit Est-Ouest et le changement de nature des menaces exigeaient une transformation radicale des capacités militaires, ils ne semblent pas avoir pleinement accepté le fait que le choix de Washington de se concentrer sur la projection de forces à l’échelle mondiale rendait de facto caduque la priorité traditionnellement accordée à la défense territoriale européenne et nord-atlantique. Les objectifs stratégiques de l’Organisation manquant de clarté, l’Alliance fait face à une extension considérable de ses tâches et missions, qui vont d’opérations « musclées » de maintien de la paix aux obligations découlant de l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, en passant par des opérations anti-terroristes maritimes, des opérations humanitaires, ainsi que des missions de formation et de soutien à d’autres organisations. L’OTAN se conçoit dès lors comme une organisation militaro-politique chargée de la défense de ses États membres et œuvrant en faveur de la stabilité planétaire, ce qui entraîne une surcharge d’activités et un affaiblissement de sa cohésion interne76.
69Du point de vue des Américains (notamment du temps de l’administration Bush) et sans doute d’une majorité d’États membres, l’OTAN est amenée à devenir une « alliance des démocraties », ouverte à des pays appelés à coopérer avec elle sans la rejoindre formellement – Japon, Corée du Sud, Australie, Nouvelle-Zélande ou même Israël77. Elle doit permettre une mise en réseau d’organisations mondiales comme l’ONU, ou régionales comme l’Union africaine, quitte à recourir aux capacités civiles de l’UE (une sorte de « Berlin + » à l’envers), pour assurer des missions non seulement de rétablissement ou de maintien de la paix, mais aussi de « nation-building » ou de « regime change » (exemple de la Libye en 2011). En témoigne le dialogue entamé en 2004 avec les pays d’Afrique du Nord et la coopération avec les États du Golfe. Enfin, elle doit non seulement servir de base pour la lutte contre la prolifération nucléaire, mais aussi accentuer la coopération avec les États postsoviétiques, membres de la Communauté des États indépendants qui, comme l’Ukraine ou la Géorgie, au moins pendant un certain temps, avaient souhaité se rapprocher de l’OTAN. Or une telle évolution nécessite non seulement des efforts d’adaptation et de modernisation substantiels, mais aussi un rapprochement des doctrines et stratégies nationales quant au rôle que l’OTAN doit jouer à l’échelle mondiale et à l’équilibre entre « hard power » et « soft power »... Or à cet égard, jamais, depuis 1949, les concepts, positions et intérêts des responsables américains et allemands n’ont été aussi éloignés les uns des autres. En dépit du réchauffement des relations entre la chancellerie et la Maison-Blanche, l’arrivée au pouvoir du gouvernement Merkel n’a fait qu’accentuer une tendance perceptible depuis le début des années 1990 et la première guerre du Golfe.
Des divergences grandissantes entre Berlin et Washington
70Il n’est guère surprenant que les experts américains reprochent amèrement aux dirigeants allemands de bloquer toutes les initiatives importantes de la Maison-Blanche pour renforcer la capacité d’action de l’OTAN78. Sur plusieurs points, les avis d’A. Merkel et du président américain, d’abord G. W. Bush puis B. Obama, ont divergé ces dernières années, qu’il s’agisse de la politique d’élargissement ou de l’ouverture globale de l’OTAN, de la défense antimissile, de l’utilisation de la Force de réaction rapide, ou de l’engagement de l’Alliance en Afghanistan. L’élargissement, auquel le gouvernement fédéral n’est pas hostile a priori, est au centre du sommet de l’OTAN de Bucarest d’avril 2008. Berlin se déclare alors favorable à l’adhésion à l’Alliance de l’Albanie, de la Croatie et de la Macédoine (l’intégration de cette dernière est bloquée par la Grèce), tout en doutant que Skopje et Tirana remplissent les conditions nécessaires. En revanche, elle s’oppose, avec la France, à la volonté américaine d’intégrer la Géorgie et l’Ukraine dans le cadre du « Membership Action Plan », considéré comme l’avant-chambre de l’OTAN. Alors que l’administration Bush souhaite ainsi faire pression sur la Russie, dont elle a de plus en plus de mal à accepter les velléités hégémoniques dans l’espace post-soviétique79, l’Allemagne, inquiète des risques de sécession – et de guerre – en Géorgie et même en Ukraine, s’y oppose avant même l’ouverture du sommet80. Le gouvernement fédéral, qui, on le sait, s’efforce traditionnellement d’entretenir des relations constructives avec le Kremlin afin notamment de le rapprocher par tous les moyens des structures euro-atlantiques, estime qu’une telle initiative ne peut qu’aviver le complexe d’encerclement de la Russie, et se solder par un conflit politique aussi inutile que coûteux entre Moscou et les Occidentaux.
71L’Allemagne, à l’instar d’autres membres européens de l’OTAN, ne partage pas non plus l’engouement de Washington pour des « partenariats globaux » avec des démocraties situées loin du cadre géographique nord-atlantique. S’ils ne s’opposent pas à des coopérations opérationnelles, qui existent d’ailleurs dans le cadre des missions PSDC, les responsables politiques allemands font valoir que des « partenariats stratégiques » risquent de miner la cohérence de l’OTAN du point de vue tant géographique (alliance nord-atlantique) que politique (communauté de valeurs), d’ouvrir la voie à une généralisation de « coalitions of the willing » difficilement compatibles avec les structures de prise de décision de l’OTAN, et enfin d’entraîner l’Alliance dans des régions en guerre (Proche-Orient) ou présentant d’importants risques de conflit (Asie de l’Est), où les intérêts vitaux de ses membres ne sont pas en jeu81.
72Force est par ailleurs de souligner que dans une OTAN au rayon d’action global, l’Allemagne ne jouerait qu’un rôle marginal, voire plus de rôle du tout. Enfin, compte tenu de l’attachement de nombre de responsables allemands à la défense territoriale, il n’est guère surprenant que la recherche de nouveaux États membres présente, aux yeux de Berlin, un risque d’entraîner une dévaluation supplémentaire des garanties de l’article 5 du traité82 – une perspective à laquelle d’autres États membres, telles la Pologne ou l’Estonie, ne sont évidemment pas favorables non plus83. L’Allemagne a beau vouloir rester proche de la Russie, elle ne peut ignorer les intérêts de sécurité de ses voisins centre-européens.
73Pourtant, la volonté de ménager Moscou explique aussi l’attitude de l’Allemagne face au projet de l’administration Bush d’installer sur les territoires de la Pologne et de la République tchèque les éléments d’un système de défense antimissile balistique (MD) afin, officiellement, de contrer une éventuelle frappe iranienne. Moscou s’est fermement opposé à ce projet, estimant qu’un tel système minerait l’équilibre stratégique entre la Russie et les États-Unis au profit de ces derniers. L’Allemagne craint surtout une forte dégradation des relations entre la Russie et les alliés, déjà mises à rude épreuve par le radicalisme des positions anti-russes (et proaméricaines) du gouvernement Kaczynski, qui plaide en faveur d’une intégration pure et simple de la Géorgie et de l’Ukraine dans l’Alliance84. En outre, le projet américain d’installer des éléments d’un bouclier antimissile sur le territoire polonais, à quelques centaines de kilomètres des frontières russes, a un effet négatif sur la politique de maîtrise des armements : le gouvernement russe annonce aussitôt qu’il installera des missiles nucléaires à courte portée à Kaliningrad, à proximité de la Pologne et de la Lituanie (et donc de l’Allemagne). Finalement, Berlin se montre plus proche des positions russes que des intérêts de sécurité revendiqués par la Pologne ou les États-Unis, en affichant une attitude très critique, pour ne pas dire négative à l’égard du projet MD, qui d’ailleurs ne survivra pas, dans sa forme initiale, à son principal défenseur, G. W. Bush. Même si le président Obama a amendé le projet en ralentissant son exécution et en s’efforçant d’y inclure l’OTAN dans son ensemble, ainsi que la Russie, l’épisode a conforté les analyses américaines selon lesquelles l’Allemagne est devenue un allié difficile au sein de l’OTAN85.
74Autre pomme de discorde entre Berlin et Washington : l’utilisation de la Force de réaction rapide en Afghanistan. Le projet a été adopté par les membres de l’OTAN au sommet de Prague de novembre 2002. Le gouvernement fédéral ne s’est pas montré hostile à la création de cette force de 25 000 hommes environ, sans doute pour aplanir quelque peu les tensions germano-américaines nées de l’affaire irakienne, mais il a posé des conditions qui sont révélatrices de la permanence de la « culture de retenue » des Allemands. Ainsi, il a souhaité limiter l’emploi de la Force de réaction rapide en interdisant par exemple son utilisation dans le cadre d’actions militaires de nature préventive ou préemptive contre des terroristes86. En revanche, l’Allemagne accepte que la création de cette force s’inscrive dans un processus global de transformation des forces armées occidentales (la PSDC a la même approche), pour accroître leur flexibilité, leur interopérabilité, c’est-à-dire leurs capacités. Néanmoins, le projet s’enlise. Tout en appuyant le rôle de la Force de réaction rapide dans la réforme générale des armées, l’Allemagne refuse d’avaliser sa participation à des opérations de combat. Ainsi, en 2007, conscient que la Force n’est pas encore prête, le gouvernement allemand bloque son intervention en Afghanistan, souhaitée par Washington. Les Américains se retirent alors de la Force, entraînant sa marginalisation. Cette même année, le Conseil atlantique réduit ses effectifs, qui passent de 25 000 à 10 000 hommes. La Force de réaction rapide ne joue désormais plus dans la planification de l’OTAN le rôle qui lui avait été assigné par le sommet de Prague87.
75Sans doute est-ce la mission en Afghanistan qui a constitué le point névralgique des relations entre l’Allemagne et l’OTAN et entre Berlin et Washington, la question du partage des risques entre alliés ayant mis en évidence le gouffre qui sépare désormais la République fédérale de ses principaux alliés. Depuis 2002, l’Allemagne est militairement présente en Afghanistan. La décision de G. Schröder d’y envoyer des troupes allemandes, après l’intervention américaine contre les talibans en réponse aux attentats du 11 septembre, n’a pas été remise en question par la grande coalition. Bien au contraire, l’engagement militaire allemand dans le cadre de l’ISAF n’a fait que croître sous le gouvernement Merkel : de 1 200 en 2002, le nombre de soldats est passé à 4 500 en 2008, puis à plus de 5 300 après 2010. L’Allemagne est devenue le troisième contributeur de troupes, après les États-Unis et la Grande-Bretagne. Par ailleurs, Berlin a accepté dès le départ d’assumer le commandement de l’ISAF à Kaboul, dans le cadre notamment du corps germano-néerlandais (février-août 2003). Lorsque l’OTAN prend la décision d’élargir sa présence régionale avec la création des PRT, l’Allemagne est la première à réagir et à prendre en charge la coordination de cinq de ces groupes dans les provinces septentrionales d’Afghanistan (en particulier à Kunduz), ainsi que le commandement régional de l’ISAF à Mazar-e Sharif88. Enfin, on estime à 1,2 milliard d’euros le montant des sommes investies par Berlin au titre de la reconstruction civile, dans le secteur énergétique, pour l’approvisionnement en eau, l’éducation, la création d’emplois et l’aide au développement – ce qui fait de l’Allemagne le quatrième donateur après les États-Unis, la Grande-Bretagne et le Japon89.
76Si ces quelques chiffres semblent témoigner de la « normalisation » de la politique étrangère allemande, ainsi que de la volonté de Berlin d’assumer ses responsabilités à l’échelle mondiale, y compris au niveau militaire, et de faire preuve de solidarité envers ses alliés, et si personne ne remet en cause le rôle précieux de la Bundeswehr depuis 2002 en Afghanistan, il n’en demeure pas moins que la fameuse « culture de la retenue » qui pèse sur la politique de sécurité allemande se manifeste tout particulièrement dans ce pays. L’emploi des forces allemandes en Afghanistan est certes considérable, mais il est soumis à de très nombreuses limitations de nature à la fois structurelle, politique et géographique, qui sont devenues une source de frictions permanentes entre la République fédérale et ses partenaires de l’OTAN.
77Les divergences commencent dès qu’il s’agit de définir la nature de la mission de l’ISAF. L’Allemagne a longtemps refusé d’admettre (et peut-être est-ce encore le cas aujourd’hui) qu’il s’agit d’une opération de contre-insurrection. Pour les dirigeants allemands, la Bundeswehr est en Afghanistan non pour combattre les talibans mais pour maintenir la paix et reconstruire l’État afghan ; l’ISAF n’a pas pour mission de combattre l’islamisme et le terrorisme, mais d’assurer avec des moyens militaires la sécurité des opérations humanitaires menées dans le pays90. La Bundeswehr joue donc le rôle d’une agence de développement en uniforme, et doit éviter au maximum d’être entraînée dans des opérations de combat qui pourraient miner la confiance entre les soldats allemands et la population locale. Dans cette logique, plus les talibans sont pourchassés et plus ils se radicalisent, leurs rangs se renforcent et, par conséquent, plus l’opération ISAF est menacée dans ses fondements. Il n’est donc pas surprenant que le mot « guerre » ait été soigneusement évité dans le débat allemand, en tout cas avant que la dégradation de la situation sur le terrain, à la fin des années 2000, ne contraigne les responsables allemands à l’intégrer dans le discours politique. Le mot « guerre » étant frappé de tabou outre-Rhin du fait qu’il rappelle la Seconde Guerre mondiale, les dirigeants allemands lui ont longtemps préféré des termes jugés moins choquants : « opération de police », « intervention civilo-militaire », « conflit militaire »… Cette approche se reflète aussi dans la conviction, presque unanimement partagée en Allemagne (et maintes fois répétée), qu’il ne peut y avoir de solution militaire en Afghanistan, et que seuls les instruments de stabilisation civils permettront de reconstruire le pays. Enfin, il faudra attendre 2009 pour que le ministre de la Défense de l’époque, Franz Josef Jung (CDU), reconnaisse publiquement que des soldats allemands sont bien « tombés » en Afghanistan.
78L’imbroglio sur la nature de la mission des troupes de l’OTAN dans ce pays résulte non seulement des réserves allemandes à l’égard des opérations de combat en général, mais aussi et surtout du parallélisme entre les deux opérations menées sur place, l’ISAF et l’OEF91. L’ISAF, lancée en 2001, est au départ une opération de « rétablissement de la sécurité » et de « nation-building », sous les auspices de l’ONU puis de l’OTAN. Parallèlement, sous le commandement des Américains, et ensuite de l’Alliance, est lancée, toujours en 2001, l’opération Enduring Freedom (OEF) pour neutraliser les terroristes islamistes en Afghanistan et en dehors de ses frontières. La Bundeswehr participe aux deux missions, mais seulement 100 soldats allemands sont impliqués (et jusqu’en 2007 seulement) dans les missions OEF sur territoire afghan. Autant dire que, pour l’essentiel, la participation allemande s’est concentrée sur l’ISAF, mission à caractère humanitaire. Or, à partir du moment où l’OTAN, confrontée à une dégradation rapide de la situation dans le Sud et à l’Est, étendait ses actions à l’ensemble du territoire afghan, la distinction entre missions ISAF et OEF devenait difficile à maintenir. De facto, on assiste depuis 2006 à une « OEFisation » de l’ISAF. Parallèlement, la pression s’accentue sur le gouvernement Merkel pour qu’il élargisse le mandat de la Bundeswehr, autorise les troupes allemandes à participer aux opérations de combat non seulement dans le nord, mais aussi dans l’est et au sud de l’Afghanistan92. Or Berlin veut à tout prix éviter que la Bundeswehr soit entraînée dans des opérations de combat de haute intensité, telles que celles dans lesquelles sont impliquées depuis 2006 les forces américaines, britanniques et canadiennes93.
79Plusieurs raisons expliquent ce refus, qui a lourdement pesé sur les relations germano-américaines. D’abord, les Allemands estiment que l’ISAF est bien trop sous-équipée pour mener à bien ce type de mission. D’après une étude de la RAND Corporation, un ratio d’au moins 11,5 hommes (soldats et policiers) pour 1 000 habitants serait en général nécessaire pour assurer le succès d’une opération de combat et de rétablissement de la paix. Or en Afghanistan, pays sans infrastructures, ravagé par trente ans de guerre civile ininterrompue, aux frontières floues, dépourvu d’état de droit et à la topographie accidentée, il faudrait au moins 365 000 hommes (sinon le double, au vu des conditions locales), alors que les forces de l’OTAN ne dépassent pas 70 000 hommes94. Bref, il s’agit d’une mission impossible. À cela s’ajoutent des limitations politiques. La Bundeswehr est une « armée parlementaire ». L’envoi de troupes allemandes, la prorogation de leur mission, chaque modification de leurs conditions d’emploi et de déploiement doivent être approuvés par le parlement allemand. Les députés du Bundestag suivent généralement les orientations de leur gouvernement, mais ils ne peuvent pas non plus faire totalement abstraction de la « volonté populaire », même si leur mandat n’est évidemment pas impératif, mais représentatif. Depuis plusieurs années, une vaste majorité d’Allemands désapprouve la présence en Afghanistan de soldats de la Bundeswehr. La « patience stratégique » (strategic patience) des Allemands s’avère donc très limitée, alors que la stabilisation et la reconstruction de l’Afghanistan nécessitent un engagement sur le long terme. Le Bundestag a certes prolongé à plusieurs reprises le déploiement de soldats allemands, mais des réticences à l’égard de cette mission se sont fait sentir dans tous les partis allemands, et particulièrement au sein du parti d’extrême gauche « Die Linke », qui défend un pacifisme radical auquel l’aile gauche du SPD et des Verts reste sensible.
80L’approbation préalable par le Bundestag de tout déploiement de la Bundeswehr à l’étranger soumet la politique de sécurité de l’Allemagne aux limites d’un plébiscite permanent95. La réalité de la mission de la Bundeswehr ne correspond pas, au demeurant, à l’image qu’une majorité d’Allemands se fait du rôle de cette dernière lorsqu’elle est engagée « hors zone ». Pour eux, la mission de la Bundeswehr en Afghanistan devrait consister non pas à faire la guerre, mais à maintenir la paix et à contribuer à la reconstruction du pays. Toute autre mission se heurte à un refus absolu de la part de l’opinion publique96, qui doute de plus en plus que la sécurité de l’Allemagne se joue réellement dans l’Hindou-Kouch97. D’où l’encadrement très strict de la mission des soldats de la Bundeswehr. Ainsi, l’affaire de la « pocket card » a fait grand bruit en Allemagne, et montré à quel point la marge de manœuvre du soldat allemand déployé en Afghanistan est limitée : chaque soldat porte sur lui un cahier de poche faisant état d’instructions précises quant à l’emploi de la force, qui vont jusqu’à l’obliger à alerter son adversaire, en langue pashtoune, de l’imminence d’un recours à la force. Tout décès d’un civil ou d’un insurgé afghan impliquant un soldat allemand fait l’objet d’un rapport d’un procureur de la République fédéral et peut avoir des conséquences juridiques graves pour le soldat en question98. Le manque structurel d’équipements – qu’il s’agisse de drones, de véhicules blindés ou de défenses antimissiles –, l’insuffisance des effectifs, cinq fois inférieurs au minimum requis, ajoutés aux restrictions légales limitant l’action de l’armée allemande, au manque de soutien de l’opinion publique, à l’imbroglio sur la nature de la mission et aux non-dits de la classe politique allemande sur la réalité du terrain, créent un cadre peu propice à une extension militaire et géographique du champ d’action de la Bundeswehr.
81On comprend alors pourquoi le gouvernement fédéral s’est efforcé d’éviter que l’armée allemande soit impliquée dans des opérations de combat. La vie politique outre-Rhin n’est pas prédisposée à une intensification des combats, ni à une augmentation des victimes allemandes. Or c’est pourtant le scénario auquel sont confrontés depuis 2006 les alliés de l’Allemagne. Le périmètre géographique de la mission de la Bundeswehr a donc été limité à Kaboul et ses environs et aux régions du Nord autour de Kunduz, où la situation sécuritaire est restée stable, du moins jusqu’en 2007, tandis que les incidents – et le nombre de victimes du côté des alliés – se sont considérablement accrus ailleurs99. Depuis 2007, Berlin fait l’objet de pressions de la part des Américains, des Britanniques et des Canadiens qui lui demandent d’intensifier son engagement en déployant des troupes dans le sud et l’est de l’Afghanistan, mais le gouvernement Merkel refuse d’accéder à leur requête, insistant sur le respect de la délimitation géographique existante. Or cette limitation n’est pas justifiable, le mandat de l’ISAF considérant le territoire afghan comme une zone globale d’engagement100. Dans un premier temps, Berlin a tenté d’expliquer son refus en avançant que les raids menés par des drones dans le cadre de l’opération OEF, au Sud et à l’Est, étaient à l’origine de la détérioration de la situation sur le terrain, alors que l’approche pacifiste de l’armée allemande à Kunduz aurait permis de maintenir un calme certain101 (au prix d’un arrangement à l’amiable avec les seigneurs de guerre locaux et les producteurs d’opium). Pour les partenaires « anglo-saxons », le Nord n’est pas resté stable du fait de la présence des Allemands : ces derniers s’y sont installés parce que la région était plus calme que le reste du pays... La propagation des combats à cette zone (dont la population a toujours été hostile aux talibans) a coupé court à la polémique, qui en dit long sur les rapports entre l’Allemagne et ses alliés. Alors que les Allemands y prennent part depuis l’origine avec un contingent non négligeable, l’opération militaire en Afghanistan contribue ainsi à faire de l’Allemagne la cible préférée des critiques américaines et européennes102. En quelques années, et en dépit de la façade pro-atlantique affichée par la chancelière Merkel, l’Allemagne est devenue l’un des partenaires les plus difficiles et problématiques de l’Alliance atlantique – en particulier du point de vue américain –, alors que la France, qui a rejoint le système militaire intégré de l’OTAN, a renoncé à son rôle d’« allié récalcitrant ». Dorénavant, c’est l’Allemagne qui assume ce rôle103, alors qu’elle a bénéficié pendant plus de quarante ans de la protection américaine grâce à l’existence de l’OTAN.
82Le débat sur l’engagement allemand en Afghanistan est révélateur de problèmes structurels, dépassant de très loin les enjeux, pourtant considérables, de cette région. Le refus de participer à des opérations de combat, la mise en avant de facteurs civils, et donc non militaires, de prévention de crise – dont l’objectif du « nation-building » – servent d’alibi à l’Allemagne et lui permettent de relativiser, voire de nier, la spécificité de la sphère militaire104. On pourrait voir là la conséquence d’un pacifisme radical, dont l’origine viendrait du rejet du militarisme nazi et prussien : on ne peut nier le rapport ambivalent qui existe entre la société allemande d’aujourd’hui et son armée. Mais force est aussi de souligner que cette ambivalence arrange certains dirigeants politiques qui n’ont jamais vu d’un bon œil la transformation de la Bundeswehr en une armée d’intervention, soit en raison du coût d’une telle évolution (qui rend nécessaire, en temps de crise, que l’on fasse ailleurs des économies), soit en raison de leur attachement à la défense territoriale et à l’utilisation de l’armée allemande pour des opérations anti-terroristes à l’intérieur des frontières nationales105.
Une armée allemande sous-employée et sous-financée
83Les réticences de la RFA à s’engager sur le plan militaire se reflètent aussi dans la manière dont est conduite la restructuration de la Bundeswehr et dans le budget qui lui est consacré. L’écart entre l’analyse des réalités internationales et l’action concrète sur le terrain demeure considérable sous le premier gouvernement Merkel. Ainsi, le Livre blanc 2006, considérant que les risques et enjeux auxquels la Bundeswehr doit faire face en priorité sont ceux du terrorisme international, de la prévention et de la gestion des crises internationales, se prononce clairement en faveur de la restructuration de l’armée allemande en une force d’intervention106. Le premier gouvernement Merkel a pourtant maintenu l’armée de conscription, qui ne peut être utilisée que pour la défense territoriale. Certes, il s’agit en réalité d’une armée mixte de 252 500 hommes, répartis en forces de soutien (Unterstützungskräfte), de stabilisation (Stabilisierungskräfte), et d’intervention (Einsatzkräfte), comptant respectivement 147 500 soldats, 70 000 hommes et 35 000 soldats. Ces derniers étaient censés pouvoir être déployés dans le cadre des battle groups de l’UE et de la Force de réaction rapide de l’OTAN. Les forces de stabilisation étaient davantage destinées à des opérations de maintien de la paix, soit un total de plus de 100 000 hommes (et femmes) pouvant intervenir « hors zone »107. Or, compte tenu des nécessités de la rotation, le Livre blanc 2006 conclut que seuls 14 000 soldats pourraient finalement être déployés en permanence. Dans les faits, depuis 2006, entre 7 000 et 8 000 soldats seulement (soit 3 % du total des effectifs de l’armée allemande) ont été impliqués dans des missions internationales, un chiffre très largement inférieur à celui annoncé par Berlin, mais qui a pourtant été ressenti de facto comme un seuil maximal pour l’armée allemande.
84Le système de la conscription a ainsi clairement montré les limites des capacités de la Bundeswehr en matière d’intervention. Parmi les principales puissances alliées, les forces allemandes sont les plus difficiles à déployer – et lorsqu’elles le sont, elles n’ont pas le droit de combattre –, alors que les objectifs de l’OTAN prévoient que 40 % des forces terrestres de chaque État membre doivent être préparées pour des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix (et 8 % pour des opérations prolongées). L’Allemagne est loin de répondre à cette exigence. Cet état de fait se reflète d’ailleurs dans le faible montant des dépenses militaires. Alors que les pays alliés estiment que 2 % du PIB devraient être consacrés à la défense, le budget de la défense allemand n’a pas dépassé 24 milliards d’euros, soit 1,3 % du PIB, depuis le début des années 1990, en dépit du surcroît de dépenses provoqué par les différentes missions auxquelles l’Allemagne a participé. La Bundeswehr fait face à un sous-financement chronique, notamment au niveau de l’investissement, de la maintenance, et du nombre de soldats susceptibles d’être affectés à des opérations de rétablissement de la paix108.
85L’armée allemande souffre du décalage entre les attentes croissantes des alliés et les réticences grandissantes de l’Allemagne à les satisfaire. Elle pâtit aussi d’une structure militaire trop lourde compte tenu du nombre de soldats allemands et d’un soutien financier inadéquat. Cette situation est le fruit du malaise que ressentent les Allemands face à une architecture de sécurité qui n’est plus dominée par les enjeux de la guerre froide. Risquer la vie de soldats allemands dans un conflit lointain suscite aussi peu d’enthousiasme outre-Rhin que l’idée de « sauver » la zone euro aux frais du contribuable. Étant donné les restrictions budgétaires adoptées dans le cadre des lois Hartz, la préférence des Allemands pour la « puissance civile » et leur rejet de la guerre et du combat terrestre, il est difficile, voire pratiquement impossible, pour un gouvernement allemand, d’augmenter les dépenses militaires et d’intensifier l’engagement international de la Bundeswehr109. L’Allemagne se trouve ainsi à la croisée des chemins, contrainte de choisir entre culture de la retenue et culture multilatéraliste. Il n’est guère surprenant qu’en matière de sécurité, bien que tentée par le grand écart, elle choisisse la première au détriment de la seconde.
86Pour autant, l’Allemagne ne compte pas se retirer de toute action de stabilisation internationale de nature militaire. En témoignent la contribution des forces navales allemandes (960 soldats) à la mission FINUL II au Liban (Force intérimaire des Nations unies au Liban) à partir de 2006 et la prise en charge du commandement de la Maritime Task Force (MTF) au large des côtes sud de ce pays. Avec cette mission, le gouvernement Merkel a clairement franchi un seuil, en cédant à la demande des gouvernements libanais et israélien qui s’étaient prononcés en faveur d’une présence militaire allemande dans la région. Le gouvernement a justifié cette participation en soulignant que la protection de l’existence de l’État d’Israël relevait des principes fondamentaux de la politique étrangère allemande, rejetant toutefois explicitement l’éventualité d’un déploiement au sol de soldats de la Bundeswehr. Or si un calme précaire est revenu à la frontière israélo-libanaise, le conflit entre Israël, le Liban et la Syrie est évidemment très loin d’être réglé. Le Hezbollah libanais, qui n’a pas été désarmé, s’est déployé au nord du pays, dont les côtes sont hors de portée de la MTF. Enfin, les trafics d’armes, que cette dernière est censée interdire, empruntent des voies qu’elle ne peut contrôler, notamment terrestres, le long de la frontière de 375 km qui sépare théoriquement la Syrie du Liban110. Le bilan de la MTF est donc plus que mitigé, et repose la question, à terme, d’une présence « terrestre » de la Bundeswehr au Proche-Orient si une crise aggravée survenait et si le gouvernement israélien en faisait la demande111, notamment dans le contexte d’une éventuelle reconnaissance de l’État palestinien par l’ONU à l’automne 2011.
87En dépit d’une présence globale de quelque 7 000 soldats sur différents théâtres d’opérations, force est de constater que sous la grande coalition la « normalisation » de la politique de sécurité de l’Allemagne entamée par les gouvernements Kohl et surtout Schröder ne s’est pas poursuivie. Elle a au mieux marqué le pas. Quitte à décevoir ses alliés et à renoncer au rôle qui devait être le sien, l’Allemagne demeure attachée au modèle de la « puissance civile ». Contrairement à ce qu’on peut lire parfois112, la sphère militaire reste un tabou solidement ancré dans le subconscient collectif des Allemands. Faut-il s’en plaindre ? Il est sans aucun doute rassurant que l’Allemagne se souvienne des funestes excès de son histoire et se tienne à l’écart d’« aventures militaires ». Pourtant, ce pays de 80 millions d’habitants, qui arrive au deuxième rang mondial des puissances exportatrices après la Chine, et qui est de loin la première puissance économique du continent européen, ne peut faire le choix d’une voie particulière en matière de défense sans que cette variante de l’ancien Sonderweg n’affecte les liens avec ses partenaires et, in fine, la sécurité même du Vieux Continent. Les réticences allemandes ont un puissant impact sur les capacités d’action militaires de l’Alliance et de l’UE, qui pâtissent de la culture de retenue de la République fédérale. Le déclin de la PSDC et l’affaiblissement de l’OTAN en sont les résultats les plus parlants. Si l’Allemagne fait valoir ses « caveats » pour ne pas s’engager dans certains types de missions, comment éviter que cette « culture de la restriction » ne fasse des émules, obligeant ceux qui continuent à vouloir s’engager militairement à opter pour des coalitions ad hoc ? Or ces dernières sont militairement peu efficaces et, surtout, sonnent le glas du multilatéralisme, fondement de la stabilité internationale. Les partenaires de l’OTAN ont de plus en plus de mal à accepter l’approche de l’Allemagne en matière de sécurité et ses hésitations à recourir à la force. Le refus d’engager les forces de la Bundeswehr dans des opérations de combat de haute intensité est perçu par les membres de l’OTAN comme une remise en question allemande de la solidarité interalliée, et ce alors même que la République fédérale en a profité pendant très longtemps113. Si les hésitations de l’Allemagne sont moralement défendables et compréhensibles, il n’en demeure pas moins qu’elles l’empêchent de trouver un équilibre entre sa conscience nationale et ses engagements multilatéraux, qui ne sont pas à la hauteur, dans le domaine militaire, de la puissance économique du pays. De toute évidence, la politique de sécurité et de défense de l’Allemagne n’est pas devenue un élément constitutif « normal » de sa politique étrangère.
De l’alliance germano-russe à la mésentente germano-polonaise : l’Ostpolitik du premier gouvernement Merkel
88Outre le dossier afghan, l’un des principaux points d’achoppement entre les pays membres concerne la stratégie à adopter vis-à-vis de la Russie de V. Poutine : les méthodes choisies par le Kremlin pour stabiliser la Russie et sa tentative de remise au pas des anciens pays soviétiques – « l’étranger proche » – suscitent des critiques croissantes, en particulier à Washington et à Varsovie. Certes, à aucun moment, l’administration Bush n’a opté pour une politique ouvertement « anti-russe ». En revanche, certaines des mesures préconisées par les dirigeants américains et polonais pour consolider l’Alliance atlantique, qu’il s’agisse du bouclier antimissile, de l’attitude de l’OTAN face à l’intervention russe en Géorgie durant l’été 2008, ou de l’extension de l’OTAN à l’Ukraine et à la Géorgie, peuvent être interprétées comme des actions plus ou moins dirigées contre la Russie. Or, aucune de ces mesures ne bénéficie alors du soutien de l’Allemagne. Une politique d’endiguement vis-à-vis de la Russie – telle qu’elle semble se dessiner à Washington et à Varsovie – est jugée contre-productive et même dangereuse par l’Allemagne qui considère au contraire que le caractère autoritaire du régime russe nécessite le maintien, voire l’intensification, d’un dialogue soutenu et d’une coopération étroite avec le Kremlin. Une fois de plus, les positions allemande et américaine divergent fondamentalement, du moins jusqu’à l’arrivée au pouvoir en 2007 de Donald Tusk et, surtout, en 2009 de B. Obama, qui optent chacun pour une attitude plus constructive à l’égard de Moscou. Mais les dissensions entre la chancellerie et la Maison-Blanche sur la politique à tenir vis-à-vis de la Russie témoignent à la fois de l’importance de cette dernière pour l’Allemagne, et de la distance croissante qui s’installe entre la République fédérale et les États-Unis. Elles montrent également que si l’Allemagne avait à choisir entre une solidarité interalliée musclée dirigée contre la Russie et la poursuite du partenariat stratégique entre Berlin et Moscou, elle n’hésiterait pas à choisir la seconde. L’affaire irakienne est donc loin d’avoir été une simple parenthèse.
89L’arrivée au pouvoir d’A. Merkel promettait pourtant une réorientation de la politique russe de Berlin. Avant son élection, elle avait annoncé son intention de mettre un terme à l’« axe Paris-Berlin-Moscou » des années Schröder, et s’était montrée très critique à l’égard du partenariat entre l’Allemagne et la Russie, dénonçant la nature autoritaire du régime de V. Poutine et les violations des droits de l’homme dont il se rendait coupable. Elle avait par ailleurs insisté sur la nécessité d’un rapprochement avec la Pologne et les pays Baltes, dont les intérêts avaient été négligés, selon elle, par le gouvernement Schröder114. Enfin, ses origines est-allemandes et sa proximité avec les milieux anti-communistes de l’ex-RDA laissaient présager une attitude distante, sinon critique, à l’égard de Moscou. Certes, A. Merkel s’est toujours prévalue d’une parfaite connaissance de la langue et de la culture russes, et elle a mis à profit ses atouts pour prendre des contacts, au début de son premier mandat, avec les représentants de la société civile et de l’opposition parlementaire à Moscou. Or, loin de se distendre, les relations germano-russes gagnent au contraire en intensité à partir de 2005, et dans tous les domaines, ce qui traduit le caractère structurel du lien unissant les deux pays, qui doit être considéré comme une constante de la politique étrangère de l’Allemagne, et ce depuis le traité de Westphalie de 1648, abstraction faite bien sûr des années 1890-1918 et 1941-1945, ainsi que des deux premières décennies de la guerre froide.
Allemagne-Russie : une entente durable
90Les racines du partenariat germano-russe sont profondes et tiennent à des raisons géopolitiques, historiques, économiques et culturelles. Du point de vue géopolitique, la coopération avec la Russie est perçue comme un enjeu majeur outre-Rhin. Contrairement aux États-Unis, qui considèrent que la Russie postsoviétique n’est finalement rien d’autre qu’un simple membre du groupe des BRICS115 (et qui arrive très loin derrière la Chine), l’Allemagne, elle, n’est pas séparée de la Russie par un océan et elle lui accorde une place centrale116. En termes de distance, Berlin est plus proche de Moscou que de Madrid ou d’Athènes. Surtout, les dirigeants allemands, toutes tendances confondues, sont intimement convaincus que la paix et la stabilité en Europe ne peuvent être maintenues qu’avec la Russie, alors qu’une marginalisation de cette dernière en ferait au contraire une puissance instable, et risquerait d’étendre les foyers de tension d’Europe orientale (notamment les « conflits gelés ») à la partie centrale voire occidentale de l’Europe. D’où la nécessité, du point de vue allemand, d’approfondir, et si possible d’institutionnaliser, les relations avec Moscou, par le biais de son intégration dans les structures euro-atlantiques. Durant son mandat de ministre des Affaires étrangères sous A. Merkel, Fr.-W. Steinmeier parle à cet égard de « rapprochement par l’interdépendance » (Wandel durch Verflechtung) et d’« interdépendance par l’intégration » (Verflechtung durch Integration) – concepts qui rappellent évidemment le « changement par le rapprochement » (Wandel durch Annäherung) d’E. Bahr, architecte de l’Ostpolitik de W. Brandt117.
91Alors que le gouvernement Kohl s’était prononcé en faveur de la Charte OTAN-Russie, puis du Conseil OTAN-Russie, les gouvernements Schröder puis Merkel ont, eux, préconisé une ouverture de l’UE à la Russie – sans jamais, évidemment, envisager une adhésion pure et simple. L’Allemagne a ainsi été le premier pays de l’UE à simplifier la procédure d’obtention de visas à destination des citoyens russes dans le cadre des accords de Schengen, l’objectif étant de parvenir à une libéralisation du régime frontalier118, nécessaire notamment pour stabiliser la situation de Kaliningrad (l’ex-Königsberg), devenue une enclave au sein de l’UE depuis l’élargissement de 2004. De même, l’Allemagne, et tout particulièrement Fr.-W. Steinmeier, ancien bras droit de G. Schröder, a été à l’origine des « quatre espaces communs119 », concept lancé en 2003 et adopté en 2005, qui crée entre l’UE et la Russie un espace économique, un espace de sécurité et de justice, un espace de sécurité extérieure et un espace pour la recherche et l’éducation120. Toutefois, ces initiatives n’ont pu empêcher les relations entre la Russie et l’UE de se détériorer à compter de 2006, à la suite des sanctions que Moscou a imposées à son voisin polonais sur ses exportations de viande, et surtout au différend gazier entre Moscou et Kiev, qui a fortement perturbé les approvisionnements en gaz des pays d’Europe centrale et orientale entre 2005 et 2009, soit pendant la quasi-totalité du mandat du très pro-occidental président ukrainien Viktor Iouchtchenko. Il n’a pas été possible non plus de renouveler l’accord de partenariat et de coopération euro-russe arrivé à échéance en 2007, ce qui traduit une dégradation profonde des relations entre Bruxelles et Moscou (la responsabilité en incombant d’abord à une politique russe de plus en plus dure tant à l’intérieur qu’à l’extérieur), et révèle de profondes divisions entre les États de l’UE sur le type de partenariat à adopter avec la Russie. Depuis la « révolution orange » en Ukraine, un net clivage est en effet apparu entre des pays comme la Pologne ou les pays Baltes, qui préconisent la fermeté, et l’Allemagne, la France ou l’Italie, favorables à une approche consensuelle et à la recherche de compromis durables121.
92A. Merkel a sans doute en tête ce clivage, qui frappe une UE alors en pleine crise institutionnelle après le non français de 2005, ainsi que le soutien apporté par Washington aux voisins centre-européens de la Russie, lorsqu’elle prône en 2005 une réorientation de la politique russe de l’Allemagne, qui aurait été, selon elle, trop complaisante. Mais cette réorientation s’est révélée purement rhétorique, la substance des relations germano-russes n’ayant pas été modifiée. Toutefois la République fédérale n’a jamais pu, ni voulu, faire abstraction de la complexité globale de la donne est-européenne, pas plus qu’elle n’a souhaité nourrir les craintes latentes des Polonais quant à une possible renaissance de la domination germano-russe en Europe centrale. Jouer la seule carte russe, aussi essentielle soit-elle, ne permet pas d’assurer la stabilité en Europe de l’Est. Aussi le gouvernement Merkel a-t-il accordé son soutien plein et entier à la politique européenne de voisinage (PEV), qui entend apporter depuis 2003 un soutien technique, politique, économique et financier à six États postsoviétiques122 en vue de leur intégration, à terme, dans l’Espace économique européen (EEE)123, dont font notamment partie les pays autrefois membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Or la Russie, qui n’avait pas souhaité y participer, considère la PEV, sans doute à juste titre, et en dépit des résultats très modestes de cette dernière, comme une stratégie de l’UE visant à miner sa position hégémonique dans la région et à empêcher l’émergence d’un espace centré sur Moscou et favorable au Kremlin124.
93En se faisant l’avocat de la PEV, l’Allemagne a aussi épousé sa fameuse formule « tout [de l’Europe] sauf les institutions » et validé la décision de ne pas élargir l’UE au-delà des frontières polonaises, ce qui, en revanche, ne peut que rassurer la Russie. Berlin a ainsi tenu compte du fait qu’une majorité écrasante d’Allemands est hostile à de nouveaux élargissements. En revanche, une coopération souple et pragmatique avec le « voisinage » est-européen est dans l’intérêt de la République fédérale, et s’accorde entièrement avec les principes de la PEV, dont l’approche est très vaste : elle porte aussi bien sur l’ouverture et la sécurisation des régions aux frontières de l’UE que sur l’intensification des échanges, l’aide économique et financière, et la résolution des conflits. C’est pourquoi le gouvernement allemand lui accorde une telle importance125. Durant la présidence allemande de l’UE en 2007, Fr.-W. Steinmeier émet même le souhait d’aller plus loin encore, et de donner naissance à une « PEV + » étendue à la sphère énergétique et incluant la Russie et les pays d’Asie centrale. De même, le Planungsstab du ministère allemand des Affaires étrangères conçoit une approche globale pour l’Asie centrale et le Caucase, incluant dans la PEV, outre la coopération énergétique, la démocratisation et la résolution des conflits gelés. Cette initiative n’obtient pas l’accord des autres pays membres de l’UE, et ne sera donc pas menée à bien, mais elle est révélatrice de la volonté allemande de concevoir une politique de stabilisation en Europe de l’Est qui engloberait tout l’espace postsoviétique et non pas seulement la Russie, permettrait de diversifier les importations allemandes de gaz et de pétrole au profit des États riverains de la mer Caspienne et de la mer Noire, et si possible de trouver une issue aux conflits de l’Abkhazie, de la Transnistrie, de l’Ossétie du Sud et du Haut-Karabakh126.
94Toutefois, les nombreux contacts que Fr.-W. Steinmeier a établis en 2007 et 2008 avec les dirigeants des républiques sécessionnistes ossète et abkhaze n’ont pas empêché le conflit entre la Russie et la Géorgie durant l’été 2008. Face à cette situation de guerre, l’Allemagne a fait preuve de prudence et d’une grande retenue, même si le ministre a qualifié d’« illégale » et de « disproportionnée » l’intervention russe en Géorgie, et si la première entrevue, après le conflit, entre la chancelière Merkel et le président Medvedev à Sotchi le 2 octobre 2008, a pu être qualifiée de « glaciale ». En revanche, tout le monde à Berlin savait que le gouvernement fédéral considérait le président géorgien comme un personnage aussi irresponsable que dangereux, en dépit – ou peut-être à cause – du soutien que lui accordait l’administration Bush127. Il était donc hors de question pour l’Allemagne de remettre en question le « partenariat stratégique » germano-russe, ou d’accepter que l’aventurisme du président Saakachvili entraîne des tensions, voire un affrontement, entre la Russie et l’OTAN. Quant au débat entre alliés de l’OTAN sur l’existence d’une « menace russe », la guerre en Géorgie n’a guère convaincu les Allemands de la validité des thèses polonaises ou baltes selon lesquelles la Russie serait « dangereuse ». Cette dernière, en dépit de la guerre de 2008, demeure, du point de vue allemand – et aussi français –, un pilier de la sécurité européenne128. Loin de confirmer l’analyse de la Pologne et des pays Baltes, le conflit en Géorgie a prouvé, aux yeux de Berlin, que le dialogue et la coopération politiques et économiques avec la Russie sont plus que jamais nécessaires. Telle est l’approche de l’Allemagne dans ce domaine, dût-elle entraîner une dégradation supplémentaire des relations avec la Maison-Blanche.
95Alors que ce dernier point inquiétait encore une partie de l’establishment politique berlinois en 2003 durant la crise irakienne, en 2008 la République fédérale assume ses différences avec Washington et n’en fait pas un drame. Parmi les dirigeants politiques allemands, certains, et non des moindres comme l’euro-député Martin Schulz (SPD) ou l’ancien ministre de la Défense P. Struck (SPD), se prononcent en faveur d’une certaine « équidistance » allemande entre Washington et Moscou : une prise de position impensable naguère, qui reflète l’ampleur de la métamorphose du système international et de la politique étrangère allemande, même s’il convient de la replacer dans le contexte de la présidence de G. W. Bush129. Si les chrétiens-démocrates sont moins prompts à aller dans ce sens, force est de souligner que l’attitude antisoviétique qui les caractérisait pendant la guerre froide s’est transformée en parti pris pro-russe. Même la CDU d’A. Merkel affiche désormais des sensibilités favorables à Moscou et une prise de distance croissante à l’égard du partenaire américain130. Au-delà des considérations géopolitiques, un ensemble de facteurs explique cette tendance lourde. Le poids de l’Histoire n’est pas négligeable. Le travail de mémoire, la Vergangenheitsbewältigung si chère aux Allemands, a rappelé à la nation allemande que près de 25 millions de Russes ont péri pendant la Seconde Guerre mondiale, dont plus de 10 millions dans les camps nazis après avoir été faits prisonniers ; 1,2 million de civils russes sont morts de faim à Leningrad pendant le siège de la Wehrmacht. Par conséquent, l’Allemagne ne peut apporter son soutien à une politique hostile à la Russie, pas plus qu’elle ne prendrait de décision contraire aux intérêts de l’État d’Israël. Le sentiment de culpabilité historique vis-à-vis de la Russie est profondément ancré dans le subconscient collectif allemand, comme l’est aussi l’admiration pour la culture, et tout particulièrement la musique et la littérature de ce pays, et donc pour « l’âme russe » (russische Seele), dont les élites allemandes se sentent proches131. En dépit d’un passé lourd de tragédies, trois millions de Russes étudient aujourd’hui l’allemand, soit plus que dans tous les autres pays de la planète. Un dialogue existe au-delà des structures politiques conventionnelles, réunissant des représentants de la société civile des deux pays, notamment dans le cadre du « Dialogue de Pétersbourg » et du « Forum germano-russe ». L’Institut historique allemand de Moscou assure une coopération entre historiens russes et allemands engagés dans un travail de mémoire commun132.
96L’interdépendance économique est également non négligeable. Sous G. Schröder, l’Allemagne a été le principal partenaire commercial de la Russie, le plus important investisseur étranger dans le pays, et son premier créancier. La crise économique de 2009 et l’émergence de la Chine sur le marché russe ont quelque peu relativisé l’importance de l’Allemagne, mais cette dernière reste un partenaire crucial pour la Russie, et joue un rôle de première importance dans sa modernisation, alors que la Russie constitue un marché incontournable pour les exportations allemandes de machines-outils133. Quelque 4 500 entreprises allemandes sont implantées en Russie, essentiellement à Moscou, Saint-Pétersbourg, Kaliningrad et Novosibirsk. La République fédérale investit aussi massivement dans des secteurs tels que la protection de l’environnement, le nucléaire, l’aérospatial, les technologies de l’information et les infrastructures de transport d’hydrocarbures134.
97En contrepartie, l’Allemagne importe de Russie essentiellement des produits énergétiques. Aujourd’hui, 30 % du pétrole et 40 % du gaz naturel importés en Allemagne viennent de Russie, devenue le principal fournisseur d’énergie du pays. Ces chiffres ne cessent d’augmenter : on estime que les importations de gaz vont s’accroître de 25 % d’ici 2020 et représenter ainsi près de 60 % du total des importations de gaz allemandes. Ce pourcentage pourrait même encore augmenter, du fait de la décision allemande, prise en 2011, d’accélérer la sortie du nucléaire. D’ici quelques années, l’Allemagne sera donc aussi dépendante des hydrocarbures russes que les autres pays est-européens135. Toutefois, cette dépendance n’est pas perçue comme une menace en Allemagne, puisque la Russie est tout aussi tributaire de ses exportations énergétiques pour maintenir son niveau de vie. Les Allemands sont davantage inquiets à la perspective d’un pic pétrolier en Russie, et donc d’un épuisement des ressources en pétrole et en gaz, compte tenu des pertes enregistrées par le système de transport russe et du besoin croissant de l’industrie russe en énergie. D’où les tentatives allemandes d’investir dans le gisement de Shtokman, en mer de Barents, l’une des plus grandes réserves de gaz naturel du monde et qui devrait alimenter le gazoduc NorthStream, lancé par G. Schröder et V. Poutine en 2003. Long de près de 1 200 km et reliant la Russie à l’Allemagne en passant sous la mer Baltique, NorthStream est piloté par Gazprom à hauteur de 51 % contre 40 % pour les groupes allemands EON et BASF. Ce projet est évidemment très contesté par Varsovie et les trois pays Baltes, qui craignent, outre les risques environnementaux – également soulignés par les voisins scandinaves –, d’être marginalisés dans le secteur du transport de gaz naturel vers l’Europe, l’Allemagne allant devenir de facto la plaque tournante des exportations de gaz naturel russe en Europe136. S’exprimant dans le cadre du prestigieux « Ost-Ausschuss der deutschen Wirtschaft », A. Merkel, poussée par un puissant lobby pro-russe au sein du patronat allemand, a confirmé le projet phare du « tandem » Schröder-Poutine et l’a même fait avancer, allant jusqu’à s’opposer en mars 2009 à ce que l’UE finance une partie du gazoduc Nabucco, projet rival de SouthStream.
98Le partenariat énergétique entre les deux pays est donc particulièrement fructueux. Mais il n’explique pas à lui seul l’attrait réciproque que les deux pays éprouvent l’un pour l’autre. La classe politique allemande préconise une « interdépendance assumée tous azimuts » entre Berlin et Moscou. Cette politique peut irriter, compte tenu de la nature du régime russe. Mais il faut rappeler que les médias allemands restent critiques et vigilants quant aux violations des droits de l’homme en Russie, qu’ils dénoncent régulièrement et ouvertement. De plus, l’interdépendance est censée aboutir à un changement du régime russe. Et n’est-il pas hypocrite d’épingler la seule Russie, quand l’Ouest accepte volontiers que la Chine joue le rôle de locomotive économique et de banquier mondial ? Enfin, les pays occidentaux ont toujours eu tendance à privilégier les régimes garants de « stabilité », qu’il s’agisse de la Russie de Poutine ou de Medvedev, de l’Égypte de Moubarak, de la Tunisie de Ben Ali et même, jusqu’à très récemment, de la Libye de Kadhafi. De ce point de vue, l’Allemagne ne fait pas exception.
Les relations germano-polonaises : de la crispation à la détente
99La politique pro-russe de l’Allemagne reste en revanche difficilement conciliable avec un engagement constructif dans d’autres États d’Europe centrale, à commencer par la Pologne. Certes, tout comme l’Ostpolitik de W. Brandt était centrée sur le triangle Berlin-Varsovie-Moscou, la politique à l’Est de l’Allemagne doit composer avec deux partenaires, la Russie et la Pologne. Or, parallèlement au renforcement du partenariat Schröder-Poutine, la relation germano-polonaise s’est fortement détériorée durant les deux premières années de la grande coalition. Trois facteurs essentiels expliquent cette lente mais constante dégradation, qui n’a pu être partiellement enrayée qu’à partir de la fin du premier mandat d’A. Merkel. Les dirigeants polonais ont tout d’abord très vivement critiqué la politique du président Poutine. Si la « verticale du pouvoir » établie par ce dernier à l’intérieur du pays a rassuré les Allemands obsédés par le spectre de l’instabilité, elle a inquiété les Polonais qui l’ont interprétée comme le symbole même de l’échec de la transition vers la démocratie et le signe avant-coureur d’une politique étrangère expansionniste. Or le parti pris pro-russe de Berlin a largement contribué, du point de vue polonais, au rétablissement des structures autoritaires à Moscou. De plus, à l’époque, la Pologne n’a plus vraiment besoin du soutien allemand, puisqu’elle a accompli son destin : elle a adhéré à l’OTAN en 2003 et à l’UE en 2004. Varsovie se sent donc libre de choisir ses partenaires en fonction de ses intérêts, et c’est tout naturellement qu’elle se rapproche des États-Unis, de la Grande-Bretagne et, après la révolution orange, de l’Ukraine. Enfin, l’arrivée en 2005 des frères Kaczynski à la tête de l’État et du gouvernement polonais a pour effet d’accentuer nettement l’orientation anti-allemande de la classe politique polonaise137.
100La victoire du parti « Droit et justice » (Prawo i Sprawiedliwość [PiS]), parti social-conservateur situé aux marges de l’extrême droite, traduit certes une désorientation générale des Polonais face à la globalisation et à l’inconnu de l’intégration dans l’UE, sur fond de chômage et de crise économique. Mais les frères Kaczynski puisent aussi leur capital politique dans l’anti-germanisme latent de la population polonaise. Cette dernière approuve majoritairement l’intention de ses nouveaux dirigeants de rompre avec une attitude jugée trop conciliante à l’égard de l’Allemagne et contraire aux intérêts de la Pologne, car née d’une position de faiblesse. Les reproches faits aux Allemands sont bien connus et empoisonnent depuis longtemps les relations entre les deux pays. Mais les tensions s’aggravent encore sous le gouvernement et la présidence des frères Kaczynski, aboutissant à une franche antipathie. Finalement, les nouveaux dirigeants n’ont fait qu’exprimer le ressenti amer de nombreux Polonais, qui sont convaincus que l’Allemagne ne les prend pas au sérieux et les traite comme un pays de moindre importance. L’arrangement germano-russe concernant le projet de gazoduc NorthStream, élaboré sans consultation de la Pologne en dépit du recours fréquent de la Russie au chantage énergétique dans ses rapports avec les pays d’Europe centrale, en serait la preuve indéniable. NorthStream permet en effet à la Russie de se libérer de la contrainte des frais de transit qu’occasionne le passage du gaz russe par les gazoducs traversant les pays d’Europe centrale. Or ces frais de transit sont d’une importance capitale pour la Pologne et l’Ukraine, qui disposent ainsi d’un instrument efficace pour résister à la pression de Moscou sur les prix du gaz. Le gazoduc sous la Baltique, lancé et cofinancé par l’Allemagne, affaiblira la Pologne face à son grand voisin de l’Est138.
101Le deuxième point de friction entre les deux pays concerne les diatribes de la Preußische Treuhand et de l’association des expulsés ainsi que de sa présidente E. Steinbach, qui n’ont pas cessé sous la grande coalition. De plus, le soutien de Berlin au projet de création d’un « Centre contre les expulsions » proposé par E. Steinbach, lieu de mémoire collectif pour honorer les victimes de toutes les expulsions massives, a suscité une profonde indignation du côté polonais. Varsovie estime qu’en mettant sur le même plan la « purification ethnique » en Yougoslavie et l’expulsion des Allemands d’Europe centrale en 1945, Berlin cherche à victimiser ces derniers. Les Allemands sont ainsi soupçonnés de vouloir s’innocenter et apparaître, à l’instar des Bosniaques et des Kosovars, comme des victimes, alors que leur expulsion a été une conséquence logique de l’agression hitlérienne de 1939, des crimes commis par la SS et la Wehrmacht entre 1939 et 1945, de leur défaite face à l’Armée rouge, et de l’occupation des pays d’Europe centrale par l’URSS. Aux yeux des Polonais, cette falsification de l’Histoire témoignerait d’une renationalisation rampante de la pensée politique et de la mémoire allemandes. Varsovie reproche aussi à l’Allemagne de n’honorer que la mémoire des Juifs et le souvenir de la Shoah, passant sous silence l’assassinat massif de Russes, de Polonais, de Biélorusses et d’Ukrainiens, morts par dizaines de millions. L’extrême sensibilité des Polonais aux événements de cette période s’explique aussi, voire peut-être surtout, par la crainte d’une remise en question du statu quo des frontières en Europe : si l’expulsion des Allemands était reconnue comme un crime, rien ne s’opposerait au fond à une révision pacifique des frontières issues des accords de Potsdam139.
102S’il n’est pas inutile qu’un pays voisin, le premier de surcroît à avoir été victime de l’agression hitlérienne, s’immisce dans le travail de mémoire des Allemands, force est de constater que le gouvernement Kaczynski a néanmoins instrumentalisé sa démarche à des fins de politique intérieure, et que les représentants polonais ont sciemment exagéré les propos et les initiatives émanant de milieux allemands extrémistes qui sont en réalité ultra-minoritaires. Mais au fur et à mesure que la Pologne trouve sa place dans l’UE – et une fois surmonté le différend germano-polonais quant à la réforme du processus de prise de décision au Conseil qui a failli faire échouer le traité de Lisbonne –, les relations entre les deux pays commencent à se détendre. Les sondages effectués à partir de 2007 montrent qu’une majorité de Polonais portent un regard favorable sur l’intégration européenne et leur voisin allemand140. Cette tendance s’accentue grâce aux performances économiques de la Pologne, l’un des rares pays européens à avoir résisté à la crise économique de 2008-2010. De plus, les efforts déployés par A. Merkel, qui se rend à maintes reprises en Pologne, ont aidé à effacer l’impression que l’Allemagne traitait son voisin comme un « pays de seconde classe ». Si la chancelière s’est efforcée de tenir compte des intérêts polonais dans les négociations budgétaires à Bruxelles, elle n’a pas procédé, en revanche, à une réorientation générale de la politique à l’Est de l’Allemagne au profit de la Pologne et aux dépens de la Russie, promesse pourtant formulée avant sa victoire de 2005. La chute du gouvernement de J. Kaczynski en 2007 et l’élection de Bronislaw Komorowski à la présidence en 2010 ont eu un impact positif sur les rapports entre les deux pays, tout comme la nomination au poste de chargé spécial des relations germano-polonaises de Wladyslaw Bartoszewski, ce qui n’empêche pas pour autant les dossiers Steinbach et NorthStream de continuer à peser lourdement dans la balance141. Enfin, la solidarité dont les Russes ont fait preuve à l’égard de leurs voisins polonais au lendemain de l’accident aérien de Smolensk du 10 avril 2010, qui a coûté la vie au président Kaczynski et à une grande partie de l’élite politique et militaire de la Pologne, a aussi montré que les rapports entre Varsovie et Moscou avaient changé, laissant entrevoir une possible réconciliation historique entre les deux pays qui mettrait fin à la confrontation et aux stéréotypes142, ainsi qu’aux craintes qu’inspire aux Polonais la coopération germano-russe.
Berlin et le monde
103La politique russe du gouvernement fédéral s’inscrit non seulement dans un contexte européen – la stabilisation du Vieux Continent – mais aussi, voire de plus en plus, dans un contexte global. La Russie, qui est classée, peut-être un peu curieusement, parmi les puissances émergentes – les BRICS –, constitue avant tout un marché pour l’Allemagne, tout comme la Chine, l’Inde ou, à un degré moindre, le Brésil : rien de plus normal pour une puissance marchande. En dépit d’une « culture de la retenue » encore très prononcée en matière de défense, l’Allemagne est donc perçue, et se perçoit, comme un acteur politique et économique majeur du système international, et s’efforce de maintenir, voire de développer, sa marge de manœuvre à l’échelle mondiale. Réconciliée avec elle-même et avec l’idée qu’elle constitue une nation comme les autres, l’Allemagne aspire à une liberté d’action, à des responsabilités et aussi à des objectifs ambitieux, même si elle sait qu’elle ne peut les assumer encore pleinement du fait de son passé143.
104Telle est du moins la ligne directrice de la politique étrangère allemande tout au long du mandat de la grande coalition, de 2005 à 2009. Mais l’activisme dont l’Allemagne fait preuve pendant cette période s’explique aussi par des raisons de politique intérieure. Sous la grande coalition, la politique étrangère est « partagée » entre la chancellerie et l’Auswärtige Amt, la première étant dirigée par une chrétienne-démocrate et le second par un social-démocrate. Le SPD, qui n’avait eu la charge du portefeuille des Affaires étrangères que pendant trois ans depuis la création de la RFA (entre 1966 et 1969, à l’époque de la première grande coalition), est donc ravi de voir l’un des siens nommé à ce poste, et ce d’autant plus qu’il s’agit d’un homme de renom : Fr.-W. Steinmeier est non seulement un expert avisé des questions internationales, mais il a aussi été impliqué dans toutes les décisions à caractère international du gouvernement Schröder, où il a officié en tant que bras droit du chancelier. Étant donné que tous les ministres des Affaires étrangères – à l’exception de Guido Westerwelle, qui accédera à ce poste en 2009 – battent en Allemagne des records de popularité, et que Fr.-W. Steinmeier est président du SPD et candidat à la chancellerie pour 2009, il est compréhensible qu’A. Merkel se soit intéressée de près et dès son arrivée au pouvoir aux dossiers de politique étrangère. La rivalité entre la chancelière et son ministre des Affaires étrangères s’est traduite par une implication massive des deux chefs de file dans tous les grands dossiers internationaux, notamment dans le cadre de la double présidence de l’UE et du G8 en 2007, assurant une présence allemande accrue à l’échelle globale, qu’il s’agisse de l’Afrique, du Moyen-Orient, de la Chine ou de l’Inde.
L’Allemagne et l’Afrique subsaharienne : un intérêt plus politique qu’économique
105La relation avec l’Afrique subsaharienne n’a longtemps occupé qu’une place marginale dans la politique étrangère allemande, se limitant en pratique aux divers aspects de l’aide au développement, dont la gestion incombe au ministère allemand de la Coopération (BMZ). La part de l’Afrique subsaharienne dans les échanges commerciaux allemands est passée de 6 % dans les années 1960 à moins de 2 % dans les années 1990 et 2000, ce qui traduit sa faible importance pour Berlin sur le plan économique144. Au niveau politique en revanche, l’après-11 septembre n’a pas laissé Berlin insensible aux enjeux géopolitiques du continent africain. Depuis les attentats contre le World Trade Center, la République fédérale s’efforce de contribuer à l’établissement de liens plus substantiels entre l’UE et l’Afrique. Horst Köhler a milité en faveur d’un « partenariat avec l’Afrique », et s’y est rendu à plusieurs reprises dans le cadre de ses fonctions en tant que président de la République fédérale. De même, le dossier « Afrique » a figuré sur la liste des priorités de la présidence allemande du G8 en 2007. Depuis 2000, la promotion des jeunes démocraties africaines est devenue un objectif majeur de la diplomatie allemande, la paternité de cette ouverture revenant à J. Fischer. En 2007, à l’occasion de la conférence de Munich sur la sécurité, A. Merkel a insisté sur la nécessité d’investir dans le développement économique, la justice, l’état de droit et la bonne gouvernance, et défini la nouvelle politique africaine de l’Allemagne comme une politique de responsabilité mondiale145. D’où le soutien explicite de Berlin au partenariat entre l’UE et l’Union africaine, ainsi qu’au nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (New Partnership for Africa’s Development [NEPAD]), né de la fusion de différents plans politiques et économiques destinés à réduire l’écart entre l’Afrique et l’Europe. L’intérêt de l’Allemagne pour l’Afrique est donc moins économique et énergétique – les entreprises d’extraction minière allemandes sont peu implantées en Afrique – que politique. La République fédérale est sensible aux besoins de prévention et de gestion des conflits dans le cadre de l’UE (elle a à ce titre participé à l’opération EUFOR RD Congo en 2006 et elle est engagée dans l’opération maritime Atalanta depuis 2008), à la lutte contre le phénomène des « États défaillants », à la régulation des migrations, à la sauvegarde de la biodiversité et à la promotion de la démocratie, des libertés ainsi que des droits de l’homme146.
La Chine : un partenaire économique de premier plan
106Le cas de la Chine est diamétralement opposé à celui de l’Afrique. Cette fois, ce sont les intérêts économiques qui priment, l’emportant de très loin sur les considérations de « bonne gouvernance ». Les relations germano-chinoises se sont fortement intensifiées sous le gouvernement de G. Schröder, ce qui lui avait valu les critiques d’A. Merkel alors dans l’opposition, qui dénonçait l’orientation prochinoise de Berlin. Devenue chancelière, elle consolide pourtant le « partenariat stratégique » avec la Chine. Les relations économiques entre les deux pays n’ont jamais été affectées par des divergences de nature politique, ni sous G. Schröder, ni sous A. Merkel. En revanche, la chancelière n’a pas hésité, en novembre 2007, à recevoir officiellement le dalaï-lama à Berlin, ce qui a entraîné un refroidissement des relations avec Pékin pendant plusieurs mois. Le gouvernement allemand s’abstient pourtant de critiquer ouvertement les violations des droits de l’homme en Chine, tout comme il respecte scrupuleusement le principe de la « One China Policy » depuis l’ouverture des relations diplomatiques entre la RFA et la Chine en 1972. Les relations avec Pékin ne sont donc soumises à aucune conditionnalité, les dirigeants allemands étant convaincus que le respect des droits de l’homme ne peut progresser que si l’on évite de brusquer et d’humilier les responsables politiques chinois. Cette explication, bien que recevable, sert aussi d’alibi : l’objectif est bien d’éviter de perdre des parts de marché en Chine au profit de concurrents européens147. En témoigne d’ailleurs le soin avec lequel sont composées les délégations allemandes dans le cadre des déplacements de G. Schröder et d’A. Merkel en Chine, et qui réunissent chaque fois la fine fleur de l’establishment industriel allemand148.
107Il suffit de se pencher sur l’évolution des relations commerciales sino-allemandes pour comprendre l’attitude des dirigeants allemands : depuis le début du XXIe siècle, les échanges entre les deux pays ont connu un essor considérable. Entre 2001 et 2008, la valeur des exportations allemandes vers la Chine a été multipliée par trois, passant de 12,2 milliards à 34,1 milliards d’euros. Les exportations chinoises vers l’Allemagne ont plus que triplé pendant la même période, pour atteindre 76,5 milliards d’euros en 2010. Un peu plus de 4 % des exportations de la Chine sont destinées au marché allemand, alors que près de 5 % des importations chinoises proviennent de la République fédérale, qui se place ainsi au cinquième rang des pays à la fois clients et fournisseurs de la Chine149. Celle-ci, en revanche, occupe la première place des pays exportateurs vers l’Allemagne en représentant 9,5 % des importations allemandes, suivie des Pays-Bas (8,5 %) et de la France (7,7 %). Ce chiffre est d’autant plus intéressant que 69 % des importations allemandes proviennent toujours de pays européens, 20 % d’Asie et 9,5 % d’Amérique150. Enfin, l’attrait qu’exerce la Chine sur Berlin est d’autant plus grand que Pékin importe surtout d’Allemagne des machines et produits de haute technologie, qui permettent d’amortir les investissements allemands en R&D. Au-delà des échanges, ce sont les investissements directs qui, de part et d’autre, jouent un rôle important : en 2008, le volume cumulé des investissements directs allemands en Chine s’élève à environ 15,6 milliards de dollars, alors que la Chine a investi en Allemagne pour près de 850 millions de dollars151. La rapidité avec laquelle les relations économiques sino-allemandes se sont développées depuis une dizaine d’années, et le rôle que la Chine commence à jouer en tant que superpuissance commerciale et créancier de l’économie américaine (voire de la zone euro), auront un puissant effet sur la relation entre Berlin et Pékin dans son ensemble. De nature purement économique et commerciale à l’heure actuelle, elle va devenir globale et intégrer la dimension géopolitique, voire sécuritaire. C’est aussi pour cette raison que le gouvernement de la grande coalition, loin d’entraver la relation entre Berlin et Pékin, l’a encouragée par des gestes politiques entre 2005 et 2009.
L’Inde, un nouveau partenaire de l’Allemagne
108L’importance des échanges entre la République fédérale et l’Asie et le potentiel qu’ils recèlent pour l’économie d’outre-Rhin font que Berlin ne s’intéresse pas seulement à la Chine, mais s’ouvre à d’autres acteurs asiatiques, tout particulièrement l’Inde. Les deux États entretiennent d’excellentes relations depuis longtemps, qui se sont intensifiées sous le gouvernement Schröder, dans la logique de la candidature des deux pays à un siège permanent au Conseil de sécurité et de leur coopération au sein du groupe informel G4 qu’ils formaient à l’époque avec le Brésil et le Japon. En 2011, l’Allemagne s’engage d’ailleurs dans des « consultations gouvernementales » non seulement avec la Chine, mais aussi avec l’Inde. Autre facteur de rapprochement, la reconnaissance par la communauté internationale de l’Inde comme étant la « plus grande démocratie du monde » permet d’évacuer totalement la dimension de l’état de droit et du respect des droits de l’homme qui, s’ils ne jouent qu’un rôle marginal dans les rapports avec l’Inde, pèsent sur le climat des relations sino-allemandes. Enfin, l’Inde aspire depuis son indépendance à un rôle international de « soft power », ce qui ne peut que séduire les Allemands, même si l’accès de l’Inde à l’arme nucléaire a quelque peu terni cette image152.
109L’Allemagne mise surtout sur le développement économique de l’Inde qui, d’après ses estimations, constituera l’économie la plus dynamique à l’échelle mondiale d’ici 2020, notamment dans des domaines scientifiques et technologiques auxquels l’industrie allemande accorde de toute évidence une priorité. Cet optimisme peut surprendre quand on sait que 75 % de la population en Inde vit avec moins de deux dollars par jour, et que le pays occupait en 2009 la 134e place du classement élaboré par les Nations unies suivant l’indice de développement humain (IDH). Au vu de ces facteurs, l’Inde fait encore figure de pays sous-développé, bien qu’elle se situe parmi les puissances émergentes. Elle reçoit d’ailleurs un financement de la part de la République fédérale au titre de l’aide au développement. La distribution d’énergie et d’eau potable ainsi que la protection de l’environnement en milieu urbain constituent des défis considérables pour un pays dont la population excédera celle de la Chine d’ici 2050. De même, on peut quelque peu relativiser l’importance des échanges entre l’Inde et l’Allemagne, du moins en ce début de siècle : la part de l’Inde ne dépasse pas 0,5 % du commerce extérieur allemand. Si l’Allemagne se classe au sixième rang des pays exportateurs vers l’Inde, et au septième rang des pays importateurs de produits en provenance d’Inde, cette dernière n’occupe que le 36e rang des pays importateurs de produits allemands et le 19e rang des pays exportateurs vers l’Allemagne. Il n’en demeure pas moins qu’avec une classe moyenne de près de 150 millions de personnes, l’Inde est un partenaire attractif, d’autant que l’industrialisation du pays offre des perspectives prometteuses aux entreprises d’outre-Rhin. Berlin mise surtout sur la coopération scientifique : plusieurs universités allemandes ont ouvert des représentations en Inde, et tous les instituts de recherche allemands dans le domaine de la haute technologie y sont présents. Dans ses relations avec l’Inde, l’Allemagne fait un pari sur le futur, ce qui ne peut que renforcer la coopération entre les deux pays et l’importance que la République fédérale accorde à l’Inde tant au niveau bilatéral qu’international153.
L’Allemagne et le monde arabo-musulman
110L’espace arabo-musulman est la quatrième région avec laquelle l’Allemagne intensifie ses relations depuis la fin des années 1990, bien que sa marge de manœuvre au Maghreb, au Proche et au Moyen-Orient s’avère étroite, compte tenu du poids d’autres acteurs dans cette région, à commencer par les États-Unis et la France. De plus, Berlin importe peu de pétrole et de gaz des pays arabes. Toutefois, la volonté de contribuer à la défense du droit à l’existence d’Israël, l’enjeu des phénomènes migratoires et les conséquences du 11 septembre ont contraint l’Allemagne à s’engager davantage dans la région. En outre, en tant que membre de l’UE, la République fédérale ne peut faire abstraction du volet proche-oriental et méditerranéen de la PESC et de la PSDC. Des trois zones de l’espace arabo-musulman, c’est avec le Maghreb, pourtant géographiquement plus proche, qu’elle entretient les rapports les plus distendus. Les dirigeants allemands considèrent qu’il s’agit là d’une région dans laquelle les pays du sud de l’UE ont des intérêts particuliers, qui ne recouvrent pas toujours ceux de l’UE dans son ensemble. En témoigne par exemple la politique du président Sarkozy, qui entendait vendre de la technologie nucléaire civile à la Libye de Mouammar Kadhafi en 2007. Ce projet avait à l’époque suscité de très vives critiques de la part des dirigeants allemands, qui avaient en outre été quelque peu surpris de voir le colonel Kadhafi, reçu avec les honneurs, planter sa tente en face de l’Élysée154. Au vu de ces éléments, il est compréhensible qu’A. Merkel ait vu dans le projet d’Union méditerranéenne du président Sarkozy une instrumentalisation des enjeux maghrébins et proche-orientaux au profit des intérêts nationaux français. Cette Union, rappelons-le, devait initialement être limitée aux seuls États riverains de la Méditerranée, alors que son financement était censé être assuré par le budget des 27, donc par tous les États de l’UE, y compris ceux qui en étaient exclus. D’où le refus de la chancelière de cautionner le projet dans sa forme initiale.
111Dans ses rapports avec l’espace arabo-musulman, l’Allemagne accorde la priorité au Proche-Orient et au conflit israélo-palestinien. La République fédérale entretient de très étroites relations politiques, économiques et culturelles avec Israël, dont le droit à l’existence est considéré à Berlin, pour des raisons historiques évidentes, comme une « raison d’État ». À ce titre, l’Allemagne se doit de défendre les intérêts israéliens au sein de l’UE155. Toutefois, elle aspire aussi à jouer un rôle de médiateur, qu’elle considère comme étant dans l’intérêt des Israéliens. Le gouvernement Merkel a pu à cet égard bénéficier du travail de pionnier de J. Fischer, qui avait élaboré en 2002 un plan de paix en sept points, devenu en 2003 la base de la « feuille de route » du Quartet composé des États-Unis, de la Russie, de l’UE et des Nations unies. Alors ministre des Affaires étrangères, il avait effectué de très nombreux voyages dans les pays du Proche-Orient, où il était traité comme un interlocuteur privilégié aussi bien par les Israéliens que par les Palestiniens. Lorsqu’il assume la présidence européenne en 1999, le gouvernement Schröder, à peine élu, fait d’ailleurs adopter une « déclaration » de l’UE rappelant le droit à l’autodétermination du peuple palestinien. A. Merkel peut s’appuyer d’autant plus facilement sur cet acquis que son ministre des Affaires étrangères, Fr.-W. Steinmeier, a été étroitement associé à toutes les initiatives prises par le gouvernement rouge-vert au Proche-Orient. La chancelière tire ainsi profit de la double présidence allemande de l’UE et du G8 en 2007 pour effectuer une série de visites dans les pays du Proche et du Moyen-Orient, et pour contribuer à la relance du Quartet et du processus de paix israélo-palestinien, ainsi qu’à la pacification du Liban après l’intervention militaire israélienne de juillet 2006, ou encore au règlement du dossier nucléaire iranien.
112Toutefois, comme J. Fischer avant elle, la chancelière ne parviendra pas à esquisser une ébauche de solution pour le conflit israélo-palestinien. Le bilan de la politique proche-orientale d’A. Merkel est bien plus modeste que celui du ministre vert des Affaires étrangères. Le style sobre et modeste de sa politique étrangère ne se prête guère, il est vrai, aux initiatives spectaculaires et médiatisées. Surtout, le contexte régional n’est alors guère propice à un règlement pacifique. Au lendemain de la conférence d’Annapolis de novembre 2007, l’UE accepte que Washington reprenne le leadership qui lui avait de facto échappé après son intervention en Irak. En outre, la chancelière est davantage favorable au refus américain d’impliquer la Syrie dans les négociations de paix, ce qui n’est pas le cas de Fr.-W. Steinmeier. Sur ce point, la diplomatie allemande s’est montrée parfois assez divisée. Rétrospectivement, la répression sanglante de 2011 en Syrie donne raison à la chancelière. La victoire en 2006 du Hamas, considérée par l’UE comme une organisation terroriste, et l’intervention israélienne à Gaza fin 2008 rendent impossible la reprise des pourparlers israélo-palestiniens. Enfin, la poursuite des implantations israéliennes dans les territoires occupés, qui n’a guère suscité de critiques en Allemagne, rend illusoire la naissance d’un État palestinien viable, et décrédibilise l’engagement de Berlin en faveur d’une solution permettant la cohabitation de deux États séparés. La politique allemande au Proche-Orient est donc un échec, à l’instar de celle des États-Unis ou des pays membres de l’UE156.
113La politique de l’Allemagne au Moyen-Orient se concentre pour l’essentiel sur le dossier nucléaire iranien, jugé prioritaire par la présidence allemande de l’UE et du G8 en 2007. Parallèlement à l’intervention américaine en Irak en 2003, J. Fischer avait amorcé le « dialogue UE 3 » entre l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne d’un côté et l’Iran de l’autre, afin que soit trouvée une issue pacifique au conflit. L’implication de la République fédérale dans ce dossier s’explique par les aspirations allemandes de l’époque à un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, et par l’intensité historique des relations commerciales germano-iraniennes157. Cette politique a été poursuivie par le duo Merkel-Steinmeier, qui a en revanche souhaité que les États-Unis, la Chine et la Russie s’y associent, et que l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) y soit plus étroitement impliquée. Le bilan de cette politique est toutefois tout aussi négatif, le régime de Téhéran refusant catégoriquement de suspendre ses activités d’enrichissement d’uranium158. Le transfert du dossier iranien à l’AIEA, puis à l’ONU, a donc mis un terme à l’implication de l’Allemagne, seul pays non nucléaire du groupe, dans les négociations avec l’Iran. La politique moyen-orientale de l’Allemagne reste par conséquent tout aussi limitée que le rayon d’action dont elle dispose au Proche-Orient et au Maghreb.
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114La politique étrangère de la grande coalition a bénéficié d’un très large consensus, si l’on fait abstraction des critiques formulées par le parti Die Linke et le parti libéral FDP, très hostiles au moindre usage de la force par l’Allemagne sur la scène internationale. Hormis la candidature turque à l’UE – rejetée par la CDU et soutenue par le SPD – et l’emploi de la Bundeswehr à l’intérieur des frontières en cas de besoin – exigé par la première et refusé par le second –, aucun dossier de politique étrangère n’a suscité de débat conflictuel entre les partenaires gouvernementaux. Au premier abord, les conditions pour une politique étrangère volontariste et ambitieuse étaient réunies : la formation d’une grande coalition, donc d’une « cohabitation à l’allemande », n’a nullement paralysé l’action gouvernementale, ni au niveau de la politique étrangère, ni d’ailleurs au niveau de la politique intérieure. Pourtant, bien qu’A. Merkel ait bénéficié d’une plus grande marge de manœuvre que ses deux prédécesseurs, la politique étrangère allemande s’est montrée hésitante, excepté lors de la double présidence de l’UE et du G8 en 2007, dont le bilan a été positif.
115La crise financière qui éclate en 2008, et dont la gestion est jugée prioritaire par Berlin, n’explique pas ces hésitations, d’autant que l’économie allemande avait connu en 2006 et 2007 deux années excellentes, qui ont permis à la chancelière d’agir durant la crise sans céder à la précipitation ni à l’agitation médiatique. Les raisons de l’immobilisme croissant du gouvernement de la grande coalition à l’échelle internationale sont plus profondes, de nature structurelle, et s’expliquent par des facteurs à la fois externes et internes. Sur le plan extérieur, le gouvernement Merkel a souffert de ne plus pouvoir s’appuyer sur ses deux partenaires traditionnels, la France et les États-Unis, les relations avec Paris et Washington étant devenues difficiles, voire tendues. La relation franco-allemande s’est fortement dégradée entre 2005 et 2009. Les deux dernières années du mandat de J. Chirac ont été marquées par une relative absence de la France sur la scène européenne, consécutive au rejet par les Français du traité constitutionnel. L’arrivée de N. Sarkozy à l’Élysée n’a guère permis de relancer le tandem franco-allemand, du fait des fortes divergences entre les deu x pays sur le projet d’Union méditerranéenne, de l’hostilité de Paris à l’égard de l’indépendance de la BCE, des hésitations de Berlin quant à son engagement dans le cadre de la PESD/PSDC, ou de l’incapacité des deux pays à s’accorder sur une stratégie commune face à la crise financière, sans parler des styles diamétralement opposés des deux chefs d’État. Enfin, rappelons que la chancelière allemande comme le président français ont cherché des options alternatives à une relation bilatérale que tous deux avaient publiquement jugée « trop exclusive » alors que G. Schröder et J. Chirac étaient encore au pouvoir.
116Autre pilier de la politique étrangère, le partenariat germano-américain est également en perte de vitesse. Certes, en arrivant au pouvoir, A. Merkel avait déclaré vouloir accorder la priorité au rétablissement de bonnes relations avec les États-Unis, et promis de mener une politique pro-OTAN. Il est indéniable que les bons contacts personnels entre A. Merkel et G. W. Bush ont permis de surmonter les irritations que l’attitude de G. Schröder au moment de la guerre en Irak avait fait naître outre-Atlantique. Pourtant, les griefs américains à l’encontre de Berlin sont demeurés inchangés, la politique étrangère allemande étant restée la même sur le fond. L’Allemagne n’a pas participé à la guerre en Irak, puis elle a refusé d’engager la Bundeswehr dans des opérations de combat et d’étendre son mandat en Afghanistan. En réalité, les positions allemandes et américaines sont restées largement incompatibles sur un grand nombre de dossiers sensibles, qu’il s’agisse du maintien des dépenses militaires allemandes à un niveau jugé beaucoup trop bas par les États-Unis, de l’opposition de Berlin à la fois au projet américain de bouclier antimissile et au rapprochement entre l’OTAN et la Géorgie et l’Ukraine, du soutien allemand à la Russie (notamment après la guerre en Géorgie), ou de la prédilection allemande pour une politique et des opérations de « soft power », largement étrangères à la culture stratégique américaine. Bref, pour les États-Unis, l’Allemagne n’est plus un partenaire de premier plan mais, au contraire, un facteur de blocage. Or la logique d’éloignement à l’œuvre dans les relations de l’Allemagne avec les États-Unis et la France, amplifiée par le retour de cette dernière dans le système d’intégration militaire de l’OTAN, a une double conséquence néfaste pour la République fédérale. Elle implique d’abord une rupture avec les règles de base, fixées après 1945 par le chancelier Adenauer, qui avait jugé vital d’établir des liens étroits avec les Américains et les Français pour éviter le retour du Sonderweg. Ensuite, en prenant ses distances vis-à-vis de ses deux partenaires privilégiés, l’Allemagne s’éloigne aussi de l’Alliance atlantique et de l’UE, et donc du cadre dans lequel évolue depuis plus de soixante ans sa politique étrangère.
117Mais l’étrange immobilisme de cette dernière a aussi, voire surtout, des origines internes. Depuis le jugement de la Cour constitutionnelle de 1994 autorisant la participation de la Bundeswehr à des opérations « hors zone », la politique de sécurité de la République fédérale se trouve soumise au vote parlementaire nécessaire à l’engagement des troupes allemandes ; or ce préalable soumet l’éventualité d’une intervention militaire allemande aux aléas et à la pression d’un plébiscite permanent. L’accord du Bundestag étant très difficile à obtenir lorsqu’il s’agit d’opérations de combat, le gouvernement fédéral a développé une préférence pour des opérations classiques de maintien de la paix, voire des opérations civiles, auxquelles le cadre de la PSDC se prête davantage que celui de l’OTAN. Il en résulte que l’Allemagne, malgré toutes les professions de foi atlantistes de ses dirigeants et experts, s’éloigne d’une OTAN de plus en plus ouverte aux partenariats globaux et aux interventions de haute intensité, sans pour autant satisfaire les ambitions de ses partenaires de l’UE. La France, en particulier, critique depuis longtemps le manque d’ambition de l’UE en matière de sécurité et de défense, et s’oppose à l’idée selon laquelle la PSDC devrait se limiter à des opérations humanitaires et civiles. La prédilection de la République fédérale pour des opérations de « soft power » ne renvoie pas seulement au poids de l’histoire allemande, à l’obstacle du préalable parlementaire et à la pression de l’opinion publique ; elle s’explique également par des raisons financières. Le sous-financement chronique dont souffre la Bundeswehr depuis les années 1990 ne permet pas d’engager des troupes allemandes dans des opérations de combat sans exposer les soldats à des risques jugés trop importants. Cette tendance, quelque peu éclipsée par le grand nombre d’interventions décidées sous le gouvernement Schröder, s’est confirmée durant le mandat de la grande coalition.
118Enfin, la solide réputation pro-européenne de la politique allemande a quelque peu souffert, elle aussi, entre 2005 et 2009, en dépit du succès du traité de Lisbonne, qui doit beaucoup à la chancelière Merkel. Le processus de ratification du traité a donné l’occasion à la Cour constitutionnelle allemande, l’autre grand « veto player » du pays, de rappeler les limites de l’action gouvernementale en matière d’intégration européenne. Les juges de Karlsruhe ont en effet dressé la liste des domaines qui devront continuer à relever de la souveraineté de l’État : la citoyenneté, le monopole de la violence militaire et policière, le droit pénal, la fiscalité et le contrôle des recettes et dépenses de l’État, la politique sociale, la politique familiale, l’éducation, la liberté d’expression et les questions religieuses. Or cette liste vaut pour l’UE tout entière, puisque les réformes à venir devront être soumises à la ratification de tous les États membres. In fine, le sort de l’Europe pourrait bien se décider à Karlsruhe…
119Le cadre d’action de la politique étrangère allemande est devenu plus étroit sous la grande coalition, alors que sa large majorité parlementaire au Bundestag et le consensus global entre la CDU et le SPD sur les grands dossiers internationaux auraient dû permettre à Berlin d’agir avec davantage de détermination, et dans le respect de ses engagements multilatéraux. La politique étrangère allemande reste plus que jamais soumise à des contraintes internes, financières et historiques qui, pour être surmontées, nécessiteraient une profonde rupture au niveau de la politique intérieure allemande159. La grande coalition n’ayant pas souhaité aller dans ce sens, celle-ci ne s’est pas produite.
Notes de bas de page
1 Il est vrai toutefois que par le passé la politique étrangère allemande a été l’objet de controverses très vives au sein du pays. Ainsi, l’Ostpolitik de Willy Brandt a été violemment rejetée par l’opposition chrétienne-démocrate de l’époque et la « double décision de l’OTAN » a été acceptée par H. Kohl en 1982 contre l’avis du SPD et des Verts.
2 H. Stark, « Quelle politique étrangère et de sécurité pour la grande coalition ? », Allemagne d’aujourd’hui, n° 174, octobre-décembre 2005, p. 101-114.
3 Des exceptions à cette règle existent. Ainsi, Guido Westerwelle, ministre des Affaires étrangères du deuxième gouvernement Merkel, a dû renoncer en avril 2011, à la suite d’une série de défaites de son parti lors d’élections régionales, à ses postes de vice-chancelier et de chef de parti, alors qu’il est resté à la tête de l’Auswärtige Amt.
4 Si la chancelière A. Merkel (CDU) et le ministre des Affaires étrangères Fr.-W. Steinmeier (SPD) représentent la diplomatie allemande, le portefeuille de la défense est confié à Franz-Josef Jung (CDU), alors que Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD) est en charge du ministère du Développement et Günter Gloser (SPD) est secrétaire d’État aux Affaires européennes.
5 K.-H. Kamp et C. Marsala, La politique étrangère et de sécurité de la grande coalition. Un premier bilan, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 38, novembre 2006.
6 H. Stark, « La politique étrangère allemande entre polarisation et politisation », Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 60, février 2009.
7 Si la prééminence de la chancellerie dans les affaires européennes est un fait indéniable, il n’en demeure pas moins que celles-ci ont fait l’objet d’une coordination triangulaire très étroite entre la chancellerie, le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Économie.
8 J. Janning, « Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Die Bundesrepublik Deutschland », in W. Weidenfeld et W. Wessels, Jahrbuch der Europäischen Integration 2006, Bonn, Europa-Union Verlag, 2006, p. 319-326.
9 L’Allemagne a été classée dans ce groupe en dépit du fait que le président de la République fédérale n’avait pas encore signé l’acte de ratification en raison d’un recours devant la Cour constitutionnelle, dont les autorités fédérales attendaient l’issue.
10 H. Marhold, « Deutsche Europapolitik nach dem Regierungswechsel », Integration, n° 1, 2006, p. 3-22.
11 S. Martens, La double présidence allemande du Conseil européen et du G8 en 2007. Un essai à transformer, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 47, octobre 2007.
12 Voir « Conseil européen/Climat », Bulletin Quotidien Europe, n° 9383, 10 mars 2007, p. 4-8.
13 G. Gloser, « Energiepolitik für Europa – ein Schwerpunkt der deutschen Ratspräsidentschaft », Integration, n° 4, 2006, p. 315-317.
14 K. Notz, La politique énergétique allemande – Entre impératifs nationaux et exigences communautaires, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 42, mars 2007.
15 Voir S. Fischer, Die EU und Russland, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 34, 2006. Voir également N. Arbatova, « Russie-UE 2007 : le débat russe », Russie.NEI.Visions, n° 20, juin 2007.
16 K.-O. Lang, « Das deutsche Ratspräsidentschaftsprofil in der ENP : Dosierte Stimulation unter vielschichtigen Brokern », et A. Schmitz, « Effizienz als Leitmotiv : Die Strategie für eine neue Partnerschaft mit Zentralasien », in D. Kietz et V. Perthes (dir.), Handlungsspielräume einer EU-Ratspräsidentschaft. Eine Funktionsanalyse des deutschen Vorsitzes im ersten Halbjahr 2007, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 24, 2007, p. 68-74 et p. 75-79.
17 « UE/PEV », Bulletin Quotidien Europe, n° 9449, 20 juin 2007, p. 7.
18 Bulletin Quotidien Europe, n° 9342, 12 janvier 2007, p. 3
19 H. Stark, « La relance européenne sous la présidence allemande – De la racine carrée à la quadrature du cercle », Regards sur l’économie allemande, n° 82, juillet 2007, p. 5-12.
20 M. Koopmann, Fondements et objectifs de la présidence allemande du Conseil de l’Union européenne, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 39, décembre 2007.
21 J. A. Emmanouilidis, Surmonter la crise constitutionnelle européenne, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 30 (b), février 2006.
22 D. Schwarzer, Deutschland und Frankreich – Duo ohne Führungswillen. Das bilaterale Verhältnis in der erweiterten Union, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 15, 2006.
23 A. Maurer, « Die Verhandlungen zum Reformvertrag unter deutschem Vorsitz », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 43, 2007, p. 3-8.
24 J. Janning, « Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Die Bundesrepublik Deutschland », in W. Weidenfeld et W. Wessels (dir.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2007, Bonn, Europa-Union Verlag, 2007, p. 319-324.
25 D. Schwarzer, « Die Berliner Erklärung – Testlauf für die Verhandlungen zum Verfassungsvertrag », in D. Kiez et V. Perthes (dir.), op. cit. [16], p. 20-26.
26 A. Maurer, Le sauvetage du Traité constitutionnel : retour sur un dossier prioritaire de la présidence allemande, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 46, septembre 2007.
27 Début juin, Varsovie introduit une « formule de compromis » à mi-chemin entre la pondération des voix et la double majorité, basée sur le recours à la racine carrée de la population (en millions). Les dirigeants polonais refusent la double majorité en rappelant que leur pays n’a qu’une taille moyenne à cause des millions de morts causées par l’invasion allemande entre 1939 et 1945.
28 Le 14 juin, la présidence allemande a en effet adressé un document de travail aux États membres qui comportait six questions encore ouvertes pour les négociations du futur traité. L’enjeu de la double majorité n’en faisait pas partie.
29 Bulletin Quotidien Europe, Édition spéciale, Conseil européen de Bruxelles, n° 9453, 24 juin 2007.
30 Pour un bilan de la présidence allemande de 2007, voir « Bilanz der deutschen EU-Ratspräsidentschaft », Munich, Bertelsmann Forschungsgruppe Europa, Centrum für angewandte Politikwissenschaften, 2007.
31 H. Stark, op. cit. [19].
32 W. Weidenfeld, « Schwarz-rote Europapolitik », WeltTrends, n° 67, juillet-août 2009, p. 85-90.
33 G. Hellmann (dir.), Germany’s EU policy on asylum and defence: De-Europeanization by default, Basingstoke (Hampshire), Palgrave Macmillan, 2006.
34 A.-L. Barrière et B. Roussel, Le traité de Lisbonne, étape ultime de l’intégration européenne ? Le jugement du 30 juin 2009 de la Cour constitutionnelle allemande, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 66, septembre 2009.
35 M. Große Hüttmann et M. Chardon, « Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Die Bundesrepublik Deutschland », in W. Weidenfeld et W. Wessels (dir.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2009, Baden-Baden, Nomos, 2009, p. 337-344.
36 F. Wendler, « Pragmatismus, Führung und langsam erodierender Konsens : Eine Bilanz der Europapolitik der Großen Koalition », in Ch. Egle et H. Zohlnhöfer (dir.), Die zweite Große Koalition. Eine Bilanz der Regierung Merkel 2005-2009, Wiesbaden, VS-Verlag, 2010, p. 530-549.
37 P. Becker et A. Maurer, Deutsche Integrationsbremsen. Folgen und Gefahren des Karlsruher Urteils für Deutschland und die EU, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 41, 2009.
38 N. Röttgen, « Karlsruhe hat sich sehr weit hervorgewagt », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10 septembre 2009.
39 A.-L. Barrière et B. Roussel, op. cit. [34].
40 H. Dieter, L’Allemagne face à la crise financière : entre logiques nationales et solidarité européenne, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 61, février 2009.
41 M. Große Hüttmann et M. Chardon, op. cit. [35].
42 « Crise : Merkel dit “non” à Sarkozy », Libération, 24 novembre 2008.
43 H. Dieter, Das Management der Finanzkrise : Nutzt Europa seine Chance ?, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 6, 2009.
44 « Angela Merkel’s Great Depression », Financial Times, 2 décembre 2008.
45 H. Dieter, op. cit. [40].
46 « Miss World Goes Missing », The Economist, 22 novembre 2008.
47 G. Müller-Brandeck-Bocquet, « Deutsche Europapolitik unter Angela Merkel : Enge Gestaltungsspielräume in Krisenzeiten », in G. Müller-Brandeck-Bocquet (dir.), Deutsche Europapolitik von Adenauer bis Merkel, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2010, p. 253-349.
48 K. Behrens et L.-M. Clouet, « EADS : une normalisation européenne, entre intérêts nationaux et mondialisation », Visions franco-allemandes, n° 14, juillet 2009.
49 G. Müller-Brandeck-Bocquet, « Deutschlands bilaterale Beziehungen im Rahmen der EU », in Th. Jäger, A. Höse et K. Oppermann (dir.), Deutsche Außenpolitik, Wiesbaden, VS-Verlag, 2011, p. 605-629.
50 Cl. Demesmay, « L’Allemagne face à l’Europe de Nicolas Sarkozy », Politique étrangère, n° 2, 2008, p. 373-384.
51 I. Schäfer, La politique proche-orientale de la grande coalition, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 51, janvier 2008.
52 D. Schwarzer et I. Werenfels, Formelkompromiss ums Mittelmeer. Die EU verpasst die Chancen, die Kooperation grundlegend zu überarbeiten, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 24, avril 2008.
53 Ch. Hacke, « Deutsche Außenpolitik unter Bundeskanzlerin Angela Merkel », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 43, 2006, p. 30-37.
54 V. Mauer, « Die Sicherheitspolitik der Europäischen Union, Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 43, 2006, p. 10-16.
55 « Merkel will Europa-Armee aufbauen », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23 novembre 2007 ; « Steinmeier fordert eine europäische Armee », Der Tagesspiegel, 6 mai 2008.
56 « Positionspapier. Auf dem Weg zu einer europäischen Armee », 27 mars 2007 (Europa-digital.de), cité dans H. Stark, op. cit. [6].
57 G. Müller-Brandeck-Bocquet, op. cit. [47].
58 F. Algieri, « Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im europäischen Kontext : Das abnehmende Strahlen der Integrationsleuchttürme », in Th. Jäger, A. Höse et K. Oppermann (dir.), op. cit. [49], p. 126-147.
59 Afin d’éviter une paralysie sur le plan institutionnel, la règle de « l’abstention constructive » permet à un État qui ne veut pas s’associer à une mission ou qui ne l’approuve pas entièrement de s’abstenir et donc de ne pas voter contre une décision.
60 En revanche, les missions PSDC sont ouvertes à des États européens qui ne sont pas membres de l’UE. Ainsi, la Russie et la Turquie ont participé à ces missions dans le passé.
61 Pour les statistiques concernant le déploiement de troupes allemandes « hors zone », voir H. J. Gießmann et A. Wagner (dir.), Armee im Einsatz, Baden-Baden, Nomos, 2009, p. 386-390.
62 M. Overhaus, « EUFOR Althea und EUPM in Bosnien-Herzegowina : Umsetzung des umfassenden Ansatzes », in M. Asseburg et R. Kempin (dir.), Die EU als strategischer Akteur in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik ?, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 32, 2009, p. 17-31.
63 Fr.-L. Altmann, « Die Bundeswehr auf dem westlichen Balkan », in S. Mair (dir.), Auslandseinsätze der Bundeswehr. Leitfragen, Einsatzspielregeln und Lehren, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 27, 2007, p. 88-98
64 L’UE ayant renoncé à se doter de structures de planification et de commandement autonome permanentes et suffisantes, les opérations militaires de l’UE sont de fait commandées par les États membres disposant de ce type de structures à l’échelle nationale. Or, parmi les 27, seules la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie et la Grèce en sont dotées. Le commandement des opérations PSDC (hors opérations « Berlin + ») ne peut donc être assuré que par l’un de ces cinq États.
65 D. M. Tull, « EUFOR RD Congo : ein Erfolg aber kein Erfolgsmodell », in M. Asseburg et R. Kempin (dir.), op. cit. [62], p. 50-61.
66 D. M. Tull, « Die Führung und Beteiligung der Bundeswehr an EUFOR RD Congo », in S. Mair (dir.), op. cit. [63], p. 68-77.
67 H.-G. Ehrhart, « Friedensmacht in Aktion ? Der Militäreinsatz der EU in der DR Kongo zwischen Symbolik, Realpolitik und kosmopolitischem Engagement », in H.-G. Ehrhart, S. Jaberg, B. Rinke et J. Waldmann (dir.), Die Europäische Union im 21. Jahrhundert. Theorie und Praxis europäischer Außen-, Sicherheits-und Friedenspolitik, Wiesbaden, VS-Verlag, 2007, p. 148-161.
68 La Mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad (MINURCAT) lui succédera.
69 H.-G. Ehrhart, « EUFOR Tchad/RCA : Zwischenbilanz und Empfehlungen für eine effektivere Konfliktlösung », Integration, n° 1, 2009, p. 75-80.
70 P. Berg, « EUFOR Tchad/RCA : Die EU als Agent französischer Interessen », in S. Mair (dir.), op. cit. [63], p. 62-76.
71 A. Weber, « Die Marineoperation der EU im Golf von Aden (EU NAVFOR Atalanta) : Vorbei am Problem – die Piraterie nimmt zu, die Ursachen bleiben », in S. Mair (dir.), op. cit. [63].
72 Lancé en 2004 par l’UE à l’initiative de l’Allemagne, de la France et de la Grande-Bretagne, les battle groups sont des groupes tactiques de 1 500 hommes qui doivent pouvoir être déployés en moins de 15 jours pour des opérations de haute intensité n’excédant pas 4 mois. Ces unités sont un exemple de la nouvelle stratégie de l'Union qui souhaite pouvoir déployer rapidement des troupes dans toute région du monde étant le théâtre d’un conflit.
73 Cl. Major et Ch. Mölling, EU-Battlegroups. Bilanz und Optionen zur Weiterentwicklung europäischer Krisenreaktionskräfte, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 22, 2010.
74 M. Overhaus, Die deutsche Nato-Politik. Vom Ende des kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus, Baden-Baden, Nomos, 2009.
75 M. Rühle, « Entwicklungslinien des Atlantischen Bündnisses », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 43, 2006, p. 3-10.
76 J. Varwick, « Auf dem Weg zum Weltpolizisten ? », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 15-16, 2009, p. 3-9.
77 I. Daalder et J. Goldgeier, « Global NATO », Foreign Affairs, n° 5, 2006, p. 105-113.
78 D. Bandler et W. Mitchell, « Immer dieser Michel : Washington, Berlin und der Streit um die Nato-Erweiterung », Internationale Politik, n° 3, 2009, p. 76-79.
79 R. K. Betts, « The Three Faces of NATO », The National Interest, mars-avril 2009, p. 31-38.
80 F. Kupferschmidt, Vor dem Nato-Gipfel von Bukarest. Intensive Bemühungen um die Überwindung von Differenzen der Mitgliedstaaten,, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 22, 2008.
81 K. H. Kamp, « Global Partnership : Ein neuer Streitpunkt in der NATO ? », Analysen und Argumente der Konrad-Adenauer Stiftung, n° 29, 2006.
82 S. Serfaty, « Globaliser l’Alliance ? », Politique étrangère, n° 1, 2008, p. 79-90.
83 M. Clarke, « Le débat sur une OTAN globale », Politique étrangère, n° 4, 2009, p. 779-790.
84 A. Bitter, Die NATO und die Raketenabwehr. Implikationen für Deutschland vor dem Gipfel in Bukarest, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 29, 2008.
85 M. Kaim et P. Niedermeier, « Deutsche Nato-Politik », in Th. Jäger, A. Höse et K. Oppermann (dir.), op. cit. [49].
86 M. Overhaus, op. cit. [74].
87 H. Riecke, L’Allemagne et l’OTAN, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 53, mars 2008.
88 C. D. Maaß, « Die Afghanistan-Mission der Bundeswehr », in S. Mair (dir.), op. cit. [63], p. 78-87.
89 T. Noetzel et Th. Rid, « Germany’s options in Afghanistan », Survival, n° 5, 2009, p. 71-90.
90 M. Schmunk, Die deutschen Provincial Reconstruction Teams. Ein neues Instrument zum Nation Building, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 33, 2005.
91 Voir M. Kaim, ISAF ausbauen – OEF beenden, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 43, 2007.
92 C. D. Maaß, op. cit. [88].
93 H. Riecke, op. cit. [87].
94 S. G. Jones, J. M. Wilson, A. Rathmell et K. Jack Riley, Establishing Law and Order after Conflict, Santa Monica, Rand Corporation, 2005. Cité dans S. Lange, Die Bundeswehr in Afghanistan. Personal und technische Ausstattung in der Einsatzrealität, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 9, 2008.
95 M. Kaim, L’engagement militaire allemand en Afghanistan. Conditions, évaluation, perspectives, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 76, juillet 2010.
96 A. Geis, « Sicherheitsinteressen am Hindukusch. Desinteresse zuhause ? », WeltTrends, n° 56, 2007, p. 64-70.
97 Th. Petersen, « Wird Deutschland am Hindukusch verteidigt ? », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26 mai 2010.
98 T. Noetzel et Th. Rid, « Germany’s options in Afghanistan », op. cit. [89].
99 D. Weiss, « Deutschland am Hindukusch », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 43, 2008, p. 6-14.
100 M. Kaim, op. cit. [95].
101 Interview de Hans-Dietrich Klose, 11 juin 2009, cité dans T. Noetzel et Th. Rid, « Germany’s options in Afghanistan », op. cit. [89].
102 K.-H. Kamp, « Deutschlands Einfluss in der Nato schrumpft », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 14 juin 2008.
103 Th. Bauer, « Les relations difficiles de l’Allemagne et de l’OTAN », Annuaire français des relations internationales (AFRI), 2009, p. 233-245.
104 M. Rühle, « Am Rubikon der Kampfeinsätze », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4 février 2008.
105 M. Rühle, « Afghanistan, Deutschland und die NATO », Sicherheit und Frieden, n° 1, 2009, p. 1-7.
106 Ministère de la Défense, Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin, Verteidigungsministerium, 2006 (Bmvg.de).
107 H.-J. Reeb, « Die neue Bundeswehr », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 48, 2009, p. 17-23.
108 A. Bitter, « Lessons learned. Auf dem Weg zur Armee im Einsatz », in S. Mair (dir.), op. cit. [63].
109 Fr.-J. Meiers, La politique allemande de sécurité et de défense : équilibrer durablement attentes extérieures et contraintes intérieures, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 41, février 2007.
110 M. Asseburg, « Der Bundeswehreinsatz im Libanon : Die Maritime Task Force im Rahmen von UNIFIL plus », in S. Mair (dir.), op. cit. [63], p. 99-109.
111 H. Stark, « La politique étrangère allemande entre vocation globale et contraintes européennes », Politique étrangère, n° 4, 2007, p. 789-801.
112 Voir par exemple J.-P. Gougeon, L’Allemagne du XXIe siècle, une nouvelle nation ? Éléments de réponse, Paris, Armand Colin, 2009.
113 T. Noetzel et B. Schreer, « All the way ? The evolution of German military power », International Affairs, n° 2, 2008, p. 211-221.
114 H. Stark, op. cit. [2].
115 Groupe de pays formé par le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud.
116 A. Stent, « Berlin’s Russia Challenge », The National Interest, n° 1, 2007, p. 46-51.
117 S. Martens, « La politique russe de l’Allemagne : entre attentisme et pragmatisme », La revue internationale et stratégique, n° 74, été 2009, p. 61-73.
118 H. Timmermann, Les relations germano-russes dans le contexte européen, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 40, janvier 2007.
119 A. Rahr, « Germany and Russia : A Special Relationship », The Washington Quarterly, printemps 2007, p. 137-145.
120 S. Fischer, Die EU und Russland. Konflikte und Potentiale einer schwierigen Partnerschaft, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 34, 2006.
121 Th. Gomart, « Union européenne/Russie : de la stagnation à la dépression », Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n° 510, juillet-août 2007, p. 423-425.
122 Il s’agit de l’Arménie, de l’Azerbaïdjan, de la Biélorussie, de la Géorgie, de la Moldavie et de l’Ukraine.
123 Créé en 1994, l’EEE permet aux pays de l’AELE de participer au Marché commun sans avoir à adhérer à l’UE.
124 B. Lippert, « La politique européenne de voisinage. Perspectives internes et externes », Politique étrangère, n° 1, 2008, p. 39-50.
125 A. Marchetti, La politique européenne de voisinage : l’impact de la présidence allemande sur l’élaboration d’une politique stratégique, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 45, juillet 2007.
126 A. Rahr, « Russie-Allemagne : la relation spéciale et la présidence de l’Union européenne », Politique étrangère, n° 1, 2007, p. 109-122.
127 C. Stelzenmüller, « Germany’s Russia Question. A New Ostpolitk for Europe », Foreign Affairs, mars-avril 2009, p. 89-100.
128 Th. Gomart, « OTAN-Russie, la “question russe “est-elle européenne ? », Politique étrangère, n° 4, 2009, p. 845-858.
129 « Die Russland-Versteher », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 20 mai 2007.
130 C. Stelzenmüller, op. cit. [127].
131 C. S. Chivvis et Th. Rid, « The Roots of Germany’s Russia Policy », Survival, n° 2, 2009, p. 105-122.
132 R. Götz, « Deutschland-Russland – strategische Partner ? », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 11, 2006, p. 14-23.
133 Ch. Meier, Le partenariat Allemagne-Russie : une interdépendance assumée, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 73, avril 2010.
134 H. Timmermann, op. cit. [118].
135 R. Götz, Nach dem Gas-Konflikt. Wirtschaftliche Konsequenzen für Russland, die Ukraine und die EU, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 3, 2006.
136 R. Götz, Wir Deutschland Energiedrehscheibe für Russlands Erdgas ?, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell » n° 49, 2006.
137 B. Kerski, « Polen », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf (dir.), Handbuch zur deutschen Aussenpolitik, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 405-420.
138 K.-O. Lang, Polens Energiepolitik. Interessen und Konfliktpotentiale in der EU und im Verhältnis zu Deutschland, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 13, 2007.
139 P. Buras, « Die IV. Republik und Deutschland : Eine Anatomie des Misstrauens », Darmstadt, Deutsches Polen-Institut, Polen-Analysen, n° 3, 2006.
140 A. Lada, « Polen und Deutsche – fünf Jahre gemeinsam in der Europäischen Union », Darmstadt, Deutsches Polen-Institut, Polen-Analysen, n° 52, 2009.
141 I. Bill, « Die deutsch-polnischen Beziehungen. Probleme und Perspektiven », Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, n° 3, 2010, p. 149-158.
142 G. Mink, « La réconciliation polono-russe : vers un changement de paradigme ? », Politique étrangère, n° 3, 2010, p. 607-619.
143 A.-M. Le Gloannec, Berlin et le monde. Les timides audaces d’une nation réunifiée, Paris, CERI/Autrement, 2007.
144 S. Schmidt, « Afrika südlich der Sahara », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf (dir.), op. cit. [137], p. 532-544.
145 J. Thorel, La nouvelle politique africaine de l’Allemagne, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 44, juin 2007.
146 S. Mair et D. M. Tull, Deutsche Afrikapolitik. Eckpunkte einer strategischen Neuausrichtung, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 10, 2009.
147 S. Heilmann, « Volksrepublik China », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf (dir.), op. cit. [137], p. 580-590.
148 Depuis 2011, Berlin et Pékin dialoguent dans le cadre de « consultations gouvernementales germano-chinoises ».
149 M. Schüller, Le partenariat économique Chine-Allemagne : une interdépendance croissante, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 71, janvier 2010.
150 Statistisches Bundesamt Deutschland (Destatis.de).
151 M. Schüller, op. cit. [149].
152 Ch. Wagner, « Führungsmacht Indien : Ein unbequemer Partner », in J. Husar, G. Maihold et S. Mair (dir.), Neue Führungsmächte : Partner deutscher Außenpolitik ?, Baden-Baden, Nomos, 2009, p. 68-82.
153 Ch. Wagner, Les relations Inde-Allemagne. Entre dynamisme économique et déphasage géopolitique, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 84, mai 2011.
154 I. Werenfels, « Maghreb », in G. Steinberg (dir.), Deutsche Nah-, Mittelost-und Nordafrikapolitik. Interessen, Strategien, Handlungsoptionen, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 15, 2009, p. 7-15.
155 G. Dachs, Soixante ans de relations germano-israéliennes, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 59, janvier 2009.
156 M. Asseburg, « Maghreb », in G. Steinberg (dir.), op. cit. [154], p. 24-32.
157 J. Reissner, « Iran », in G. Steinberg, op. cit. [154], p. 51-58.
158 I. Schäfer, op. cit. [51].
159 S. Harnisch, « Die Außen- und Sicherheitspolitik der Regierung Merkel. Eine liberale Analyse der Großen Koalition », Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, n° 3, 2010, p. 59-83.
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