Les années Schröder (1998-2005) : les premiers pas de la République de Berlin
p. 81-167
Texte intégral
« Nous sommes prêts, en tant qu’alliés normaux, à assumer nos responsabilités, que ce soit au sein de l’UE ou au sein de l’OTAN ».
Gerhard Schröder, Munich, 6 février 1999.
« L’Allemagne est un pays fier et solidaire. Nous n’avons pas à cacher nos intérêts nationaux. Voilà la voie allemande ».
Gerhard Schröder, Bild-Zeitung, 8 août 2002.
1Les Allemands, en tout cas une majorité d’entre eux, ont longtemps porté un regard critique sur les deux mandats consécutifs du gouvernement Schröder après la défaite électorale de H. Kohl, en octobre 1998. Il est vrai que pendant les sept années qui suivent, le nombre de chômeurs augmente considérablement outre-Rhin, dépassant le seuil des 5 millions, la croissance est en berne, et la stagnation économique, antérieure au changement de pouvoir, persiste, obligeant le chancelier Schröder à entreprendre à partir de 2003 une réforme audacieuse du système social, dont les premiers résultats positifs ne se manifesteront qu’après la défaite, en 2005, de la coalition rouge-verte1. S’ils se sont montrés critiques à l’égard du bilan de cette dernière, les électeurs n’en ont pas moins approuvé les grandes lignes de la politique étrangère de G. Schröder. À son arrivée au pouvoir, le nouveau chancelier, auparavant ministre-président du Land de Basse-Saxe, a dû se familiariser avec les grands dossiers de la politique étrangère, ce qui, par contrecoup, a laissé le champ libre à son habile et éloquent ministre des Affaires étrangères, le vert J. Fischer, du moins durant le premier mandat de la nouvelle coalition (1998-2002).
2De prime abord, la politique étrangère du gouvernement Schröder s’inscrit dans la logique de celle de son prédécesseur, qui lui a laissé un héritage lourd. À peine arrivée au pouvoir, la coalition rouge-verte doit prendre en charge plusieurs dossiers difficiles : la mise au point du budget de l’UE (1998), la guerre du Kosovo (1999), ainsi que le traité de Nice (2000), que les « left-overs d’Amsterdam2 » ont rendu nécessaire... Favorable à l’intégration européenne et fidèle aux principes du multilatéralisme, l’Allemagne réussit à préserver, pour l’essentiel, de bons rapports avec les États-Unis (en dépit de l’affrontement germano-américain lors de la crise irakienne), tout en intensifiant les relations avec la France, la Russie et la Chine. Par ailleurs, J. Fischer devient un interlocuteur recherché au Proche-Orient. Surtout, la République fédérale s’investit activement, durant cette période, dans le processus de réforme institutionnelle de l’Union et ouvre grand les portes de l’UE aux pays candidats de l’Europe centrale3.
3Pourtant, au-delà du conflit qui oppose Berlin à Washington en 2002 et 2003, de multiples éléments témoignent d’une politique étrangère en rupture avec les principes et valeurs de la « République rhénane ». Les souvenirs d’enfance de G. Schröder, né à la fin de la Seconde Guerre mondiale, ne sont pas marqués par le nazisme, et sa socialisation ne reflète pas la « honte collective » de la génération antérieure mais une fierté à peine dissimulée des acquis de la RFA du miracle économique. Dès sa première déclaration gouvernementale le 10 novembre 1998, il souligne l’importance d’une « prise de conscience nationale qui plonge ses racines non pas dans le nationalisme des temps révolus, mais dans l’auto-compréhension de [la] démocratie [allemande]4 ». Il insiste aussi sur l’affirmation de soi d’une nation allemande qui a grandi et ne doit pas se sentir inférieure, ni supérieure, mais qui doit assumer son histoire en regardant vers l’avenir5 et en défendant vigoureusement ses intérêts nationaux6.
4Ce thème récurrent de la « normalité » de la nation allemande constituera le véritable « fil rouge » de la politique étrangère de la « République de Berlin ». Ainsi, trois ans après son arrivée au pouvoir, au moment des attentats du 11 septembre, le chancelier tire les leçons qui s’imposent en insistant sur la nécessité d’adapter la politique étrangère de l’Allemagne à la nouvelle donne du terrorisme international. Estimant que son pays doit assumer davantage de responsabilités sur la scène mondiale et ne plus se contenter d’être un simple soutien financier ou humanitaire, le chancelier annonce que l’Allemagne doit être prête à participer à des opérations militaires de « rétablissement de la liberté, de la sécurité et de l’état de droit7 ». La fin de la culture de la retenue et la « normalité » d’une nation allemande assumant le poids de son passé et ses responsabilités internationales dans le présent en contribuant à façonner l’avenir sans culpabilité, deviennent les leitmotivs du chancelier fédéral qui aspire à négocier sur un pied d’égalité avec ses homologues américain, français et britannique8.
5On aurait tort cependant d’en conclure que la « République de Berlin » est prête à rejeter les principes multilatéraux qui avaient jusqu’ici guidé la politique étrangère de la RFA. Au contraire : si le gouvernement Schröder revendique le droit d’agir au nom des intérêts nationaux de l’Allemagne, il aspire tout autant à défendre les principes d’un ordre mondial fondé sur la primauté des Nations unies et régi par le droit international. En outre, en tant que dirigeant d’un pays « normal », G. Schröder entend établir des relations « d’égal à égal » (auf gleicher Augenhöhe) avec tous ses partenaires, y compris – et peut-être surtout – avec les États-Unis, et user du droit de les critiquer si nécessaire, mais de façon « amicale ». C’est dans cet esprit que G. Schröder proclamera, au lendemain des attentats du 11 septembre, une « solidarité illimitée » avec les États-Unis, sans doute dans l’espoir – rapidement déçu – que la coalition internationale contre le terrorisme, esquissée par Washington au lendemain des attentats, ramènerait l’administration Bush sur le chemin du multilatéralisme.
6C’est avant tout lors de la campagne électorale de 2002 que le processus d’« émancipation » de G. Schröder s’accélère. Ce dernier se présente alors comme le « chancelier de la paix » (Friedenskanzler), justifiant ainsi le refus de l’Allemagne (à l’époque membre non permanent du Conseil de sécurité de l’ONU) d’approuver un mandat autorisant le recours à la force contre Bagdad. Présentée comme l’expression d’une « voie allemande » (deutscher Weg)9, cette prise de position est une manière pour le chancelier d’affirmer que « la politique étrangère allemande est définie à Berlin10 ». Aux yeux de G. Schröder, « l’Allemagne est un pays qui a confiance en lui, qui ne cède pas aux pressions et qui n’est pas prêt à s’engager dans des “aventures “, ni à recourir à la diplomatie du chéquier11 ».
7Or les « voies allemandes » ont souvent conduit le pays dans l’impasse. D’ailleurs, l’expression « deutscher Weg » ressemble à s’y méprendre au terme « Sonderweg », utilisé pour caractériser la politique nationaliste et anti-occidentale des années 1890-1945. Pour nombre de commentateurs allemands – et étrangers –, ce terme traduit un véritable changement de paradigme, reflétant la volonté des élites et de l’opinion publique allemandes d’opter pour une politique étrangère moins intégrée, plus axée sur la défense des intérêts nationaux. De ce point de vue, l’émergence de la « voie allemande » est l’aboutissement logique d’un processus de normalisation12 entamé au milieu des années 1990. Cette réorientation divise la communauté des « experts » outre-Rhin. Pour les uns, le « non » allemand à l’intervention en Irak marque le retour de l’Allemagne sur la scène internationale et traduit son droit légitime à définir ses intérêts nationaux13. Pour les autres, il prive le pays de toute possibilité d’exercer une influence positive à Washington : amputée, pour des raisons de politique intérieure, de ses instruments d’action multilatéralistes, une politique étrangère ne peut qu’être « désorientée et déboussolée14 », et déboucher non pas sur le retour de l’Allemagne sur la scène internationale, mais sur sa marginalisation15.
8La vérité, comme souvent, se situe entre les deux. Dans de nombreux domaines – intégration européenne, relations avec l’Europe de l’Est, politique de prévention et de gestion des conflits, défense transatlantique, etc. –, l’Allemagne de G. Schröder a joué un rôle actif. Elle a fait entendre sa voix, une voix parfois discordante. Mais à aucun moment elle n’a fait « cavalier seul » comme jadis le gouvernement Kohl dans le dossier de l’ex-Yougoslavie. Le bilan des années Schröder doit donc être nuancé.
Rhétorique nationale et pratique intégrationniste : la politique de construction européenne de la coalition rouge-verte
9S’il est un domaine qui permet d’apprécier le degré de multilatéralisme de la politique étrangère d’un État, c’est bien celui de l’intégration régionale, qui exige plus qu’aucun autre transfert de souveraineté et recherche de compromis. Lorsque G. Schröder arrive au pouvoir, nombre d’observateurs s’attendent à voir l’Allemagne adopter vis-à-vis de l’UE une attitude moins conciliante que du temps de H. Kohl, davantage axée sur la défense des intérêts nationaux allemands : le nouveau chancelier l’a d’ailleurs laissé entendre durant la campagne électorale. Force est d’abord de souligner que tous les sondages outre-Rhin mettent en évidence une baisse de l’enthousiasme des Allemands à l’égard de la construction européenne. Depuis la ratification du traité de Maastricht, le gouvernement fédéral doit tenir compte non seulement des positions des ministres-présidents des Länder, décidés à défendre leurs prérogatives face à Bruxelles, mais aussi de l’état d’esprit des juges de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, aux yeux desquels l’UE est une confédération d’États souverains, et non une Union fédérale en devenir. Les règles de fonctionnement, le processus de décision et l’acquis communautaire de l’Union constituent pourtant un ensemble si contraignant que la marge de manœuvre des gouvernements nationaux se révèle extrêmement étroite. En réalité, aucun dirigeant ne peut mettre en œuvre une politique européenne fondamentalement différente de celle de ses prédécesseurs – une leçon que le nouveau chancelier apprendra très vite.
Des débuts difficiles
10Lorsqu’il arrive au pouvoir en octobre 1998, G. Schröder doit faire face à un contexte économique national très difficile et à un agenda européen très chargé. Le chantier institutionnel est inachevé, le processus d’élargissement ouvert et la relation franco-allemande passablement dégradée, les négociations budgétaires étant en suspens. Au début de son mandat, G. Schröder est davantage perçu comme un eurosceptique : on se souvient notamment de ses critiques, lorsqu’il était dans l’opposition, à l’encontre de l’introduction de l’euro, jugée « prématurée », et surtout du montant, trop élevé à ses yeux, de la contribution nette de l’Allemagne au budget européen16. Ce franc-parler, en rupture avec le style plus diplomatique de H. Kohl, reflète l’attitude globalement plus critique des Allemands (et des Européens) à l’égard du processus communautaire, attitude véhiculée par une classe dirigeante née après la guerre et désireuse de se tourner vers l’avenir. Surtout, la coalition rouge-verte n’a pas de vision clairement définie en matière de construction européenne lorsqu’elle arrive au pouvoir. Elle semble, du moins au cours des premiers mois de son mandat, improviser quelque peu ses décisions, faute de préparation. Cela peut s’expliquer par le fait que les Verts allemands n’ont jamais été au pouvoir, alors que le SPD sort d’une opposition de 16 années17.
11La question de la contribution nette allemande au budget de l’UE est de la plus haute importance pour le nouveau chancelier, qui a déjà insisté à de multiples reprises pour obtenir une réduction, accréditant l’idée que les contributions allemandes (26,4 % du budget européen) sont « exagérées » (verbraten), et que le pays refuse de jouer le rôle de « trésorier-payeur » de l’UE (Zahlmeister, terme utilisé jadis par Helmut Schmidt)18. L’Allemagne, qui assume la présidence de l’UE durant le premier semestre de l’année 1999, souhaite profiter des négociations budgétaires en cours entre les Quinze, dans le cadre de « l’Agenda 200019 », pour obtenir une réduction de sa contribution. Le ministre des Affaires étrangères, le très europhile J. Fischer, affirme que l’Allemagne continuera à assumer sa responsabilité en tant que première puissance économique de la région, et qu’elle restera donc le principal contributeur net20. Mais il faut, selon lui, corriger les injustices qui se sont glissées dans la répartition des charges.
12Pour y parvenir, la nouvelle coalition préconise une réduction des dépenses agricoles, grâce au recours à un mécanisme de cofinancement de la PAC. En d’autres termes, elle estime que les États membres doivent contribuer à hauteur de 50 % au financement de celle-ci21. Or une majorité d’États est hostile à cette formule, dont la France, qui craint que le cofinancement de la PAC ne sonne le glas de cette dernière (il est vrai que la France en bénéficie plus qu’aucun autre État membre). La position de la République fédérale n’est donc guère facile. S’il ne fait aucun doute que la contribution allemande au budget européen est considérable, il est tout aussi évident qu’aucun pays de l’Union ne profite autant des capacités d’absorption du marché unique que l’Allemagne, du fait de sa puissance exportatrice. De plus, les demandes répétées du chancelier en faveur d’une réduction de sa contribution budgétaire rappellent à bien des égards la croisade anti-européenne de Margaret Thatcher. Enfin, l’élargissement de l’UE aux pays de l’Est, voulu par l’Allemagne, n’exige-t-il pas, au contraire, une augmentation des moyens communautaires, et notamment agricoles, compte tenu du poids de l’agriculture dans l’économie de plusieurs pays candidats à l’adhésion ?
13Dans les semaines précédant le Conseil européen de Berlin, qui doit se tenir le 26 mars 1999, la France dénonce dans des termes assez vifs les incohérences et le style « anti-européen » de la présidence allemande. Les négociations sur la réforme des politiques agricoles et structurelles révèlent de profondes divergences entre les pays membres et risquent, en cas de désaccord persistant sur la PAC, de se solder par un véritable affrontement franco-allemand. Un échec de l’Agenda 2000 sous la présidence allemande risquerait, à la veille de l’élargissement à l’Est, non seulement de plonger l’Union dans une crise budgétaire, mais aussi de remettre en question le consensus général entre Français et Allemands sur la construction européenne. D’où l’importance d’obtenir un accord des Quinze sur l’Agenda 2000, notamment sur les questions budgétaires22.
14L’Allemagne doit faire un choix : réussir sa présidence – et assurer le financement futur de l’UE – moyennant quelques concessions, ou obtenir la réduction de sa contribution budgétaire au prix d’un double échec – à la fois de l’Agenda 2000 et de sa présidence –, assorti d’une détérioration profonde des relations franco-allemandes. G. Schröder décide sans hésiter de renoncer à la poursuite d’intérêts proprement nationaux pour privilégier ceux de l’UE. Le chancelier n’est donc pas le clone de la Dame de Fer… L’accord des Quinze reflète davantage les positions de Paris que celles de Berlin. La proposition de cofinancement de la PAC ayant été rejetée, la contribution nette de la France n’augmente guère, alors que celle de l’Allemagne ne diminue pas autant que le chancelier Schröder l’avait espéré23. En dépit de ces concessions, et sans doute du fait d’une rhétorique musclée et quelque peu maladroite, la politique communautaire de G. Schröder reste perçue comme moins pro-européenne et pro-française que celle de son prédécesseur, et ce même si la présidence allemande de l’UE est en définitive un succès pour le chancelier fédéral24.
15Le fragile équilibre entre un engagement pro-européen affiché et une volonté manifeste de défendre les intérêts de l’Allemagne continue à marquer la politique européenne du gouvernement rouge-vert jusqu’au lancement des travaux de la Convention européenne en 2002. Cette contradiction renvoie aussi à un partage des rôles entre le chancelier Schröder, toujours prompt à critiquer l’UE lorsqu’il peut en tirer parti sur le plan intérieur25, et son ministre des Affaires étrangères, qui cultive depuis plusieurs années déjà une image européiste et multilatéraliste26. C’est lui qui, en 2000, lance le débat sur une réforme en profondeur des traités européens, en se prononçant en faveur de l’élaboration d’une Constitution européenne. Dans son discours « De la confédération à la fédération – réflexions sur la finalité de l’intégration européenne27 », il se prononce, à titre personnel, en faveur de la transformation de l’UE (qui comptera bientôt près d’une trentaine de pays membres) en une fédération. Selon lui, la création d’une telle fédération européenne ne remettrait pas en question l’existence des États, grâce au principe de la subsidiarité et à une répartition claire et précise des compétences entre l’UE et les pays membres. Au-delà de la création d’un « centre de gravité » formé par les États les plus avancés sur la route de l’intégration, J. Fischer plaide en faveur d’un système parlementaire doté de deux chambres, l’une réservée aux députés européens – qui siégeraient également dans les parlements nationaux –, l’autre, véritable chambre des États, formée sur le modèle du Sénat américain (ou du Bundesrat allemand). Quant à l’exécutif, J. Fischer propose la formation d’un gouvernement européen émanant soit du Conseil européen, soit de la Commission.
16Ces propositions suscitent des réactions mitigées, voire négatives, parmi les partenaires européens. La France se montre même particulièrement hostile. Devant la Commission des Affaires européennes du Bundestag, le ministre des Affaires étrangères français, Hubert Védrine, exprime sans ambages son opposition à la transformation du Conseil européen en chambre des États et insiste sur la légitimité démocratique des gouvernements nationaux ; selon lui, le projet allemand romprait l’équilibre européen au détriment du Conseil et des États membres28. Surtout, pour la France, qui doit assumer la présidence européenne au deuxième semestre 2000, le discours de J. Fischer est prématuré, et risque de perturber l’ordre du jour de la conférence intergouvernementale censée préparer le sommet de Nice29. Ce dernier a pour mission de régler les « reliquats d’Amsterdam » – préalable indispensable à l’élargissement de l’UE. Il s’agit donc de régler des questions que le traité d’Amsterdam, faute d’accord entre les Quinze, a remises à plus tard : la composition de la Commission, la pondération des voix au sein du Conseil, l’extension du vote à la majorité qualifiée, la répartition des sièges au Parlement30...
17Au sommet de Nice, en décembre 2000, le règlement de ces questions donne lieu à un affrontement tendu entre plusieurs États membres, notamment la France et l’Allemagne. Les tensions entre Paris et Berlin manquent même de faire échouer le sommet, et donc le traité de Nice. G. Schröder, loin de s’inspirer de l’esprit du discours pro-européen de J. Fischer prononcé au mois de mai, estime que la réforme des institutions européennes doit avant tout servir les intérêts de la République fédérale. Si le chancelier accepte l’idée que les « grands » États membres de l’Union renoncent à leur deuxième commissaire, il exige en revanche qu’une nouvelle pondération des voix au Conseil aboutisse à un rééquilibrage non seulement entre « petits » et « grands » États, mais également entre tous les pays membres, y compris la France et l’Allemagne, compte tenu de l’écart démographique qui les sépare. À ce titre, Berlin demande que lui soit accordée une voix de plus par rapport aux autres « grands » États, dont la France. Or Paris ne veut – ou ne peut – pas accepter cette demande, car cela aboutirait à un décrochage des voix entre les deux pays au sein du Conseil, qui est aux yeux de la France l’institution la plus importante.
18Comme toujours, un compromis de dernière minute sera trouvé, la France obtenant le même nombre de voix au Conseil que l’Allemagne. Mais cette « concession allemande » ne va pas sans contrepartie. Le traité de Nice instaure un système de prise de décision particulièrement complexe, fondé sur une procédure de triple majorité, qui tient compte, dans les faits et malgré l’égalité des voix entre Berlin et Paris, de la supériorité démographique de la République fédérale31. Surtout, l’Allemagne se voit octroyer un traitement particulier au Parlement. Elle est en effet le seul État, avec la Belgique, à ne pas subir une réduction du nombre de ses parlementaires. À la différence des trois autres « grands » États de l’Union, qui ne comptent plus que 72 élus chacun, l’Allemagne dispose toujours de 99 députés au Parlement européen, dont les compétences législatives ne cessent de s’accroître32. D’où les critiques acerbes que suscite en France le traité de Nice, qualifié par les uns de « Suez diplomatique33 », par les autres de « fin du jardin à la française34 »…
19Il serait néanmoins injuste de réduire les résultats du sommet de Nice au seul imbroglio institutionnel. La réforme des institutions, malgré les critiques qu’elle a suscitées, permettra de réaliser les deux élargissements à l’Est de 2004 et 2007. Surtout, deux apports importants du traité doivent être relevés : les dispositions de la Charte des droits fondamentaux, et la formalisation des progrès réalisés en 1998 (sommet franco-britannique de Saint-Malo) et en 1999 (sommets européens de Cologne et d’Helsinki) en matière de politique de sécurité et de défense. Dans les deux cas, l’Allemagne a joué un rôle moteur, aux côtés de la France. Si, à Nice, elle a défendu avec acharnement ses intérêts nationaux dans le cadre des réformes institutionnelles de l’UE, elle ne s’est pas montrée hostile à l’égard de la construction européenne.
La relance du tandem franco-allemand autour de l’approfondissement de l’UE
20Conscient du tort causé par le sommet de Nice à la cohésion de l’UE et aux relations franco-allemandes, le chancelier Schröder déclare qu’il souhaite approfondir la construction européenne, et doter l’Union d’une structure fédérale, en s’inscrivant dans une logique intégrationniste et non plus intergouvernementale. La relation franco-allemande est relancée à l’initiative de Jacques Chirac et de G. Schröder le 31 janvier 2001 lors d’une rencontre à Blaesheim, qui marque le lancement du processus du même nom, destiné à permettre à la France et à l’Allemagne de préparer, au niveau bilatéral, l’approfondissement à venir de l’UE. Dans le même temps, Berlin relance le débat sur la « finalité européenne ». Le 4 avril 2001, le président de la République fédérale, Johannes Rau, s’adresse au Parlement européen et plaide en faveur de la transformation de l’UE en une fédération dotée d’une constitution. À l’instar de J. Fischer, il préconise l’instauration d’un système bicaméral, suggérant de faire du Conseil européen une chambre des États, et de la Commission un gouvernement européen35.
21Ces réflexions sont largement reprises dans le projet européen du chancelier fédéral, présenté le 30 avril 2001 au congrès du SPD. Si G. Schröder se prononce en faveur d’une Constitution européenne, sa vision des choses est toutefois nettement moins fédéraliste que celle de J. Fischer ou de J. Rau. Le chancelier insiste notamment sur une clarification des compétences respectives de l’Union, des États membres et des régions (une vieille revendication des Länder), notamment dans les domaines de la concurrence et du marché intérieur où il déplore l’affaiblissement continu du rôle dévolu aux États membres. Ainsi – et sans doute s’agit-il du point le plus contradictoire de la politique européenne et des projets communautaires du chancelier Schröder –, s’il plaide en faveur de la « communautarisation » de la politique étrangère et de sécurité, ainsi que de la transformation de la Commission en « un exécutif fort », il réaffirme parallèlement ses positions de 1999, estimant que certaines politiques communautaires, telles la PAC et la politique régionale, devraient au moins partiellement être financées et gérées par les États, en application du principe de subsidiarité36. Si ces propositions sont révélatrices de certaines incohérences allemandes, elles ont au moins le mérite de relancer, sinon d’intensifier, le débat sur la construction – certains diraient la finalité – européenne.
22Quatre éléments, mis en avant par les discours de J. Fischer et de G. Schröder, s’inscrivent d’emblée au centre des débats : la réforme des institutions, en vue de renforcer le rôle de la Commission et du Parlement européens ; l’élaboration d’un traité constitutionnel assurant une simplification des procédures ; la clarification des compétences entre Bruxelles, les États et les régions ; le renforcement du concept de subsidiarité, notamment au profit des parlements nationaux. Ces objectifs s’avèrent finalement assez proches des positions de H. Kohl sur la construction européenne. Si rupture il y a, elle se manifeste d’abord dans le discours à usage interne, le chancelier ayant promis, à plusieurs reprises, de mieux « défendre les intérêts allemands à Bruxelles », notamment sur le plan financier. Mais il s’agit là avant tout de manœuvres politiciennes destinées à l’opinion publique allemande dans l’optique des campagnes électorales de 1998 et 2002. Hormis ces « dérives » populistes, la politique européenne de G. Schröder durant son premier mandat se caractérise par la volonté manifeste de faire avancer les réformes institutionnelles, et de réussir l’élargissement. Elle s’inscrit donc, en définitive, dans la parfaite continuité de celle de ses prédécesseurs, y compris de H. Schmidt qui, rappelons-le, avait lui aussi en son temps dénoncé l’ampleur de la contribution nette de la RFA (Zahlmeister-Debatte), tout en menant à bien d’importantes réformes communautaires (création du Conseil européen, élection au suffrage universel direct du Parlement européen, mise sur pied du SME). Il n’y a donc pas eu de véritable changement dans la politique européenne du gouvernement rouge-vert, en dépit de l’insistance avec laquelle G. Schröder a exigé à Nice, en vain, un siège supplémentaire au Conseil37.
23La réalisation des ambitions européennes de l’Allemagne, telles qu’elles s’expriment dans les discours de J. Fischer, J. Rau et G. Schröder, dépend toutefois d’une amélioration des rapports entre Berlin et Paris, et d’une relance du partenariat franco-allemand. Or le traité de Nice est la preuve que celui-ci ne remplit plus le rôle moteur qui a été le sien sous l’égide de H. Kohl et F. Mitterrand. La période 1998-2000 voit les désaccords franco-allemands s’amplifier et culminer au sommet de Nice : en l’absence d’un nouveau projet commun, après l’achèvement de la réconciliation et la mise sur les rails de l’UEM, le partenariat franco-allemand, jadis privilégié, semble au point mort. En outre, dès son arrivée au pouvoir, G. Schröder affiche plus d’affinités avec le « New Labour » de Tony Blair38 qu’avec la France, empêtrée dans une cohabitation difficile entre J. Chirac et Lionel Jospin. En réalité, G. Schröder n’a jamais réellement su s’il lui fallait se rapprocher du socialiste Jospin en tant que président du SPD, ou du président de la République en tant que chancelier fédéral. Le très influent ministre des Affaires étrangères H. Védrine représentait-il les intérêts du premier, ou les positions du second ? G. Schröder a sans doute eu du mal à déterminer où, en France, résidait le véritable pouvoir dans le domaine des affaires européennes : à Matignon, ou à l’Élysée ?
24Grâce à des rencontres régulières, le processus de Blaesheim permet toutefois de détendre l’atmosphère et d’aboutir à un timide rapprochement entre les positions de J. Chirac et de G. Schröder. Mais les deux pays sont encore loin de la confiance et de l’entente de l’ère Kohl-Mitterrand. Alors que le processus « post-niçois » s’ouvre dès janvier 2001, grâce à une proposition germano-italienne adoptée par les Quinze à Nice, il faudra attendre le sommet franco-allemand de Nantes, le 23 novembre 2001, pour que la France endosse les propositions de réformes du gouvernement Schröder et se prononce, dans une déclaration commune avec l’Allemagne, en faveur d’une Constitution européenne. Cet accord est suivi d’un texte préparé par la présidence belge de l’UE et soumis au Conseil européen de Laeken, les 14 et 15 décembre 2001. Le Conseil approuve l’idée d’une Convention européenne, chargée d’élaborer une constitution pour l’Union ; les Quinze nomment l’ancien président français Valéry Giscard d’Estaing à la tête de la Convention, un geste sans doute nécessaire pour consolider l’adhésion française au projet constitutionnel cher aux Allemands.
25Durant les premiers mois de l’année 2002, le processus de relance du tandem franco-allemand connaît un ralentissement, non tant en raison des divergences bien connues qui opposent les deux pays sur les travaux de la Convention, mais du fait de leurs calendriers électoraux respectifs. Le temps des élections en France (mai-juin 2002) puis en Allemagne (septembre 2002) n’est guère propice aux initiatives européennes de grande ampleur. De plus, G. Schröder soutient la candidature de L. Jospin, tandis que J. Chirac se prononce en faveur de celle du Bavarois Edmund Stoiber. Ce n’est qu’en automne 2002, après la réélection du président français et du chancelier allemand, que l’horizon politique s’éclaircit, obligeant les deux hommes à envisager la poursuite de leur collaboration.
26Le deuxième mandat de J. Chirac et de G. Schröder s’ouvre sur de délicates négociations dans le domaine agricole. L’accord de Berlin de mars 1999, loin de réformer la PAC, avait mis son financement entre parenthèses en attendant les élections françaises et allemandes de 2002. Le rapprochement entre les deux hommes dépend donc du financement de la politique agricole, véritable épée de Damoclès qui plane au-dessus des deux pays. En octobre 2002, le président français et le chancelier allemand parviennent finalement à s’entendre sur un plafonnement des dépenses de la PAC à partir de 2006, un compromis suggéré par la Commission qui permet à l’un et à l’autre de sauver la face et d’éviter de reproduire le psychodrame de l’hiver 1998-199939. Enfin, et peut-être surtout, le contexte a profondément changé. La campagne électorale allemande a été marquée par une spectaculaire dégradation des relations germano-américaines, en raison du désaccord entre les deux pays sur la crise en Irak. De plus en plus isolé sur la scène internationale, G. Schröder préfère dès lors ne pas se mettre à dos l’ensemble de ses principaux alliés, et juge utile de se rapprocher du pays qui manifeste depuis longtemps une attitude critique à l’égard de la politique américaine. Ce rapprochement ouvre une nouvelle ère dans les relations franco-allemandes qui, pendant trois ans, seront d’une intensité et d’une proximité de vue exemplaires. Le couple franco-allemand est rétabli40. Toutefois, quelques critiques s’élèvent en Allemagne, où nombre d’experts dénoncent l’orientation anti-américaine de l’entente entre le président Chirac et le chancelier Schröder, et plus particulièrement l’influence croissante du premier sur le second41.
27Durant les trois ans du deuxième mandat de la coalition rouge-verte (2002-2005), la construction européenne occupe une place centrale dans la politique étrangère de l’Allemagne. L’importance accordée par G. Schröder à l’UE traduit également une volonté d’affaiblir la prééminence de son ministre des Affaires étrangères en matière d’intégration européenne, notamment par le biais de la création d’un ministère des Affaires européennes, projet toutefois rendu caduc par l’excellent score des Verts et le recul du SPD aux élections de 2002. Il n’en demeure pas moins que le chancelier impose sa marque sur la politique européenne des années 2002-2005, J. Fischer étant empêtré dans une ténébreuse affaire de visas accordés en grand nombre à des ressortissants russes et ukrainiens. Pourtant, durant cette période, il est difficile d’identifier dans la politique européenne de l’Allemagne une ligne claire. Berlin se prononce en faveur à la fois d’un élargissement et d’un approfondissement de l’UE, projets pourtant antinomiques, sans préciser celui auquel le gouvernement fédéral entend donner la priorité. En jouant un rôle décisif dans le processus constitutionnel européen, G. Schröder s’inscrit clairement dans la logique intégrationniste de ses prédécesseurs. Mais, parallèlement, confronté à un contexte économique interne de plus en plus difficile, le chancelier n’hésitera pas à contribuer activement au quasi-démantèlement du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont le gouvernement allemand lui-même n’a pu respecter les règles.
La réforme des institutions et l’élaboration de la Constitution européenne
28Considérée comme une priorité absolue en matière européenne, la réforme des institutions de l’UE sera très largement influencée par les positions du gouvernement fédéral lors de la phase d’élaboration du projet constitutionnel européen. L’Allemagne y joue même sans conteste un rôle de premier plan, ce qui témoigne de la continuité de l’engagement pro-européen du pays42, J. Fischer ayant décidé de siéger à la Convention européenne sur l’avenir de l’Europe – dont les travaux commencent le 28 février 2002 –, pour exercer une influence plus directe sur les débats. Surtout, les propositions allemandes pour l’élaboration du traité constitutionnel européen (TCE) font systématiquement l’objet d’une concertation préalable entre Berlin et Paris. Ainsi, les deux pays publient toute une série de déclarations communes entre 2002 et 2003, dont certaines inspireront la version finale du traité constitutionnel.
29On peut relever, par ordre chronologique, une initiative sur « la répartition des compétences » (14 juin 2002) ; une proposition concernant la politique européenne de sécurité et de défense ([PESD], 22 novembre 2002) ; une contribution sur la justice et les affaires intérieures (28 novembre 2002) ; une position commune sur « la gouvernance économique » (22 décembre 2002) ; enfin, une déclaration précisant les suggestions des deux pays quant à l’architecture institutionnelle de l’Union (16 janvier 2003). Le tout couronné par la Déclaration commune à l’occasion du 40e anniversaire du traité de l’Élysée43 du 22 janvier 2003. Toutefois, faute d’accord véritable entre Paris et Berlin, les positions communes des deux pays sur la répartition des compétences manquent d’ambition et resteront en deçà du résultat final du traité constitutionnel. Même constat en ce qui concerne leurs propositions relatives à la gouvernance économique et au volet « justice et sécurité ». En revanche, dans le domaine de la politique étrangère commune et de la PESD, l’apport des deux pays est très significatif, de même qu’au niveau de la réforme de l’architecture institutionnelle. Concernant la PESD, domaine très sensible en raison des divergences transatlantiques sur l’intervention en Irak de 2003, Paris et Berlin entendent jeter les bases juridiques d’une Europe de la défense « flexible », voire « à la carte », pour contourner le blocage des pays membres fidèles à la prédominance atlantique, et donc américaine, sur les affaires de sécurité européennes. Sans toucher aux prérogatives de l’OTAN en matière de défense territoriale, la France et l’Allemagne travaillent à doter l’UE d’une autonomie d’action en matière d’opérations de maintien ou de rétablissement de la paix hors de ses frontières – conformément, d’ailleurs, à l’esprit de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo (1998), avec laquelle Londres a pris ses distances depuis les attentats du 11 septembre. Paris et Berlin préconisent notamment d’étendre le champ d’application de la clause de « coopération renforcée » à la sphère de la PESD, de fusionner l’UEO et l’UE et d’inscrire la clause de solidarité de l’UEO (art. 5) dans le traité constitutionnel, d’encourager les États membres qui le souhaitent à renforcer de manière intensive leurs capacités militaires (coopération structurée), et enfin de créer une Agence européenne de l’armement. Tous ces objectifs seront intégrés dans le projet constitutionnel. La proposition franco-allemande de créer un poste de ministre des Affaires étrangères de l’Union, qui cumulerait les fonctions de Haut Représentant pour la PESC et de vice-président de la Commission chargé des relations extérieures, sera elle aussi reprise dans le projet final. Elle permet non seulement de donner « un visage » à l’action extérieure de l’UE, mais de réunir tous les services de l’Union traitant de politique étrangère, de sécurité, de défense et de commerce extérieur44.
30Les propositions franco-allemandes relatives à l’architecture institutionnelle de l’UE sont le produit d’une volonté de synthèse entre les deux pays, dont les choix initiaux étaient assez divergents. La France a toujours préconisé une approche intergouvernementale mettant l’accent sur la prééminence du Conseil européen, alors que la République fédérale se montrait plutôt favorable aux solutions supranationales, privilégiant le rôle du Parlement et de la Commission. La Convention européenne a permis aux deux pays de rapprocher leurs points de vue et d’élaborer des propositions susceptibles d’être approuvées par une grande majorité d’États. La désignation d’un président européen, défendue par la Grande-Bretagne, l’Espagne, la France et, finalement, l’Allemagne, a longtemps cristallisé les tensions entre conceptions communautaires et intergouvernementales. Certes, elle assure une plus grande continuité à la tête de l’Union, mais elle renforce aussi le caractère intergouvernemental de l’UE, tout en induisant une éventuelle rivalité entre le président du Conseil et celui de la Commission. Cette dernière se voit néanmoins consolidée par la proposition franco-allemande de limiter à 15 le nombre de commissaires et par le choix de confier l’élection de son président au Parlement européen. Les eurodéputés comptent d’ailleurs parmi les gagnants du projet de réforme constitutionnelle, comme la République fédérale l’avait souhaité, la codécision devenant la règle en matière de législation communautaire, et la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires étant supprimée. De même, la création du poste de ministre des Affaires étrangères de l’Union, conformément à l’initiative franco-allemande, est censée renforcer l’ossature institutionnelle et la capacité d’action de la PESC. Autre motif de satisfaction pour la République fédérale, qui reflète son influence sur les débats de la Convention : l’adoption de sa proposition de délimiter clairement les compétences respectives de l’UE et des États membres, comme le souhaitaient les Länder allemands. Le projet constitutionnel reconnaît les spécificités nationales des pays membres et l’autonomie administrative des régions, des communes et, par conséquent, des Länder.
31Enfin, pour tenir compte des différences de poids démographique entre États membres, qui rendent la prise de décision au Conseil très complexe et sensible, le projet constitutionnel supprime le système de pondération des voix et instaure le mécanisme de la double majorité (des États et de la population), réforme prônée depuis longtemps par l’Allemagne, mais qu’elle n’avait pu obtenir lors des négociations du traité de Nice. Ainsi, même si le projet constitutionnel n’est pas une traduction fidèle des idées de J. Fischer, il a, aux yeux des Allemands, le mérite de clarifier les procédures et de constituer une solution pragmatique pour mener à bien des réformes encore en suspens45.
32Après avoir fait l’objet d’une renégociation partielle dans le cadre de la conférence intergouvernementale de 2004, le traité constitutionnel est ratifié sans difficulté par le parlement allemand en mai 2005. La Loi fondamentale interdisant le recours au référendum dans un tel cas de figure, l’Allemagne n’a pas été le théâtre d’un vif débat public autour du traité, à la différence de la France et des Pays-Bas, où il finit par être rejeté à une large majorité. Toutefois, les sondages effectués outre-Rhin ont montré que les opposants allemands au traité avaient vu leur nombre tripler au moment des référendums français et néerlandais, alors qu’au début du processus de ratification ils étaient minoritaires, tout comme les partisans du « non » en France46. Quoi qu’il en soit, l’échec du projet constitutionnel constitue une défaite politique pour le gouvernement Schröder, néanmoins éclipsée par le contexte intérieur allemand : une semaine avant le référendum français, le 22 mai 2005, le SPD essuie une lourde défaite lors des élections régionales en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, laquelle entraînera quelques semaines plus tard la dissolution du Bundestag et l’organisation d’élections anticipées qui sonneront le glas du gouvernement Schröder. La campagne électorale battant son plein, le rejet du TCE ne suscite alors guère de débat en Allemagne. Les enjeux nationaux prennent le dessus sur les questions européennes.
L’élargissement de l’UE à l’Est
33Tout comme son prédécesseur, G. Schröder soutient vigoureusement le processus d’élargissement à l’Est. Ainsi, la coalition rouge-verte est impliquée dans 45 des 137 projets de jumelage (twinning projects) bilatéraux qui aident les pays candidats à l’adhésion à remplir les conditions administratives de l’acquis communautaire47. De même, à l’instar du gouvernement chrétien-démocrate, elle défend le point de vue des pays candidats selon lequel la stabilisation de leur position géographique dans l’Europe de l’après-guerre froide nécessite un élargissement à l’est des structures euro-atlantiques. En revanche, à la différence de H. Kohl, G. Schröder se montre plus sensible aux conséquences potentiellement négatives de l’élargissement sur l’économie allemande. Le débat sur le financement de l’Union pour la période 2000-2006, qui a suscité des échanges tendus entre « contributeurs nets » et « bénéficiaires nets » du budget européen, témoigne des préoccupations allemandes quant au coût de l’élargissement, que Berlin souhaite pouvoir contrôler. G. Schröder a toujours en tête de parvenir à une réduction de la contribution allemande au budget européen. S’il soutient l’élargissement à l’Est pour des raisons politiques, il défend avec beaucoup plus de fermeté que son prédécesseur les intérêts nationaux allemands au niveau des négociations financières – notamment en ce qui concerne la PAC – et de l’emploi. Lors des négociations de l’Agenda 2000, les efforts déployés par l’Allemagne pour réformer la PAC se sont heurtés aux positions françaises, favorables au maintien du niveau des dépenses agricoles en faveur des anciens pays membres de l’UE. Or une telle position ne peut que se traduire, si l’on veut que les nouveaux États membres en profitent pleinement, par une hausse globale des dépenses de la PAC, entraînant de fait une augmentation proportionnelle de la contribution allemande au budget européen, perspective à laquelle G. Schröder n’est évidemment pas favorable. Le 25 octobre 2002, l’Allemagne et la France concluent donc un compromis sur le plafonnement des dépenses agricoles – qui marque le début de trois années d’intense coopération entre Berlin et Paris – de sorte que les nouveaux entrants ne bénéficieront des aides de la PAC qu’à hauteur de 25 %. De même, en décembre 2003, soit à cinq mois de l’élargissement à l’Est, Berlin se prononce en faveur d’un plafonnement du budget de l’Union à 1 % du produit national brut (PNB) des États membres48. Enfin, l’Allemagne, à l’instar d’autres pays membres, prend des mesures pour limiter l’accès à son marché du travail, de crainte de voir affluer de nombreux ressortissants des nouveaux États membres. Il s’agit de « restrictions transitoires », en vigueur jusqu’en 2011, motivées, du côté allemand, par un taux de chômage élevé, notamment dans les nouveaux Länder, aux frontières de la République tchèque et de la Pologne.
34Pourtant, à la différence du gouvernement Kohl qui s’était prononcé en faveur d’un élargissement limité à cinq ou six pays, le gouvernement Schröder soutient la solution « big bang » : l’élargissement à dix États en mai 2004. Surtout, le chancelier et son ministre des Affaires étrangères sont très favorables à la candidature de la Turquie, avec laquelle l’Union ouvre des négociations d’adhésion en décembre 2004, après lui avoir accordé le statut de pays candidat lors du Conseil d’Helsinki en décembre 1999. J. Fischer et G. Schröder soulignent l’importance de la communauté d’immigrés turcs vivant en Allemagne, les progrès réalisés par la Turquie en faveur de son rapprochement avec l’UE, et surtout le rôle géopolitique d’Ankara, notamment depuis les attentats du 11 septembre. Pour J. Fischer, l’intégration de la Turquie sert l’intérêt de l’Europe et du monde occidental, une position rejetée par l’opposition chrétienne-démocrate, qui accuse le chancelier de chercher avant tout à donner un nouvel élan aux relations germano-américaines – Washington étant favorable à l’adhésion de la Turquie –, très compromises depuis la crise irakienne49.
L’Allemagne et le débat sur la gouvernance économique de l’UE
35Si le gouvernement fédéral a marqué de son empreinte les débats sur les réformes des institutions européennes durant les travaux de la Convention, il a, dans d’autres domaines, bridé l’UE dans sa progression, tout particulièrement en ce qui concerne sa « gouvernance économique ». Cette dernière se limite, il est vrai, au strict contrôle des politiques budgétaires des membres de la zone euro dans le cadre du PSC, imposé par l’Allemagne en 1997. G. Schröder est d’autant moins disposé à se soumettre aux contraintes budgétaires de l’UE que la situation économique dans laquelle la République fédérale se trouve au début du deuxième mandat de la coalition rouge-verte rend pratiquement impossible le respect du pacte ; le SPD n’y avait d’ailleurs jamais été favorable. Au début de l’année 2003, l’économie allemande est au même niveau qu’en 1998. La croissance des années 1998-2002 n’a atteint, en moyenne, que 1,4 % par an. Aucune amélioration n’a été constatée, ni au niveau de la lutte contre le chômage, ni sur le plan de la croissance économique. Le poids de l’État dans l’économie demeure considérable : les cotisations sociales représentent plus de 42 % de la base salariale, tandis que la part de l’État dans le PIB est de 48 %. Le nombre de chômeurs dépasse le seuil psychologique des 5 millions durant l’hiver 2003-2004. À ce tableau très sombre s’ajoutent une vague de faillites sans précédent de petites et moyennes entreprises (40 000 PME déposent le bilan en 2002, un chiffre en hausse de 23,8 % par rapport à 2001), et une diminution des rentrées fiscales correspondantes (on enregistre une baisse de 7,6 milliards d’euros en 2002 par rapport à 2001, et de 17 milliards en 2003 par rapport à l’année précédénte)50. Sans surprise, les déficits budgétaires allemands se creusent durant les années 2002 et 2003, ce qui explique l’adoption de réformes sociales très impopulaires – les lois Hartz – durant cette période.
36Dans ce contexte économique tendu, le gouvernement fédéral ne parvient pas à limiter à 3 % le déficit budgétaire de l’Allemagne. Par conséquent, conformément aux dispositions du PSC et à la procédure relative aux déficits excessifs, la Commission européenne adresse une recommandation à Berlin, initiative préalable à la prise de sanctions par le Conseil51, et lui demande de réduire son déficit de 0,8 % d’ici 2004, ce qui risque de restreindre considérablement la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement allemand. Ce dernier n’est a priori pas hostile à une politique de rigueur budgétaire. Mais les sanctions envisagées par la Commission non seulement ne vont pas arranger la situation économique de la République fédérale, mais elles risquent d’affaiblir politiquement le gouvernement Schröder, en perte de vitesse dans les sondages. Soutenue par la France (Paris doit, pour sa part, baisser son déficit de 1 %) et l’Italie en particulier, l’Allemagne réunit alors une « minorité de blocage » de six pays lors de la réunion du Conseil des ministres des Finances du 25 novembre 2003, pour s’opposer aux recommandations de la Commission. Paris et Berlin ont beau s’engager par de simples déclarations d’intention à mettre leur déficit en conformité avec le PSC d’ici fin 2005 (l’Allemagne y parviendra, à la différence de la France), le PSC a perdu toute sa crédibilité, ce qui s’avérera lourd de conséquences dans la crise monétaire de 2010. Le triomphe du couple franco-allemand, qualifié d’« entente fatale52 » par des observateurs outre-Rhin, est total lorsque le Conseil européen procède au démantèlement de facto du PSC en adoptant le 22 mars 2005 une réforme visant à « l’assouplir53 ».
37A priori, la manière dont le gouvernement Schröder s’est opposé à la Commission dans cette affaire témoigne d’une ferme volonté de faire valoir les intérêts allemands. Mais l’analyse doit aussi prendre en compte le contexte économique et politique difficile dans lequel se trouve alors le SPD. En outre, G. Schröder estime que l’attitude de Bruxelles à l’égard de son pays est injustifiée compte tenu de la part considérable du budget européen pris en charge par l’Allemagne depuis des années, du fardeau que représente la remise à niveau des nouveaux Länder, et de l’aide financière apportée par la République fédérale aux anciens pays communistes depuis quinze ans : cette aide profite à l’Union dans son ensemble, dans la mesure où elle contribue à la stabilisation et à l’assainissement économiques de l’Europe de l’Est. Il n’en demeure pas moins que la fermeté avec laquelle la République fédérale a bloqué une disposition communautaire pourtant inscrite dans les traités, a irrité observateurs et partenaires de l’Allemagne. De là à qualifier le pays d’anti-européen et à l’accuser de mener une « politique de puissance » traditionnelle, il n’y a qu’un pas, que certains auteurs franchissent d’autant plus allégrement que leurs arguments ne manquent pas de fondement54. Le transfert du gouvernement fédéral de Bonn à Berlin semble pour le moins traduire un changement de style55, voire de paradigme, reflétant les ambitions nouvelles de la « République de Berlin56 ». Si cette impression prévaut en effet depuis les années Schröder parmi les journalistes et les experts, il n’en demeure pas moins que les problématiques européennes sont d’une grande complexité et se prêtent mal à de tels jugements définitifs. À l’époque, hormis le parti Die Linke, tous les partis représentés au Bundestag soutiennent encore activement le processus de construction européenne. D’ailleurs, à la différence de certains de ses partenaires, la République fédérale n’a encore jamais rejeté un traité européen dans le cadre d’un processus de ratification. Mais le fait que l’usage du référendum soit proscrit par la Loi constitutionnelle allemande n’est peut-être pas étranger à cette vertu... En revanche, la politique communautaire de l’Allemagne se trouve de plus en plus inhibée par des facteurs de nature interne.
Les Länder et l’opinion publique allemande face à la construction européenne
38Les Länder, inquiets de voir leurs prérogatives de plus en plus remises en question par l’approfondissement de l’intégration européenne, freinent les négociations entre Berlin et Bruxelles. Il s’agit là non pas d’un réflexe « anti-européen », mais plutôt d’une volonté de préserver les acquis constitutionnels. Ainsi, au cours des conférences intergouvernementales qui ont abouti aux traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice puis au traité constitutionnel, les Länder ont exercé de fortes pressions sur le gouvernement fédéral, lui rappelant qu’il devait tenir compte de leurs positions et revendications en matière d’intégration européenne57. Dans ce domaine, les rapports entre le Bund et un Land peuvent devenir plus complexes encore si le gouvernement du premier n’est pas de la même couleur politique que le second, ou bien si le ministre-président du Land cherche à s’affirmer aux dépens de Berlin en faisant monter les enchères.
39Les gouvernements allemands doivent aussi composer avec une opinion publique qui ne soutient plus systématiquement les initiatives européennes de ses responsables politiques. Le « consensus tacite » entre dirigeants et citoyens sur la question européenne appartient au passé. Près des deux tiers des Allemands estiment que les différences entre Européens dépassent de très loin les valeurs communes ; ils sont tout aussi nombreux à rejeter la monnaie unique – alors qu’elle est soutenue par les « élites » depuis le lancement de l’UEM en 1999 –, l’accusant d’avoir entraîné une hausse des prix et une dégradation des conditions de vie. D’où le sentiment largement répandu que la République fédérale joue un rôle de « trésorier » (Zahlmeister). Durant les années Schröder, 67 % des citoyens outre-Rhin estiment que le partage du fardeau entre la République fédérale et ses partenaires est injuste et dessert l’Allemagne, et considèrent que l’UE devrait se contenter d’être une « Union d’États », ainsi, d’ailleurs, que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe l’avait souligné dans son jugement relatif au traité de Maastricht en 1993.
40Autre chantier ayant suscité l’hostilité d’une majorité d’Allemands : l’élargissement. À la veille de celui-ci, en 2003, 76 % d’entre eux considèrent que l’approfondissement (auquel ils ne sont pas non plus favorables) doit avoir la priorité sur l’élargissement qui, selon eux, loin de favoriser la croissance économique du pays, comporte avant tout des risques, pour l’UE et pour l’Allemagne : 75 % des personnes interrogées s’attendent à un alourdissement des charges financières assumées par la République fédérale, et 66 % anticipent une montée de l’immigration en provenance de l’Est, une aggravation de l’insécurité et du crime organisé, tout en redoutant une augmentation des délocalisations au profit des nouveaux adhérents. Ces chiffres, qui témoignent d’un profond scepticisme à l’égard de la construction européenne, lequel s’exprimera également en France et aux Pays-Bas à l’occasion des référendums de 2005, sont restés stables durant les deux mandats du gouvernement Schröder58. Ils montrent combien il est difficile, pour les dirigeants allemands, de progresser en matière de construction européenne sans se heurter à l’opinion et aux craintes du peuple souverain… S’il s’était fait le porte-voix fidèle de ce dernier, le gouvernement fédéral aurait violé ses engagements européens et ses principes multilatéralistes. Sans aller jusque-là, il ne pouvait pas non plus ignorer totalement les sondages. Bien des prises de position de G. Schröder en matière de construction européenne, notamment pendant les campagnes électorales, ont d’ailleurs eu pour vocation première de répondre aux préoccupations internes et non de servir une véritable stratégie européenne.
La fin de la priorité transatlantique : dynamisme et limites de l’européanisation de la politique de sécurité
41Le double mandat de G. Schröder coïncide avec des progrès considérables, et surtout inattendus, de « l’Europe de la défense ». Lancé par l’initiative franco-britannique de Saint-Malo du 4 décembre 1998, le développement de la PESD a sans aucun doute constitué l’un des axes principaux de la politique étrangère du tandem Schröder-Fischer, alors qu’on aurait pu s’attendre, de la part d’une coalition SPD/Verts, à une accentuation des orientations pacifistes et à une consolidation de la « culture de la retenue ». À l’époque, parmi les Verts, nombre de responsables ont derrière eux vingt ans de militantisme en faveur d’une sortie de l’OTAN et d’une dissolution de la Bundeswehr. De toute évidence, il s’agit là d’une prise de position radicale, dont la concrétisation aurait constitué une rupture profonde avec l’attitude traditionnelle de la République fédérale, et dont les conséquences auraient été désastreuses sur le plan diplomatique. Pour G. Schröder, l’enjeu dépasse la seule Europe de la défense ; il s’agit de se prononcer pour ou contre « l’Europe » tout court, pour ou contre la poursuite de la politique communautaire des précédents chanceliers.
De l’initiative de Saint-Malo à la consolidation du cadre institutionnel de la PESD
42Réunis à Saint-Malo quelques semaines après la formation du gouvernement Schröder, les gouvernements français et britannique déclarent que l’Union doit « disposer d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de réagir face aux crises internationales59 ». Mettant provisoirement de côté leurs profondes divergences, les deux principales puissances militaires de l’Union donnent ainsi un nouvel élan à la sécurité européenne à travers la naissance du projet de PESD. Or, depuis les années 1980 (initiative Genscher-Colombo de 1981), et tout particulièrement depuis la conférence intergouvernementale sur l’Union politique de 1991, l’Allemagne œuvre en faveur de l’émergence d’un pilier européen autonome en matière de sécurité et de défense, qui assurerait un lien entre le processus d’intégration communautaire et la coopération transatlantique dans le cadre de l’OTAN. Sous H. Kohl, la République fédérale a été l’un des plus ardents défenseurs d’une fusion entre l’UE et l’UEO ainsi que du développement, au sein de l’Alliance atlantique, d’une Identité européenne de sécurité et de défense (IESD). Elle a été, avec la France, à l’initiative de la création de l’Eurocorps (1992) et des accords de Petersberg (1992) qui fixent les objectifs et les critères d’emploi de l’UEO. Enfin, en 1994, elle a soutenu la création des GFIM qui devaient, sous l’égide de l’OTAN, combiner forces américaines et européennes dans le cadre d’opérations « hors zone »60.
43Le gouvernement Schröder n’a donc pas d’autre choix que de se rallier à l’initiative franco-britannique s’il veut éviter une rupture spectaculaire, et lourde de conséquences, avec la politique de son prédécesseur : en s’opposant à la France et à la Grande-Bretagne, il n’aurait pas manqué de susciter la méfiance de ses partenaires européens et américain, lesquels n’ont pas oublié le rôle que J. Fischer et lui (et leurs proches) ont joué au moment de la naissance du pacifisme allemand au début des années 1980. Si, invoquant la priorité de ses engagements transatlantiques ou la culture de retenue d’une Allemagne « puissance civile », le gouvernement fédéral avait refusé de participer activement à l’émergence d’une politique européenne de défense enfin autonome et dotée de moyens suffisants, il se serait marginalisé et ses relations avec Paris et Londres se seraient détériorées au moment même où G. Schröder entend se rapprocher de T. Blair. À l’inverse, le ralliement à l’initiative de Saint-Malo permet aux dirigeants allemands de prendre part aux décisions portant sur la mise en œuvre des orientations de la PESD et de maintenir en vie un partenariat franco-allemand très affaibli par les divergences entre J. Chirac et G. Schröder sur la PAC, le financement de l’UE et la réforme des institutions communautaires. Mais si les trois capitales ont réussi à se mettre d’accord sur les bases de la PESD, des divergences de fond persistent entre Berlin, Londres et Paris quant à la nature même des rapports euro-atlantiques (notamment après l’arrivée au pouvoir de G. W. Bush), aux réformes nécessaires des forces armées nationales, et à l’effort financier que devra fournir chaque État pour doter l’UE d’une politique de défense capable de rivaliser avec l’allié américain61. Sur ces deux derniers points, la République fédérale se tient très en retrait par rapport à ses partenaires français et britannique.
44Il n’en demeure pas moins que le gouvernement Schröder réagit très favorablement à l’initiative de Saint-Malo ; un mois plus tard, il en reprend même les éléments les plus importants pour les développer dans le cadre de sa présidence de l’UE (janvier-juin 1999). Ainsi, au sommet européen de Cologne en juin 1999, en réponse à la proposition franco-britannique de doter l’Union « d’une capacité d’action autonome s’appuyant sur des forces militaires crédibles », il plaide en faveur de la création d’institutions permettant d’encadrer la future PESD62. C’est ainsi que naissent le comité politique et de sécurité, le comité militaire et l’état-major de l’UE. L’Allemagne soutient également le projet de création (adopté au sommet d’Helsinki en décembre 1999) d’une force de réaction rapide de 60 000 hommes, dont elle s’engage à fournir le contingent le plus important – soit 18 000 hommes. Enfin, reprenant certaines idées formulées durant la conférence intergouvernementale de 1996 qui a abouti au traité d’Amsterdam, le gouvernement Schröder se prononce en faveur d’un certain degré de communautarisation de la PESC et de la PESD, proposant, dans le cadre de la conférence intergouvernementale de 2000, que des clauses de flexibilisation, telles la coopération renforcée et la coopération structurée, s’appliquent également au deuxième pilier de l’UE63. Cette proposition, rejetée par la Grande-Bretagne, sera reprise trois ans plus tard et inscrite dans le traité constitutionnel, puis en 2007 dans le traité de Lisbonne.
45Le gouvernement fédéral soutient aussi activement la demande des pays scandinaves qui souhaitent que la PESD soit dotée de capacités d’intervention et d’action civiles : la gauche allemande, en particulier les Verts, ne pouvait rester insensible à une telle requête. Après avoir approuvé la création d’une force de réaction rapide, le sommet d’Helsinki valide donc la mise sur pied d’une force de plus de 5 000 hommes incluant des policiers, du personnel formé à la gestion des catastrophes naturelles, des experts en administration, des juges et des avocats. Le gouvernement fédéral se déclare prêt à soutenir cette force civile en mettant à sa disposition quelque 900 hommes, soit presque 20 % de l’effectif total. L’encadrement institutionnel de ce dispositif sera assuré par un comité civil, dont la création, décidée durant la conférence intergouvernementale de 2000, doit aussi beaucoup aux propositions allemandes64.
46Enfin, dans le cadre de la Convention chargée d’élaborer une Constitution européenne, Berlin, en accord avec Paris, avance une série de propositions visant à consolider le cadre institutionnel de la PESD. Qu’il s’agisse de l’extension de la coopération renforcée à cette dernière, de l’intégration de l’article 5 de l’UEO dans le traité constitutionnel, de la création d’une Agence européenne de l’armement, ou de la nomination d’un ministre des Affaires étrangères européen chargé des relations extérieures, de la PESC et de la PESD, le gouvernement fédéral n’a cessé de se préoccuper du champ d’action et des sphères de compétence de l’UE en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense. En témoigne également la déclaration du 29 avril 2003 des chefs d’État et de gouvernement d’Allemagne, de Belgique, de France et du Luxembourg, soutenant la création d’un état-major européen, chargé de planifier et de diriger les opérations de la future force d’intervention européenne – proposition restée minoritaire dans une Union alors très divisée au sujet de l’intervention américaine en Irak. Ainsi, la République fédérale a non seulement « suivi » le couple franco-britannique sur le thème de l’autonomisation de la politique de sécurité et de défense de l’UE, mais elle a fini par assumer un véritable leadership dans le processus d’élaboration de la PESD, même si les positions respectives de G. Schröder et de J. Fischer ont parfois semblé plus complémentaires que véritablement communes.
47Sur la question de l’autonomie de la politique de sécurité européenne, G. Schröder s’est en effet considérablement rapproché des positions traditionnelles de la France (augurant sans doute la rupture de 2002 entre Berlin et Washington), alors même que de profondes divergences mettent à mal les rapports franco-allemands dans d’autres domaines, du moins jusqu’aux élections de 2002. En novembre 1998, le tout nouveau chancelier avait irrité le président Chirac en déclinant son invitation (initialement adressée à son prédécesseur) à commémorer, de concert avec les autorités françaises, le 80e anniversaire de l’armistice ayant mis fin à la Première Guerre mondiale. Un an plus tard, G. Schröder s’efforcera de réparer ce que la presse française a unanimement qualifié de « faux pas » en acceptant de venir prononcer un discours devant l’Assemblée nationale, le 30 novembre 1999. Dans son discours, il épouse le concept français d’« Europe puissance », notion pourtant intraduisible en allemand, mais qui, à l’époque, sert néanmoins de cadre pour légitimer la création de la PESD. La rupture ainsi opérée par le chancelier Schröder avec la culture de retenue de ses prédécesseurs s’avère somme toute logique, puisqu’il considère comme « normal » de fonder la politique étrangère de l’Allemagne sur la défense des intérêts nationaux65. Surtout, la guerre du Kosovo (mars-mai 1999) a mis en évidence les lacunes européennes en matière de défense et le manque d’interopérabilité entre les troupes américaines et européennes. Les États membres de l’UE – en particulier la Grande-Bretagne – ont pris conscience que la cohésion transatlantique exigeait d’eux un effort accru en matière de défense et de sécurité, et que la création d’un pilier européen ne pouvait se faire au sein de l’OTAN : depuis l’« accord de Berlin » de 1996, qui posait les principes de base de ce second pilier, la mise en place de ce dernier n’a en effet cessé d’être retardée, notamment en raison du blocage gréco-turc66 et, accessoirement, de la position en retrait de l’Élysée par rapport à l’OTAN, la France étant absente du commandement intégré de l’Alliance depuis 1966. Ces différents éléments expliquent le consensus, en 1999 et 2000, entre courants « atlantistes » et « européistes » au sein de l’UE, ainsi que la rapidité avec laquelle les propositions franco-britanniques de Saint-Malo ont été traduites en actes.
Quel mandat pour la force autonome de l’UE ?
48Si le cadre institutionnel de la PESD a été relativement facile à établir, la définition des missions potentiellement assignables aux forces européennes met de nouveau en évidence les clivages entre pays membres, que l’on retrouve d’ailleurs à l’échelle allemande entre Verts et SPD, soit entre J. Fischer et G. Schröder. Si ce dernier, en adhérant à la notion d’« Europe puissance », semble avoir donné son aval aux conceptions françaises sur la nature des futures missions des forces européennes, J. Fischer quant à lui reste fidèle au concept allemand de « Friedensmacht » (puissance pacifique), qu’il avait défendu dans son discours du 21 juillet 1999 devant le Parlement européen : il avait alors insisté sur une double approche, à la fois militaire et civile, qui devait, selon lui, être la caractéristique principale – et unique au monde – de la PESD. D’où le soutien de Berlin à l’émergence d’un volet civil de la PESD lors des sommets de Cologne et d’Helsinki67, pour empêcher la « militarisation » de la PESD (pourtant inhérente au concept d’« Europe puissance »), et sans doute aussi celle de la politique étrangère de l’Allemagne, que le chef des Verts ne pouvait cautionner – même s’il donnera son aval aux différentes interventions de la Bundeswehr réalisées sous l’égide de la coalition rouge-verte entre 1999 et 2005.
49Ces clivages entre courants « atlantistes » et militants européistes ne sont pas seulement perceptibles au sein du gouvernement allemand ou à l’intérieur de l’UE. Ils sont également visibles dans les relations entre la France et l’Allemagne, en dépit du leadership assumé par les deux partenaires au sein de la PESD entre 1999 et 2005. Cet apparent paradoxe renvoie aux « non-dits » franco-allemands et aux incohérences de la politique de sécurité européenne de l’Allemagne. La République fédérale a toujours défendu une approche communautaire en matière de PESC et de PESD, alors que la France prône une approche clairement intergouvernementale68, à l’instar de la Grande-Bretagne69. Dans les faits, pourtant, l’Allemagne elle-même n’aurait jamais accepté d’être mise en minorité sur une question relative à l’emploi de ses forces armées, seul un vote du Bundestag (soit une institution nationale) pouvant autoriser une décision de cette nature. Le recours à la « coopération renforcée » aurait pu servir d’alternative au vote à la majorité qualifiée, mais il risquait de créer une Europe à deux vitesses en matière de sécurité, et de diviser les États membres au lieu de les rapprocher. Du fait des restrictions pesant sur l’emploi de la Bundeswehr et du manque de soutien de l’opinion publique allemande, Berlin est contraint de limiter au maximum le périmètre géographique des éventuelles opérations « hors zone » des forces de l’UE et de les soumettre à des conditions très strictes, alors même que Paris plaide pour une politique ambitieuse dans ce domaine70. L’attitude de la France sur la question de l’emploi de la force armée est beaucoup plus décomplexée, et donc plus exigeante que celle de l’Allemagne, même si celle-ci a adopté, sur le plan rhétorique, le concept français d’« Europe puissance ».
50À ces différences de conception s’ajoutent d’autres divergences. Bien avant la naissance de la PESD, la France a renoncé à la conscription et entrepris la professionnalisation de ses forces armées, alors que la République fédérale a opté pour une combinaison des deux, montrant ainsi qu’elle attache toujours une grande importance à la défense territoriale. Or cette dernière relève du mandat de l’Alliance atlantique, et échappe totalement aux compétences de l’UE, ce que confirmeront le traité constitutionnel et le traité de Lisbonne. En outre, au vu du budget dérisoire que la République fédérale consacre à sa défense – à peine 1,5 % de son PIB, un pourcentage très inférieur à celui enregistré en Grande-Bretagne ou en France –, rien n’indique que la PESD présente un véritable intérêt pour l’Allemagne.
51Comment, dès lors, expliquer que la République fédérale ait cherché à assumer un rôle de leader en matière de sécurité européenne ? On se trouve en effet, depuis le début des années 1990 et la création de la PESC, face à un véritable paradoxe. D’un côté, l’Allemagne joue les fers de lance quand il s’agit de définir les structures de la PESC et d’en inspirer l’orientation générale. De l’autre, elle freine des quatre fers dès lors qu’il est question de la doter d’une puissance militaire susceptible d’intervenir rapidement et efficacement « hors zone », y compris dans le cadre d’opérations de « haute intensité » qui constituent les plus risquées des missions dites « de Petersberg71 ». Ce paradoxe n’est pas né avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement Schröder, il caractérise la politique étrangère de l’Allemagne depuis son unification. Il s’explique par une série de facteurs à la fois historiques, financiers, électoralistes et, surtout, politiques. Le poids de l’Histoire est tel que les responsables allemands redoutent d’impliquer la Bundeswehr dans des missions de combat où des soldats allemands pourraient être contraints, ne fût-ce qu’à des fins d’autodéfense, d’ouvrir le feu sur les forces adverses, voire sur des civils. Or les « nouveaux » conflits du début du XXIe siècle sont essentiellement de nature intra-étatique. Ils impliquent, pour l’essentiel, des combattants civils ou paramilitaires, et sont si complexes qu’ils ne peuvent être réglés par la seule voie militaire. En outre, la dimension financière est également à prendre en considération. Le double défi de l’unification et de l’aide financière aux pays d’Europe de l’Est, le vieillissement démographique de l’Allemagne, sans oublier les contraintes résultant d’abord des critères de convergence du traité de Maastricht, puis du PSC (adopté en 1997), ont lourdement pesé sur la politique budgétaire de l’Allemagne, empêchant les transferts financiers nécessaires pour doter la Bundeswehr de forces de projection modernes et efficaces. Qui plus est, les députés du Bundestag, dont l’approbation préalable est requise pour envoyer des troupes armées « hors zone », savent qu’une telle décision n’est pas « payante » sur le plan électoral, l’opinion allemande étant hostile à l’envoi de troupes à l’étranger et refusant de payer la facture.
52Enfin, et peut-être surtout, l’Allemagne, traditionnellement favorable à des structures de « politique de sécurité coopérative », a soutenu l’émergence de la PESC et de la PESD pour consolider le processus de construction européenne. Son objectif prioritaire, contrairement à la France72, n’est pas de doter l’Europe d’un outil efficace pour mener des opérations militaires « hors zone », mais de disposer d’un forum institutionnel dans lequel elle pourra dialoguer avec ses partenaires et exercer sur eux quelque influence. Berlin considère les opérations menées dans le cadre de la PESD depuis 2003 comme étant très secondaires, d’où sa réticence à y participer73. Durant le processus de réalisation du projet de PESD (1999-2005), qui coïncide à un an près avec les années Schröder, le gouvernement fédéral a accordé la priorité aux aspects institutionnels de la PESD, négligeant ses aspects proprement militaires. Cela explique en grande partie les critiques que la politique européenne de défense a fini par susciter en France, et le rapprochement militaire franco-britannique intervenu en novembre 2010.
53Cette ambivalence se reflète dans les engagements militaires des gouvernements Schröder, qui s’intensifient à partir de 1999 tout en restant, d’une manière générale, en deçà du seuil de la « hard security » : on est encore loin d’opérations de rétablissement de la paix par la force, à l’exception de l’intervention en Serbie en 1999. Lorsque H. Kohl quitte le pouvoir en 1998, moins de 3 000 soldats allemands sont stationnés « hors zone » ; leurs missions sont très restreintes du point de vue géographique (elles se situent toutes en Europe) et militaire (il s’agit d’opérations de maintien de la paix, pour l’essentiel en Bosnie-Herzégovine dans le cadre de la SFOR)74. G. Schröder non seulement ne revient pas sur les engagements de son prédécesseur, mais il augmente le nombre de soldats impliqués et élargit le périmètre géographique de leurs missions, qui s’intensifient et se multiplient. Sous la coalition rouge-verte, entre 8 000 et 10 000 soldats de la Bundeswehr ont été engagés simultanément dans diverses opérations internationales – sous les auspices de l’OTAN, de l’ONU ou de l’UE. Le chancelier Schröder a donc eu recours à l’outil militaire bien plus souvent et massivement que son prédécesseur pour peser sur la scène internationale.
Implication croissante de la Bundeswehr dans des opérations « hors zone »
54Dans la logique de sa première déclaration gouvernementale de novembre 1998, dans laquelle il insistait sur la nécessité d’une prise de conscience nationale et l’affirmation de la nation allemande, Schröder a autorisé la Bundeswehr à participer à des opérations de rétablissement et de maintien de la paix au Kosovo (en 1999), en Afghanistan (en 2001), en Macédoine (en 2002), au large de la Corne de l’Afrique (en 2002) et en Afrique centrale (en 2003). Quelque 10 000 soldats participeront à ces missions, auxquelles il faut ajouter les opérations de maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine et au Timor oriental. Parallèlement, le degré de professionnalisation de l’armée allemande augmente sensiblement (les deux tiers de la Bundeswehr étant désormais constitués de soldats de métier), ce qui a pour effet d’élargir la marge de manœuvre allemande en matière de projection de force, même si la conscription n’a pas été abandonnée pour autant75.
Intervention au Kosovo
55La participation allemande à l’opération Allied Force au Kosovo (mars-juin 1999) est modeste d’un point de vue militaire (l’armée de l’Air allemande a effectué 500 sorties seulement sur un total de 38 000), mais sa portée politique est très importante : pour la première fois, l’Allemagne participe à une opération de « rétablissement de la paix » menée dans le cadre de l’OTAN, donc aux côtés des partenaires de l’Alliance, sans vote préalable de l’ONU autorisant le recours à la force. Ce faisant, elle rompt avec la traditionnelle retenue allemande et le rappel systématique des décisions de la Cour constitutionnelle. Une rupture d’autant plus remarquable que J. Fischer et G. Schröder étaient loin d’avoir le soutien unanime de leurs partis respectifs sur ce dossier. Le chancelier a même failli se retrouver privé d’une majorité au Bundestag. La détermination avec laquelle les deux hommes ont défendu la participation de la Bundeswehr à cette opération aura un impact décisif sur l’ensemble des actions de la coalition rouge-verte en matière de politique étrangère et de sécurité. Le drame de Srebrenica (1995) a en effet convaincu les Allemands qu’un pays ayant orchestré la Shoah ne pouvait se contenter d’invoquer des arguments pacifistes pour se tenir à l’écart des événements, quand un autre génocide (fût-il évidemment incomparable à celui subi par les Juifs d’Europe) risquait d’être commis sur le sol européen. La participation de la Bundeswehr à l’opération Allied Force peut donc être vue comme une mise entre parenthèses de la « culture de la retenue », et le début de toute une série d’opérations militaires témoignant de la volonté allemande d’assumer une part de responsabilité – modeste mais réelle – dans le maintien et le rétablissement de la paix.
56Après la fin de la campagne aérienne contre Belgrade, le 10 juin 1999, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte la résolution 1244 autorisant le déploiement d’une force internationale (KFOR) de 42 500 hommes, et le Bundestag approuve à une écrasante majorité le projet du gouvernement Schröder de déployer un contingent de 8 500 soldats au Kosovo. L’objectif est alors d’assurer l’approvisionnement sanitaire et alimentaire des réfugiés albanais, de maintenir le calme entre Serbes, Kosovars et Macédoniens, de procéder au désarmement des forces albanaises (UCK) tout en assurant le désengagement de l’armée et des forces de sécurité serbes et, à terme, de créer les bases d’un État de droit (sous contrôle international) au Kosovo76. C’est donc la deuxième fois, après son implication en Bosnie-Herzégovine, que l’Allemagne intervient dans une province de l’ex-Yougoslavie au profit du maintien de la paix. Le Kosovo ayant été divisé en cinq zones de sécurité, l’une d’elles est attribuée aux forces allemandes, dans le sud du territoire, à Prizren. Autorisé par l’ensemble des partis du Bundestag (à l’exception du PDS, parti d’extrême gauche), l’engagement de la Bundeswehr est également approuvé par une large majorité d’Allemands, un élément jugé crucial par le gouvernement fédéral. Dans la foulée, ce dernier affirme être prêt à déployer des soldats de la Bundeswehr dans le cadre d’opérations de maintien ou de rétablissement de la paix menées sous les auspices de l’OTAN dès lors qu’une majorité de députés et de citoyens allemands approuve ce choix. L’engagement allemand au Kosovo en 1999 confirme la volonté de la coalition rouge-verte de poursuivre le processus de stabilisation des Balkans entamé par le gouvernement Kohl et d’assumer davantage de responsabilités, y compris sur le plan militaire77.
Intervention en Macédoine
57Continuant sur sa lancée, le gouvernement fédéral décide d’envoyer des soldats allemands en Macédoine, alors au bord de la guerre civile78, pour participer à l’opération Essential Harvest (août-septembre 2001). À la demande du président macédonien Boris Trajkovski, l’OTAN réalise une opération de désarmement des insurgés albanais. L’Alliance envoie quelque 4 500 hommes en Macédoine, dont 500 soldats allemands. Cette mission est suivie des opérations Amber Fox et Allied Harmony, toujours sous les auspices de l’OTAN, puis de l’opération Concordia sous l’égide de l’OTAN et de l’UE dans le cadre des accords dits « Berlin plus ». Cette dernière prend fin en décembre 2003, remplacée par une mission de police sous la responsabilité de l’UE, baptisée Proxima. La participation de la Bundeswehr à l’ensemble de ces opérations était pourtant loin d’être gagnée d’avance. À l’été 2001, le vote du Bundestag, autorisant l’envoi de troupes allemandes, a même failli provoquer l’éclatement de la coalition rouge-verte, un petit nombre de députés verts ayant refusé d’approuver l’envoi d’un contingent de la Bundeswehr en Macédoine. G. Schröder a donc pris un risque politique considérable en se prononçant en faveur d’un engagement de l’armée allemande aux côtés de ses alliés européens et américains. Mais l’aggravation de la situation militaire sur le terrain et l’extension de la crise bosniaque au Kosovo puis à la Macédoine exerçaient une telle pression sur les Occidentaux, et donc sur l’Allemagne, que cette dernière ne pouvait plus se tenir à l’écart en invoquant les réserves imposées par son histoire ou la Loi fondamentale. En outre, du fait de sa candidature à un siège permanent au Conseil de sécurité, de la solidarité transatlantique, ainsi que du rôle qu’elle aspire alors à jouer au sein de l’« Europe puissance », la République fédérale n’avait pas d’autre choix que de participer activement, entre 1995 et 2001, aux opérations de rétablissement et de maintien de la paix orchestrées par l’OTAN dans les Balkans79.
Missions humanitaires et opérations de lutte contre le terrorisme
58L’armée allemande prend également part à une série de missions de type humanitaire, loin des frontières de l’UE80. Au Timor oriental, la Bundeswehr intervient dans le cadre de l’International Force for East Timor (Interfet) entre octobre 1999 et février 2000 (70 soldats) : l’objectif de cette mission est d’évacuer les victimes blessées ou malades pendant la phase de transition de la région vers l’indépendance. Au Mozambique, en mars 2000, 100 soldats de la Bundeswehr participent à une mission d’évacuation des civils après une catastrophe naturelle. En novembre 2000, les forces aériennes allemandes évacuent des blessés palestiniens de Gaza. En Géorgie, la Bundeswehr participe à une mission de surveillance du cessez-le-feu entre la Géorgie et l’Abkhazie, dans le cadre de la mission onusienne Unomig (11 soldats). Enfin, au Congo81, entre juin et septembre 2003, l’armée allemande est impliquée dans la mission Artemis (100 soldats) – gérée par l’UE –, qui, à la demande du Secrétaire général de l’ONU, se déploie en soutien à une opération de maintien de la paix (Mission des Nations unies en République démocratique du Congo [MONUC]).
59Pourtant, c’est l’engagement des forces armées allemandes dans la lutte contre le terrorisme qui témoigne avant tout du tournant majeur opéré par la coalition rouge-verte en matière de politique de sécurité et de défense « hors zone ». Au lendemain des attentats du 11 septembre, le chancelier fédéral assure les États-Unis de la « solidarité illimitée » de la République fédérale, considérant que les attaques contre le World Trade Center et le Pentagone constituent une « déclaration de guerre contre le monde civilisé ». Toutefois, il souligne que « si l’Allemagne est prête à prendre des risques, elle ne compte pas s’engager dans des “aventures”82 ». C’est bel et bien l’attitude que la coalition rouge-verte adoptera deux ans plus tard dans le contexte de la guerre en Irak. Elle accepte d’intervenir en Afghanistan, considérant que la sécurité de l’Allemagne doit être défendue dans l’Hindou-Kouch, mais elle refuse de suivre l’Amérique de G. W. Bush dans une opération en Irak qui lui paraît hasardeuse.
60Le gouvernement Schröder s’engage donc dans la lutte contre le terrorisme et dans le processus de stabilisation de l’Afghanistan, objectifs qu’il a poursuivis dans le cadre de plusieurs missions militaires et civiles. Ainsi, Berlin approuve pleinement, au lendemain du 11 septembre, l’adoption de la résolution 1368 par le Conseil de sécurité de l’ONU ainsi que la mise en œuvre de l’article 5 de la charte de l’OTAN – deux initiatives qui constitueront la base légale des opérations militaires occidentales contre le régime des Talibans et le réseau Al-Qaida. De même, le 16 novembre 2001, le Bundestag donne son feu vert à l’engagement de la Bundeswehr dans le cadre de l’opération Enduring Freedom, après que G. Schröder, conscient des réticences qui agitent sa majorité parlementaire, a eu recours à la question de confiance, risquant une nouvelle fois son poste de chancelier pour permettre à l’armée allemande de participer à une opération militaire. Ce sont ainsi 3 900 soldats allemands qui sont mis à la disposition des États-Unis à la demande de ces derniers, selon la répartition suivante : forces de défense ABC83 (800 soldats), forces sanitaires (250 soldats) et de soutien (450 hommes), forces spéciales (100 hommes de la Kommando Spezialkräfte [KSK] dont la création remonte à 1996), et enfin forces aériennes (500 soldats) et navales (1 800 soldats). Ces dernières sont déployées au large de la Corne de l’Afrique, entre la Somalie et les côtes pakistanaises, afin de surveiller l’espace maritime entre la péninsule arabique et les côtes africaines, et empêcher l’infiltration et les déplacements de terroristes84. Les forces de défense ABC sont déployées au Koweït pour protéger le pays contre d’éventuelles attaques avec usage d’armes de destruction massive ; elles y resteront pendant la guerre en Irak. Mais c’est surtout l’engagement en Afghanistan de la KSK, force destinée à des opérations de combat, qui témoigne sans conteste de la détermination du gouvernement à collaborer à la lutte contre le terrorisme. Dans son entreprise de neutralisation des combattants d’Al-Qaida et des Talibans en Afghanistan, Washington a recours aux forces spéciales allemandes jusqu’à leur retrait du pays en octobre 2003. Enfin, dans le cadre de l’opération Active Endeavour, des forces navales allemandes sont envoyées à l’est de la Méditerranée pour protéger le trafic maritime dans la zone contre d’éventuelles attaques terroristes85.
61Parallèlement à l’opération Enduring Freedom, l’Allemagne s’engage dans l’International Security Assistance Force (ISAF), dont les objectifs et la philosophie sont pourtant totalement différents, même si les Occidentaux considèrent que les deux opérations sont complémentaires. L’objectif de l’ISAF est de contribuer à la reconstruction et à la stabilisation politique et militaire de l’Afghanistan, et d’assurer la survie du gouvernement de Hamid Karzaï. Limitée dans un premier temps à des opérations à Kaboul, l’ISAF voit ses missions s’étendre à l’ensemble du pays à compter de 2003, avec la mise sur pied des Provincial Reconstruction Teams (PRT), dont la tâche consiste à soutenir et promouvoir l’action du gouvernement central au-delà de la capitale afghane. Dès janvier 2002, la République fédérale participe à la mission de l’ISAF, dont elle représente alors, avec quelque 2 000 soldats, environ un tiers des effectifs. L’année suivante, le Bundestag prolonge le mandat de l’armée allemande en Afghanistan. Enfin, à partir de janvier 2004, Berlin assure la responsabilité d’une PRT dans le nord du pays, à Kunduz, une région dans laquelle elle est alors engagée depuis un certain temps86.
La réforme de la Bundeswehr : entre ambition internationale affichée et carences structurelles flagrantes
62Sous le gouvernement Schröder, la participation de l’armée allemande à des opérations « hors zone » s’est considérablement accrue, et son rayon d’action s’est élargi. Le nombre des missions a augmenté, ainsi que celui des soldats et des civils engagés, que ce soit dans les Balkans, en Afrique, dans le Golfe ou en Afghanistan. Au total, près de 12 000 soldats ont été déployés, un chiffre étonnant au regard de la culture de retenue privilégiée par H. Kohl durant ses deux derniers mandats. Mais un changement aussi radical des conditions d’emploi de la Bundeswehr devait nécessairement s’accompagner d’une profonde transformation de la structure des forces et de leur équipement. Or, sur ce point, le gouvernement Schröder n’a pas été en mesure d’imposer les réformes requises aussi rapidement que l’exigeaient les nouvelles attributions de l’armée allemande.
63Au début des années 2000, la Bundeswehr a pourtant fait l’objet de réformes censées lui donner les moyens d’assumer les responsabilités militaires découlant des engagements allemands au sein de l’OTAN et de l’UE. En juin 2003, le gouvernement fédéral adopte un projet de transformation qui maintient le système de la conscription, mais qui modifie sensiblement le rapport entre professionnels et conscrits au profit des premiers. Cette réforme entend adapter l’armée allemande à un contexte international marqué par les conséquences du 11 septembre et de la « guerre » contre le terrorisme. Elle prévoit une réduction des personnels militaires, qui passeront de 285 000 soldats à 250 000, dont 195 000 engagés et professionnels (contre 200 000 auparavant) et 55 000 conscrits (contre 82 000 auparavant). Trois catégories de forces sont introduites : les forces d’intervention destinées aux opérations de haute intensité (35 000 hommes), les forces de stabilisation pour les opérations de faible ou de moyenne intensité (70 000 hommes), et les forces de soutien (147 500 hommes) destinées à l’appui logistique, à l’organisation du commandement et à la formation87. Cette réforme, dont l’objectif est de répondre aux besoins d’interopérabilité entre alliés et de projection de forces, repose sur une reconnaissance explicite et officielle de trois changements :
la défense nationale n’a plus de limitation géographique ;
les interventions de maintien ou de rétablissement de la paix ne sont plus considérées comme des opérations « complémentaires » venant s’ajouter aux missions classiques de défense territoriale ;
la planification financière a pour objectif premier d’améliorer les capacités d’intervention et de projection de forces de la Bundeswehr88.
64La réforme des forces armées est présentée en mai 2003 par le ministre de la Défense Peter Struck (SPD) dans le cadre du document « Orientations en matière de politique de défense » (Verteidigungs-politische Richtlinien). Ce dernier définit les priorités de l’Allemagne en matière de défense : la lutte contre le terrorisme international, la prolifération d’armes de destruction massive, la multiplication des crises et conflits régionaux, et la cyberguerre.
65Selon ce document, en participant à des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix, les forces allemandes aideront à préserver la sécurité dans le monde, à garantir des conditions humaines minimales dans les zones en guerre, et à tenir les conflits à distance des frontières européennes89. D’où l’expression de P. Struck : « La défense de l’Allemagne se joue dans l’Hindou-Kouch. » La guerre contre les réseaux terroristes et le respect des objectifs de capacités de l’Alliance atlantique et de l’UE ont servi de cadre général à la réforme. Pour la première fois, au moins implicitement, les dirigeants allemands reconnaissent que le territoire national n’est plus soumis à des menaces classiques. Pour autant, ils ne renoncent pas à la défense territoriale traditionnelle, comme en témoigne l’absence de remise en question de la conscription. Cette dernière est toutefois fortement minée par la réforme de 2003, qui réduit le service militaire à neuf mois, durée jugée insuffisante pour une formation militaire adéquate. De plus, compte tenu du faible nombre de conscrits réquisitionnés, les classes d’âge ne sont pas appelées dans leur totalité, ce qui pose un sérieux problème d’équité. Finalement, la conscription sera logiquement abandonnée sous le deuxième gouvernement Merkel en 2011.
66Malgré ces nouvelles mesures, la réforme décidée en 2003 n’a pu cacher les insuffisances chroniques dont souffre la Bundeswehr sur le plan budgétaire ainsi qu’en termes de capacités militaires. Alors que la restructuration proposée par P. Struck est supposée permettre aux armées de lutter plus efficacement contre les nouvelles menaces, le budget de la défense est gelé, et même réduit, entre 2001 et 2006. De 2001 à 2004, les dépenses militaires annuelles sont maintenues à 24,5 milliards d’euros, mais elles sont réduites en 2005, passant à 23,5 milliards. En tenant compte d’un taux d’inflation annuel d’environ 1 %, elles ont donc subi une baisse de 5 % entre 2001 et 2005, alors que certains projets d’armement planifiés au même moment – dont l’Eurofighter ou l’achat massif d’avions de transport militaire A400M – nécessitaient au contraire d’importants investissements. Sans oublier que l’acquisition en cours de systèmes très onéreux tels que le char de combat Léopard 2, le système de missiles antiaériens MEADS et l’hélicoptère de combat Tigre, pèse lourdement sur le budget de la défense. En outre, bien qu’ils soient neufs, ces systèmes sont déjà dépassés car ils ont été pensés pour assurer la défense territoriale en Europe centrale dans le contexte d’un éventuel affrontement Est-Ouest. Ils ne sont pas adaptés pour faire face aux défis de l’après-11 septembre (terrorisme islamiste, guerre asymétrique, prolifération des armes biologiques et chimiques, conflits régionaux et déliquescence des États)90.
67Contrairement à la France ou à la Grande-Bretagne, qui consacrent durant cette période environ 2,5 % de leur PIB à la défense, l’Allemagne ne dépense que 1,5 % de son PIB pour son armée91. De plus, le budget allemand ne prend pas en considération le fait que les interventions militaires peuvent engendrer des coûts imprévus qui s’ajoutent aux dépenses ordinaires. La Bundeswehr est loin de disposer des capacités nécessaires pour faire face aux exigences des missions auxquelles elle participe. Les projets de modernisation des équipements ayant été reportés ou revus à la baisse, tout comme l’acquisition de nouveaux matériels, les capacités d’intervention allemandes s’en sont trouvées amoindries. Sur les 250 000 soldats que compte la Bundeswehr après la réforme de P. Struck, l’Allemagne ne peut mettre à la disposition de ses partenaires, pour des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix, que 10 000 hommes. C’est précisément le nombre de soldats envoyés à l’étranger par la coalition rouge-verte entre 1999 et 2005 : autrement dit, pendant cette longue période de six années, les capacités de projection de l’armée allemande ont été utilisées au maximum92. Ce chiffre est très inférieur à ce qu’avait annoncé le gouvernement Schröder dans le cadre des engagements de l’Allemagne au sein de l’UE et de l’OTAN, puisqu’il avait promis d’affecter 18 000 hommes de la Bundeswehr à la Force de réaction rapide de l’UE, et 5 000 hommes à la NATO Response Force (NRF) – sans compter les forces spéciales prévues pour des opérations ad hoc et des missions onusiennes. La rapidité avec laquelle la participation de l’Allemagne à des missions extérieures s’est accrue s’est avérée en total déphasage avec les moyens mis à la disposition des soldats allemands, à la fois pour se protéger (manque de véhicules blindés en Afghanistan), et pour assurer l’interopérabilité avec les forces occidentales, notamment américaines.
68Ces lacunes ont révélé les limites de la « puissance militaire allemande ». Certes, le nombre d’opérations militaires impliquant la Bundeswehr a considérablement augmenté, et l’Allemagne, à travers le document présenté par le ministre de la Défense P. Struck, a affirmé sa volonté de s’engager dans des missions non seulement de maintien de la paix (soft power) mais aussi de rétablissement de la paix par la force (hard power), grâce à un contingent de quelque 30 000 soldats… Mais la réalité est tout autre. Sous-financée et sous-équipée, la Bundeswehr n’a pu déployer qu’environ 10 000 hommes « hors zone » sous le gouvernement Schröder, un chiffre qui ne cessera de baisser sous les deux gouvernements Merkel. Par ailleurs, hors des opérations Allied Force au Kosovo en 1999 et Enduring Freedom en Afghanistan, l’armée allemande n’a jamais pris part à des missions de combat sous la coalition rouge-verte. Même la participation de la Bundeswehr à ces deux opérations doit être relativisée sur le plan militaire. Rappelons qu’au Kosovo les forces aériennes allemandes n’ont réalisé que 500 missions sur un total de 38 000. Quant à l’opération Enduring Freedom, force est de constater que les troupes allemandes se sont tenues à distance des opérations de guerre en Afghanistan, préférant se limiter à des missions de surveillance maritime au large de la Corne de l’Afrique et en Méditerranée. Seules les troupes spéciales de la KSK (100 soldats) ont participé aux combats contre les Talibans et les combattants d’Al-Qaida. Leurs missions, dont la nature a été tenue secrète, ont pris fin en 2003. Toutes les autres opérations auxquelles la Bundeswehr a participé entre 1999 et 2003, qu’il s’agisse de la Bosnie-Herzégovine, de la Macédoine, de l’Afghanistan (dans le cadre de l’ISAF), du Congo ou de l’Indonésie, relèvent d’une logique classique de maintien de la paix et de nation-building, sans implication de soldats allemands dans des combats terrestres ou aériens.
69Le gouvernement Schröder n’a donc pas fait d’entorse à la « culture de la retenue » chère aux Allemands, pas plus qu’il ne l’a enterrée. Il a accepté d’envoyer des troupes allemandes « hors zone », mû par une sorte de « réflexe » en faveur du multilatéralisme et de la coopération euro-atlantique, afin de faire face aux risques et menaces à l’échelle internationale. Mais il a également tenu compte de la situation financière de la République fédérale. Il était inconcevable d’imposer aux électeurs de gauche les sacrifices sociaux inhérents à l’Agenda 2010 et aux lois Hartz – autrement dit la liquidation politique pure et simple du modèle rhénan93 – et d’augmenter dans le même temps les dépenses militaires. Les critiques à l’encontre d’une possible « militarisation » de la politique étrangère allemande étant particulièrement fortes parmi l’électorat dit « de gauche », il aurait été suicidaire de la part du gouvernement fédéral de s’engager dans cette voie. De même, G. Schröder a dû tenir compte de l’hostilité farouche, exprimée au sein de l’opinion publique allemande mais également de tous les partis politiques, à l’égard de la participation potentielle de la Bundeswehr à des opérations de combat au sol. Pour preuve, le violent refus de plusieurs députés du Bundestag d’approuver ce type de missions. Ainsi, malgré une politique très volontariste sur le plan international, le chancelier s’est vu confronté au même dilemme que son prédécesseur : le réflexe multilatéraliste qui pousse l’Allemagne à vouloir participer aux missions militaires sous l’égide de l’OTAN, de l’UE ou de l’ONU, se heurte à une sensibilité pacifiste profondément enracinée et à un rejet de l’engagement militaire « dur » de la Bundeswehr, héritage d’une culpabilité historique imprimée dans la conscience collective allemande. Dans ce contexte, les partenaires de Berlin sont en droit de se demander si l’orientation multilatérale de l’Allemagne est fiable et en phase avec ce que l’on pourrait attendre d’elle94.
L’Allemagne, l’OTAN et les relations transatlantiques : du 11 septembre à la crise irakienne
70La rupture intervenue en 2002 entre Berlin et Washington, et plus particulièrement entre le président G. W. Bush et le chancelier Schröder, est sans doute l’événement le plus marquant du bilan de la politique étrangère de la coalition rouge-verte. Une rupture d’autant plus spectaculaire que la vocation de la politique étrangère de la République fédérale a toujours consisté à développer et cultiver des liens privilégiés avec les États-Unis, les éventuelles divergences étant surmontées au moyen de compromis, voire de concessions en cas de nécessité. Le « réflexe multilatéraliste » inhérent à la politique étrangère allemande mais aussi, voire surtout, le rôle que les États-Unis et l’OTAN jouent dans la politique étrangère de l’Allemagne fédérale depuis 1949 expliquent cette tradition. Depuis 1955, tous les gouvernements allemands considèrent l’Alliance atlantique et la relation germano-américaine comme le fondement de l’intégrité territoriale de la République fédérale. Il est dès lors impensable de concevoir une politique étrangère et de sécurité allemande hors du cadre transatlantique. Ce qui n’empêche pas l’apparition périodique de tensions et de désaccords entre Bonn et Washington : K. Adenauer désapprouve la doctrine de la « flexible response », H. Schmidt stigmatise les incohérences et les faiblesses de la politique étrangère de Jimmy Carter, et H. Kohl défend des positions aux antipodes de celles de R. Reagan en matière de contrôle des armements et de désarmement nucléaire. Pourtant, à aucun moment ces divergences n’ont provoqué de véritable rupture entre les deux pays, la RFA étant alors bien trop dépendante de la protection militaire américaine pour prendre le risque de s’opposer à la Maison-Blanche95.
71La fin de la guerre froide, de la menace soviétique et de l’affrontement entre les deux blocs change évidemment la donne, ce qui n’empêchera pas H. Kohl, dont la socialisation politique s’est effectuée dans le cadre de l’ancienne RFA, de s’efforcer de maintenir une relation étroite avec les dirigeants américains et de participer à la refonte de l’OTAN. L’émergence, en matière de sécurité, d’intérêts de plus en plus divergents de part et d’autre de l’Atlantique rend toutefois cette orientation presque impossible, même si l’élargissement à l’Est de l’OTAN en 1999, et l’intervention en Bosnie-Herzégovine (1995), au Kosovo (1999) et en Macédoine (2001), ont permis de réaffirmer le leadership américain et la prédominance de l’Alliance atlantique dans les affaires de sécurité européennes. À leur arrivée au pouvoir, G. Schröder et J. Fischer, qui ont fait leur entrée sur la scène politique allemande dans le contexte de la crise des euromissiles et du mouvement de protestation contre la politique nucléaire américaine du début des années 1980, soutiennent la plupart des positions de Washington au sein de l’OTAN, tant par réflexe que par loyauté (Bündnispflicht) à l’égard de l’Alliance. Ainsi, la coalition rouge-verte maintiendra des troupes en Bosnie-Herzégovine et participera aux interventions militaires au Kosovo et en Macédoine.
72Néanmoins, les divergences germano-américaines au sein de l’OTAN ne cessent de prendre de l’ampleur à partir de la fin des années 1990 – soit avant l’arrivée au pouvoir de G. W. Bush –, entraînant une dégradation en trois phases des relations entre les deux pays, jalonnée par la guerre au Kosovo, la « guerre » contre le terrorisme et la guerre en Irak. Dès 1999, les désaccords entre Berlin et Washington apparaissent au grand jour. Ainsi, le « nouveau concept stratégique de l’OTAN », adopté en avril 1999 pendant la guerre du Kosovo, témoigne de la volonté américaine d’élargir le rayon d’action de l’OTAN. Washington souhaite « globaliser l’Alliance » : de son point de vue, il est temps pour celle-ci de prendre acte de la fin de la menace soviétique et de contribuer à la prévention des nouvelles menaces, essentiellement non européennes, telles que la lutte contre la prolifération nucléaire et le terrorisme96.
73Si ce « nouveau concept » clarifie les orientations américaines quant aux enjeux sécuritaires de l’après-guerre froide, il ne définit pas avec précision le champ d’action géographique de l’OTAN. Or les Européens ont insisté sur une limitation de ce dernier à l’espace euro-américain. L’Allemagne, surtout, s’est montrée particulièrement hostile à toute extension de la sphère d’intervention de l’Alliance au-delà des frontières européennes et nord-atlantiques, estimant que l’OTAN n’a pas vocation à devenir le gendarme de la planète et que la défense territoriale doit demeurer sa priorité97. Le refus allemand de répondre aux attentes pressantes d’une administration américaine convaincue de la nécessité de transformer l’OTAN en profondeur ne peut qu’amplifier les frustrations des responsables politiques et militaires américains : ils se sont déjà plaints des faibles capacités militaires des Européens – et donc des Allemands –, et leur ont reproché de vouloir influer sur le choix des cibles en Serbie et au Kosovo durant l’opération Allied Force98. Le refus de Washington, deux ans plus tard, d’impliquer l’OTAN dans l’opération Enduring Freedom n’aura donc rien d’étonnant.
Les attentats du 11 septembre : un tournant décisif dans les rapports germano-américains
74Les événements du 11 septembre 2001 modifient les rapports transatlantiques et amplifient les tensions apparues entre Berlin et Washington à la fin de la présidence Clinton. Certes, au lendemain des attentats terroristes contre le World Trade Center et le Pentagone, les Européens font bloc derrière les États-Unis. Le 12 septembre, les partenaires européens de l’Alliance invoquent l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, fait sans précédent dans l’histoire de l’OTAN. Le gouvernement Schröder proclame la « solidarité illimitée » de l’Allemagne avec les États-Unis, et le 19 septembre 2001 le Bundestag vote à une large majorité une motion annonçant l’adoption de mesures concrètes sur le plan militaire99. Le 4 octobre, à la demande des États-Unis, les alliés se réunissent pour déterminer les actions à mener dans la lutte contre le terrorisme, et plus particulièrement dans le cadre de l’opération Enduring Freedom, à laquelle l’OTAN en tant qu’organisation n’est néanmoins pas associée, Washington n’ayant pas souhaité se soumettre à ses procédures de contrôle100. Dans un discours prononcé le 8 novembre devant le Bundestag, le chancelier Schröder plaide en faveur de la participation de l’armée allemande à l’opération Enduring Freedom en déclarant que les attentats du 11 septembre constituent une attaque contre les « valeurs constitutives » communes, et donc contre les principes fondamentaux de l’Allemagne101.
75Toutefois, ces gestes de solidarité, censés mettre un terme aux tensions entre Berlin et Washington – et, comme l’espérait sans doute le gouvernement allemand, ramener les États-Unis sur la voie du multilatéralisme –, n’ont rien d’inconditionnel. Dès le début des frappes américaines en Afghanistan en octobre 2001, les dirigeants des Verts et du parti libéral (FDP) demandent un arrêt des hostilités afin qu’une opération humanitaire puisse être lancée pour venir en aide aux réfugiés afghans. Par ailleurs, le transfert à Guantanamo de supposés terroristes islamistes, auxquels Washington refuse d’accorder le statut de prisonniers de guerre, suscite d’emblée de vives critiques en Allemagne102. À la suite des propos de G. W. Bush sur « l’axe du Mal », prononcés lors de son discours sur « l’état de l’Union » du 29 janvier 2002, dans lequel il multiplie les références religieuses et transforme la guerre contre Al-Qaida en « croisade », les Verts se dressent ouvertement contre Washington et demandent que la « solidarité illimitée » de l’Allemagne se mue en « solidarité critique103 ».
76Cette réaction témoigne de la fragilité du consensus entre la chancellerie et la Maison-Blanche. De fait, alors qu’elles étaient déjà très tendues à la fin de l’ère Clinton, les relations entre les deux capitales se sont considérablement dégradées au cours des premiers mois de la présidence de G. W. Bush. Dès son arrivée au pouvoir, ce dernier manifeste ouvertement son opposition à un ordre mondial fondé sur des normes juridiques et des institutions multilatérales104, alors que l’Allemagne reste fidèle à une conception multilatéraliste des relations internationales (en dépit de sa volonté de défendre parallèlement ses intérêts nationaux)105. La dégradation des relations germano-américaines est donc avant tout due au gouffre culturel qui sépare la gauche allemande, pacifiste et laïque, des républicains américains – bien plus à droite sur l’échiquier politique que les chrétiens-démocrates allemands –, dont le discours à la fois manichéen, religieux et belliciste suscite à Berlin une incompréhension totale106. De fait, les deux pays adoptent des positions diamétralement opposées sur toutes les grandes questions internationales à l’ordre du jour depuis janvier 2001, qu’il s’agisse du débat sur la défense antimissile (National Missile Defense [NMD]) et le traité ABM de 1972 dénoncé par Washington, du désaccord relatif à la Convention sur l’interdiction des armes biologiques, ou de la querelle au sujet du Protocole de Kyoto et du Tribunal pénal international107. Dans ce contexte, il n’est guère surprenant qu’à peine 19 % de la population allemande ait encore, en mai 2002, une opinion positive de l’administration américaine108. En quelques mois, le président Bush a épuisé le capital de sympathie dont il bénéficiait en Allemagne depuis les attentats du 11 septembre.
77Outre-Atlantique, surtout du côté des élites et des dirigeants néoconservateurs, l’Allemagne n’est guère plus appréciée. Beaucoup d’observateurs américains, proches de l’administration Bush, sont déçus de la façon dont l’Allemagne unie a évolué depuis 1990. Selon eux, l’unification a été mal gérée, elle a affaibli la capacité allemande à surmonter ses problèmes internes à tel point que le pays n’est plus en mesure de contribuer sérieusement à la gestion des affaires économiques et financières internationales – d’où la perte de confiance des Américains109. En outre, fidèles à leur « culture de la retenue », considérée comme un alibi par les néoconservateurs, les Allemands ont décliné à deux reprises la proposition américaine d’un « partnership in leadership », ce qui ne pouvait qu’accentuer l’attitude critique des Américains. Ces derniers estiment également que l’effondrement de la Yougoslavie et les guerres dans les Balkans au cours des années 1990 sont la conséquence directe de la reconnaissance unilatérale des indépendances de la Slovénie et de la Croatie par l’Allemagne. La politique monétaire européenne des autorités allemandes n’échappe pas non plus à leurs critiques. Du point de vue américain, le Pacte de stabilité monétaire aurait étouffé la croissance en Europe, et la façon dont les Allemands l’ont imposé en 1995 pour le détruire en 2003 en dit long sur leur gestion des affaires internationales. Pour l’Amérique de G. W. Bush, l’Allemagne a cessé d’être un allié fiable ; ses positions ne méritent plus d’être prises en considération étant donné la gravité de son déclin démographique, l’échec de sa politique d’intégration des populations immigrées, le refus de sa classe politique d’assumer de véritables responsabilités sur le plan militaire, et les rigidités structurelles pesant sur sa politique économique et empêchant les dirigeants allemands d’augmenter les dépenses de défense110.
78Dans ces conditions, il n’est guère surprenant que les efforts déployés par le chancelier pendant la crise afghane – et qui ont failli provoquer la chute de son gouvernement – ne lui aient guère apporté la reconnaissance espérée : malgré la solidarité affichée de l’Allemagne au lendemain du 11 septembre, qui aurait dû lui valoir d’être écoutée par la Maison-Blanche et lui permettre d’essayer de ramener Washington sur la voie du multilatéralisme, Berlin n’a pas pu exercer la moindre influence sur le processus de prise de décision aux États-Unis.
79La République fédérale s’est pourtant impliquée dans la lutte contre le terrorisme international et a assumé des responsabilités croissantes en Afghanistan, dans le cadre de l’ISAF mandatée par l’ONU. Mais cet engagement n’a suscité qu’une approbation relative des dirigeants américains, ces derniers affichant ostensiblement leur dédain pour les opérations de maintien de la paix en général et l’opération ISAF en particulier. En octobre 2001, l’administration Bush décide unilatéralement de l’offensive à mener en Afghanistan, sans juger bon d’associer les pays européens (en dehors de la Grande-Bretagne) à la lutte contre le terrorisme, et ne se souciant guère qu’une telle attitude puisse être perçue comme humiliante par une alliée telle que l’Allemagne, qui vient de proclamer sa « solidarité illimitée » envers les États-Unis. Cette déception politique, peut-être l’une des plus profondes du chancelier, explique en grande partie sa colère et l’âpreté de la querelle germano-américaine sur le dossier irakien111.
La crise irakienne (2002-2003)
80Le désaccord germano-américain sur la nécessité et la légitimité d’une intervention militaire en Irak est, parmi tous les différends ayant opposé l’Allemagne et les États-Unis, celui qui a causé le plus de torts aux rapports entre les deux pays. Mais la rupture entre la Maison-Blanche et la chancellerie n’aurait pas pu être aussi radicale si des fissures n’étaient déjà apparues au cours des années précédentes. Lors de sa brève visite d’État à Berlin, le 22 mai 2002 – la seule de toute sa présidence –, G. W. Bush veut rassurer le chancelier sur la politique américaine en Irak, affirmant que le gouvernement américain « n’a aucune intention de faire la guerre112 ». Deux mois plus tard, l’Amérique décide d’ouvrir les hostilités contre l’Irak de Saddam Hussein, sans qu’il y ait eu la moindre consultation entre dirigeants allemands et américains. De part et d’autre de l’Atlantique, responsables de la Maison-Blanche et de la chancellerie ont le sentiment d’avoir été trompés et se sentent trahis113. Le gouvernement fédéral estime ne pas avoir été assez consulté et intégré aux décisions de la Maison-Blanche concernant le Proche-Orient. De fait, les positions allemandes et américaines sur l’Irak sont diamétralement opposées. Le gouvernement fédéral ne partage pas l’analyse américaine quant à la nature de la menace émanant du régime de S. Hussein. Pour les Américains, l’Irak a les moyens de produire des armes de destruction massive et la volonté de les mettre à la disposition d’Al-Qaida. De plus, le régime irakien constitue une source permanente d’instabilité dans la région pour l’approvisionnement énergétique, sans parler des violations des droits de l’homme contre les Kurdes et les Chiites irakiens dont il se rend coupable114. Le gouvernement fédéral n’ignore pas le caractère dictatorial du régime irakien, mais il estime que, faute de preuves sur son armement nucléaire, rien ne laisse supposer que le pays représente une menace imminente pour la paix dans la région. En attendant, Berlin juge préférable de laisser les inspecteurs de l’ONU sur place poursuivre leur mission d’enquête. Le gouvernement Schröder est convaincu qu’une intervention en Irak détournerait l’attention des principaux foyers de crise du monde arabo-musulman : l’Afghanistan, où la guerre contre Al-Qaida est loin d’être terminée, et surtout le conflit au Proche-Orient. Du point de vue allemand, tant que ce dernier persistera, il n’y aura aucun espoir de stabiliser le Moyen-Orient115. L’ouverture d’un « nouveau front » dans cette zone ne peut qu’aggraver la situation, alors que perdurent le conflit israélo-palestinien et la menace du terrorisme islamiste116.
81La tension entre Berlin et Washington monte d’un cran lors de la campagne pour les législatives allemandes de 2002. G. Schröder parvient à mobiliser l’électorat de gauche et à neutraliser les anciens communistes est-allemands en stigmatisant la politique étrangère américaine ; il remporte la victoire in extremis. Certains des plus proches collaborateurs du chancelier ont si vertement critiqué l’administration Bush que la Maison-Blanche, qualifiant les relations germano-américaines d’« empoisonnées », décide de limiter au strict minimum ses contacts avec le gouvernement fédéral117. Ayant déclaré à de multiples reprises que l’Allemagne ne participerait en aucun cas à une opération militaire contre l’Irak, quelle que soit la position du Conseil de sécurité à ce sujet, le chancelier fédéral a les mains liées. Il lui est impossible, désormais, de revenir sur la « promesse » qui lui a permis de gagner les élections, quand bien même l’ONU autoriserait le recours à la force contre Bagdad. Les dirigeants américains sont ulcérés par la prise de position du chancelier : une guerre contre l’Irak ne serait pas une « aventure », comme l’a qualifiée Schröder durant la campagne, mais un acte de légitime défense « préventive » contre une éventuelle agression menée par Al-Qaida et les services secrets irakiens. On retrouve ici la logique du discours du président Bush sur « l’axe du Mal118 ». Aux yeux des Américains, la position du chancelier, présentée comme l’expression d’une « voie allemande » (deutscher Weg)119 s’inscrivant dans la tradition historique de la République fédérale, est à l’évidence unilatérale et, par conséquent, contraire aux professions de foi multilatéralistes et onusiennes des responsables allemands120.
82La rupture entre Berlin et Washington est d’autant plus spectaculaire que G. Schröder justifie son attitude par une vision presque néogaulliste des relations internationales, ce qui est plutôt inhabituel de la part d’un homme d’État allemand, mais finalement assez logique compte tenu de sa volonté de faire entendre la voix de son pays sur la scène internationale. Néanmoins, Washington n’a pu qu’être irrité d’entendre le chancelier parler d’« émancipation » au sujet des relations euro-américaines. G. Schröder voulait simplement dire que l’Europe devait traiter avec les États-Unis sur un pied d’égalité, et être investie du droit d’émettre des critiques à l’encontre de son puissant partenaire le cas échéant, sans que cela porte ombrage à l’amitié transatlantique. Pour les « partenaires » outre-Atlantique, en revanche, le mot « émancipation » évoque davantage une « libération » – un terme qui, prononcé par le dirigeant d’un pays ayant justement été libéré du nazisme par les États-Unis, ne pouvait que choquer121. De fait, à leurs yeux, le choix de ce mot traduit d’abord une volonté de rompre avec le passé, et donc d’épouser la vision de la France qui consiste, selon les Américains (et de nombreux Européens), à faire de l’UE un contrepoids face à « l’hyperpuissance des États-Unis », tout en s’appuyant sur le respect du droit international : certes, ce dernier aide à maintenir la paix dans le monde, mais aussi, et de plus en plus, à encadrer, et d’une certaine façon à endiguer, la puissance américaine122. En insistant sur la nécessité de « s’affranchir » de la tutelle de Washington, l’Allemagne paraît adhérer à la conception française d’un monde multipolaire « classique », au sein duquel l’Europe doit devenir une puissance autonome capable de faire entendre sa voix.
83Le concept français d’« Europe puissance » semble sans doute d’autant plus plausible aux dirigeants allemands que les Américains donnent eux-mêmes l’impression d’avoir renoncé à la cohésion transatlantique d’antan au profit de coalitions « ad hoc », formées en fonction des missions. La préférence américaine pour les « coalitions of the willing », qui ne correspondent nullement à la conception allemande de la sécurité collective, laisse entendre que l’OTAN n’a plus grande importance aux yeux de Washington dans le nouveau contexte de la guerre contre le terrorisme. Dès lors, un gouffre sépare la décision des Européens, au lendemain du 11 septembre, d’invoquer l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, et l’usage que les Américains ont cru bon d’en faire.
84Berlin procède alors à la formation d’une contre-alliance pour tenter de retarder, sinon d’empêcher, l’intervention américaine en Irak. À compter du 1er janvier 2003, la République fédérale est pour deux ans membre non permanent du Conseil de sécurité. Mettant à profit son nouveau statut, le gouvernement fédéral forme un « axe de la paix » avec deux membres permanents du Conseil de sécurité, la Russie et la France, pour contrecarrer l’adoption d’une résolution autorisant l’intervention armée en Irak. Sans doute le gouvernement allemand a-t-il influencé l’attitude de la plupart des autres membres non permanents, jusque-là restés indécis, contribuant ainsi à empêcher les partisans de Washington de réunir la majorité nécessaire à l’adoption d’une résolution favorable aux positions américaines. Mais « l’axe de la paix » n’est pas le seul à se mobiliser : en Europe, un autre groupe de pays se forme et apporte aussitôt son soutien à l’intervention américaine en Irak. Dans une lettre commune publiée le 30 janvier 2003, les dirigeants tchèque, espagnol, portugais, italien, britannique, hongrois, polonais et danois tentent de conférer, en l’absence d’une résolution des Nations unies autorisant le recours à la force en Irak, une légitimité indirecte à la politique de l’administration Bush123.
85L’affaire irakienne montre que le temps où il suffisait d’un consensus franco-allemand pour faire émerger une position européenne majoritaire est désormais révolu. L’appel à la solidarité avec les États-Unis de la « lettre des Huit » traduit une certaine marginalisation de la France et de l’Allemagne au sein de l’UE. Les cérémonies du 40e anniversaire du traité de l’Élysée, qui ont lieu au même moment, ont un « effet repoussoir » sur les autres États membres, et ce d’autant plus que Paris et Berlin ont prêté le flanc aux critiques des « atlantistes » qui leur reprochent de ne pas avoir suffisamment consulté leurs partenaires européens avant de prendre position dans l’affaire irakienne. La « lettre des Huit » est très violemment critiquée par J. Chirac qui, exaspéré par les sensibilités pro-américaines des signataires est-européens, déclare qu’ils ont « raté une occasion de se taire ». Néanmoins, elle révèle la crise latente qui couve depuis des années au sein de l’Union au sujet de l’orientation globale et du degré d’autonomie de la PESD, ainsi que de la transformation de l’OTAN en réservoir de coalitions ad hoc au service d’interventions à l’échelle du monde et sous leadership américain124.
86Cet affrontement entre Berlin et Washington, ainsi qu’entre la « Vieille Europe » et la « Nouvelle Europe », aura des conséquences négatives sur les rapports germano-américains, ainsi que sur la cohésion européenne et l’entente transatlantique. Les relations entre l’Allemagne et les États-Unis sont « gelées » dès la réélection de G. Schröder. L’administration américaine décide de « pardonner » aux Russes, de « punir » les Français et d’« ignorer » les Allemands125. Pendant plus d’un an, le président américain et le chancelier fédéral n’ont aucun contact. J. Fischer, reçu par son homologue américain, est toutefois déclaré, pour un temps, « persona non grata » à la Maison-Blanche. Enfin, à l’occasion d’un sommet de l’OTAN en septembre 2002, le secrétaire d’État à la Défense Donald Rumsfeld refuse d’appeler P. Struck, son homologue allemand, par son nom, préférant la formule « that man126 »…
87Les divisions au sein de l’UE ne sont pas moins profondes. La lettre des Huit et celle du « groupe de Vilnius » sont la preuve que le « couple franco-allemand » est minoritaire au sein de l’UE, même si les sondages effectués dans les pays membres font état d’une opinion publique « européenne » très largement hostile à l’intervention en Irak, y compris dans les pays les plus fidèles à Washington comme la Pologne ou la Grande-Bretagne. Il n’en demeure pas moins que Berlin et Paris sont isolés au sein de l’Union – du moins jusqu’à ce que l’erreur des services secrets américains ne fasse plus aucun doute et que l’absence de menace nucléaire en provenance d’Irak soit confirmée. Après une victoire militaire éclair contre S. Hussein, les États-Unis commencent à s’enliser en Irak, donnant raison ex post aux pires craintes des dirigeants allemands quant aux conséquences sur la stabilité régionale127.
88Les divisions provoquées par l’intervention américaine ont également un impact négatif sur la PESD alors en cours d’achèvement institutionnel, et dont les contours restent à préciser à l’occasion des négociations ouvertes dans le cadre des travaux de la Convention. L’Union cherche à se doter d’une Constitution alors même qu’elle est incapable d’adopter une position commune sur l’Irak ! Le clivage entre les pays de « l’axe de la paix » et les signataires de la lettre des Huit réapparaît en avril 2003 lors d’une rencontre quadrilatérale entre la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg à Bruxelles (baptisée le « sommet des chocolatiers »). Les quatre pays se prononcent en faveur de la création de structures de planification autonomes au sein de l’UE. Lorsque la Grande-Bretagne semble vouloir se rallier au groupe six mois plus tard, les États-Unis, qui y voient une tentative, orchestrée par les pays européens hostiles à l’intervention en Irak, de diviser l’Alliance, s’opposent à cette initiative et réussissent à l’empêcher128.
89C’est surtout dans le cadre de l’Alliance atlantique que les conséquences des désaccords germano-américains sont les plus désastreuses pour la République fédérale. Pour limiter les dégâts, conscient que l’Alliance continue à jouer un rôle important dans la sécurité européenne, G. Schröder s’efforce de respecter les obligations souscrites par la République fédérale dans le cadre de l’OTAN, malgré son opposition à la politique américaine en Irak. Or la juxtaposition de deux positions aussi contradictoires rend la poursuite d’une politique cohérente vis-à-vis de l’Alliance presque impossible. Ainsi, au Conseil atlantique, soutenue par la France et la Belgique, l’Allemagne oppose son veto à la planification de mesures d’urgence visant à protéger la Turquie – un pays allié – en cas d’attaque militaire irakienne. Une situation sans précédent qui provoque une grave crise au sein de l’organisation129. L’initiative de l’Allemagne s’inscrit dans la logique de ses prises de position antérieures sur la crise irakienne, mais elle est contraire à « l’esprit transatlantique » et aux engagements découlant de son appartenance à l’Alliance. Quoi qu’il en soit, l’hypothèse d’une attaque contre la Turquie est fort peu crédible, a présent que le régime de S. Hussein a été renversé.
90La gravité de la crise transatlantique, qui dépasse de très loin les traditionnelles querelles de famille, atteint un tel degré que la République fédérale est contrainte de faire des concessions dans d’autres domaines pour échapper à la responsabilité historique d’avoir paralysé l’Alliance atlantique. Au sommet de l’OTAN de novembre 2002, à Prague, Berlin accepte la proposition américaine de créer la NRF, forte de 21 000 hommes, alors que celle-ci vient concurrencer la Force de réaction rapide que l’UE est en train de mettre sur pied dans le cadre de la PESD. Non seulement l’Allemagne approuve le projet américain, mais elle accepte de fournir près de 25 % des forces de la NRF, soit 5 000 hommes. Toujours à Prague, les pays membres de l’OTAN approuvent les suggestions de Washington quant au rôle global de l’organisation et à la nécessité de l’adapter à des opérations de rétablissement de la paix à l’échelle mondiale. Trois ans auparavant pourtant, l’Allemagne s’était opposée à une telle perspective130. Il est vrai qu’entre-temps le 11 septembre a fait comprendre aux Allemands que leur sécurité pouvait aussi se défendre dans l’Hindou-Kouch. De là à accepter une « globalisation de l’OTAN », il y a pourtant un pas, que l’Allemagne accepte de franchir avant tout pour endiguer la crise que traversent les relations germano-américaines.
91Celle-ci est néanmoins consommée. L’Allemagne a dit « non » aux États-Unis ; elle s’est opposée à la politique menée par Washington dans un domaine central et extrêmement sensible depuis les attentats du 11 septembre, qui englobe les questions de sécurité, de prolifération nucléaire, de lutte contre le terrorisme, d’approvisionnement énergétique et de paix au Moyen-Orient. Il s’agit à bien des égards d’une rupture qui témoigne de la volonté allemande de donner la priorité à la coopération avec la France et non à l’alliance avec les États-Unis : un fait sans précédent dans l’histoire de la République fédérale. Douze ans après l’unification et la fin de la guerre froide, les chemins des Allemands et des Américains semblent se séparer.
L’Ostpolitik rouge-verte entre tropisme russe et devoirs centre-européens
92Pour nombre d’observateurs, l’alliance germano-américaine n’a pas seulement souffert de l’incompréhension entre le gouvernement Schröder et l’administration Bush. Elle a aussi été minée par une coopération germano-russe très soutenue, qui a fini par se transformer en un véritable contrepoids face à « l’unilatéralisme américain ». Mais si l’entente entre Moscou et Berlin a irrité les dirigeants américains, elle a aussi constitué une grande source d’inquiétude pour les voisins centre-européens de l’Allemagne, traditionnellement assez critiques à l’égard de la Russie, et qui ont gardé un très mauvais souvenir des rapprochements germano-russes précédents. De toute évidence, la décision des dirigeants centre-européens de signer la lettre des Huit (et celle du « groupe de Vilnius ») en signe de soutien à l’engagement américain en Irak, a aussi été motivée par l’émergence sur la scène internationale d’un bloc franco-germano-russe opposé à la politique de Washington. Ainsi la politique étrangère allemande s’est-elle vu imposer un triple « grand écart », entre Paris et Washington, Washington et Moscou, mais aussi entre la Russie et les pays voisins d’Europe centrale. Sous le chancelier Schröder, l’Ostpolitik ne s’inscrit plus dans un cadre homogène. La Russie constitue dorénavant une entité à part, alors que les relations avec les pays centre-européens, devenus pour la plupart membres de l’Alliance atlantique et de l’UE, s’inscrivent dans une logique occidentale.
Le couple Schröder-Poutine
93Les relations germano-soviétiques, puis germano-russes, ont toujours été marquées par des liens personnels forts entre les chefs du Kremlin et de la chancellerie. W. Brandt et Leonid Brejnev ont su transcender les clivages Est-Ouest, et H. Kohl a instauré des relations de confiance avec M. Gorbatchev d’abord et B. Eltsine ensuite. Les rapports entre B. Eltsine et H. Kohl ont d’ailleurs été si étroits que l’opposition social-démocrate a cru nécessaire, pendant un temps, de repenser les fondements d’une « amitié de sauna » qui passait largement sous silence les violations des droits de l’homme en Russie. Arrivé au pouvoir, J. Fischer promet une normalisation des relations avec Moscou, et s’engage à tenir davantage compte des problèmes intérieurs russes. En réalité, il n’en sera rien. Sous Schröder, les relations germano-russes connaissent au contraire une intensification sans précédent qui transforme « l’amitié de sauna » en « partenariat stratégique ». Cette évolution tient essentiellement au rôle joué par le nouveau président russe Vladimir Poutine, qui succède à B. Eltsine le 31 décembre 1999.
94V. Poutine a non seulement donné une orientation pro-allemande à sa politique étrangère, mais il a surtout réussi à stabiliser la politique intérieure et économique de la Russie, ce qui ne pouvait que rassurer Berlin, même si les moyens utilisés pour y parvenir ont suscité quelques interrogations et des critiques. Avant l’arrivée au pouvoir de V. Poutine, durant la première année du gouvernement rouge-vert, pas moins de cinq Premiers ministres ont défilé au Kremlin, en raison des effets encore palpables de la crise économique russe de 1996 puis de la crise financière mondiale de 1998. L’instabilité du pays est par ailleurs aggravée par le caractère imprévisible et la santé fragile du président Eltsine. Enfin, l’élargissement de l’OTAN, la guerre du Kosovo et le soutien ostentatoire de la Russie à la Serbie de S. Milosevic finissent par générer une crise profonde entre le Kremlin et les pays occidentaux, ainsi – mais à un degré moindre – qu’entre Moscou et Berlin : la République fédérale a été à l’origine de l’élargissement de l’Alliance à l’est, et elle a activement participé à la guerre au Kosovo, puis à la mise au ban de S. Milosevic. Alors que le Kremlin s’éloigne de plus en plus de l’Occident, les dirigeants allemands craignent que la Russie ne s’enfonce, sinon dans le chaos, du moins dans une dérive totalitaire. Pour l’élite politique allemande, toutes couleurs politiques confondues, la stabilisation de l’Europe ne peut réussir que sur la base d’une coopération étroite avec la Russie. En dépit de leur promesse d’être davantage à l’écoute de la société civile russe, G. Schröder et J. Fischer, à l’instar de leurs prédécesseurs, plaident en faveur d’un ancrage progressif de la Russie dans les structures internationales131. Berlin se montre soulagé lorsque V. Poutine, arrivé au pouvoir, redonne un élan positif aux relations entre les deux pays. Dès le départ, le nouveau président russe manifeste en effet son souhait de se rapprocher de l’Ouest en général et des structures économiques occidentales en particulier, en s’appuyant notamment sur l’aide de l’Allemagne, partisan traditionnel (et sans doute unique au sein de l’UE) d’une coopération étroite avec la Russie. Ainsi le chancelier Schröder contribuera-t-il au renforcement du rôle de la Russie au sein du G8 et à l’élaboration d’un partenariat spécial entre l’UE et Moscou132. En contrepartie, la Russie soutient, en 2005, la candidature allemande à un siège permanent au Conseil de sécurité.
95Ce sont surtout les « affinités allemandes » de V. Poutine, ainsi qu’une interdépendance économique et énergétique croissante, qui expliquent le rapprochement saisissant entre les deux pays. Parfaitement germanophone, l’ex-officier du KGB a vécu à Dresde, en RDA, entre 1985 et 1990. Les affinités culturelles qui en résultent n’ont pas échappé aux milieux d’affaires allemands, qui suggèrent au chancelier d’intensifier les relations entre Berlin et Moscou. Ainsi, entre janvier 2000 et la fin du gouvernement rouge-vert en 2005, G. Schröder et V. Poutine se rencontrent à 29 reprises, lors de réunions formelles et informelles. Durant ses deux mandats à la tête de l’État russe, V. Poutine ne rencontrera aucun autre responsable politique étranger aussi souvent. Au-delà de leur fréquence, ces rencontres frappent par leur caractère personnel. Les deux dirigeants se rendent visite « en famille ». Les époux Schröder sont reçus par le couple Poutine à l’occasion du Noël orthodoxe de janvier 2001. Le chef de l’État russe va à Hanovre en avril 2004 pour fêter l’anniversaire du chancelier. Ce dernier adopte une petite orpheline russe, alors que le chef du Kremlin inscrit ses deux filles dans une école allemande de Moscou. Le fait que V. Poutine se soit systématiquement adressé à G. Schröder (et aux Allemands) dans la langue de Goethe, que le poids du passé n’ait en rien pesé sur les relations bilatérales des deux pays, explique aussi le réchauffement des relations entre Berlin et Moscou. Ni les difficultés économiques auxquelles se heurte la ville de Kaliningrad (l’ancienne Königsberg), ni la situation de l’ancienne minorité allemande en Russie (ou des Russes allemands revenus dans le pays de leurs ancêtres) n’ont provoqué la moindre discorde entre la chancellerie et le Kremlin. De toute évidence, G. Schröder s’entend infiniment mieux avec le président russe qu’avec son homologue américain (les rencontres bilatérales Schröder-Bush se comptent sur les doigts d’une main), une situation sans précédent dans l’histoire de l’Allemagne fédérale, qui laisse perplexe l’élite pro-atlantique allemande133. La nomination de l’ex-chancelier, après l’arrivée au pouvoir d’Angela Merkel, d’abord à la présidence d'un consortium dirigé par Gazprom et chargé de construire un gazoduc entre l'Allemagne et la Russie (décembre 2005), puis à la tête du pétrolier russe TNK-BP (janvier 2009), témoigne par ailleurs non seulement du degré de confiance qui s’est installé entre les deux hommes, mais aussi, bien entendu, de la dimension économique et énergétique de ce nouveau « partenariat stratégique ».
96Celui-ci se limite en réalité au domaine économique, et il convient d’en nuancer le bilan. L’Allemagne est le premier partenaire commercial de la Russie, ce qui n’a rien de surprenant compte tenu de la puissance exportatrice de la République fédérale. À l’inverse, sous le gouvernement Schröder, la Russie n’arrive qu’au 14e rang des partenaires commerciaux de Berlin. Lorsque l’on considère les échanges de l’Allemagne avec les pays est-européens, la Russie se place derrière la Pologne et la République tchèque, pratiquement au même niveau que la Hongrie. Grâce notamment au partenariat entre la Ruhrgas AG et Gazprom, l’Allemagne devient le premier investisseur en Russie, et totalise 15,6 % des investissements étrangers dans le pays. En revanche, au niveau des investissements directs, qui ne relèvent pas de la même catégorie, la République fédérale, avec quelque 4 milliards de dollars, n’arrive qu’au quatrième rang, derrière les Pays-Bas, Chypre et les États-Unis (1 % seulement des investissements directs allemands se font en Russie)134. Certains estiment que l’Allemagne accorde trop de concessions à la Russie, notamment en annulant, en 2002, la quasi-totalité de sa dette qui s’élève alors à 6,4 milliards d’euros. Enfin, c’est dans le domaine énergétique que le partenariat est le plus intense : 30 % des importations allemandes de pétrole (soit 20 % des exportations russes) proviennent de Russie, ainsi que 40 % des importations de gaz (soit 25 % des exportations russes)135. Ce dernier chiffre devra être revu à la hausse avec la mise en service d’un gazoduc sousmarin reliant la Russie à l’Allemagne via la mer Baltique (projet phare de la coopération Schröder-Poutine, qui a été très critiqué par les autres pays riverains de la mer Baltique)136.
97À la dimension économique et énergétique du partenariat s’ajoute enfin une dimension géopolitique, écologique et culturelle non moins impressionnante. L’Allemagne a ainsi pu bénéficier de facilités logistiques pour survoler l’espace aérien russe, et a utilisé des aéroports militaires en Asie centrale afin d’acheminer ses troupes en Afghanistan. De même, un dialogue intense s’est noué entre Berlin et Moscou au lendemain de la victoire de l’opposition ukrainienne en novembre 2004 et de l’arrivée au pouvoir des acteurs de la « révolution orange ». À l’époque, G. Schröder parvient à convaincre V. Poutine d’admettre la défaite de « son » candidat, Viktor Ianoukovitch. Sur le plan écologique, la République fédérale devient pour Moscou un partenaire de tout premier choix dans les domaines de la destruction des armes chimiques et du démantèlement de sous-marins nucléaires russes hors service – cette coopération s’inscrit dans le cadre du programme de « partenariat global » du G8137. Enfin, la « politique culturelle étrangère » de l’Allemagne se tourne essentiellement vers la Russie. Quelque 525 partenariats universitaires sont ainsi créés entre les deux pays. De même, les rencontres entre les « sociétés civiles » s’intensifient dans le cadre du « dialogue de Saint-Pétersbourg ».
98Il n’en demeure pas moins que la politique russe de G. Schröder est très fortement critiquée par l’opposition chrétienne-démocrate, qui estime que le chancelier est allé trop loin dans la « compromission » avec un pays qui est certes très important pour l’Allemagne, mais dont le bilan politique, notamment sur la question des droits de l’homme, reste pour le moins perfectible. Ainsi, le chancelier fédéral a justifié le procès contre le milliardaire russe Mikhaïl Khodorkovski en déclarant qu’il était normal que l’État russe souhaite recouvrer ses impôts. De même, il n’a pas souhaité commenter le démantèlement des systèmes politiques régionaux en Russie, ni la création de ce que l’on a nommé la « verticale du pouvoir » poutinien. Il a quelque peu irrité en qualifiant V. Poutine, lors d’une émission télévisée, de « démocrate irréprochable », et en refusant de reconnaître la réalité de la mise au pas des chaînes de télévision russes. La Tchétchénie a également été la grande absente des débats germano-russes, en tout cas sur le plan public. Enfin, la participation de G. Schröder (et de J. Chirac) aux festivités organisées en 2005 pour les 750 ans de la ville de Kaliningrad en a surpris plus d’un, Berlin s’étant seulement offusqué du fait que deux autres pays – la Pologne et la Lituanie –, pourtant limitrophes de l’ex-Königsberg, n’aient pas été conviés.
99L’intensification spectaculaire des relations germano-russes laisse donc un arrière-goût amer, le sentiment qui prévaut étant qu’elle ne procède pas d’une vision multilatéraliste et paneuropéenne, mais d’une logique bilatérale très exclusive138. Or, le caractère exclusif de la relation germano-russe a eu un impact très négatif sur les rapports bilatéraux entre la République fédérale et ses voisins d’Europe centrale où règne un antigermanisme latent combiné à la hantise persistante de l’expansionnisme russe. Au fur et à mesure que les relations germano-russes s’intensifient sous le gouvernement Schröder, les rapports germano-tchèques et germano-polonais se dégradent, bien que les échanges commerciaux entre ces trois pays dépassent en volume les échanges germano-russes.
L’introuvable Mitteleuropa
100La coalition rouge-verte ne peut pourtant être tenue pour responsable de la détérioration sensible des relations germano-tchèques durant le premier mandat de G. Schröder. L’origine de ces tensions tient aux problèmes hérités de la fin de la Seconde Guerre mondiale et aux agissements conjoints des associations d’expulsés allemands et de la CSU bavaroise. Tout au long des années 1990, et malgré la volonté manifeste du président tchèque Vaclav Havel d’avancer sur la voie de la réconciliation entre Tchèques et Allemands, les rapports entre les deux pays ont été marqués par le souvenir de l’expulsion des Allemands des Sudètes d’un côté, et par la question du dédommagement des victimes tchèques du nazisme de l’autre. Sous le chancelier Schröder, et malgré toute la bonne volonté de ce dernier et l’arrivée au pouvoir d’un social-démocrate en République tchèque – Milos Zeman –, il n’a pas été possible de « tirer un trait » sur le passé. C’était pourtant l’objectif de la « Déclaration commune » germano-tchèque de 1997, signée par les deux chefs de gouvernement, puis ratifiée par les parlements des deux pays. Les deux parties y exprimaient leurs regrets pour « les torts et les injustices » que la population allemande avait subis lors de son expulsion en 1945. Pour les Tchèques, qui, certes, ne remettaient pas en question la validité des décrets Benes sur la base desquels avait été mise en œuvre l’expulsion, il s’agissait d’un geste considérable, car pour une écrasante majorité d’entre eux l’expulsion des Allemands était (et restera à jamais) moralement et historiquement justifiée139.
101Cette déclaration commune n’a malheureusement pas empêché la « question sudète » de revenir sur le devant de la scène germano-tchèque, ni l’une des associations de défense des Allemands expulsés des Sudètes les plus radicales, la Sudetendeutsche Landsmannschaft, de continuer à revendiquer un « droit au retour » (Heimatrecht), et une indemnisation pour les dommages et pertes subis lors des expulsions. Bien qu’elles aient été ignorées par le gouvernement Schröder, ces revendications ont acquis un poids politique grâce au soutien de la CSU bavaroise. En avril 1999, dans le contexte de la candidature à l’adhésion de la République tchèque, le Parlement européen demande au gouvernement tchèque de dénoncer les décrets Benes, une requête qu’il réitérera à plusieurs reprises. En 2002, soit deux ans avant l’élargissement de l’UE à l’est, le débat sur la « question sudète » gagne encore en intensité lorsque les gouvernements hongrois et autrichien épousent à leur tour la position de la CSU, en déclarant que la non-dénonciation des décrets Benes rend impossible, d’un point de vue juridique, l’intégration de la République tchèque dans l’UE. À aucun moment le gouvernement Schröder n’a fait sienne cette position, qui finalement n’empêchera pas l’adhésion de Prague en 2004. En revanche, Edvard Benes étant considéré comme un « héros national » en République tchèque, cette revendication a contribué à accentuer l’attitude critique des Tchèques à l’égard de leur voisin allemand ainsi que de l’UE, avec laquelle une partie de la classe politique tchèque entretient des rapports empreints d’un profond scepticisme140.
102Cette affaire a lourdement pesé sur les relations germano-tchèques déjà tendues et marquées par des désaccords sur la construction européenne (Vaclav Klaus s’est montré hostile au projet constitutionnel), sur l’Irak et les relations transatlantiques (Prague a signé la lettre des Huit et soutenu la politique de G. W. Bush). De plus, la dénonciation des décrets Benes par Vienne et Budapest a conféré à la question sudète une dimension centre-européenne qui a entraîné une radicalisation de l’antigermanisme et de l’euroscepticisme de la classe politique tchèque : celle-ci est convaincue qu’à travers la dénonciation constante de l’expulsion des Allemands des Sudètes, la République fédérale entend procéder à une réécriture de l’Histoire pour y apparaître comme la victime et non plus comme la responsable des exactions commises pendant la Seconde Guerre mondiale141.
103C’est dans ce contexte qu’il convient d’analyser l’impact du projet de création à Berlin d’un « Centre contre les expulsions142 ». Soutenu par les membres des associations d’expulsés, ainsi que par des responsables politiques allemands de tous bords, ce projet, lancé en 2000, était censé donner naissance à un lieu de mémoire et d’information autour du sort des quelque 12 millions d’Allemands victimes des déportations et des expulsions de 1945 et 1946, ainsi que de tous les autres peuples d’Europe victimes de « génocide » ou de « purification ethnique ». Cette initiative suscite une vive émotion non seulement en République tchèque mais également en Pologne, où l’on estime que l’Allemagne cherche à faire un amalgame entre l’Holocauste et les expulsions, et à passer sous silence le fait que celles-ci ont été la conséquence (et non la cause) de l’agression hitlérienne.
104L’affaire des expulsés a empoisonné les relations de Berlin non seulement avec Prague, mais aussi avec Varsovie. Les Polonais ont pourtant bénéficié d’une attention toute particulière de la part des Allemands dans les années 1990, alors que Berlin n’accordait pas d’importance particulière à Prague. La Pologne devait occuper, du point de vue allemand, la même place en Europe que la France et y jouer un rôle privilégié, entretenu par des structures bilatérales étroites sur les plans politique et socioculturel, et renforcé par le soutien appuyé de l’Allemagne aux demandes d’adhésion de la Pologne à l’OTAN et à l’UE143. Les frictions et tensions persistantes de part et d’autre de l’Oder-Neisse montrent néanmoins que l’Allemagne et la Pologne n’ont pas réussi à normaliser leurs rapports. Sous G. Schröder, les crispations se sont focalisées sur la question de la « mémoire » des expulsés et des revendications qui l’accompagnaient – indemnisation des travailleurs forcés polonais, restitution par la Pologne des biens culturels appartenant à l’ancienne « Bibliothèque de Prusse » –, sur la crise irakienne ainsi que sur le déroulement des travaux de la Convention européenne.
105La position polonaise sur le projet de création d’un « Centre contre les expulsions » est identique à celle de son voisin tchèque, à quelques différences près, et non des moindres. Le projet est porté à bout de bras par Erika Steinbach, considérée en Pologne au mieux comme une revancharde. D’emblée, la position de cette dernière est jugée d’autant plus inacceptable par les Polonais qu’une partie des officiels de l’Union fédérale des expulsés (Bund der Vertriebenen [BDV]) qu’elle préside soutient les activités d’une association extrémiste, la Preußische Treuhand. Cette dernière milite pour la restitution pure et simple des biens mobiliers et immobiliers abandonnés par les expulsés dans les anciens territoires allemands. Sachant qu’il a été conçu et qu’il sera financé et géré par des associations d’expulsés, ce Centre apparaît aux yeux des Polonais non pas comme un lieu honorant la mémoire des victimes de la guerre, mais comme un outil visant à blanchir les Allemands et à appuyer leurs revendications vis-à-vis de Prague et de Varsovie144. Face aux agissements de la Treuhand, les communes polonaises commencent alors à compter leurs victimes de la guerre et à chiffrer les destructions causées par la Wehrmacht, menaçant Berlin de porter plainte à leur tour pour demander aux Allemands des dommages et intérêts d’un montant astronomique145. C’est ainsi que « l’affaire du Centre » et les arrière-pensées prêtées par les Polonais aux Allemands finissent par transformer un problème juridique « privé » (la Treuhand n’a jamais reçu le moindre soutien officiel) en un problème politique bilatéral, notamment dans le contexte de l’élargissement de l’UE à l’est. À partir du milieu des années 1990, les associations de Heimatvertriebene engagent des actions en justice contre les propriétaires polonais de biens immobiliers confisqués aux Allemands en 1945 et leur réclament des dommages et intérêts. Ils établissent même un lien direct entre leurs exigences et l’adhésion de la Pologne à l’UE, estimant qu’ils pourront rentrer en possession de leurs anciens lieux de résidence une fois que la Pologne sera devenue membre de l’Union. Dans ces conditions, il n’est guère étonnant que la peur suscitée par les positions très nationalistes de certaines associations d’expulsés, qui bénéficient de surcroît d’un franc soutien au sein de la CDU, soit encore très vive chez les Polonais. Les craintes polonaises, nourries par les agissements du BDV d’E. Steinbach146, sont d’autant plus compréhensibles que celui-ci a exigé du gouvernement fédéral qu’il empêche l’entrée de la Pologne dans l’UE tant que les revendications des expulsés ne seraient pas satisfaites147.
106Alors que le chancelier Schröder a toujours gardé ses distances vis-à-vis des associations d’expulsés – il se rendra par ailleurs dans la capitale polonaise en juin 2004 pour honorer la mémoire des victimes du ghetto de Varsovie –, des magazines polonais le montrent en officier SS aux côtés d’E. Steinbach, elle aussi vêtue de l’uniforme SS. Cet amalgame est d’autant plus choquant pour les Allemands que le gouvernement Schröder, à peine arrivé au pouvoir, avait engagé des négociations avec Varsovie sur le dédommagement des victimes polonaises du travail forcé pendant l’occupation (Berlin décidera, à l’été 2001, d’augmenter le montant des compensations financières à destination des personnes concernées). Les Polonais reprochent également à Günter Grass, personnage central de la réconciliation germano-polonaise, de s’être livré, dans son roman En crabe148 sur le naufrage du paquebot Wilhelm Gustloff, à un exercice de révisionnisme historique. L’auteur du Tambour, issu d’une famille germanocachoube, est perçu, notamment par l’extrême droite polonaise, comme le symbole d’une nation désireuse non seulement de « relativiser » la culpabilité historique de l’Allemagne, mais aussi de la détourner afin d’apparaître comme la victime d’une guerre au déclenchement de laquelle elle aurait été étrangère149.
107Une autre source de frictions, d’importance mineure mais néanmoins révélatrice de l’état des relations entre les deux pays, concerne la question des biens culturels allemands transférés par les troupes hitlériennes à la fin de la Seconde Guerre mondiale de Berlin à Luckau et Grüssau, deux villes aujourd’hui polonaises. La Pologne a ainsi pris possession des archives administratives de la Bibliothèque de Prusse (Preußische Staatsbibliothek), de manuscrits philosophiques et d’une grande collection de manuscrits musicaux (dont des œuvres de Bach, Mozart et Beethoven). Elle souhaite conserver ces biens, qu’elle considère comme un dédommagement pour la destruction des biens culturels polonais causée par les bombardements allemands. Surtout, Varsovie s’estime dans son droit compte tenu des accords internationaux : en 1945, elle ne s’est pas emparée des biens culturels allemands, elle les a au contraire sauvés d’une destruction certaine, étant donné l’avancée de l’armée rouge vers Potsdam.
108Enfin, le « Triangle de Weimar » – autre cadre créé après la fin de la guerre froide pour structurer les relations entre Berlin, Paris et Varsovie –, n’a pas non plus permis de surmonter les divergences d’intérêts. L’Allemagne (soutenue par la France) et la Pologne ont des vues diamétralement opposées sur deux points essentiels : la crise irakienne et la Constitution européenne. Concernant la guerre en Irak, la Pologne, désireuse d’obtenir des États-Unis un appui plus marqué face à une Russie avec laquelle elle entretient des relations quelque peu tendues, accorde un soutien inconditionnel à la politique américaine, allant jusqu’à participer à la « coalition of the willing » en envoyant un contingent de soldats en Irak. Paris et Berlin n’ont pas davantage apprécié l’engagement polonais en faveur de l’intégration de l’Ukraine et de la Géorgie dans l’Alliance atlantique et de l’installation sur les territoires tchèque et polonais d’un système de défense antimissile sous l’égide des Américains. Cette initiative, finalement abandonnée par l’administration Obama, aurait, du point de vue allemand, miné la capacité de dissuasion nucléaire russe et, par conséquent, relancé la course aux armements.
109Le débat sur la Constitution européenne a également révélé des différences d’intérêts entre les deux pays, même si les délégués polonais ont défendu des positions pro-européennes. En revanche, c’est l’abandon français et allemand du système de vote à la triple majorité au Conseil – et donc de la repondération des voix, décidée au sommet de Nice et qui avait été très favorable à la Pologne – qui a incité cette dernière à bloquer l’adoption du projet de texte constitutionnel au Conseil européen de Bruxelles de décembre 2003. Varsovie a justifié cette décision en expliquant qu’elle n’acceptait pas de renoncer à des « acquis historiques150 ». Il est vrai que la pondération des voix permettait plus facilement de constituer des minorités de blocage au Conseil, et ainsi de mieux défendre, au sein de l’UE, l’intérêt national et la prééminence de la souveraineté des États – deux notions auxquelles les Polonais demeurent très attachés, notamment pour faire face à d’éventuelles coalitions perçues comme dominatrices au sein de l’Union.
110Cette accumulation de divergences entre voisins n’est pas dans l’intérêt de l’Allemagne, qui tient beaucoup à la réconciliation avec la Pologne. Mais cette dernière défend des intérêts propres et, à l’évidence, le rapprochement germano-russe intervenu sous le gouvernement Schröder n’est pas étranger à cette crispation. La République fédérale a sans doute eu tort de penser que son soutien à l’élargissement à l’Est de l’UE et de l’Alliance, intervenu sous la coalition rouge-verte, suffirait à créer un terrain d’entente entre Prague, Varsovie et Berlin. L’élargissement servait les intérêts de l’Allemagne, qui souhaitait être entourée de pays alliés stables, sûrs et prospères. Le fait de repousser vers l’est les frontières du monde occidental permettait aussi à Berlin d’échapper aux dilemmes séculaires liés à sa situation géopolitique centrale (Mittellage)151. La réconciliation entre l’Allemagne et ses voisins d’Europe centrale aurait été inachevée sans l’intégration de ces derniers dans les structures de coopération occidentales, que Berlin voit comme la condition sine qua non de leur développement économique et de leur stabilisation politique. C’est donc tout naturellement que le gouvernement fédéral a plaidé pour l’intégration progressive de ces pays dans l’Union et l’Alliance, mais sans envisager qu’ils pourraient, une fois devenus membres, prendre des positions radicalement différentes des siennes. Or, c’est précisément ce qui s’est produit dès 2004.
111Ainsi, contrairement à la République fédérale qui milite depuis longtemps pour une dimension européenne autonome en matière de défense et de sécurité, les nouveaux pays membres s’interrogent sur l’utilité d’une politique de sécurité et de défense commune, qui risque, selon eux, au mieux de dupliquer les capacités existantes de l’OTAN, au pire de miner la raison d’être de l’Alliance atlantique. D’où leur opposition à la PESD et la PESC. L’Allemagne de G. Schröder, quant à elle, à l’instar de la France, est favorable à l’émergence d’une Europe politique capable de constituer un contrepoids face aux États-Unis, une vision qui va à l’encontre des intérêts centre-européens152. Ainsi, ni Prague, ni Varsovie ne ratifient le projet de Constitution européenne, et il s’en est fallu de peu qu’elles rejettent aussi le traité de Lisbonne. Non seulement la Pologne et la République tchèque ne partagent pas la vision européenne de la République fédérale, mais elles n’ont pas hésité, une fois entrées dans l’UE, à s’y opposer et à faire échouer les projets allemands.
112La République fédérale est toutefois beaucoup trop ancrée dans les structures de coopération ouest-européennes pour se hasarder à privilégier le processus d’élargissement de l’UE au détriment de l’approfondissement des institutions communautaires et du partenariat franco-allemand. Ainsi, le gouvernement fédéral ne s’est jamais rallié à la position du Danemark ou de la Grande-Bretagne, pays traditionnellement favorables à une Union à la fois élargie et politiquement peu intégrée, et qui ont plaidé en faveur de l’adhésion rapide des PECO dans l’espoir qu’elle ralentirait, voire bloquerait, le renforcement de l’intégration153. Certains gestes et prises de position peuvent même apparaître contraires à la politique d’ouverture à l’Est prônée officiellement par les dirigeants outre-Rhin. Ainsi, rappelons que le gouvernement Schröder a réclamé à plusieurs reprises une réduction de sa contribution au budget européen, jugée excessive au regard de sa prospérité économique. L’adhésion de huit pays est-européens au 1er mai 2004 n’a changé en rien la position allemande sur cette question. Dans le cadre des négociations sur le financement de l’UE pour les années 2007-2013, l’Allemagne se prononce en faveur d’une limitation stricte du budget global de l’Union, du maintien à niveau des dépenses de la PAC, et d’actions régionales et structurelles ne dépassant pas, elles non plus, un niveau déterminé. De même, en décembre 2003, Berlin préconise un plafonnement du budget européen à 1 % du PNB des États membres154, une position sur laquelle les Allemands ne reviendront pas et qui empêchera les nouveaux adhérents de profiter de la manne communautaire aussi pleinement que l’Irlande, la Grèce, l’Espagne ou le Portugal avant eux. Le soutien politique et moral de l’Allemagne à l’intégration des pays de l’Est dans les structures euro-atlantiques a donc des limites.
113La volonté allemande d’intégrer les PECO dans l’UE est néanmoins réelle. Elle ne correspond pas seulement à ses intérêts politiques, elle s’inscrit également dans une logique économique marquée par la forte présence de l’industrie allemande dans les pays voisins. Avant même l’effondrement du bloc soviétique, la RFA était le premier partenaire occidental des pays communistes européens, assurant un tiers des importations en provenance de l’Ouest des États membres du Conseil d’aide économique mutuelle (CAEM). Dans les années 1990, le volume des échanges a plus que quadruplé, passant de 23,5 milliards de DM en 1992, à plus de 100 milliards en 2000. Dans ses échanges avec les pays du Centre-Est, l’Allemagne dispose évidemment de nombreux atouts, en particulier sa proximité géographique, qui réduit les frais de transport, l’importance de son infrastructure routière, et un potentiel économique et industriel attractif. Ce dernier point est crucial, puisque la présence économique de l’Allemagne en Europe du Centre-Est est d’abord et surtout le fait des entreprises allemandes, qui assurent les investissements directs étrangers (IDE) à l’Est ainsi que les opérations de sous-traitance, qui se sont beaucoup développées entre l’Allemagne et les pays d’Europe de l’Est.
114Premier partenaire des pays centre-européens, l’Allemagne assure à elle seule 40 % des exportations de l’UE vers les pays d’Europe du Centre-Est155. Les relations sont particulièrement étroites avec la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Hongrie156. Le poids de l’ensemble des pays de l’Est (en leur adjoignant la Russie) dans le commerce extérieur allemand dépasse ainsi celui des États-Unis et se rapproche de celui de la France. Cela s’explique par le fait que les pays d’Europe centrale s’avèrent très attractifs, en raison notamment du rapport qualification/coût du travail en vigueur sur leur sol. À cela s’ajoutent la proximité régionale et la similitude des cultures, facteurs très importants pour les PME allemandes. Ces dernières ne sont donc pas animées par une volonté d’expansion et de conquête de marchés, mais avant tout par une logique de délocalisation, souvent pour des raisons de survie économique.
115D’où le recours très important des entreprises allemandes à la sous-traitance de façonnage157, qui va de pair avec l’échange de biens intermédiaires entre l’Allemagne et les pays d’Europe du Centre-Est où les PME allemandes se sont installées. La « découverte » de cette région en tant que zone d’investissement et site de production bon marché traduit parallèlement la perte d’attractivité du site économique allemand (Standort Deutschland) – en tout cas jusqu’à ce que le gouvernement Schröder procède à une réforme du système social allemand dans le cadre des lois Hartz158. Avant l’adoption de celles-ci (qui entraîneront la défaite électorale de G. Schröder en 2005), de nombreuses entreprises allemandes cherchent à se mettre à l’abri des contraintes sociales et tarifaires nationales en optant pour une délocalisation axée essentiellement sur la sous-traitance et l’investissement direct, en raison des nombreux avantages offerts par les pays hôtes159. L’ouverture des frontières en Europe de l’Est est donc loin de n’avoir que des avantages pour l’Allemagne, bien au contraire : la montée du chômage, le déclin des nouveaux Länder, ainsi que le tassement de la demande interne et de la croissance économique du pays jusqu’en 2005, s’expliquent en grande partie par le transfert des chaînes de production des PME à l’Est, ainsi que par la concurrence de la main-d’œuvre est-européenne. Si l’élargissement de l’UE profitera à terme à l’Allemagne, il suscite au début des années 2000 de profondes inquiétudes liées aux phénomènes de délocalisation et de migration. C’est pourquoi G. Schröder, à l’instar de son homologue autrichien, insiste lors des négociations européennes précédant l’adhésion des pays candidats pour que soit fixée une période de transition sur la question de la libre circulation de la main-d’œuvre est-européenne160.
116Loin d’avoir créé une zone d’influence économique et politique allemande en Europe du Centre-Est, l’élargissement a plutôt confirmé la présence sur la scène européenne de nouveaux États soucieux de défendre leur souveraineté retrouvée tout en retirant des bénéfices économiques et politiques de la double adhésion à l’UE et à l’OTAN. L’Allemagne a ainsi découvert un espace politique souverain, auprès duquel elle peut faire valoir d’indéniables atouts, mais qui de son côté est capable de contrer les intérêts allemands et, sinon de réduire, du moins de limiter la marge de manœuvre de la République fédérale au niveau géopolitique et commercial. Si, à long terme, elle bénéficiera sans conteste de la stabilité et de la prospérité retrouvées en Europe du Centre-Est, à court et moyen termes en revanche, compte tenu de la concurrence économique des nouveaux membres de l’UE et de leur opposition aux orientations politico-stratégiques de la République fédérale, l’élargissement équivaut pour elle, dans le meilleur des cas, à un jeu à somme nulle161. Certes, l’Europe centrale existe en tant qu’espace géographique mais, en tant qu’entité politique et culturelle, la fameuse Mitteleuropa appartient définitivement au passé162.
La recherche d’une politique étrangère « globale »
117Les priorités traditionnelles de la politique étrangère allemande sont bien connues : l’intégration européenne, le partenariat transatlantique et la stabilisation du voisinage est-européen. Le gouvernement rouge-vert a toutefois compris, et reconnu, que dans le monde de l’après-11 septembre la sécurité de l’Allemagne ne peut plus être défendue seulement depuis le continent européen. Si l’UE, principale puissance économique et commerciale de la planète, ne peut ignorer les enjeux sécuritaires des pays du Sud, il en va nécessairement de même pour l’Allemagne, en tant que principale puissance économique et commerciale de l’UE. Ce statut engendre des responsabilités particulières, auxquelles l’Allemagne ne peut se soustraire.
118La réorientation des forces armées allemandes et de leurs attributions, décidée par le duo Schröder-Fischer, découle directement de cette prise de conscience. Mais Berlin a surtout pris une série d’initiatives, hors des frontières de l’Union, assez spectaculaires. Dans les Balkans, l’Allemagne a non seulement participé aux actions militaires au Kosovo et en Macédoine (et prolongé la mission qui était en cours en Bosnie), mais J. Fischer est personnellement intervenu auprès de S. Milosevic en mai 1999 afin de le convaincre d’accepter un cessez-le-feu et, surtout, d’ordonner le retrait des forces militaires et policières serbes de la province du Kosovo. Après la fin des hostilités, J. Fischer est l’un des premiers responsables européens à ouvrir une perspective d’adhésion à l’UE aux pays de l’ex-Yougoslavie ainsi qu’à l’Albanie, ce qui permettra de stabiliser la situation sur le terrain et d’accélérer la chute de S. Milosevic en septembre 2000. Principal partenaire économique et commercial des pays de la région, l’Allemagne y est ainsi devenue un interlocuteur privilégié, et a très largement inspiré la politique de rapprochement entre l’UE et les Balkans occidentaux163.
Berlin et le monde arabo-musulman
119L’importance accordée par Berlin à la stabilisation du flanc sud-est de l’UE s’est aussi traduite par un soutien appuyé à la candidature européenne de la Turquie. G. Schröder et J. Fischer rompent ainsi avec l’attitude plus que réservée qu’avait manifestée le gouvernement Kohl à l’égard de la demande d’adhésion d’Ankara, et reconnaissent implicitement l’importance du rôle de la Turquie dans les Balkans ainsi qu’au Proche et au Moyen-Orient. Les efforts allemands sont couronnés de succès lorsque le Conseil européen d’Helsinki (décembre 1999) accorde le statut de « pays candidat » à la Turquie et que celui de Bruxelles, cinq ans plus tard (décembre 2004), ouvre les négociations d’adhésion avec cette dernière. Soutenu par le président Chirac, le chancelier considère qu’Ankara peut et doit stabiliser la périphérie européenne, et jouer un rôle d’intermédiaire entre l’Occident et le monde musulman, notamment dans le contexte de l’après-11 septembre. Très contestée par l’opposition chrétienne-démocrate, cette position a par ailleurs toujours été celle de l’administration américaine, un élément auquel le gouvernement fédéral n’est pas insensible compte tenu de la dégradation des relations germano-américaines à la suite de l’intervention en Irak164.
120L’intérêt allemand pour l’équilibre du monde musulman, et surtout la paix au Proche-Orient, s’est aussi traduit par une implication croissante de la République fédérale dans le processus de paix israélo-palestinien. Certes, la RFA privilégie ses relations avec Israël depuis les années 1950, tout particulièrement depuis l’« Accord de réparation » signé en 1952. La République fédérale s’est penchée tardivement mais intensément sur son passé nazi et la dimension incommensurable de la Shoah. Cet examen de conscience est à l’origine du soutien indéfectible témoigné par l’Allemagne à l’État d’Israël. Lors d’une visite sur place à l’occasion du 40e anniversaire de l’ouverture des relations diplomatiques entre les deux pays, le président fédéral Horst Köhler soulignera que la Shoah constitue une « part de l’identité allemande », voire « la raison d’État de la politique allemande165 ». La conscience de cette lourde responsabilité historique est aussi à l’origine de la politique proche-orientale de la coalition rouge-verte, surtout de celle de J. Fischer. Si tous les responsables politiques, en particulier les chanceliers et les présidents fédéraux allemands, se rendent régulièrement en Israël, aucun d’entre eux à ce jour n’a effectué autant de visites au Proche-Orient que le ministre vert des Affaires étrangères pour tenter de jouer les médiateurs entre les parties adverses. Considéré au départ comme pro-palestinien par Tel-Aviv, J. Fischer réussit à gagner la confiance des deux parties, et à organiser en 2001 une médiation entre Yasser Arafat et Ariel Sharon durant la deuxième Intifada. En 2002, il développe un plan de paix en sept points, repris par le « Quartet » (États-Unis, Russie, ONU, UE) dans le cadre de la « feuille de route » censée aboutir à la création d’un État palestinien166. Ce plan prévoyait la création de deux États, dont la sécurité et le développement devaient être garantis par des moyens politiques et militaires placés sous l’égide de la communauté internationale167. Comme toutes les médiations intervenues dans ce conflit, celle initiée par J. Fischer était condamnée à échouer presque dès le départ, mais elle témoigne de la volonté manifeste de l’Allemagne d’assumer des responsabilités internationales au-delà des frontières européennes. Ainsi, G. Schröder, à l’occasion d’un voyage en Israël en octobre 2000, se prononce en faveur d’un engagement politique allemand au Proche-Orient, conformément aux positions européennes définies dans le cadre de la PESC168.
121Bien qu’elles n’aient pas eu l’effet escompté, ces initiatives montrent que G. Schröder et J. Fischer désirent rompre avec la « culture de retenue » du gouvernement précédent. Le chancelier l’avait d’ailleurs fait savoir dès son arrivée au pouvoir, en déclarant son intention d’achever le processus de « normalisation » de la politique étrangère allemande, tout en restant ancré dans les structures de coopération multilatérale auxquelles J. Fischer a toujours accordé une priorité absolue. L’implication de l’armée allemande dans différentes opérations de maintien et de rétablissement de la paix en témoigne. Cette orientation n’est pas en contradiction avec la rupture entre Berlin et Washington : c’est l’administration américaine qui a choisi une voie unilatéraliste, suivie il est vrai par nombre d’États fidèles à Washington. En revanche, la rupture germano-américaine procède, tout comme la volonté de l’Allemagne d’assumer des responsabilités internationales, du même engagement en faveur d’une politique étrangère décomplexée, émancipée, prête si nécessaire à suivre la logique particulière d’une « voie allemande ».
La tentation onusienne
122C’est à cette époque que l’Allemagne entre au Conseil de sécurité comme membre non permanent169 et que naît sa volonté de se porter candidate pour un siège permanent170. Si l’ambition allemande peut surprendre, il convient toutefois de la replacer dans le contexte des initiatives du Secrétaire général de l’ONU de l’époque, Koffi Annan, qui souhaite réformer le système onusien, très affaibli par la crise irakienne171. Du point de vue allemand, la composition du Conseil ne reflète plus les rapports de force de l’après-guerre froide – une analyse que partage le Secrétaire général de l’ONU. Le gouvernement Schröder fait montre d’une confiance et d’un optimisme étonnants quant aux chances de l’Allemagne de parvenir à ses fins. Or de très nombreux obstacles se dressent sur la voie de la candidature allemande. Tout d’abord, pour être entérinée, la réforme du Conseil de sécurité nécessite un amendement à la Charte de l’ONU, qui ne peut être adopté qu’à condition de réunir une majorité des deux tiers des voix de l’Assemblée générale (soit 128 voix). La réforme doit ensuite être ratifiée par les parlements des pays qui l’auront approuvée, ainsi que par les parlements des cinq membres permanents, ce qui constitue un problème majeur pour l’Allemagne, compte tenu de l’attitude critique du Congrès américain vis-à-vis de Berlin depuis l’affaire irakienne. Enfin, et peut-être surtout, de nombreux pays sont opposés à cette réforme, notamment l’Italie, l’Espagne, le Mexique, le Pakistan et la Corée du Sud. Le dénominateur commun de cette coalition de circonstance est une opposition à la candidature de l’Allemagne, ainsi qu’à celle du Japon, du Brésil et de l’Inde. Au moins ce front du refus a-t-il le mérite de mettre en lumière les divisions profondes que suscite la question de l’élargissement du Conseil au sein de la communauté internationale172. Pour vaincre cette opposition et accentuer la pression sur les membres permanents et l’Assemblée générale, Allemagne, Brésil, Inde et Japon décident alors de faire cause commune, ce qui ne fait qu’accentuer les divisions internationales173.
123En outre, l’Allemagne ne remplit guère les critères requis pour obtenir un siège permanent. Certes, la République fédérale est le troisième contributeur au budget onusien (8,6 %), derrière les États-Unis (22 %) et le Japon (19,4 %)174, ce qu’elle ne manque pas de faire valoir pour justifier ses ambitions. En ce qui concerne sa participation à des opérations de maintien de la paix, le bilan de la République fédérale est en revanche plus mitigé. Il est vrai qu’avec environ 6 500 soldats engagés dans des missions de l’ONU, l’Allemagne assume une responsabilité non négligeable en la matière. Mais il convient de faire une distinction entre les missions mandatées par l’ONU et confiées à l’OTAN (KFOR au Kosovo ou ISAF en Afghanistan) et les opérations de maintien de la paix réalisées sous l’égide des Nations unies (MONUC au Congo ou Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti [MINUSTAH]). La Bundeswehr est très présente dans des missions relevant de la première catégorie – elle peut difficilement s’y soustraire en tant que membre de l’OTAN. En ce qui concerne le deuxième type de missions, en revanche, l’Allemagne arrive à la 36e place des pays « donateurs », loin derrière le Pakistan, l’Inde ou le Nigeria, ainsi que les membres permanents175. L’obtention d’un siège permanent ou même semi-permanent obligerait donc la République fédérale à s’impliquer de façon beaucoup plus poussée dans ce type d’opérations, qui relèvent essentiellement du « peacekeeping » traditionnel, dont l’impact médiatique est nettement plus réduit, et qui concernent généralement des pays où l’Allemagne n’a aucun intérêt politique ou commercial à défendre. De plus, il s’agit souvent d’opérations « dangereuses », menées dans des États en proie à l’anarchie et à la guerre civile, perspective peu appréciée par l’opinion publique allemande, très réticente à l’envoi de soldats de la Bundeswehr « hors zone ». Pour ce qui est de l’aide publique au développement (APD) – autre critère très important dans ce type de candidature –, force est de constater que l’Allemagne est très loin de remplir les conditions requises. En consacrant 0,28 % seulement de son PNB à l’ADP en 2004, l’Allemagne n’occupe qu’une très modeste place parmi les pays industrialisés de l’OCDE, loin derrière les pays scandinaves, mais aussi la France et la Grande-Bretagne176.
124Mais surtout, aucune décision relative à l’élargissement du Conseil de sécurité ne peut être prise contre la volonté de ses membres permanents. Or ces derniers ont des avis partagés sur la candidature de l’Allemagne ou plus généralement du « Groupe des Quatre » (Allemagne, Brésil, Inde, Japon). La France est l’un des premiers pays à s’être prononcé en faveur de l’ouverture du « Club des Cinq ». Le 23 septembre 2004, Paris propose en effet d’intégrer de nouveaux membres permanents au Conseil, soutenant explicitement la candidature commune de l’Allemagne, du Japon, du Brésil, de l’Inde et « d’un grand pays africain177 ». Sa position s’explique à la fois par les liens étroits liant la France à l’Allemagne – « l’amitié » entre G. Schröder et J. Chirac n’aurait sans doute pas résisté à un rejet français de la candidature allemande – et par la volonté de Paris de rééquilibrer le Conseil de sécurité au détriment des États-Unis tout en lui donnant plus de crédibilité. Enfin, si l’Allemagne accédait au Conseil de sécurité en tant que membre permanent, la très hypothétique option d’un « siège européen » (qui sonnerait le glas des sièges français et britannique) serait définitivement abandonnée. L’Allemagne peut également compter sur le soutien de la Russie et de la Chine, mais ce dernier a un prix, que de nombreux observateurs allemands estiment trop élevé, dans la mesure où ils jugent les rapports de Berlin avec Moscou et Pékin à la fois trop étroits et trop complaisants178. En revanche, les États-Unis (pourtant favorables à la candidature du Japon), sont fermement opposés à l’idée d’une extension du droit de veto, qui, de leur point de vue, exposerait le Conseil à un risque permanent de paralysie. Un tel élargissement, loin d’assurer une meilleure efficacité du système onusien, pourrait l’affaiblir, obligeant les États-Unis, si leurs intérêts vitaux étaient en jeu, à passer outre à l’éventuel veto d’un membre permanent et à agir unilatéralement, sans mandat de l’ONU. Une telle perspective, fort probable de surcroît, ne risque guère d’inciter les Américains à considérer d’un œil favorable l’élargissement du Conseil de sécurité, surtout au bénéfice de l’Allemagne179. Or, sans extension du droit de veto, la réforme du Conseil de sécurité aboutirait à une gouvernance à géométrie variable, ce que les pays candidats refusent catégoriquement.
125L’affaire de la candidature allemande occupe une place très importante dans le dispositif de la politique étrangère de la République fédérale pendant plus de deux ans. Le hasard du calendrier électoral et la dissolution du Bundestag à la suite des élections régionales en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, ont fait que G. Schröder et J. Fischer ne sont plus au pouvoir lorsque les négociations à l’ONU entrent dans leur phase décisive. La CDU n’ayant jamais pleinement soutenu la démarche du chancelier Schröder, l’échec de la réforme du Conseil de sécurité – et de la candidature allemande – n’a rien de surprenant. Certes, la volonté du gouvernement Schröder pouvait se justifier pour de nombreuses raisons liées au statut international de l’Allemagne unie, à l’orientation multilatéraliste de sa politique étrangère, au rôle qu’elle assume désormais dans des opérations de maintien de la paix, à sa position géostratégique au cœur du « Vieux Continent », à son rang de « grande puissance commerciale » et à sa contribution financière aux institutions internationales, dont l’ONU180. Mais, comme nous l’avons dit, l’Allemagne aurait dû sensiblement accroître sa participation à des opérations de prévention de crises, de maintien de la paix et de reconstruction (ce que les Américains appellent le nation-building). De tels déploiements extérieurs de soldats et de policiers ne sont guère compatibles avec le « préalable parlementaire » qui peut empêcher l’action internationale de l’Allemagne dès lors qu’il est question d’une participation de la Bundeswehr à des opérations militaires de haute intensité. G. Schröder, à la différence d’A. Merkel qui lui succédera, n’a pas hésité à mettre son siège de chancelier en jeu pour imposer des décisions impopulaires et arracher la majorité requise au Bundestag. Mais aucun gouvernement ne peut recourir à des moyens de pression aussi extrêmes de façon systématique sans perdre sa crédibilité. De plus, une participation active de l’armée allemande à des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix aurait exigé, en plus de l’aval parlementaire, une transformation radicale de la Bundeswehr, ainsi qu’une augmentation non négligeable des dépenses militaires, des dépenses de coopération et d’aide au développement. Au vu de l’état des finances de l’Allemagne sous le gouvernement Schröder, et compte tenu du double défi de l’unification allemande et de l’élargissement de l’UE, l’effort financier qu’aurait représenté un engagement sérieux de l’Allemagne au sein de l’ONU en tant que membre permanent aurait de loin dépassé ses capacités économiques et financières, la République fédérale étant engagée dans un long processus de consolidation intérieure, difficile et incertain étant donné sa situation démographique et le défi de la globalisation181. La candidature de Berlin était un objectif noble, et dans un certain sens quelque peu idéaliste. Elle est l’expression fidèle d’une politique étrangère ambitieuse, et parfois même visionnaire. Mais le gouvernement Schröder n’a sans doute pas suffisamment pris en compte les réalités intérieures de l’Allemagne, ainsi que les nombreux obstacles auxquels sa candidature allait inévitablement se heurter – sans parler du prix politique et économique que l’Allemagne aurait dû payer pour assurer sa « place au soleil » au sein du Conseil de sécurité182.
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126La politique étrangère de la coalition rouge-verte a suscité de vives controverses parmi les hommes politiques et les experts outre-Rhin. Certains estiment qu’elle marque une rupture avec les principes et les valeurs de la « République rhénane ». D’autres considèrent que l’on a reproché à tort à l’Allemagne de G. Schröder d’avoir négligé les principes multilatéraux qui avaient naguère guidé la politique étrangère de la RFA. Pour ces derniers, le fait de revendiquer le droit d’agir au nom des intérêts nationaux n’exclut pas la volonté de défendre les valeurs occidentales et les principes d’un ordre mondial fondé sur la primauté des Nations unies et régi par le droit international. Les uns ont reproché à Schröder d’avoir « marginalisé l’Allemagne » (Christian Hacke, Hanns Maull) en pratiquant une politique « déboussolée et désorientée » (Hans-Peter Schwarz). D’autres ont salué le retour de l’Allemagne sur la scène internationale (Gregor Schöllgen) et sa volonté d’assumer pleinement sa part de responsabilités dans le monde de l’après-guerre froide (Egon Bahr).
127Ceux qui portent un regard critique sur le bilan international du gouvernement Schröder estiment que l’on a assisté, dans les années 1998-2005, à la « renaissance d’une politique de puissance affirmative » (Gunther Hellmann), approuvée par les milieux intellectuels d’extrême droite (Junge Heimat) et désapprouvée par une majorité d’Allemands. Selon eux, ce changement de cap n’a guère permis d’accroître le poids politique de la République fédérale, qui est restée une puissance moyenne – jouant dans l’ensemble davantage dans la cour des petits que dans celle des grands… En d’autres termes, beaucoup d’agitation pour des résultats médiocres, et un changement de paradigme sur le plan rhétorique puisque des concepts comme la « culture de la retenue » ou la « puissance civile » ont cédé la place à des termes tels que « normalisation », « voie allemande » ou « responsabilité ». De leur point de vue, les années 1998-2005 ont vu la République fédérale passer d’une approche de « puissance civile » à une volonté de politique de puissance, une « dérive » attestée notamment par le rapprochement avec la Russie, la rupture avec les États-Unis et la candidature à un siège permanent au Conseil de sécurité. L’entente germano-russe, symbolisée par une coopération très étroite dans le cadre du projet de gazoduc sous la mer Baltique, aurait eu un effet négatif sur les relations avec les pays d’Europe centrale, et tout particulièrement avec la Pologne et les pays Baltes, la construction du gazoduc leur ayant fait perdre leur statut de « pays de transit » auprès de la Russie, augmentant de fait leur dépendance à l’égard du Kremlin. Or la prise en considération des intérêts de sécurité des pays d’Europe de l’Est a toujours été une constante de la politique étrangère de l’Allemagne depuis l’Ostpolitik, et tout particulièrement sous H. Kohl. La rupture avec les États-Unis, considérée par les observateurs les plus critiques comme un véritable péché originel de la part de Berlin, aurait eu un impact négatif considérable, l’Allemagne ne s’étant pas contentée de refuser de suivre son allié, mais ayant également tenté de mettre sur pied une alliance contre la politique américaine pour empêcher l’intervention en Irak. L’entente avec la France et le développement d’une politique européenne de sécurité et de défense à compter de 1999, initiatives somme toute positives, auraient obéi à la même logique, ne visant qu’à « endiguer » la puissance américaine. Cette politique ne pouvait que provoquer une rupture entre Berlin et Washington, alors que depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’élément central de la politique étrangère allemande était l’alliance avec les États-Unis. Enfin, rien ne traduirait mieux la « renationalisation » de la politique étrangère allemande que la tentative, aussi vaine que malheureuse, d’obtenir contre vents et marées un siège permanent à l’ONU – alors que l’Allemagne a toujours aspiré à transformer les sièges français et anglais en un siège européen, symbole d’une politique européenne commune. La politique internationale du gouvernement Schröder constituerait par conséquent une rupture avec les traditions diplomatiques de l’ancienne RFA, due notamment à l’arrivée au pouvoir d’une génération d’hommes et de femmes n’ayant pas connu la guerre, et au fait que l’Allemagne, désormais entourée de pays amis et située dans un continent en paix et prospère, peut dorénavant se payer le luxe de dire « non » à ses alliés sans qu’une telle attitude présente le moindre risque pour sa sécurité183.
128Si cette critique est assez largement répandue, elle ne fait pas l’unanimité. Sans aller jusqu’à se « réjouir » du ton plus affirmatif des discours politiques berlinois, bien des experts considèrent que, malgré la crise germano-américaine, l’Allemagne de G. Schröder est restée fidèle aux concepts du multilatéralisme et à la philosophie de l’intégration européenne, inscrivant son action internationale dans la continuité. En témoigne une politique de construction européenne dont le volontarisme intégrationniste ne fait aucun doute. Berlin a ainsi renoncé très rapidement, dès février 1999, à une diminution de sa contribution nette au budget européen, et a soutenu de manière constante la réalisation de l’élargissement à l’Est, dont le lancement remonte aux années Kohl. De même, du discours de J. Fischer sur la finalité européenne (mai 2000) à l’adoption par le Conseil européen du projet constitutionnel (juin 2004), en passant par la Convention européenne (2002), l’Allemagne a manifesté un soutien sans faille à l’approfondissement institutionnel de l’UE. Son investissement en faveur de la PESD montre qu’elle est favorable à des transferts de souveraineté, y compris dans un domaine aussi sensible que la défense. Quant à l’envoi de la Bundeswehr « hors zone », il ne traduit nullement une « militarisation » de la politique étrangère allemande, mais incarne la mise en œuvre d’une politique fidèle aux principes de la puissance civile et du multilatéralisme. Le concept de puissance civile – qui n’exclut pas le recours à la force « en derniers recours » – ne peut être confondu avec le pacifisme. Ce dernier n’a d’ailleurs jamais fait partie de la raison d’État de la République fédérale. En outre, hormis l’intervention au Kosovo, les missions de la Bundeswehr sous les deux mandats de G. Schröder se sont toutes inscrites dans le cadre d’opérations de « maintien de la paix » au sens classique du terme, et non d’opérations de « rétablissement de la paix » pouvant impliquer des situations de combat. Enfin, nombreux sont ceux qui appellent à ne pas dramatiser la querelle germano-américaine de 2003. La dégradation des relations avec les États-Unis, qui a été indéniable, est, selon eux, davantage l’œuvre de G. W. Bush que celle du chancelier Schröder. Ce dernier n’aurait d’ailleurs guère pu mener une politique multilatéraliste et respectueuse du droit international sans se heurter à la politique américaine, aux tendances unilatéralistes, qui a suscité des divergences profondes entre tous les alliés, non seulement sur la guerre en Irak mais dans bien d’autres domaines. Par conséquent, en dépit d’une rhétorique nouvelle, il est vrai, et sans doute parfois source d’irritations (deutscher Weg), la politique étrangère allemande menée par G. Schröder s’inscrit dans l’ensemble parfaitement dans la continuité de celle de ses prédécesseurs184.
Notes de bas de page
1 H. Stark, Recompositions politiques sur fond de crise économique en Allemagne, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 3, mai 2003.
2 F. R. Pfetsch, « Die rot-grüne Außenpolitik », in Ch. Egle, T. Ostheim, R. Zohlnhöfer (dir.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998-2002, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, 2003, p. 381-398.
3 H. Stark, « Quel bilan pour la politique étrangère et de sécurité de l’Allemagne de Schröder ? », Géopolitique, n° 91, septembre-novembre 2005, p. 67-74.
4 Voir « Déclaration gouvernementale de Gerhard Schröder devant le Bundestag le 10 novembre 1998 » (extraits), Internationale Politik, n° 12, 1998, p. 86.
5 « Déclaration gouvernementale de Gerhard Schröder devant le Bundestag le 10 novembre 1998 » (extraits), op. cit. [4], p. 87.
6 « Eine offene Republik », entretien avec le chancelier fédéral, Die Zeit, 4 février 1999, p. 33-34, cité par G. Hellmann, « Deutschland in Europa : eine symbiotische Beziehung », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 48, 2002, p. 24-31.
7 Déclaration gouvernementale de G. Schröder devant le Bundestag, le 11 octobre 2001, dans Bulletin der Bundesregierung, n° 69, 12 octobre 2001, p. 6-7.
8 Voir G. Hellmann, « Krise und Perspektive deutscher Außenpolitik », Internationale Politik, n° 9, 2003, p. 39-50.
9 Sur cette notion, voir l’ouvrage d’E. Bahr, Der deutsche Weg. Selbstverständlich und normal, Munich, Blessing, 2003.
10 Rapport sténographique du Bundestag, séance du 13 septembre 2003.
11 Discours électoral de G. Schröder prononcé le 5 août 2008, cité in G. Schöllgen, « Die Zukunft der deutschen Außenpolitik liegt in Europa », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 11, 2004, p. 9-16. En parlant de « la diplomatie du chéquier », G. Schröder fait allusion à la « Scheckbuchdiplomatie » du chancelier Kohl qui a accepté de financer une grande partie des coûts de l’intervention américaine en Irak en 1991 en échange d’un non-engagement allemand sur le terrain, accepté par Washington.
12 H. Stark, « A la recherche d’un rôle nouveau : la lente maturation de la politique étrangère allemande », in H. Stark et M. Weinachter (dir.), L’Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur, Villeneuve d’Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 2009.
13 G. Schöllgen, Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin, Ullstein, 2003.
14 H.-P. Schwarz, Republik ohne Kompass. Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik, Berlin, Propyläen, 2005.
15 G. Hellmann, « Von Gipfelstürmern und Gratwanderern: „ Deutsche Wege “in der Außenpolitik », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 11, 2004, p. 32-39.
16 H. Stark, « Gerhard Schröder : les 100 premiers jours », France Forum, n° 1, 1999, p. 2-8.
17 S. Harnisch et S. Schieder, « Europa bauen – Deutschland bewahren : Rot-Grüne Europapolitik », in H. Maull, S. Harnisch et C. Grund (dir.), Deutschland im Abseits ? Rot-Grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos, 2003, p. 65-78.
18 S. Martens, Allemagne. La nouvelle puissance européenne, Paris, PUF, 2002, p. 122.
19 Proposé par la Commission européenne, l’Agenda 2000 avait pour tâche de fixer le cadre budgétaire pour la période 2000-2006 et de réformer certaines politiques communautaires, notamment la PAC et la politique structurelle, afin d’anticiper et de maîtriser les coûts de l’élargissement à l’Est de l’UE. Le gouvernement Schröder avait établi un lien entre l’aboutissement de ces négociations et la question de la contribution allemande au budget européen.
20 H. Stark, « France-Allemagne. Nouveau départ ou enlisement ? », in H. Stark (dir.), La politique étrangère de la nouvelle Allemagne, Paris, Ifri, 2000, p. 133-153.
21 J. Janning, « Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der EU. Die Bundesrepublik Deutschland », in W. Weidenfeld et W. Wessels (dir.), Jahrbuch der europäischen Integration 1998-1999, Bonn, Europa Union Verlag, 1999, p. 325-332.
22 H. Stark, « France-Germany: A new Start? », The International Spectator, n° 2, 1999, p. 21-28.
23 En 2002, la part allemande des contributions nettes au budget européen ne devait plus être que de 50 %, contre 60 % en 1999. Voir Ch. Jessen, « Agenda 2000. Das Reformpaket von Berlin, ein Erfolg für Gesamteuropa », Integration, n° 3, 1999, p. 167-175.
24 D. Vernet, « Kluge Ausschöpfung begrenzter Souveränität. Die Europapolitik der rot-grünen Koalition », Internationale Politik, n° 11, 1999, p. 11-18.
25 Ainsi, à la veille des élections législatives de 2002, G. Schröder multiplie les critiques contre la Commission, qu’il accuse de méconnaître les réalités industrielles de l’Allemagne et de prendre des décisions contraires aux intérêts de cette dernière. Qu’il s’agisse du contentieux sur les banques semi-publiques régionales (telles que les Sparkasse) ou de la violation du pacte de stabilité monétaire en 2002 et 2003 par le gouvernement fédéral que la Commission voulait (et devait) sanctionner ; qu’il s’agisse des propositions de Bruxelles sur les prises de contrôle d’entreprises cotées en bourse (qui auraient remis en question l’indépendance de Volkswagen), ou bien de la réforme des aides régionales peu favorable aux Länder allemands, de nombreux contentieux se sont accumulés entre la chancellerie et la Commission durant l’année 2002.
26 Tout juste nommé au poste de ministre des Affaires étrangères, J. Fischer prononce un discours devant le Parlement européen, le 12 janvier 1999, dans lequel il souligne l’urgence d’un débat sur la « finalité » de la construction européenne.
27 J. Fischer, « Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration », Integration, n° 3, 2000.
28 « Audition du ministre des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine, par la Commission des Affaires européennes du Bundestag. Réponses aux questions des parlementaires allemands, Berlin, 9 mai 2001 », DCI – Bulletin d’actualités, 14 mai 2001, p. 6-10.
29 H. Stark, « Convergences et divergences franco-allemandes sur l’Europe », Documents, n° 2, 2002, p. 43-51.
30 Sur les résultats du sommet de Nice, voir F. de La Serre, « Le traité de Nice : déconstruction ou refondation de l’Union ? », Politique étrangère, n° 2, 2001, p. 259-275.
31 Pour qu’une décision soit adoptée à la majorité qualifiée, elle doit réunir 73,9 % des voix pondérées, être approuvée par la majorité des États membres, et représenter 62 % de la population totale de l’UE – ce qui avantage évidemment l’Allemagne, forte de 80 millions d’habitants.
32 H. Stark, « France-Allemagne : quel après-Nice ? », Politique étrangère, n° 2, 2001, p. 289-299.
33 F. Heisbourg, « Nice : un Suez diplomatique », Le Monde, 26 décembre 2000.
34 D. Vernet, « Europe, la fin du jardin à la française », Le Monde, 15 décembre 2000. Voir également J.–L. Bourlanges, « Il ne faut pas ratifier Nice », Le Monde, 13 décembre 2000.
35 « Johannes Rau plaide pour une Constitution européenne », Agence Europe, 5 avril 2001.
36 « Schröder propose une relance de l’UE aux antipodes des thèses françaises », Le Monde, 3 mai 2001.
37 T. Ostheim, « Praxis und Rhetorik deutscher Europapolitik », p. 351-380, in Ch. Egle, T. Ostheim, R. Zohlnhöfer (dir.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998-2002, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, 2003.
38 Le « rapprochement » germano-britannique donne lieu à deux initiatives bilatérales : la publication d’un document d’orientation résolument libéral, à la veille des élections européennes de 1999, et une position commune, le 25 février 2002, sur l’amélioration du fonctionnement du Conseil. Cette entente prendra fin au moment de la crise irakienne en 2003.
39 U. Guérot, « Die Bedeutung der deutsch-französischen Kooperation für den europäischen Integrationsprozess », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 3-4, 2003, p. 13-21.
40 H. Stark, « The Franco-German Relationship, 1998-2005 », in H. Maull (dir.), Germany’s Uncertain Power. Foreign Policy of the Berlin Republic, New York, Palgrave Macmillan, 2006, p. 109-121.
41 Ch. Hacke, « Die Außenpolitik der Regierung Schröder/Fischer », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 32-33, 2005, p. 9-15.
42 G. Müller-Brandeck-Bocquet, « Rot-Grüne Europapolitik 1998-2005: Eine Investition in die Zukunft der EU », in G. Müller-Brandeck-Bocquet, Deutsche Europapolitik von Adenauer bis Merkel, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2010, p. 173-252
43 M. Jopp, S. Matl, « Perspektiven der deutsch-französischen Konventsvorschläge für die institutionnelle Architektur der Europäischen Union », Integration, n° 2, 2003, p. 99-110.
44 J. Schild, La France, l’Allemagne et la Constitution européenne : un bilan mitigé, un leadership contesté, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 10, mars 2004.
45 J. Schwarze, Le projet de Constitution européenne vu d’Allemagne, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 5, octobre 2003.
46 S. von Oppeln, C. Sprungk, Constitution et construction européennes : regards français et allemands, Paris, Ifri, « Visions franco-allemandes », n° 6, juin 2005.
47 B. Lippert, « Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union – Stabilitätsexport mit Risiken », in B. Lippert (dir.), Osterweiterung der Europäischen Union – die doppelte Reifeprüfung, Bonn, Europa Union Verlag, 2000, p. 105-164.
48 F. Heinemann, M. Lefebvre, Réflexions franco-allemandes sur l’avenir du budget européen, Paris, Ifri, « Notes de l’Ifri », n° 57, janvier 2005.
49 T. Ostheim, « Einsamkeit durch Zweisamkeit ? Die Europapolitik der zweiten Regierung Schröder », in Ch. Egle et R. Zohlnhöfer (dir.), Ende des rot-grünen Projektes ? Eine Bilanz der Regierung Schröder 2002-2005, Wiesbaden, VS-Verlag, 2007.
50 I. Bourgeois, « Tendances de la conjoncture allemande », Regards sur l’économie allemande, n° 58 (octobre 2002), n° 59 (décembre 2002) et n° 60 (mars 2003).
51 Celles-ci peuvent aller jusqu’à une demande de dépôt auprès de la BCE correspondant à environ 0,2 % du PIB.
52 H.-P. Schwarz, op. cit. [14], p. 141-143.
53 La réforme du PSC, entérinée par le Conseil le 22 mars 2005, prévoit que le déficit d’un pays ne peut être déclaré « excessif » si le pays en question consent un effort important dans les domaines de la recherche et du développement et des réformes structurelles, ainsi que sur le plan de la « solidarité internationale » (comme la France en matière de défense) et au niveau du budget européen (comme l’Allemagne en tant que contributeur net).
54 Voir par exemple J.-P. Gougeon, Allemagne, une puissance en mutation, Paris, Gallimard, 2009.
55 J. Janning, « Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Bundesrepublik Deutschland », in W. Weidenfeld et W. Wessels, Jahrbuch der Europäischen Integration 2000/2001, Bonn, Europa Union Verlag, 2002, pp. 317-324.
56 F. Brunssen, « Das neue Selbstbewusstsein der Berliner Républik », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 1-2, 2001, p. 6-14.
57 H. Stark, « Entre centralisme national et approfondissement européen : les aléas du fédéralisme allemand », in H. Miard-Delacroix, G. Garner, B. von Hirschhausen (dir.), Espaces de pouvoir, espaces d’autonomie en Allemagne, Villeneuve d’Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 2010, p. 243-256.
58 H. Stark, « Conceptions, ambitions et contradictions de la politique européenne de l’Allemagne », in Cl. Demesmay et H. Stark (dir.), Qui sont les Allemands ?, Villeneuve d’Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 2006, p. 273-291.
59 J. Howorth, L’intégration européenne et la défense : l’ultime défi, « Cahiers de Chaillot », n° 43, novembre 2000.
60 H. Stark, Kohl, l’Allemagne et l’Europe. La politique d’intégration européenne de la République fédérale 1982-1998, Paris, L’Harmattan, 2004.
61 H. Stark, « Paris, Berlin et Londres. Vers l’émergence d’un directoire européen ? », Politique étrangère, n° 4, 2002, p. 967-982.
62 H. Stark, « Un leadership Paris-Berlin-Londres ? », in J. Le Morzellec et Ch. Philip (dir.), La Défense européenne, Actes du Colloque « La défense européenne » du 1er février 2002 organisé à Lyon par le Centre d’études européennes de la faculté de droit de l’Université Jean Moulin Lyon 3 et le Centre de recherche sur l’Europe et le monde contemporain de la Faculté Jean Monnet de l’Université Paris XI, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 241-255.
63 M. Jopp, « Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik », in W. Weidenfeld et W. Wessels, Jahrbuch für Europäische Integration 1999/2000, Bonn, Europa Union Verlag, 2000, p. 243-250. M. Jopp, « Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik », in W. Weidenfeld et W. Wessels, Jahrbuch für Europäische Integration 2000/2001, Bonn, Europa Union Verlag, 2001, p. 233-242.
64 U. Schmalz, « Die europäisierte Macht – Deutschland in der europäischen Aussen-und Sicherheitspolitik », in H. Schneider, M. Jopp et U. Schmalz, Eine neue deutsche Europapolitik ? Rahmenbedingungen - Problemfelder - Optionen, Institut für Europäische Politik, Bonn, Europa Union Verlag, 2001.
65 G. Schröder, « Europe Puissance als gemeinsames Ziel », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1er décembre 1999.
66 Pendant longtemps, la Turquie, en tant que membre de l’Alliance, a opposé son véto aux accords dits « Berlin plus », qui prévoient que l’OTAN mette ses moyens militaires et ses capacités de planification à la disposition de l’UE pour des opérations militaires dans lesquelles les États-Unis ne seraient pas impliqués militairement.
67 M. Kremer et U. Schmalz, « Nach Nizza – Perspektiven der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik », Integration, n° 2, 2001, p. 167-178.
68 M. Meimeth, « Deutsche und französische Perspektiven einer Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 3-4, 2003, p. 21-30.
69 G. Schlomach et H. Stark, « Die deutsche Position zu den britischfranzösischen Annäherungen innerhalb der ESVP », Sicherheit + Stabilität, mai 2004, p. 75-84.
70 Ch. Bertram et al. (dir.), Starting over. For a Franco-German Initiative on European Defence, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2002.
71 Classées en trois catégories, les missions de Petersberg, définies par une déclaration ministérielle de l’UEO le 19 juin 1992, prévoient : des opérations humanitaires et d’évacuation de ressortissants des pays européens ; des opérations de maintien de la paix ; des missions de forces de combat pour la gestion de crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix (de haute intensité). Cet éventail de missions a été inclus dans le traité d’Amsterdam (1997). Voir J.-S. Mongrenier, Dictionnaire géopolitique de la défense européenne. Du traité de Bruxelles à la Constitution européenne, Paris, Éditions Unicomm, 2005.
72 H. Stark, « France and ESDP », in K. Brummer (dir.), The Big 3 and ESDP. France, Germany and the United Kingdom, Gütersloh, Bertelsmann Stiftung, 2006, p. 11-21.
73 M. Overhaus, « Deutschland und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik 1998-2003 : Gewollte Ambivalenz oder fehlende Strategie? », in S. Harnisch, Ch. Katsioulis et M. Overhaus (dir.), Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder, Baden-Baden, Nomos, 2004.
74 A. M. Rauch, « Die sicherheitspolitische Bedeutung von Unprofor, Ifor, Sfor und Eufor im Kontext des Balkankonflikts », in H. J. Gießmann et A. Wagner (dir.), Armee im Einsatz, Baden-Baden, Nomos, 2009, p. 300-308.
75 H. Stark, « La nouvelle place de l’Allemagne sur la scène internationale », Questions internationales, n° 19, mai-juin 2006, p. 429-446.
76 A. M. Rauch, Auslandseinsätze der Bundeswehr, Baden-Baden, Nomos, 2006.
77 B. Voget et A. von Hoerschelmann, « Schon vergessen ? Der Kfor-Einsatz der Bundeswehr », in H. J. Gießmann et A. Wagner (dir.), op. cit. [74].
78 Entre les Macédoniens, majoritaires, et la minorité albanaise, qui représente environ un tiers de la population.
79 F.-L. Altmann, « Die Bundeswehr auf dem Westlichen Balkan », in S. Mair (dir.), Auslandseinsätze der Bundeswehr. Leitfragen, Einsatzspielregeln und Lehren, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 27, 2007, p. 88-98.
80 M. Wagener, « Auslandseinsätze der Bundeswehr. Nomalisierung statt Militarisierung deutscher Sicherheitspolitik, in H. Maull, S. Harnisch et C. Grund (dir.), Deutschland im Abseits? Rot-Grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos, 2003 », p. 33-48.
81 Il est à noter qu’avant ces deux missions au Mozambique puis au Congo, la Bundeswehr n’était encore jamais intervenue sur le continent africain.
82 S. Bierling et Ch. Strobel, « Normalisierung versus Sonderweg », in M. Glaab, W. Weidenfeld et M. Weigl (dir.), Deutsche Kontraste 1990-2010. Politik – Wirtschaft – Gesellschaft – Kultur, Frankfurt, Campus, 2010, p. 137-169.
83 Forces de défense contre les armes nucléaires, biologiques et chimiques.
84 Ch. Freuding, « Die Operationen Enduring Freedom (OEF) und Active Endeavor (OAE) – Deutschlands militärischer Beitrag zum Kampf gegen den internationalen Terrorismus », in H. J. Gießmann et A. Wagner (dir.), op. cit. [74], p. 340-352.
85 M. Wagener, « Auf dem Weg zu einer normalen Macht? Die Entsendung deutscher Streitkräfte in der Ära Schröder », in S. Harnisch, Ch. Katsioulis et M. Overhaus (dir.), op. cit. [73], p. 89-118.
86 M. Schmunk, Die deutschen Provincial Reconstruction Teams. Ein neues Instrument zum Nation-Building, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 33, 2005.
87 S. Bernhard Gareis, « Militärische Auslandseinsätze und die Transformation der Bundeswehr », in Th. Jäger, A. Höse et K. Oppermann (dir.), Deutsche Außenpolitik, Wiesbaden, VS-Verlag, 2011, p. 148-170.
88 Fr.-J. Meiers, « La politique allemande de sécurité et de défense depuis 1989 », in H. Stark et M. Weinachter (dir.), op. cit. [12].
89 Ministère fédéral de la Défense, Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin, 2003.
90 S. Lange, Neue Bundeswehr auf altem Sockel. Wege aus dem Dilemma, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 2, 2005.
91 Voir « The Military Balance », Londres, IISS, 2001/2002, 2001/2002 et 2002/2003.
92 Fr.-J. Meiers, « Germany’s Defence Choices », Survival, n° 1, 2005, p. 153-165.
93 H. Stark, « Liquidation politique du modèle rhénan ? », Regards sur l’économie allemande, n° 61, 2003, p. 7-8.
94 Fr.-J. Meiers, La transformation de la Bundeswehr, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 18, juin 2004.
95 K. Larres et Th. Oppelland (dir.), Deutschland und die USA im 20. Jahrhundert: Geschichte der politischen Beziehungen, Darmstadt, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1997.
96 F. Bozo, « L’Alliance et la longue guerre contre le terrorisme », Politique étrangère, n° 2, 2002, p. 337-351.
97 M. Kaim et P. Niedermeier, « Deutsche Nato-Politik », in Th. Jäger, A. Höse et K. Oppermann (dir.), op. cit. [87], p. 105-125
98 G. Parmentier, « Après le Kosovo : pour un nouveau contrat transatlantique », Politique étrangère, n° 1, 2000, p. 9-32.
99 Bundestag-Drucksache 14/6920.
100 En octobre 2001, les États-Unis privilégient l’option d’une riposte pour l’essentiel « américaine », accompagnée, durant la phase initiale des combats en Afghanistan, d’une contribution européenne (surtout britannique) limitée au strict minimum.
101 Discours de Gerhard Schröder devant le Bundestag, Plenarprotokoll 14/198, 8 novembre 2001.
102 N. Busse, « Die Entfremdung vom wichtigsten Verbündeten. Rot-Grün und Amerika », in H. Maull, S. Harnisch et C. Grund (dir.), op. cit. [80], p. 19-32.
103 Voir H. Haftendorn, « One Year After 9/11. A critical Appraisal of German-American Relations », Washington, D.C., AICGS, septembre 2002 (Aicgs.org).
104 Voir G. J. Ikenberry, « Les États-Unis et le multilatéralisme », Questions internationales, n° 3, 2003, p. 39-53.
105 Ch. Hacke, « Die Außenpolitik der Regierung Schröder/Fischer : Zwischenbilanz und Perspektiven », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 48, 2002, p. 7-15.
106 N. Busse, op. cit [102].
107 H. Stark, « L’Allemagne entre affirmation nationale et ancrage multilatéral », Politique étrangère, n° 3-4, 2003, p. 759-772.
108 Der Spiegel, 18 mai 2002, p. 26-31.
109 A. Posen, « Frog in the Pot: Germany’s Path to the Japan Syndrome », The National Interest, printemps 2003, p. 105-117.
110 W. R. Mead, « Goodbye to Berlin? Germany Looks Askance at Red State America », The National Interest, printemps 2004, p. 19-28.
111 P. Rudolf, « The Myth of the German Way: German Foreign Policy and Transatlantic Relations », Survival, n° 1, 2005, p. 133-152.
112 Voir Der Spiegel, n° 13, 2003, p. 53.
113 Voir G. W. Bush, Decision Points, New York, Crown Publishers, 2010. Dans cette autobiographie, parue en novembre 2010, l’ancien président américain affirme que G. Schröder s’était déclaré favorable, en janvier 2002, à une intervention militaire en Irak et qu’il avait promis que des troupes allemandes y participeraient. L’ancien chancelier a immédiatement démenti ces propos en déclarant : « Bush ne dit pas la vérité » (N. Fried, « Altkanzler Schröder : Bush lügt ! », Süddeutsche Zeitung, 9 novembre 2010).
114 S. Koschut, Die Grenzen der Zusammenarbeit. Sicherheit und transatlantische Identität nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, Baden-Baden, Nomos, 2010.
115 K. Larres, « Mutual Incomprehension: US-German Value Gaps beyond Iraq », The Washington Quarterly, Spring 2003, p. 23-42.
116 P. Rudolf, Krise der deutsch-amerikanischen Beziehungen. Über den Umgang mit den USA, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 51, 2002.
117 « Rice nennt Beziehungen zu Deutschland vergiftet », Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 22 septembre 2002.
118 H. Stark, « Berlin, Washington et la crise irakienne », Documents, n° 2, 2003, p. 87-91.
119 E. Bahr, op. cit. [9].
120 H. Maull, « Deutschland auf Abwegen », in H. Maull, S. Harnisch et C. Grund (dir.), op. cit. [80], p. 7-18
121 J. Vinocur, « What “emancipation” is Schroeder after? », International Herald Tribune, 8 mai 2003.
122 Sur la montée de l’anti-américanisme en Allemagne, voir J. Krause, « Die transatlantischen Beziehungen seit dem Ende des Kalten Krieges », Kieler Analysen zur Sicherheitspolitik, n° 9, mai 2003, p. 20.
123 Cette « légitimité » a été renforcée par une deuxième lettre, le 5 février 2003, signée au nom « des pays du groupe de Vilnius » par les ministres des Affaires étrangères d’Albanie, de Bulgarie, de Croatie, d’Estonie, de Lettonie, de Lituanie, de Macédoine, de Roumanie, de Slovaquie et de Slovénie. À l’exception de la Serbie, tous les pays du Centre-Est et du Sud-Est européens se sont ralliés aux États-Unis, prenant leurs distances avec la politique de l’Allemagne qui avait pourtant joué un rôle central dans le processus d’élargissement à l’est de l’OTAN (1999 et 2004) et de l’UE (2004 et 2007). Voir D. Moïsi, « Réinventer l’Occident », Politique étrangère, n° 3-4, 2003, p. 507-522.
124 H. Stark, « France-Allemagne : Leçons de la crise irakienne », Allemagne d’aujourd’hui, n° 166, octobre-décembre 2003, p. 3-18.
125 « Powell: Frankreich bestrafen », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24 avril 2003.
126 K. Larres, op. cit. [115], p. 27.
127 M. Staack, « Nein zur Hegemonialmacht. Deutschlands außenpolitische Entscheidungsprozesse im Irak-Konflikt », in M. Staack et R. Voigt (dir.), Europa nach dem Irak-Krieg. Ende der transatlantischen Epoche?, Baden-Baden, Nomos, 2004., p. 203-230
128 Ch. Marsden, « Washington warns EU over NATO unity », 23 octobre 2003, (Wsws.org).
129 K.-H. Kamp, L’Allemagne et les États-Unis : anatomie d’une crise, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 4, septembre 2003.
130 J. Varwick, « Deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in der Nordatlantischen Allianz : die Politik der rot-grünen Bundesregierung 1998-2003 », in S. Harnisch, Ch. Katsioulis et M. Overhaus (dir.), op. cit. [73], p. 15-36.
131 A. Stent, « Russland », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf, Handbuch zur deutschen Aussenpolitik, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 436-454.
132 A. Rahr, « Schröders Russland-Politik », Internationale Politik, n° 9, 2004, p. 91-94.
133 A. Rahr, « Allemagne-Russie. Un partenariat privilégié », Le courrier des pays de l’Est, n° 1049, mai-juin 2005, p. 15-29.
134 Ch. Meier, Deutsch-russische Wirtschaftsbeziehungen unter Putin. Praxis, Probleme, Perspektiven, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 42, 2004.
135 H. Adomeit, K. Bastian et R. Götz, Deutsche Rußlandpolitik unter Druck, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 54, 2004.
136 R. Götz, Die Ostseegaspipeline. Instrument der Versorgungssicherheit oder politisches Druckmittel?, « SWP-Aktuell », n° 41, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2005.
137 A. Zagorski, La Russie et l’Allemagne : continuité et changements, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 26 (b), septembre 2005.
138 H. Adomeit, La politique russe de l’Allemagne : la fin de la lune de miel ?, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 26 (a), septembre 2005.
139 J. Rupnik et A. Bazin, « La difficile réconciliation tchéco-allemande », Politique étrangère, n° 2, 2001, p. 353-370.
140 A. Bazin, « République tchèque. Les résurgences du passé », Le courrier des pays de l’Est, n° 1049, mai-juin 2005, p. 42-52.
141 K.-O. Lang, Der Streit um die Benes-Dekrete und die Folgen für das deutschtschechische Verhältnis, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 20, 2002.
142 Voir D. Heimerl, L’Allemagne et les expulsés : quel centre pour quelle mémoire ?, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 34, juin 2006.
143 R. Freudenstein, « Poland, Germany and the EU », International Affairs, n° 1, 1998, p. 41-54.
144 D. Heimerl, « Créer un Centre contre les expulsions », Le courrier des pays de l’Est, n° 1049, mai-juin 2005, p. 86-89.
145 K.-O. Lang, Pragmatische Kooperation statt strategische Partnerschaft. Zu Stand und Perspektiven der deutsch-polnischen Beziehungen, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Aktuell », n° 48, 2004.
146 Députée du Bundestag et membre du présidium de la CDU, E. Steinbach avait voté contre la ratification par le Bundestag du traité germano-polonais de 1991 qui avait reconnu l’intangibilité de la frontière germano-polonaise.
147 H. Stark, « Les relations germano-polonaises. Un partenariat difficile », Documents, Numéro spécial, hiver 2001-2002, p. 54-63.
148 G. Grass, En crabe, Paris, Éditions du Seuil, 2004.
149 Th. Urban, « Historische Belastungen der Integration Polens in die EU », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 5-6, 2005, p. 33-39.
150 D. Bingen, Les relations germano-polonaises : bilan et perspectives, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 12, 2004.
151 D. Heimerl, « L’Allemagne et l’élargissement de l’Union européenne à l’Est », La Revue internationale et stratégique, n° 51, 2003, p. 53-61.
152 K.-O. Lang, Trojanische Pferde der USA oder proeuropäische Atlantiker ? Die neuen Mitglieder der EU und ihr Verhältnis zu Amerika, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, « SWP-Studie », n° 46, 2003.
153 F. de La Serre, « L’Union européenne et l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale », Regards sur l’actualité, décembre 1998, p. 3-21.
154 Voir F. Heinemann et M. Lefebvre, Réflexions franco-allemandes sur l’avenir du budget européen, Paris, Ifri, « Notes de l’Ifri », n° 57, janvier 2005.
155 Deutsche Bundesbank, « Effects of Eastern Enlargement of the EU on the German Economy », rapport mensuel, mai 2004.
156 En 2002, le volume des importations en provenance d’Allemagne de la République tchèque, de la Hongrie, de la Pologne et de la Slovaquie a atteint une valeur de 47,3 milliards d’euros, soit 83 % du total des importations des PECO. Les exportations de ces mêmes pays à destination de la République fédérale ont totalisé 47,7 milliards d’euros (87 % du total des exportations des PECO). Voir le numéro spécial de Revue Élargissement consacré à l’Allemagne, ministère de l’Économie et des Finances, DREE/Trésor, novembre 2003.
157 F. Boudier-Bensebaa et H. Brezinski, « La sous-traitance de façonnage entre l’Allemagne et les pays est-européens », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 32, n° 2, 2001, p. 35-50.
158 B. Lestrade, Les réformes sociales en Allemagne : l’Agenda 2010 du gouvernement Schröder, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 9, 2004.
159 F. Boudier-Bensebaa, « Les enjeux économiques de l’Allemagne en Europe centrale », Allemagne d’aujourd’hui, n° 156, avril-juin 2001, p. 71-89.
160 M. Gabel, « L’économie allemande face à l’élargissement de l’UE », Regards sur l’économie allemande, n° 59, 2002, p. 35-40.
161 Voir aussi S. Wood, « Is Eastern Enlargement of the European Union a Beneficial Investment for Germany? », Political Science Quarterly, n° 2, 2003, p. 281-306.
162 H. Stark, « Allemagne – PECO. Une relation fluctuante », Le courrier des pays de l’Est, n° 1049, mai-juin 2005, p. 4-14.
163 Fr.-L. Altmann, « Die Balkanpolitik als Anstoß zur Europäisierung der deutschen Außenpolitik », in V. Perthes (dir.), Deutsche Außenpolitik nach Christoph Bertram, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2005, p. 38-41.
164 H. Kramer, « Türkei », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf, op. cit. [131], p. 482-493.
165 G. Dachs, Soixante ans de relations germano-israéliennes, Paris, Ifri, « Note du Cerfa », n° 59, janvier 2009.
166 Ch. Sterzing et J. Böhme, German and European contributions to the Israeli-Palestinian peace process, Berlin, Heinrich Böll Foundation, « SWP », 2002, p. 53-75.
167 J. Fischer, « Idea Paper for Middle East Peace », plan présenté lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères européens à Luxembourg le 15 avril 2002 et cité in V. Perthes (dir.), Germany and the Middle East, Berlin, Heinrich Böll Stiftung, 2002, p. 220-221.
168 U. Steinbach, « Naher und Mittlerer Osten », in S. Schmidt, G. Hellmann et R. Wolf, op. cit. [131].
169 L’Allemagne a occupé une place de membre non permanent au Conseil de sécurité de l’ONU entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2004.
170 H. Stark, « Un siège permanent pour l’Allemagne au Conseil de sécurité ? », Allemagne d’aujourd’hui, n° 172, avril-juin 2005, p. 5-18.
171 En présentant, le 2 décembre 2004, le « Rapport du Groupe de haut niveau sur les menaces, les défis et les changements », K. Annan a relancé le débat sur la réforme du système onusien. Cette réforme ne prévoyait pas seulement un élargissement du Conseil de sécurité, il préconisait aussi une revitalisation de l’Assemblée générale et du Conseil économique et social, la création d’une Commission de consolidation de la paix et une réforme de la Commission des droits de l’homme.
172 « Streit über UN-Reform », FAZ, 12 avril 2005, p. 12.
173 « Allianz für eine Reform des Sicherheitsrates. Vorstoss von Brasilien, Deutschland, Indien und Japan », Neue Zürcher Zeitung, 23 septembre 2004, p. 1.
174 La Grande-Bretagne assure 6,1 % du budget onusien, la France 6 % et la Chine 2 %. Voir U. Schneckener, Gerangel um den UN-Sicherheitsrat. Aussichten und Anforderungen für Deutschland, Berlin, Stiftung Sicherheit und Politik, « SWP-Aktuell », n° 6, 2005.
175 Torsten Stein, « German Military Participation in United Nations Peacekeeping Operations – Maybe too late, but not too little », German Yearbook of International Law, 2003, p. 64-86.
176 Le Japon, l’Italie et les États-Unis sont les trois pays industrialisés qui consacrent le pourcentage le plus faible de leur PNB à l’aide publique au développement. Voir U. Schneckener, op. cit. [174].
177 « À l’ONU, la France prône l’ouverture du “club des cinq” », Libération, 25-26 septembre 2004.
178 Lorsqu’elle était sur les bancs de l’opposition, la CDU avait vivement critiqué le caractère « complaisant » des relations entre Berlin, Moscou et Pékin. Cela n’a pas empêché la CDU, lorsqu’elle a accédé au pouvoir, de nouer d’excellentes relations avec la Russie et la Chine.
179 J. Van Oudenaren, « The German Seat on the UN Security Council: A Tough Call », AICGS Advisor, Johns Hopkins University, 7 avril 2005.
180 K. Kaiser, « Der Sitz im Sicherheitsrat. Ein richtiges Ziel deutscher Außenpolitik », Internationale Politik, n° 8, 2004, p. 61-69.
181 G. Hellmann et R. Wolf, « Neuer Spielplan auf der Weltbühne. Deutschlands Auftritt muss abgesagt werden », Internationale Politik, n° 8, 2004, p. 71-78.
182 H. Stark, op. cit. [170].
183 G. Hellmann, « „… um diesen Weg zu Ende gehen zu können”. Die Renaissance machtpolitischer Selbstbehauptung in der zweiten Amtszeit der Regierung Schröder-Fischer », in Ch. Egle, R. Zohlnhöfer (dir.), op. cit. [49], p. 453-479.
184 Th. Risse, « Kontinuität durch Wandel: eine “neue” deutsche Außenpolitik? », Aus Politik und Zeitgeschichte, n° 11, 2004, p. 24-31.
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