1Pourquoi aborder la politique européenne d’asile et d’immigration dans le cadre d’un colloque consacré aux enjeux démographiques en France et dans l’espace germanophone ? Pour deux raisons : tout d’abord, face au vieillissement des populations et ses conséquences sociales et économiques, l’immigration est parfois invoquée comme solution ou au moins comme une partie de la solution, comme une compensation possible. Cette vision est renforcée depuis plusieurs années par la publication régulière de rapports des grandes institutions internationales, ONU, OCDE, Commission européenne, allant dans ce sens : les pays européens vieillissants ont un besoin important d’immigration, sur les plans démographiques et économiques. Deuxième raison à cette contribution : depuis la fin des années 1980, la prise de décisions en matière d’asile et d’immigration a été de plus en plus transférée de l’échelon national vers l’échelon européen, et cette tendance va se renforçant d’année en année. Si l’Allemagne et la France agissent dans les domaines de l’asile et de l’immigration, c’est désormais via ou à cause de décisions européennes, soit qu’elles les aient elles-mêmes portées, soit qu’elles doivent s’y conformer.

2Nous présenterons brièvement le cadre européen en matière d’asile et d’immigration, puis étudierons comment chaque présidence, allemande puis française, a abordé ces thèmes, les résultats respectivement obtenus et les perspectives ouvertes. Nous verrons notamment que les deux présidences, tout en poursuivant des orientations communes, ont divergé fortement par leurs objectifs et par leur style.

1. Le cadre européen en matière d’asile et d’immigration

3La première étape de l’européanisation des politiques d’asile et d’immigration remonte au Traité de Maastricht, en 1992,2 qui structurait les affaires européennes en 3 piliers. L’asile et l’immigration y avaient alors été inscrits au troisième pilier, celui du travail intergouvernemental. En 1997, avec le Traité d’Amsterdam,3 on prévoyait le passage de ces deux domaines au premier pilier, le pilier communautaire, avant la fin 2004. Le sujet était sensible et on maintiendra finalement le principe de l’unanimité des décisions et la possibilité pour les États membres d’y déroger jusqu’en avril 2005. Le transfert de compétences et de souveraineté se fait donc lentement. Depuis 2005, l’asile et l’immigration sont l’objet d’une politique communautaire, les décisions du Conseil prises à la majorité qualifiée et pour la plupart contraignantes, et l’objectif de politiques et de pratiques harmonisées est régulièrement réaffirmé.

4Le processus de décision est le suivant : dans les domaines relevant du JAI, Justice et Affaires Intérieures, l’initiative législative est partagée entre la Commission et le Conseil européen, chefs d’État et de gouvernement. La Commission, composée de hauts fonctionnaires détachés, produit différents textes, Livres verts, communications et propositions de directives, qui doivent ensuite être validées par le Conseil et le Parlement. Ou bien, autre possibilité, les États, représentés par les ministres compétents au Conseil de l’Union européenne, présentent eux-mêmes des projets de textes, qui sont ensuite adoptés par le Conseil européen, que la Commission est alors chargée de transformer en proposition de directive. Schématiquement, et même si on pourrait nuancer, la Commission est plutôt favorable à davantage d’immigration et d’asile tandis que le Conseil y est plutôt défavorable.

5La période 2007-2008 est intéressante, puisque les Allemands et les Français se sont succédé à un an d’intervalle à la présidence du Conseil. L’Allemagne a inauguré le 1^er janvier 2007 l’organisation en « tri-présidences », c’est-à-dire l’élaboration de programmes et d’objectifs communs à trois présidences. L’Allemagne a présidé de janvier à juin 2007, suivie par le Portugal et la Slovénie. La France a ensuite débuté la seconde tri-présidence, de juillet à décembre 2008, suivie par la République tchèque et la Suède.

6Tous abordent l’asile et l’immigration dans le cadre d’un programme plus large, de 5 ans, le programme de La Haye. Le programme fondateur était celui de Tampere, adopté en 1999,4 qui fixait les objectifs jusqu’en 2004. Celui de La Haye les reprécise et les fixe jusqu’en 2010. Le but est l’harmonisation des politiques de tous les États membres ; sans reprendre ici tous les points, nous pouvons mentionner quelques-unes des 10 priorités affichées à La Haye :5

• Objectif n° 3 : définir une approche équilibrée concernant la migration, ce qui signifie lutter contre l'immigration illégale et élaborer un plan pour l'immigration légale. Cela implique une coopération accrue avec les pays tiers, notamment dans le domaine de la réadmission et du retour des migrants. Enfin est prévue l’attribution de moyens par la création de Fonds pour les frontières extérieures, l’intégration, le retour et les réfugiés.

• Objectif n° 4 : élaborer une gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union, principalement par l’agence FRONTEX,6 qui doit voir ses missions se développer. Le développement du système d’information sur les visas (VIS) ainsi que l’insertion d’identificateurs biométriques dans les documents d’identité et de voyage est une priorité du programme.

• Objectif n° 5 : mettre en place une procédure d’asile commune. À court terme, la Commission devait présenter une proposition de directive relative au séjour des réfugiés puis à moyen terme sur une procédure commune et un statut uniforme pour les réfugiés. La coopération opérationnelle en matière d’asile doit être poursuivie.

• Objectif n° 6 : maximiser les retombées positives de l’immigration par l’intégration. Seuls des échanges d’expériences et d’information sont prévus par le programme.

7Au moment où l’Allemagne prend la présidence du Conseil, la plupart de ces objectifs ont déjà fait l’objet de mesures et d’avancées. Elle va donc poursuivre sur cette voie, mais en infléchissant le programme de travail en fonction de ses priorités.

2. La présidence allemande : des objectifs techniques et sécuritaires, un style discret

8L’étude de la présidence allemande et de ses objectifs est un bon exemple à double titre : d’une part de la façon dont chaque État réinterprète les objectifs européens, dans le domaine de l’asile et de l’immigration généralement dans un sens plus sécuritaire. D’autre part elle fournit un exemple du style d’Angela Merkel, caractérisé par une relative discrétion, qui contrastera fortement avec le style de la présidence française.

9L’asile et l’immigration étaient de grands thèmes du programme de travail de la tri-présidence inaugurée par l’Allemagne, programme de travail élaboré conjointement par le Conseil Européen et les trois États membres concernés. Asile et immigration sont toujours traités sous l’intitulé « Espace de liberté, de sécurité et de justice », qui comprend également d’autres volets comme l’harmonisation des systèmes judiciaires ou la protection des droits des citoyens. Voici présenté sous forme de tableau synoptique les objectifs fixés par ce programme de travail en matière d’asile et d’immigration :7

10Soulignons quelques éléments : l’ordre dans lequel les objectifs sont fixés est important. L’asile (1) arrive en première place, étant un « gros chantier » européen, sur lequel les négociations n’avancent que très lentement depuis vingt ans. En matière d’immigration (2-3), c’est d’abord la coopération avec les pays d’origine et de transit dans la lutte contre l’immigration irrégulière qui est mise en avant, que ce soit pour empêcher les départs ou les arrivées et encourager ou imposer les retours. L’immigration légale (4) et l’intégration (8) font l’objet de réflexions. Les fichiers (5-6, de demandes de visas ou sur les passages de frontières par des clandestins), la protection des frontières (6), les échanges d’informations (9), de données de police sont des points importants. On peut donc parler pour ce programme d’objectifs se situant dans la continuité des travaux entamés dans le cadre du programme de La Haye, ni plus ni moins libéraux ou sécuritaires, représentatifs de la politique européenne jusqu’à présent.

11À titre de comparaison, également sous forme de tableau, voici le programme de travail affiché par le gouvernement allemand pour sa présidence :8

12Ce programme appelle plusieurs commentaires. Tout d’abord, l’interprétation vers plus de sécurité ne fait aucun doute : la coopération policière et douanière passe de la dernière à la première place. Il s’agit surtout de renforcer les moyens et les missions d’Europol, l’Office européen de police, dont l’Allemagne a toujours porté le projet, et de permettre aux polices nationales d’intervenir dans tout autre État de l’espace Schengen. Le Traité de Prüm (2), sur lequel nous reviendrons9 et dont on entend bien qu’il a été lui aussi porté par l’Allemagne, est également un traité de coopération policière. L’Allemagne a toujours accordé beaucoup d’importance au développement de fichiers, notamment VIS (4) sur les demandes de visas adressées à l’un des États de l’UE et SIS II (10) qui recense les franchissements de frontière illégaux dans l’espace Schengen. L’asile n’arrive plus qu’en septième position, avec un objectif pratique avant tout. En matière d’immigration (6), la lutte contre l’immigration illégale et le développement des retours sont les principaux objectifs. Notons que la réflexion sur l’immigration légale, qui passe de la place 4 à la place 8, porte essentiellement sur les travailleurs hautement qualifiés, ce qui apparaît paradoxal, puisque l’UE a autant besoin de travailleurs non qualifiés que de travailleurs hautement qualifiés.

13Mais l’Allemagne avait impulsé dès 2000 des mesures en faveur de l’immigration temporaire de travailleurs hautement qualifiés avec la Green Card de G. Schröder. On est donc là dans un domaine que l’Allemagne maîtrise et peut promouvoir. Il s’agit de la deuxième observation sur ce programme : l’Allemagne y a intégré des priorités qui lui sont propres : le Traité de Prüm, la mise en œuvre concrète des fichiers, les travailleurs hautement qualifiés, mais aussi la nécessité d’impliquer les pays du Sud et du Sud-Est de l’Europe dans la lutte contre l’immigration illégale (6) et le dialogue avec l’islam (9). Le premier point (pays du Sud/Est de l’Europe) est un sujet traditionnel de discorde ou du moins de friction avec la France, qui aurait tendance, aux yeux des Allemands, à trop privilégier l’espace méditerranéen. Le dialogue avec l’islam est également le reflet d’une préoccupation allemande depuis les gouvernements Schröder et Merkel, avec l’instauration de la Conférence allemande sur l’islam, des rencontres régulières avec des représentants musulmans, l’accent mis sur l’intégration, entre autres.

14En définitive, l’Allemagne s’est tenue à ces avancées plutôt techniques et peu spectaculaires. Il s’est passé peu de choses visibles sous la présidence allemande. Il faut dire qu’A. Merkel a surtout géré les négociations en vue de transformer le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui deviendra le Traité de Lisbonne sous la présidence suivante.10 En matière d’asile et d’immigration, l’essentiel du travail a consisté en discussions, mesures pratiques et lancement d’évaluations. Un résultat plus tangible est l’accord des États membres pour l’intégration du Traité de Prüm dans la législation de l’UE. Ce Traité « relatif au renforcement de la coopération transfrontalière, notamment en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité transfrontalière », avait été signé le 27 mai 2005 par sept États pilotes.11 Il autorise l’échange d’informations entre les polices des pays signataires sur les profils ADN, les empreintes digitales et les plaques d’immatriculation de véhicules. Il s’agit de mettre en place le principe dit « de disponibilité » des informations, dorénavant dans tout l’espace Schengen.12

15Un an après, la France prendra la présidence à son tour. Dans l’intervalle, la directive dite « retour » a été adoptée par le Parlement Européen. Elle a été suffisamment critiquée par les associations de défense des étrangers pour qu’il faille la mentionner ici : après plus de deux ans de négociations,13 le Conseil s’est finalement mis d’accord sur des dispositions relatives « aux normes et procédures applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier », autrement dit les normes et procédures présidant aux expulsions. La loi prévoit le principe du « retour » de tout étranger en situation irrégulière vers son pays d’origine, un pays de transit ou un autre pays qu’il a choisi pourvu qu’il y soit admis. Un délai de 7 à 30 jours est prévu pour un « retour volontaire » de l’étranger. Une rétention peut être décidée en cas de « risque de fuite » ou de refus de l’expulsion. La durée maximale est de six mois, mais peut être prolongée jusqu’à 18 mois en cas de « manque de coopération » de la part du sans-papier. Le texte prévoit une garantie de recours, une assistance juridique et des soins médicaux. Il accorde également aux ONG l’accès aux centres de rétention. L’expulsion signifie une interdiction d’entrée sur le territoire de l’UE de 5 ans maximum, sauf « menace grave. » Le texte garantit « l’accès à l’éducation » des mineurs et incite à prendre en compte « l’intérêt supérieur de l’enfant », mais il autorise l’expulsion des mineurs non accompagnés vers des pays même s’ils n’y disposent ni de tuteur ni de famille, s'il y a sur place des « structures d’accueil adéquates. » Les points les plus contestés ont été la prolongation de la durée de rétention à 18 mois, l’interdiction de retour pendant 5 ans et les dispositions relatives aux mineurs non accompagnés. Comme toujours, en matière d’asile et d’immigration, les pays avec une législation plus favorable ne sont pas obligés de s’aligner, la loi n’instaurant qu’un maximum et non une durée obligatoire. En revanche, un certain nombre de pays seront obligés d’adoucir leur législation pour s’adapter à la nouvelle loi.14 Malgré les critiques, le Parlement a adopté la directive en juin 2008 et elle a été publiée le 16 décembre 2008 au Journal officiel de l’Union européenne.

3. La présidence française : des objectifs politiques et un style spectaculaire

16Dès le début de sa présidence, en juillet 2008, la France affiche en matière d’asile et d’immigration des objectifs plus politiques et un style plus spectaculaire que l’Allemagne. Nous privilégierons cette fois l’étude des résultats obtenus, beaucoup plus visibles que ceux issus de la présidence allemande.

17L’asile et l’immigration figurent en toute logique aux programmes de la tri-présidence et du gouvernement français, sous le titre « Espace de liberté, de sécurité et de justice » et dans la continuité des travaux entrepris depuis Tampere et La Haye.15 Mais le ton y est nettement plus politique que dans le programme allemand : « En décembre 2007, le Conseil européen estimait que le développement d’une politique européenne globale dans le domaine des migrations demeurait une priorité fondamentale de l’Union et soulignait, en conséquence, la nécessité d’un engagement politique renouvelé en la matière. C’est à cet appel que la présidence française répondra en proposant à ses partenaires d’adopter en Conseil européen un Pacte européen sur l’immigration et l’asile. […] Ainsi, dans le cadre du Pacte, la présidence française appellera à organiser l’immigration légale, en tenant compte des besoins et des capacités d’accueil des États membres, à favoriser l’intégration, à lutter contre l’immigration irrégulière, notamment en assurant l’éloignement effectif des immigrants illégaux, à mieux protéger l’Europe en améliorant l’efficacité des contrôles aux frontières, à bâtir une Europe de l’asile et à construire un partenariat avec les pays d’origine et de transit des migrants au service de leur développement. » Le programme énonce ensuite quelques points concrets : mener à terme la négociation de la directive sur les conditions de séjour des travailleurs hautement qualifiés ainsi que sur celle introduisant des sanctions contre les employeurs d’étrangers en situation irrégulière, organiser une conférence ministérielle sur l’intégration, renforcer Frontex, suivre le développement de VIS et de la biométrie dans les documents de voyage, organiser une conférence interministérielle sur l’asile, engager la création d’un Bureau européen d’Appui (pour la coopération opérationnelle des administrations en charge de l’asile), faire avancer l’examen des propositions de directives de la Commission concernant les conditions d’accueil des demandeurs, enfin organiser une Conférence euro-africaine sur les migrations et le développement. Suivent la lutte contre le terrorisme, contre le crime organisé, contre la drogue, le suivi du développement de SIS II, l’adoption définitive du Traité de Prüm et le renforcement d’Europol.

18On retrouve donc les mêmes objectifs que ceux de la présidence allemande, dans un ordre différent. Les premières places de l’immigration légale et de l’intégration reflètent cependant plus la diplomatie française16 et l’ordre du jour des discussions européennes, notamment sous l’influence de la Commission17 qu’un véritable changement de paradigme. Les mesures concrètes proposées sont dans la droite ligne des politiques européennes précédentes, même si les priorités sont légèrement différentes : la France a en effet porté le projet de directive introduisant des sanctions vis-à-vis des employeurs d’étrangers irréguliers, de même que l’insertion de données biométriques dans les documents de voyage et d’identité, la France est également en pointe depuis plusieurs années sur la politique de retours et on voit bien qu’elle (re)met l’accent sur l’Afrique, en oubliant à nouveau l’Europe du Sud/Sud-Est chère à l’Allemagne.

19Mais c’est l’objectif du Pacte européen sur l’immigration et l’asile qui différencie le style et le programme français. L’histoire de ce texte a commencé dès la campagne présidentielle de 2007, pendant laquelle Nicolas Sarkozy annonçait qu’il le porterait, afin de faire adopter le concept d’« immigration choisie » au niveau européen. Le texte du Pacte a ensuite été élaboré dans les bureaux du ministre de l’Immigration Brice Hortefeux18 début 2008, avant que celui-ci le présente en Conseil des ministres JAI le 7 juillet 2008. Il a ensuite effectué une tournée européenne pour promouvoir le texte auprès de certains de ses homologues. On sent bien que l’enjeu était important pour le gouvernement français. Le contexte l’est également, car à ce moment l’Espagne a procédé à des régularisations massives d’étrangers,19 ce qui a fortement déplu à la France ainsi qu’à la plupart des États membres. Il s’agit donc aussi d’empêcher que ces régularisations ne fassent tache d’huile.

20L’accueil de ce texte n’est pas défavorable, même si certains points font l’objet de discussions. Les ministres JAI valident finalement le Pacte le 25 septembre 2008, qui est ensuite entériné par le Conseil européen à Bruxelles les 15 et 16 octobre 2008. Le texte final est intéressant sous deux aspects : sa présentation par le gouvernement français et surtout les quelques éléments nouveaux apparus au cours de la discussion.20

21On ne peut qu’être amusé à la lecture de l’avant-propos de Brice Hortefeux : en quinze lignes est souligné trois fois le rôle essentiel joué par la France (« présidence française, projet français, pari réussi pour la France ») et surtout on oublie vingt ans de politique d’harmonisation, de discussions et de travail pour célébrer cette avancée inédite et décisive qu’est le Pacte : « Grâce à ce pacte, l’Europe passe, enfin, aux actes. En matière d’immigration et d’asile, plus rien ne sera comme avant. Pour la première fois, une stratégie commune est établie, avec des objectifs clairs, des outils concrets, un calendrier précis. » On se demande si Tampere et La Haye ou l’appel de la Commission du 5/12/2007 pour un nouvel engagement vers une politique d’immigration commune ont jamais existé. L’adoption du Pacte européen a ensuite été annoncée sur le même ton dans les médias. La présidence française se veut donc plus démonstrative, plus « bling-bling », en tout cas plus fondamentalement politique que la discrète et technique présidence allemande observée précédemment.

22Sur le fond, le texte relève de la déclaration d’intention, de l’engagement, du programme. Il reprend les objectifs exposés plus haut, dont aucun n’est véritablement nouveau. Notons tout de même quelques points intéressants : l’immigration y est reconnue comme inéluctable et comme pouvant être une chance pour les pays d’accueil comme les migrants. Concernant les migrations légales, l’immigration de travailleurs hautement qualifiés doit être facilitée « tout en évitant la fuite des cerveaux à partir des pays d’origine des migrants ». Cet ajout est le reflet des critiques adressées régulièrement à l’objectif de migration qualifiée, mais on en reste ici au stade du programme, sans évoquer de mesures concrètes. Toujours en ce qui concerne l’immigration légale, en matière d’immigration familiale, la France avait prévu d’inscrire au Pacte l’obligation d’un contrat d’intégration entre le migrant et le pays d’accueil. Ce modèle de contrat a disparu au cours des discussions, mais le texte mentionne la nécessité de « l’équilibre entre les droits et les devoirs des migrants. […] L’apprentissage de la langue du pays d’accueil et l’accès à l’emploi sont considérés comme des facteurs essentiels d’intégration. » Cette phrase permet aux États membres de durcir éventuellement les conditions requises pour le regroupement familial.

23Concernant l’immigration irrégulière, la nouveauté réside dans l’obligation de renoncer aux régularisations de masse d’étrangers illégaux : « Les États membres doivent se limiter aux régularisations au cas par cas pour des motifs humanitaires ou économiques. » En matière de franchissement des frontières, le Pacte prévoit la généralisation des visas biométriques pour 2012. En matière d’asile, l’objectif reste un régime d’asile commun d’ici 2012 également. Le Pacte annonce la mise en place du Bureau d’appui européen21 au premier trimestre 2009 dont le but sera de « faciliter la coopération pratique entre les États membres » ainsi qu’une relance des programmes de réinstallation de réfugiés en collaboration avec le HCR.22 Enfin on prévoit que les personnels chargés du contrôle des frontières seront formés aux droits des personnes demandant une protection. Dernier engagement, le partenariat avec les pays d’origine : le Pacte propose entre autres d’encourager les migrations circulaires.

24Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile est donc la principale avancée de la présidence. Les conclusions du Conseil européen le désignent comme le socle de la politique commune à venir, qui doit inspirer le futur programme de travail élaboré par la Commission d’ici mai 2009. Par ailleurs, les directives sur la blue card, soit le droit de séjour des travailleurs hautement qualifiés, et les sanctions envers les employeurs, ont considérablement avancé, la directive retour a été publiée le 16.12.2008, la conférence sur l’Intégration a eu lieu et a abouti à l’énoncé d’un certain nombre d’objectifs à atteindre, des mesures opérationnelles ont été négociées avec les pays du Maghreb et certains pays d’Afrique, enfin un programme de réinstallation de 10 000 réfugiés irakiens a été décidé.

25Les deux présidences allemande et française sont ainsi un bon exemple de politique à l’européenne. Dans un cadre commun, avec des objectifs communs eux aussi, chaque État décline des priorités, des styles et des résultats différents. On voit bien que de plus en plus les politiques d’asile et d’immigration sont déterminées à l’échelon européen. Cette dernière est-elle envisagée comme solution aux problèmes démographiques liés au vieillissement ? Cette thématique est très peu présente dans les documents issus des États membres, à la différence de ceux édités par la Commission. L’immigration est certes considérée comme une variable d’ajustement démographique, mais les angles économique et sécuritaire prédominent largement. Les besoins du marché du travail et la lutte contre les entrées irrégulières sont les thèmes prépondérants.

26Chaque présidence ouvre la porte aux travaux de la suivante. Ainsi depuis la fin de la présidence française, la directive « blue card » ainsi que la directive relative aux sanctions contre les employeurs ont été adoptées, les 18 mars et 29 avril 2009. En mai 2009 le Parlement a adopté un « paquet asile », qui reprend les idées évoquées ici. Et surtout en juin 2009, la Commission a publié le programme de Stockholm, qui fixe les grandes lignes de la politique d’asile et d’immigration à l’horizon 2010-2014.23 Le Pacte européen n’y est pas mentionné. Le programme appelle à une politique d’immigration dynamique et à une politique d’asile solidaire. La Suède avait annoncé plusieurs réunions de travail sur ce dernier sujet. Les mois à venir montreront à quel rythme les États membres poursuivent la communautarisation de leurs politiques d’asile et d’immigration.