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Les enjeux démographiques en France et en Allemagne : réalités et conséquences

 | 
Serge Gouazé
, 
Anne Salles
, 
Cécile Prat-Erkert

Les composantes de l’évolution démographique et les mutations des politiques familiales

Pourquoi réformer le congé parental en Allemagne ?

Anne Salles

Résumé

Face au niveau bas de la fécondité que connaît l’Allemagne depuis plus de trente ans, le gouvernement allemand a décidé de réformer le congé parental en 2001 afin de promouvoir un rapport plus égalitaire entre hommes et femmes et d’améliorer les conditions de conciliation entre travail et famille. Or la réforme est un échec. En raison d’arbitrages politiques et financiers, elle ne va en effet pas assez loin et ne remet pas en question les conditions de conciliation entre travail et famille, qui restent difficiles en Allemagne. C’est la raison pour laquelle le gouvernement a introduit une nouvelle réforme du congé parental en 2007, qui s’inspire du modèle suédois. Mais là encore, en dépit d’une hausse de la participation des pères au congé parental, la situation n’a pas vraiment changé et les mères restent cantonnées à la sphère familiale durant les premières années de vie de l’enfant. Cette situation est due au faible développement de l’accueil de la petite enfance et à certaines résistances culturelles.

Texte intégral

Introduction

1Depuis 1998, le gouvernement allemand s’efforce de réformer en profondeur sa politique familiale, jusque-là essentiellement tournée vers les aides financières, afin d’améliorer les conditions – particulièrement difficiles outre-Rhin – de conciliation entre travail et famille. La nouvelle politique s’articule essentiellement autour de trois axes : des mesures qui s’adressent directement aux mères afin de leur permettre de se maintenir dans l’emploi ; une action incitative en direction des partenaires sociaux pour les amener à développer l’offre de garde privée et à améliorer les conditions de travail des familles ; et une campagne de sensibilisation auprès des pères afin de rééquilibrer le partage des tâches au sein des ménages. Ces trois objectifs ont débouché sur la mise en place d’une réforme du congé parental le premier janvier 2001. Celle-ci devait permettre aux parents d’opter conjointement pour un congé parental de deux ans en se maintenant en activité à temps partiel. Ce faisant, ils pouvaient se partager la garde de leur enfant, ce qui permettait aux pères de s’investir davantage dans l’éducation de leurs enfants et aux mères de ne pas se retirer complètement du marché du travail. Trois ans plus tard, en juin 2004, le bilan que dresse le ministère fédéral de la famille en juin 2004 de la réforme du congé parental de 2001 est élogieux : il confirme qu’elle représente une avancée dans la conciliation entre travail et famille et permet aux pères de s’investir davantage dans la vie familiale. Or dès les mois suivants, la ministre de la Famille d’alors Renate Schmidt annonce une nouvelle réforme du congé parental. Il s’agit cette fois de s’inspirer du modèle suédois, en proposant un congé parental d’un an, auquel s’ajoutent deux mois réservés au père. Même si cette réforme ne verra le jour qu’en 2007, ce revirement suscite des interrogations : pourquoi le gouvernement a-t-il révisé si rapidement sa position ? De toute évidence, la réforme du congé parental n’a pas atteint ses objectifs.

2L’objet de la présente contribution sera de saisir les raisons de l’échec de la réforme de 2001, en d’autres termes, de comprendre pourquoi les objectifs n’ont pas été atteints et quel but le gouvernement poursuit avec la réforme de 2007. Au travers de l’exemple du congé parental, il s’agira d’évaluer plus généralement dans quelle mesure la réorientation de la politique familiale allemande a réellement modifié les conditions de conciliation entre travail et famille. En particulier se pose la question de savoir quel impact elle a eu sur le développement de l’offre de garde et sur la participation des pères. L’étude se basera en particulier sur les données relevées par l’Office fédéral des statistiques à la suite de la mise en place successive des deux réformes, sur les rapports réalisés à la demande du ministère de la Famille et sur des études et enquêtes menées sur l’impact de la réforme du congé parental.

1-Bref rappel du contexte démographique et politique

  • 2 La population allemande enregistrée en 2006 est inférieure aux prévisions les plus pessimistes émis (...)
  • 3 Chiffres pour 2008. www.destatis.de.

3Pour mieux comprendre l’importance des dernières réformes de la politique familiale allemande, il convient de rappeler brièvement la situation démographique du pays. Depuis 2003 et pour la première fois depuis vingt ans, la population allemande recule. Elle a enregistré entre 2003 et 2008 une baisse de près d’un demi-million de personnes. Le pays comptait ainsi 82 millions d’habitants en 2008. Si l’Office fédéral de la statistique avait bien pronostiqué une baisse de population, il ne s’attendait cependant pas à ce qu’elle intervienne si tôt2. Il y a plusieurs raisons à cette évolution. En premier lieu, l’Allemagne – est et ouest – présente un excédent des décès sur les naissances sans interruption depuis 1972. Le nombre de naissances a en effet davantage diminué que celui des décès. Ce phénomène n’est cependant pas nouveau. À l’ouest, l’indice synthétique de fécondité se maintient depuis plus de trente ans à un niveau étonnamment stable, oscillant entre 1,3 et 1,4 enfant par femme, soit un tiers en dessous du niveau nécessaire au renouvellement des générations. Il s’élève encore aujourd’hui à 1,38 pour l’ensemble de l’Allemagne (1,37 à l’ouest et 1,40 à l’est3). (voir graphique n° 1).

Graphique n° 1 : Indice synthétique de fécondité en Allemagne, à l’est et à l’ouest de 1970 à 2006

Graphique n° 1 : Indice synthétique de fécondité en Allemagne, à l’est et à l’ouest de 1970 à 2006

Source : Statistisches Bundesamt.

  • 4 BiB-Mitteilungen 01/2007, p. 17.
  • 5 Steffen Kröhnert Franziska Medicus, Reiner Klingholz, Die demografische Lage der Nation. Wie zukunf (...)

4En revanche, l’est de l’Allemagne a assisté à un véritable effondrement des naissances après la chute du mur de Berlin. Leur nombre est passé de près de 200 000 en 1989 à 80 000 en 1993, soit un recul de 60 % en quatre ans. L’indice synthétique de fécondité est ainsi passé entre 1989 et 1993 de 1,57 à 0,77 enfant par femme. Si la natalité se redresse progressivement, le nombre de naissances reste cependant inférieur, depuis 2001, à 100 000 par an. Alors que l’Allemagne affichait encore un nombre de naissances de plus de 900 000 en 1990, il est passé, depuis 2005, en dessous de la barre des 700 000. Ce recul s’explique aussi par la baisse du nombre de femmes en âge de procréer : alors que l’Allemagne comptait en 1995 6,7 millions de femmes âgées de 20 à 30 ans, elles ne sont plus qu’environ 4,8 millions en 20054, un mouvement qui se poursuit aujourd’hui. Avec 8,3 naissances pour 1000 habitants, en 2007, l’Allemagne présente l’un des taux de natalité les plus bas au monde5 (Dorbritz 2008).

  • 6 Le solde migratoire n’a été négatif qu’en 1967, en 1974-76 et en 1982-84, soit durant les trois pri (...)

5Ce déficit des naissances a longtemps été compensé par un important afflux de population, notamment en provenance de l’est de l’Europe. Mis à part quelques périodes très ponctuelles6, la RFA a en effet présenté un solde migratoire élevé depuis les années 1960. Or celui-ci a considérablement diminué depuis 2003. Alors qu’il était encore supérieur à 200 000 en 2001-2002, il fut négatif en 2008 (-56 000). Cette évolution s’explique en particulier par la baisse du solde migratoire au sein de la population de citoyenneté allemande. Celui-ci est négatif depuis 2005 : il a atteint, en 2008,-66 000 contre un solde migratoire encore positif, mais en forte baisse de 11 000 dans la population étrangère.

  • 7 BiB-Mitteilungen 03/2007, p. 25.
  • 8 En 1991/1993, l’espérance de vie s’élevait chez les hommes et chez les femmes respectivement à 72,5 (...)
  • 9 Calculé d’après les données du Statistisches Bundesamt. Il est d’ailleurs révélateur de voir que, d (...)

6Le recul des naissances et du solde migratoire accélère le vieillissement déjà bien engagé de la population allemande. La part des personnes âgées de 60 ans et plus représente désormais un quart de la population allemande, alors que les moins de 20 ans en constituent à peine 20 %. En Saxe-Anhalt, région particulièrement touchée par la faible fécondité et les départs, l’âge moyen est passé de 38,8 ans en 1990 à 44,6 ans en 2005 et devrait s’élever, selon les estimations du Land, à 50 ans en 20257. Cette tendance s’explique aussi par la progression de l’espérance de vie à la naissance, qui se situe, en 2006/2008, à 77,2 ans chez les hommes et 82,4 chez les femmes8. En conséquence, le rapport de dépendance des personnes âgées augmente : il atteint, en 2006, 45,3 % pour l’ensemble du pays, 49 % à l’est9.

  • 10 Statistisches Bundesamt (dir.) : Bevölkerung Deutschlands bis zum Jahr 2050. 11. Koordinierte Bevöl (...)

7Une population en recul, une population vieillissante, autant de motifs d’inquiétude, et ce d’autant que les pronostics ne sont guère optimistes. Selon les prévisions de l’Office fédéral de la statistique, la population allemande devrait continuer à diminuer ; elle pourrait s’établir entre 69 et 74 millions d’habitants en 2050. Et le rapport de dépendance des personnes âgées devrait atteindre, quel que soit le scénario envisagé, plus de 80 % en 205010. Face à cette situation, pour le moins préoccupante, le gouvernement s’est engagé, depuis peu, dans un vaste chantier de réformes, afin d’améliorer les conditions de vie des familles et par là, de faciliter le choix des couples en faveur des enfants. C’est dans cette dynamique que s’inscrit la réforme du congé parental de 2001.

  • 11 Jeanne Fagnani, « Les réformes de la politique familiale en Allemagne, L’enjeu démographique », in  (...)
  • 12 En mars 2009, seuls 9,9 % des enfants de moins de trois ans étaient accueillis en journée, soit pou (...)
  • 13 Angela Luci-Greulich, « Les politiques familiales en France et en Allemagne. Quelles différences ? (...)
  • 14 Statistisches Bundesamt 2008, résultats du micro-recensement (Mikrozensus).

8S’appuyant sur les théories développées par de nombreux démographes, le gouvernement défend en effet l’idée selon laquelle les difficultés de conciliation entre travail et famille pourraient jouer un rôle dans le niveau bas de la fécondité. La politique familiale allemande a longtemps favorisé un modèle traditionnel du partage des tâches entre hommes et femmes. Ce modèle basé sur un père pourvoyeur économique de la famille11 s’explique notamment par le choix du gouvernement allemand de favoriser les aides financières au détriment des infrastructures d’accueil pour la petite enfance. En l’absence de modes de garde12 adaptés, les mères n’ont ainsi souvent guère d’autre choix que de se retirer au moins temporairement du marché du travail, à l’arrivée d’un enfant, laissant au père la responsabilité financière du ménage. Cette situation est renforcée par une fiscalité défavorable aux couples bi-actifs. Les couples mariés présentant un fort écart de salaire bénéficient en effet d’un allègement fiscal important13. L’Allemagne se caractérise ainsi par le modèle dit du salaire de complément : 70 % des femmes arrêtent de travailler à l’arrivée d’un enfant et ne reprennent, pour la plupart d’entre elles, leur activité au bout de trois ans qu’à temps partiel14. À l’inverse, l’arrivée d’un enfant n’a pratiquement aucun impact sur le taux d’activité des pères.

Graphique 2 : Taux d’activité des pères et des mères en fonction de l’âge de l’enfant ( %)

Graphique 2 : Taux d’activité des pères et des mères en fonction de l’âge de l’enfant ( %)

Source : Micro-recensement, Statistisches Bundesamt 2008.

  • 15 Discours prononcé par Mme Christine Bergmann, ministre de la Famille de 1998 à 2002, devant le parl (...)

9C’est précisément cette situation que la coalition entre sociaux-démocrates et Verts arrivée au pouvoir en 1998 souhaite voir évoluer. L’objectif est alors triple. Il s’agit de favoriser le libre choix, en d’autres termes de permettre aux femmes qui le désirent de se maintenir en activité tout en ayant des enfants, et aux pères, s’ils le souhaitent, de s’investir davantage dans la vie familiale. En second lieu, le gouvernement poursuit le but de promouvoir un rapport égalitaire entre hommes et femmes au travail comme à la maison. Enfin, le gouvernement souhaite améliorer les conditions de conciliation entre vie professionnelle et vie familiale15.

2-La Réforme du congé parental de 2001

Contenu de la réforme et objectifs poursuivis

  • 16 Anne Salles : « La politique familiale allemande : un tournant ? ». in : Revue d’Allemagne et des p (...)
  • 17 Anne Salles, « L'allocation parentale d'éducation en France et en Allemagne : un instrument au serv (...)

10La réforme du congé parental de 2001 poursuit essentiellement deux objectifs. Il s’agit en premier lieu de soutenir l’activité professionnelle des mères, en limitant la durée de l’interruption et en favorisant l’exercice d’une activité professionnelle pendant le congé16. Ainsi, les parents ont la possibilité de reporter la 3e année du congé parental à une date ultérieure, limitant par là la durée du congé à un maximum de deux ans consécutifs, ou à opter pour un congé d’un an seulement, mais mieux rémunéré. Ils peuvent également travailler à temps partiel, pendant le congé parental, pour une durée hebdomadaire maximale de 30 heures au lieu de 19 heures auparavant17.

Tableau 1 : La réforme du congé parental de 2001

CONGE PARENTAL AVANT 2001

REFORME DE 2001

Congé parental de 3 ans

Congé parental de 3 ans, mais possibilité de prendre la 3e année entre le 3e et le 8e anniversaire de

Allocation parentale de 300 € soumise à conditions de ressources, versée pendant 2 ans (+ un an dans certains Länder)

l’enfant Allocation parentale de 300 € soumise à conditions de ressources, versée pendant 2 ans (+ un an dans certains Länder). Le plafond des ressources est relevé de 9,5 % à 14 % selon la situation familiale.
Possibilité de prendre un congé parental d’un an mieux rémunéré (450 €)

Activité à temps partiel possible pour une durée maximale de 19h/semaine

Droit à une activité à temps partiel dans toute entreprise de plus de 15 salariés.
Activité à temps partiel possible pour une durée maximale de 30h/semaine

Le congé parental peut être pris successivement par les deux parents

Le congé parental peut être pris successivement ou simultanément par les deux parents

11En second lieu, il s’agit d’inciter les pères à prendre une part plus active dans l’éducation des enfants pour rééquilibrer les rôles entre hommes et femmes et favoriser la reprise de travail par les mères. Ainsi, le « congé d’éducation » (Erziehungsurlaub) devient le « temps parental » (Elternzeit). Ce changement de dénomination doit revaloriser le congé parental et mettre en avant l’implication des deux parents. Il peut désormais être pris simultanément par les deux parents. Enfin, l’allongement du temps de travail autorisé vise explicitement les pères, dans la mesure où il leur permettrait de conserver l’essentiel de leur salaire et compenserait le bas niveau de l’allocation. Le modèle que poursuit alors la ministre de la Famille Christine Bergmann est celui d’un congé parental que les deux parents prendraient conjointement en se maintenant en activité à temps partiel.

L’échec de la réforme

  • 18 L’étude menée à la demande du ministère de la Famille et publiée en juin 2004 a été réalisée après (...)
  • 19 En 2008, 31 % des femmes âgées de 40 à 49 ans et diplômées de l’enseignement supérieur étaient sans (...)

12Trois ans plus tard, force est de constater que l’objectif n’a pas été atteint. En premier lieu, les mesures incitant les mères à reprendre leur activité rapidement ou à se maintenir en activité n’ont pas convaincu. L’écrasante majorité des femmes interrogées ne souhaite pas profiter de la possibilité qui leur est offerte de reporter la 3e année de congé parental à une date ultérieure. Seules 6,1 % des femmes interrogées seraient intéressées par cette disposition. De même, le choix d’un congé parental d’un an mieux rémunéré ne s’est guère imposé. 90 % des femmes ont opté pour un congé parental d’une durée minimale de deux ans. Seule une petite minorité a pris un congé plus court18. Le constat n’est guère différent en ce qui concerne le recours au travail à temps partiel durant le congé. Les trois-quarts des femmes à l’ouest et 85 % d’entre elles à l’est cessent toute activité professionnelle durant la première année. Néanmoins, la participation à l’activité professionnelle s’accroît durant la deuxième année de congé, passant de 16,8 % à 34,5 % des mères en congé parental. Enfin, la hausse du nombre d’heures de travail hebdomadaires autorisées n’a qu’un faible impact. Cette extension visait en particulier deux catégories de personnes : les hommes car cela leur permettrait de compenser le niveau bas de l’allocation et donc de contribuer de manière significative au revenu du ménage, et les femmes qui occupent des postes à responsabilité et ne peuvent envisager de limiter leur activité à une durée inférieure à 20 heures par semaine. Ces femmes hautement qualifiées sont particulièrement touchées par l’infécondité en Allemagne19. Mais les femmes qui se maintiennent en activité optent majoritairement pour une durée inférieure à 20 heures par semaine. Les pères en congé parental privilégient, pour leur part, un temps de travail compris entre 20 et 30 heures par semaine ; ils sont cependant faiblement représentés (voir graphique 3).

Graphiques 3 : Nombre d’heures de travail des mères en congé parental qui se maintiennent en activité ( %)

Graphiques 3 : Nombre d’heures de travail des mères en congé parental qui se maintiennent en activité ( %)

Graphiques 4 : Nombre d’heures de travail des pères en congé parental qui se maintiennent en activité ( %)

Graphiques 4 : Nombre d’heures de travail des pères en congé parental qui se maintiennent en activité ( %)

Source : Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Bericht über die Auswirkungen der §§ 15 und 16 Bundeserziehungsgeldgesetz, Berlin, 2004, www.bmfsfj.de.

  • 20 Si l’on prend tous les ménages où les deux parents ont accès au congé parental, le taux tombe même (...)

13La participation des pères n’est en effet passée que de 1,5 % à 4,9 % en 200420, ce que le gouvernement qualifie néanmoins de succès. Le gouvernement tablait sur une hausse progressive de ce taux. Il n’en est rien : au dernier trimestre 2006, il s’élèvait à 3,5 % seulement (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2008a). Qui plus est, les hommes prennent en général le congé parental pour une durée inférieure à celle des femmes : seuls 30 % d’entre eux ont pris au moins deux ans de congé parental (contre un taux de 90 % chez les femmes), tandis que 45 % d’entre eux ont limité leur congé à une durée maximale de 12 mois.

14Nous sommes donc très loin du modèle d’un congé parental que les deux parents prendraient conjointement tout en exerçant une activité à temps partiel. Le modèle familial traditionnel persiste.

Pourquoi cet échec ?

15Cet échec s’explique tout d’abord par un problème de communication. Un quart des personnes interrogées ignoraient l’existence de la réforme, un taux qui atteint même près d’un tiers dans les nouveaux Länder. Et sur les trois-quarts restants, de nombreuses personnes ne connaissaient pas certains aspects de la réforme (comme la possibilité de reporter la troisième année du congé parental à une date ultérieure). De la même manière, de nombreuses entreprises n’étaient pas au fait des détails de la réforme et n’ont donc pas relayé l’information auprès de leurs salariés (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, 2004).

  • 21 38,2 % des personnes interrogées justifient leur choix par l’argument financier. Il arrive ainsi en (...)
  • 22 Brigitte Lestrade : « Réforme des mini-jobs et création d’emplois », in : Regards sur l’économie al (...)
  • 23 Helene Dearing, Helmut Hofer, Christine Lietz, Rudolf Winter-Ebmer, Katharina Wrohlich : « Why Are (...)

16Mais de manière générale, le choix des femmes de ne pas se maintenir en activité, ou seulement de manière très réduite est tout à fait délibéré. Il s’explique en premier lieu par l’aspect financier21. Les enquêtes révèlent que les couples étudient de près les conséquences financières de leurs choix. Dans le cas où la mère travaillerait à plus de 50 %, la famille risque de perdre l’allocation parentale d’éducation (soumise à condition de ressources), et de voir sa charge fiscale augmenter sensiblement. Elle ne bénéficierait plus à plein du quotient conjugal, cet avantage fiscal réservé aux couples mariés présentant de forts écarts de salaire. Il est ainsi souvent plus judicieux financièrement de se limiter à un mini-job, ces emplois limités à un salaire net de 400 euros, car ils ne sont pas soumis à l’impôt sur le revenu et exemptés des cotisations sociales des salariés22. Travailler au-delà d’un emploi dit négligeable n’est souvent pas rentable23.

17En second lieu, 29 % des personnes interrogées justifient leur choix par l’absence de modes de garde. La moitié des femmes sans activité soulignent qu’il n’y a pas de possibilité de garde à proximité correspondant à leurs besoins et près de 70 % d’entre elles évoquent un coût de la garde trop élevé. Mais elles sont également nombreuses à souligner qu’elles souhaitent prendre en charge elles-mêmes leurs enfants, du moins dans un premier temps. « Je n’ai pas mis un enfant au monde pour qu’il soit élevé par des étrangers » dit l’une d’entre elles. De manière générale, même les femmes orientées carrière préfèrent s’arrêter complètement de travailler pendant les premiers mois, souvent la première année. Enfin, 27,6 % des parents soulignent que la répartition traditionnelle des rôles correspond à leur volonté et non à un choix contraint.

  • 24 Anne Eydoux, Marie-Thérèse Letablier : « Gestion de la parentalité en France, en Allemagne et au Ro (...)
  • 25 Angelika Koch, « Teilzeitregelung in Führungspositionen für Beschäftigte mit Kindern ». Aus Politik (...)
  • 26 Kathrin Walther, Barbara Schaeffer-Hegel : « Karriere mit Kindern ? ! » in : Aus Politik und Zeitge (...)

18En revanche, moins de 4 % seulement des personnes interrogées évoquent la situation dans l’entreprise pour justifier leur choix. L’étude qualitative réalisée auprès des entreprises corrobore ce résultat : les entreprises se disent globalement favorables au congé parental, en particulier si les salariés restent en contact avec l’entreprise pendant le congé parental. Et à une exception près, elles se disent globalement disposées à faire des efforts dans l’aménagement des horaires de travail, ou le recours au temps partiel si elles sont satisfaites de leurs salariés et souhaitent donc les garder24. Ces résultats surprennent, car d’autres études aboutissent à des constats bien différents. Selon une étude de la Fondation Hans Böckler, les entreprises s’avèrent en effet hostiles au travail à temps partiel dans le cadre de postes à responsabilité, ce qui semble exclure de fait toutes les personnes qualifiées du congé parental25. Ainsi, seules 32 % des femmes qui occupent des postes importants (direction/management) vivent avec des enfants. Et seules 14 % des femmes occupant des postes à responsabilité travaillent à temps partiel contre une moyenne de 45 % dans la population féminine26.

  • 27 Les pères justifient leur renoncement au congé parental à 89 % par la perte de revenus et à 79 % pa (...)
  • 28 Ute Klammer, Marie-Thérèse Letablier, « Les entreprises face à la conciliation travail et vie famil (...)
  • 29 Inversement, dans les nouveaux Länder, la réforme du congé parental a permis à certains pères de bé (...)

19Chez les hommes, le rejet du congé parental s’explique à la fois par le montant de l’allocation, qui reste très bas, et par l’impact qu’aurait le congé parental sur leur carrière27. Il faut également noter que la réforme permet certes aux parents d’obtenir un poste à temps partiel, mais elle ne leur garantit pas de retrouver, à l’issue du congé parental, un emploi à temps plein, s’ils le désirent28. Ils sont tributaires pour cela de la bonne volonté de leur employeur. La tendance au rejet du congé parental par les pères est confirmée par les entreprises : elles estiment ne pas être concernées par le congé parental des pères, dans la mesure où ceux-ci ne le prennent pas29.

 

20Que faut-il retenir de cet échec ?

    • 30 Angela Luci, « Finanzielle Unterstützung von Familien in Deutschland und Frankreich. Hat Frankreich (...)

    Le système fiscal ne favorise pas un partage équilibré des tâches familiales et professionnelles entre les parents30. Le gain financier pour le ménage d’une activité professionnelle de la mère au-delà d’un travail dit négligeable est insuffisant.

  • Les personnes interrogées souhaitent très majoritairement que l’enfant soit gardé, dans un premier temps, par les parents, ce qui implique une interruption partielle ou complète d’activité pendant au moins un an quelles que soient les conséquences financières pour le couple. En d’autres termes, la question des mentalités, de la perception de la prise en charge des enfants est primordiale pour comprendre le choix des couples.

  • La reprise d’activité dépend de la question des modes de garde, or ceux-ci sont, à l’ouest, à peu près inexistants pour les enfants de moins de trois ans.

  • Les hommes sont hostiles à une interruption trop longue et à une allocation trop basse.

  • L’attitude des entreprises reste ambigüe, or leur coopération est essentielle pour une bonne mise en œuvre de la réforme du congé parental.

  • 31 On peut citer à titre d’exemple une étude menée en 1996 par l’Institut national d’études sur la fam (...)
  • 32 Renate Diemers, députée de l’union chrétienne démocrate, intervient au Bundestag le 7 juillet 2000, (...)

21Et pourtant cet échec était prévisible. La contradiction entre le système fiscal et l’objectif de la réforme était manifeste. Et les arguments des pères opposés à un recours au congé parental étaient connus de longue date : des études menées dans les années 1990 avaient abouti au même constat31. La réforme de 2001 résulte en effet d’un double compromis : l’un avec le parti chrétien-démocrate majoritaire au Bundesrat et hostile à une remise en question du modèle traditionnel de la famille32, l’autre avec le ministère des Finances qui a imposé de fortes restrictions budgétaires.

3-La réforme du congé parental de 2007

  • 33 À cela s’ajoute un dernier objectif concernant la solidarité intergénérationnelle. Bundesministeriu (...)

22Dans ces conditions, comment s’explique la nouvelle réforme du congé parental, annoncée par Renate Schmidt dès 2004 et entrée en vigueur finalement en 2007 sous le gouvernement suivant ? Il y a plusieurs raisons à cela. D’une part, le choc Pisa, déclenché en décembre 2001 par l’annonce des résultats médiocres des écoliers allemands dans la comparaison internationale, amène le gouvernement à envisager un développement de la prise en charge des tout-petits, et un soutien ciblé pour les familles démunies. En second lieu, la baisse observée de la population depuis 2003 relance le débat et conduit le gouvernement à afficher un objectif nataliste. Enfin, comme les objectifs de la réforme de 2001 n’ont pas été atteints, il s’agit de développer un cadre institutionnel plus adapté à la demande, aux souhaits des Allemands, donc de favoriser la conciliation travail-famille et un meilleur partage des tâches entre hommes et femmes33.

  • 34 La durée minimale est finalement portée à deux mois en 2009 pour inciter les pères à s’investir dav (...)

23La réforme de 2007 tire les leçons de l’échec précédent. Le nouveau congé parental dure un an, ce qui correspond au souhait majoritaire d’une interruption temporaire d’activité et d’une prise en charge exclusive de l’enfant dans le cercle familial durant les premiers mois de vie. L’allocation parentale prend la forme d’un salaire de remplacement. Elle s’élève à 67 % du dernier salaire net perçu et est donc nettement revalorisée. De plus, le congé peut être pris pour une durée de un ou deux mois seulement34, ce qui répond aux deux principales critiques émanant des pères qui portaient sur le montant de l’allocation et la durée du congé. Enfin, le congé doit être obligatoirement partagé entre les deux parents : si les pères ne prennent pas au minimum deux mois (en plus des douze mois de base du congé parental), ceux-ci sont perdus. Cela, afin d’inciter les pères à participer au congé parental. Parallèlement, le gouvernement annonce la création de 750000 places d’accueil pour les enfants de moins de trois ans d’ici 2013, ce qui, selon ses estimations, devrait couvrir les besoins.

Tableau 2 : La réforme du congé parental de 2007

La réforme de 2007 :
Allocation : 67 % du salaire net pendant 12 + 2 mois ou 33,5 % du salaire net pendant 24 + 4 mois, mais au minimum 300 € et au maximum 1800 €.
2 mois réservés au conjoint
Travail à temps partiel autorisé jusqu’à 30h par semaine (nouvelle réforme en cours : possibilité d’allonger la durée de versement si temps partiel).
Durée du congé parental : 3 ans maximum

  • 35 Statistisches Bundesamt, Öffentliche Sozialleistungen. Statistik zum Elterngeld. Beendete Leistungs (...)
  • 36 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Evaluationsbericht Bundeselterngeld-und (...)

24Au premier abord, la réforme semble bel et bien un succès. La participation des pères est passée de 7 % au premier trimestre 2007 à 19,4 % au premier semestre 2010. Elle atteint même 21,6 % dans les nouveaux Länder35. Cette réforme ne remet cependant pas en question le modèle familial traditionnel et ce pour plusieurs raisons. Le développement des infrastructures d’accueil s’avère beaucoup plus lent que prévu et il est peu probable que le gouvernement puisse effectivement garantir aux parents dès 2013 un droit à une place d’accueil pour les enfants de moins de 3 ans, comme il l’a annoncé. En outre, ce sont toujours les femmes qui optent pour l’interruption la plus longue, celle des hommes reste brève. Les femmes prennent à 93 % un congé de 10 à 12 mois, tandis que les pères choisissent à 75 % un congé de deux mois maximum. La participation des pères n’a donc qu’un impact très relatif sur le partage de la prise en charge des enfants. Les pères n’assurent ainsi respectivement que 8 % à 23 % de la prise en charge de l’enfant durant sa première année de vie selon qu’ils ont pris ou non un congé parental36. La charge principale reste portée par la mère.

Graphique : Proportion des pères et des mères en fonction de la durée de perception de l’allocation parentale ( %)

Graphique : Proportion des pères et des mères en fonction de la durée de perception de l’allocation parentale ( %)

Source : Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Evaluationsbericht Bundeselterngeld-und Elterngeldgesetz 2009, Berlin, 2009, www.bmfsfj.de.

25D’autre part, bien que l’allocation parentale ne soit versée que sur une durée de douze mois, le congé, lui, dure toujours trois ans. Les femmes sont une minorité à reprendre leur activité au bout de 12 mois. Ainsi le taux d’activité des mères a même baissé durant les 12 premiers mois par rapport au congé parental précédent. Il n’est donc pas surprenant que le gouvernement ait modifié le texte de loi depuis, en proposant une allocation versée sur deux ans, mais réduite de moitié.

26Enfin le maintien du modèle traditionnel s’explique par le fait qu’environ la moitié des femmes étaient inactives avant de toucher l’allocation parentale, une situation qui pourrait cependant évoluer avec l’impact du nouveau congé parental, car le montant de l’allocation dépend désormais du dernier salaire perçu, ce qui pourrait inciter les femmes à travailler, de préférence à temps plein, avant d’avoir un enfant, pour toucher une allocation plus élevée.

Conclusion

27L’échec de la réforme du congé parental de 2001 était programmé. Cette réforme, qui résulte d’arbitrages politiques et budgétaires serrés, n’avait en effet pas suffisamment tenu compte des aspirations des familles et n’a finalement pas vraiment changé les choses. Comme avant, le congé est resté l’affaire des femmes et s’est, en règle générale, accompagné d’une interruption complète d’activité pendant trois ans, tandis que les pères assumaient la responsabilité économique du ménage. La permanence d’un modèle traditionnel de répartition des tâches entre hommes et femmes dans un contexte de déclin démographique a amené le gouvernement à reconsidérer sa position et à introduire une nouvelle réforme du congé parental, entrée en vigueur en 2007. Inspirée du modèle suédois, celle-ci prévoit une allocation parentale sous forme de salaire de remplacement versée pendant douze mois, auxquels s’ajoutent deux mois réservés au père. Il doit inciter les femmes à reprendre au plus vite leur activité professionnelle et les pères à s’investir davantage dans la prise en charge de leurs enfants. Bien que la participation des pères ait fortement augmenté et que cette réforme soit bien acceptée dans la population, elle ne remet pas en question le modèle familial conservateur en Allemagne. Car le congé parental dure toujours trois ans et l’essor des modes de garde reste trop limité, de sorte que les conditions de conciliation entre travail et famille n’ont guère évolué. Il ne faut cependant pas oublier, au vu des résultats des enquêtes, que le modèle traditionnel reste très ancré dans la population allemande. C’est donc très certainement aussi pour cette raison que le nouveau congé parental a remporté un réel succès en Allemagne.

Notes

2 La population allemande enregistrée en 2006 est inférieure aux prévisions les plus pessimistes émises par l’Office fédéral de la statistique en 2003 sur la base des données statistiques de fin 2001. Statistisches Bundesamt (dir.), Bevölkerung Deutschlands bis zum Jahr 2050. Ergebnisse der 10. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2003, p. 48.

3 Chiffres pour 2008. www.destatis.de.

4 BiB-Mitteilungen 01/2007, p. 17.

5 Steffen Kröhnert Franziska Medicus, Reiner Klingholz, Die demografische Lage der Nation. Wie zukunftsfähig sind Deutschlands Regionen ? Daten, Fakten, Analysen, Berlin-Institut für Bevölkerungsentwicklung, dtv, München 2006, Kurzfassung, p. 3., cf. également Jürgen Dorbritz, « Germany : Family diversity with low actual and desired fertility ». in : Demographic Research, 2008, vol 19, 17, p. 557-598.

6 Le solde migratoire n’a été négatif qu’en 1967, en 1974-76 et en 1982-84, soit durant les trois principales crises économiques traversées par la RFA depuis sa fondation.

7 BiB-Mitteilungen 03/2007, p. 25.

8 En 1991/1993, l’espérance de vie s’élevait chez les hommes et chez les femmes respectivement à 72,5 ans et 79 ans. Statistisches Bundesamt.

9 Calculé d’après les données du Statistisches Bundesamt. Il est d’ailleurs révélateur de voir que, dans les prévisions réalisées par l’Office fédéral des Statistiques en 2006, la barre a été fixée à 65 ans pour le calcul du rapport de dépendance des personnes âgées et non plus à 60 ans, comme c’était encore le cas dans les prévisions précédentes, réalisées en 2003.

10 Statistisches Bundesamt (dir.) : Bevölkerung Deutschlands bis zum Jahr 2050. 11. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2006.

11 Jeanne Fagnani, « Les réformes de la politique familiale en Allemagne, L’enjeu démographique », in : Note du Cerfa, 2009, n° 67 p. 1-24.

12 En mars 2009, seuls 9,9 % des enfants de moins de trois ans étaient accueillis en journée, soit pour une durée minimale de sept heures par jour : 5,1 % à l’ouest et 31,7 % à l’est. Données communiquées par l’Office fédéral des Statistiques.

13 Angela Luci-Greulich, « Les politiques familiales en France et en Allemagne. Quelles différences ? Quelles pistes de réforme ? » In : Horizons stratégiques, 2008, n° 7 p. 1-21 ; Angela Luci, « Finanzielle Unterstützung von Familien in Deutschland und Frankreich. Hat Frankreich für erwerbstätige Mütter die Nase vorn ? » In : Zeitschrift für Sozialreform 2010, N° 56 (1) : 3-28. Cf. également Ivonne Honekamp, Johannes Schwarze, « Die finanzielle Förderung von Familien in Deutschland, Frankreich und Schweden – Ein Vergleich ». in : Politische Studien der Hanns-Seidel-Stiftung n° 430, p. 56-63.

14 Statistisches Bundesamt 2008, résultats du micro-recensement (Mikrozensus).

15 Discours prononcé par Mme Christine Bergmann, ministre de la Famille de 1998 à 2002, devant le parlement allemand, le 7 juillet 2000.

16 Anne Salles : « La politique familiale allemande : un tournant ? ». in : Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, 2010, n° 1.

17 Anne Salles, « L'allocation parentale d'éducation en France et en Allemagne : un instrument au service d'une meilleure conciliation entre travail et famille ? » in : Innovations, Cahiers d'économie de l'innovation n° 20, 2004-2, L'Harmattan, p. 93-115.

18 L’étude menée à la demande du ministère de la Famille et publiée en juin 2004 a été réalisée après les deux premières années de congé parental (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, 2004).

19 En 2008, 31 % des femmes âgées de 40 à 49 ans et diplômées de l’enseignement supérieur étaient sans enfant. Statistisches Bundesamt (2009) : Mikrozensus 2008. Neue Daten zur Kinderlosigkeit in Deutschland. Wiesbaden. www.destatis.de.

20 Si l’on prend tous les ménages où les deux parents ont accès au congé parental, le taux tombe même à 3,4 %.

21 38,2 % des personnes interrogées justifient leur choix par l’argument financier. Il arrive ainsi en tête des motifs mentionnés.

22 Brigitte Lestrade : « Réforme des mini-jobs et création d’emplois », in : Regards sur l’économie allemande, 2004

23 Helene Dearing, Helmut Hofer, Christine Lietz, Rudolf Winter-Ebmer, Katharina Wrohlich : « Why Are Mothers Working Longer Hours in Austria than in Germany ? A Comparative Microsimulation Analysis », in : Fiscal Studies, 1er décembre 2007, Volume 28, n° 4. Cf. également Ivonne Honekamp, Johannes Schwarze : « Die finanzielle Förderung von Familien in Deutschland, Frankreich und Schweden – Ein Vergleich ». In : Politische Studien der Hanns-Seidel-Stiftung, 2010, n° 430 : 56-63

24 Anne Eydoux, Marie-Thérèse Letablier : « Gestion de la parentalité en France, en Allemagne et au Royaume-Uni : la promotion de la responsabilité sociale des entreprises et ses enjeux ». in : Cahiers économiques de Bruxelles, 2008, n° 51 (2/3) p. 73-91.

25 Angelika Koch, « Teilzeitregelung in Führungspositionen für Beschäftigte mit Kindern ». Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung das Parlament, 2007, Heft n° 7 p. 21-26.

26 Kathrin Walther, Barbara Schaeffer-Hegel : « Karriere mit Kindern ? ! » in : Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung das Parlament, Heft n° 7, p. 15-20.

27 Les pères justifient leur renoncement au congé parental à 89 % par la perte de revenus et à 79 % par l’impact sur leur situation professionnelle. Les autres arguments arrivent loin derrière. Einstellungen junger Männer zu Elternzeit, Elterngeld und Familienfreundlichkeit im Betrieb. Cf. Institut für Demoskopie Allensbach : Einstellungen junger Männer zu Elternzeit, Elterngeld und Familienfreundlichkeit im Betrieb. Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage 2005. Allensbach 2005.

28 Ute Klammer, Marie-Thérèse Letablier, « Les entreprises face à la conciliation travail et vie familiale : une comparaison France-Allemagne ». in : Recherches et prévisions 2008, n° 92, p. 1-13.

29 Inversement, dans les nouveaux Länder, la réforme du congé parental a permis à certains pères de bénéficier de la protection de l’emploi pendant trois ans, un choix qu’ils ont fait dans un contexte économique fragile, mais qui n’a été possible qu’en raison de l’extension du nombre d’heures de travail autorisé à 30 heures par semaine. Cette tendance reste néanmoins marginale.

30 Angela Luci, « Finanzielle Unterstützung von Familien in Deutschland und Frankreich. Hat Frankreich für erwerbstätige Mütter die Nase vorn ? » in : Zeitschrift für Sozialreform 2010, n° 56 (1), p. 3-28.

31 On peut citer à titre d’exemple une étude menée en 1996 par l’Institut national d’études sur la famille (Staatsinstitut für Familienforschung) de l’Université de Bamberg. Vaskovics L. A., Rost H (1999) : Väter und Erziehungsurlaub. Band 179 der Schriftenreihe des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, cité d’après Heribert Engstler, Sonja Menning (2003) : Die Familie im Spiegelbild der amtlichen Statistik. Berlin, Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend.
http://www.bmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ/Broschuerenstelle/Pdf-Anlagen/PRM-24184-Gesamtbericht-Familie-im-Spieg,property=pdf,bereich=bmfsfj,sprache=de,rwb=true.pdf

32 Renate Diemers, députée de l’union chrétienne démocrate, intervient au Bundestag le 7 juillet 2000, dans le débat sur la réforme, pour défendre le partage traditionnel des rôles : « nous ne sommes pas d’avis que cela ne fait pas de différence qu’un enfant soit gardé dans les premières années de sa vie à la maison ou à l’extérieur (…) il ne faut pas donner à penser que les femmes, les mères doivent travailler à tout prix ». Le parti CDU-CSU continue ainsi de défendre la position « cash for care », consistant à donner la priorité aux aides financières et non aux structures d’accueil pour la petite enfance, voir aussi Daniel Erler : « La réforme du congé parental en Allemagne : vers le modèle nordique ? » Politiques sociales et familiales, 2009, n° 95, p. 43-52.

33 À cela s’ajoute un dernier objectif concernant la solidarité intergénérationnelle. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Elterngeldbericht. Bericht über die Auswirkungen des Bundeselterngeld – und Elternzeitgesetzes sowie über die gegebenenfalls notwendige Weiterentwicklung, Berlin, 2008, www.bmfsfj.de.

34 La durée minimale est finalement portée à deux mois en 2009 pour inciter les pères à s’investir davantage dans l’éducation des enfants.

35 Statistisches Bundesamt, Öffentliche Sozialleistungen. Statistik zum Elterngeld. Beendete Leistungsbezüge. Gemeldete beendete Leistungsbezüge. Wiesbaden 2007-2010, www.destatis.de. Le taux de participation des hommes semble se stabiliser ; il est en effet en légère baisse au deuxième trimestre 2010.

36 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Evaluationsbericht Bundeselterngeld-und Elterngeldgesetz 2009, Berlin, 2009, www.bmfsfj.de.

Table des illustrations

Titre Graphique n° 1 : Indice synthétique de fécondité en Allemagne, à l’est et à l’ouest de 1970 à 2006
Crédits Source : Statistisches Bundesamt.
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Titre Graphique 2 : Taux d’activité des pères et des mères en fonction de l’âge de l’enfant ( %)
Crédits Source : Micro-recensement, Statistisches Bundesamt 2008.
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Titre Graphiques 3 : Nombre d’heures de travail des mères en congé parental qui se maintiennent en activité ( %)
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/16027/img-3.jpg
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Titre Graphiques 4 : Nombre d’heures de travail des pères en congé parental qui se maintiennent en activité ( %)
Crédits Source : Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Bericht über die Auswirkungen der §§ 15 und 16 Bundeserziehungsgeldgesetz, Berlin, 2004, www.bmfsfj.de.
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Titre Graphique : Proportion des pères et des mères en fonction de la durée de perception de l’allocation parentale ( %)
Crédits Source : Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Evaluationsbericht Bundeselterngeld-und Elterngeldgesetz 2009, Berlin, 2009, www.bmfsfj.de.
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Auteur

Maître de Conférences en Études germaniques à l’Université Paris 4 – Sorbonne.

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