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L'Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur

 | 
Hans Stark
, 
Michèle Weinachter

Politique étrangère

À la recherche d’un rôle nouveau : la lente maturation de la politique étrangère allemande

Hans Stark

Texte intégral

1L’unification de l’Allemagne, le 3 octobre 1990, avait tout naturellement suscité une crainte diffuse mais assez largement partagée de voir la République fédérale troquer la « culture de retenue », qui lui avait rendu bien des services pendant la guerre froide, contre une culture d’affirmation nationale. N’allait-elle pas être tentée de traduire sur le plan politique la primauté que la réunification et la prospérité retrouvées lui avaient donnée sur le plan démographique et économique ? Pareil scénario aurait inévitablement bouleversé le système de paix européen, fragilisé ses institutions et fait de l’Allemagne la « puissance centrale » du Vieux Continent. Qualifiant ce scénario de « procès d’intention » injuste et infondé, les responsables politiques allemands se sont tout naturellement efforcés, du moins dans un premier temps, de rassurer leurs partenaires en insistant sur leur volonté d’inscrire l’action internationale de leur pays dans la continuité de la politique étrangère de l’ancienne République fédérale d’Allemagne (RFA). Ainsi, au début des années 1990, à la stratégie d’ancrage de l’Allemagne dans les structures euro-atlantiques, préconisée par ses partenaires, correspondait une volonté d’auto-ancrage tout aussi ferme de la part des responsables de Bonn.

2Toutefois, si le cadre d’action euro-atlantique de la politique étrangère de la République fédérale est resté le même, son champ d’action géopolitique s’était, lui, considérablement étendu. Le rétablissement de l’unité et de la souveraineté allemandes, la fin du conflit Est-Ouest, l’éclatement de l’Empire soviétique, la naissance de nouveaux États en Europe centrale et orientale, la transformation de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (Otan) et de l’Europe communautaire, et, surtout, la multiplication soudaine de nouveaux conflits à plus ou moins basse intensité, la montée en puissance d’acteurs transnationaux et la prolifération nucléaire ont évidemment bouleversé le système international. Face à la nouvelle donne de « l’après-guerre froide », les fondements sur lesquels reposaient la politique étrangère et la politique de défense de la « République de Bonn » ne pouvaient rester inchangés.

  • 1 De nombreux auteurs ont défendu cette thèse. L’un des plus marquants au début des années 1990 a san (...)
  • 2 Voir en particulier H. Maull, « Großmacht Deutschland ? Anmerkungen und Thesen », in K. Kaiser et H (...)
  • 3 W. Schäuble, Und der Zukunft zugewandt, Berlin, Siedler, 1994.

3Deux écoles de pensée s’affrontaient alors et ceci dès le début des années 1990. La première, que l’on peut qualifier de néoréaliste, partait de l’idée que l’Allemagne était (re)devenue la puissance centrale en Europe. Aussi plaidait-elle en faveur d’une politique étrangère « décomplexée », « normale », qui devait s’inspirer des modèles français et britannique, et, surtout, défendre les intérêts nationaux tout en assumant sans ambages de nouvelles responsabilités à la fois politiques et militaires1. Cette thèse pouvait se défendre, compte tenu du poids politique et économique de l’Allemagne, mais elle risquait d’indisposer ses principaux partenaires, en commençant par les Français et, au pire, de provoquer des alliances dirigées contre la République fédérale. A l’opposé, les partisans d’une « Allemagne puissance civile », sensibles aux théories de l’institutionnalisme néolibéral, insistaient sur les avantages d’une « culture de la retenue », notamment en matière de gestion de crises, et sur la nécessité d’une approche résolument multilatérale de la diplomatie, qu’il s’agisse de l’Otan ou de l’Union européenne (UE)2. Cette approche, très respectueuse des leçons du passé, de la présupposée supériorité des moyens politiques sur les moyens militaires en cas de conflit, avait certes l’avantage incontestable de rassurer les partenaires de l’Allemagne au lendemain de l’unification. À long terme cependant, elle risquait d’isoler l’Allemagne en la confinant dans le rôle douillet d’une « grande Suisse », rôle inacceptable pour les partenaires de l’Allemagne qui risquaient d’être appelés, à plus ou moins courte échéance, à intervenir militairement à des fins de maintien ou de rétablissement de la paix. Les deux concepts en question, celui de la puissance centrale et celui de la puissance civile, risquaient donc d’entraîner l’Allemagne sur une voie isolée qui ne pouvait être qu’une forme nouvelle de l’éternel Sonderweg allemand. Entre ces deux extrêmes, l’Allemagne unie n’a cessé d’hésiter, se montrant parfois incohérente et imprévisible. Mais les partenariats auxquels elle s’était habituée souffraient aussi d’un manque de cohérence et le contexte international auquel elle devait faire face était loin d’être prévisible. Aussi, au fur et à mesure que se dessinait la perspective d’une Alliance atlantique en déclin, d’une UE aux contours indécis et d’un système international en proie à des crises et à des conflits, les dirigeants allemands estimaient que la RFA devait assumer les mêmes responsabilités que tous les autres pays, l’Allemagne, libérée du fardeau de la guerre froide et du problème de la division, étant devenue un pays normal3.

4Le thème de la « normalité » allemande et la prise de conscience de la nécessité d’assumer des « responsabilités » dans le monde de l’après-guerre froide ont alors traversé la transformation de la politique étrangère de l’Allemagne comme un fil rouge. Durant les vingt ans qui séparent la chute du Mur de Berlin de la crise économique et financière de 2009, l’Allemagne a su progressivement s’affirmer sur la scène internationale, avec toutefois des nuances propres à chaque chancelier quant au style, à la rhétorique et aux actions concrètes. Helmut Kohl, plus discret et plus prudent que ses deux successeurs, avait souligné que la continuité devait être le mot d’ordre principal caractérisant l’action internationale de son pays dans les années 1990. Gerhard Schröder, lui, a rejeté ce modèle en prônant ouvertement une « voie allemande », quitte à infliger une réorientation radicale à la politique étrangère allemande. Angela Merkel, d’une grande fermeté concernant la défense des intérêts nationaux allemands, mais prudente quand il s’agit de préserver le cadre d’action transatlantique et communautaire de l’Allemagne, n’a jamais cherché à mettre en exergue la « puissance retrouvée » de l’Allemagne. En revanche, elle s’est fixé des objectifs ambitieux, qu’il s’agisse du renouveau de l’Otan, de la paix au Proche-Orient ou du rapprochement avec l’Est européen.

Helmut Kohl et la fin de la politique étrangère rhénane

De la « culture de la retenue » à un véritable engagement militaire

5Des trois chanceliers qui se sont succédé depuis 1990, c’est Helmut Kohl qui a insisté le plus sur le respect de la continuité des engagements à la fois bilatéraux, communautaires et transatlantiques. Cette attitude s’explique en grande partie par la socialisation politique des dirigeants allemands des années 1990, encore très marqués par l’héritage socioculturel de l’ancienne RFA. La politique étrangère des années Kohl-Genscher et Kohl-Kinkel est donc bien plus proche du modèle de la puissance civile que de celui de la « Zentralmacht Deutschland ». L’approche multilatérale restait donc un objectif prioritaire. En tant que puissance non nucléaire, absente du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (Onu), voisine d’une Europe de l’Est en pleine transformation et dotée d’un outil militaire inadapté aux enjeux sécuritaires de l’après-guerre froide, l’Allemagne était trop dépendante de la protection otanienne, du marché unique européen et du partenariat avec la France pour prendre le leadership en Europe ou pour faire cavalier seul. Toutefois, la « culture de la retenue » et la « diplomatie du chéquier », pratiquées notamment durant la guerre du Golfe de 1991, ont rapidement montré leurs limites. L’Allemagne ne pouvait pas rester une alliée privilégiée de Washington (qui lui avait proposé en 1989 et de nouveau en 1994 un « partnership in leadership ») et développer avec la France une politique étrangère et de sécurité dans le cadre de l’UE, tout en se transformant en une « grande Suisse » sur le plan militaire. Prôné par la gauche allemande et une bonne partie des milieux intellectuels libéraux, le pacifisme radical était contraire aux engagements multilatéraux de la République fédérale et risquait donc de l’entraîner sur une voie à part, un Sonderweg.

  • 4 Voir F.-J. Meiers, Zu neuen Ufern. Die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt (...)

6Ainsi, les conflits dans l’espace post-yougoslave ont brutalement mis en lumière les contradictions entre l’engagement allemand en faveur des Slovènes et des Croates et le désengagement de la République fédérale quand il s’agissait de protéger les populations et les frontières de ces deux pays qu’elle avait unilatéralement reconnues. La « culture de la retenue » empêchait ainsi l’Allemagne d’assumer les conséquences militaires de ses initiatives politiques. Cette situation intenable a été clarifiée par la Cour constitutionnelle allemande (Bundesverfassungsgericht) qui, le 12 juillet 1994, a déclaré que l’article 24 de la Loi fondamentale constituait un cadre tout à fait légal permettant à l’Allemagne d’effectuer des opérations militaires « hors zone », donc au-delà des frontières des États membres de l’Alliance atlantique. Les guerres en ex-Yougoslavie ont donc eu un impact décisif sur le processus de normalisation de la politique étrangère allemande, permettant à la Bundeswehr de jouer progressivement un rôle de plus en plus actif dans les Balkans. Mais ce processus de maturation militaire s’est accompagné de conflits politiques internes en Allemagne et il n’a été que très partiellement approuvé par l’opinion publique allemande. Celle-ci est en effet restée plus que réservée à l’égard de l’envoi de troupes allemandes dans le cadre d’opérations de maintien de la paix4.

La transformation de l’UE et de l’OTAN

7L’affirmation progressive de l’Allemagne sur le plan européen et même mondial ne s’est toutefois pas limitée à la seule question de la participation de la Bundeswehr à des opérations militaires. Il s’agit plutôt d’un processus qui a englobé toute la politique étrangère allemande. Le gouvernement Kohl a ainsi su marquer de son empreinte la transformation à la fois de l’UE et de l’Otan, tant au niveau des réformes adoptées que sur le plan des élargissements préparés durant les années 1990.

8Durant la conférence intergouvernementale qui a préparé le traité de Maastricht, le gouvernement fédéral s’est prononcé en faveur de réformes garantissant non seulement un accroissement des compétences du Parlement européen, mais aussi un meilleur équilibre entre d’un côté les compétences du Conseil européen et de la Commission, et de l’autre celles des États membres, et ce au profit de ces derniers. Ce sont les Allemands qui ont su introduire dans le débat européen une certaine dimension fédérale, par le biais du respect de la subsidiarité et une représentation plus forte des intérêts des régions. Or, aucun État membre ne profite autant du renforcement des compétences du Parlement européen que l’Allemagne, puisque cette dernière compte proportionnellement le plus grand nombre de députés européens. Et il va sans dire qu’un pays fédéral comme l’Allemagne sait tirer le meilleur bénéfice d’une décentralisation des compétences réparties entre l’Union, ses États membres et ses régions. Mais c’est sur le plan monétaire que le gouvernement Kohl a sans doute exercé la pression la plus forte. En exigeant, dès 1990, que la philosophie, le siège ainsi que le mode et les principes de fonctionnement de la future Banque centrale européenne (BCE) soient identiques à ceux de la Bundesbank, le gouvernement Kohl a imposé sa politique monétaire à l’UE tout entière. C’était sans doute la condition sine qua non pour que l’Allemagne accepte une Union économique et monétaire (UEM) qui signifiait aussi pour elle la perte d’une position dominante sur la scène européenne et, par conséquent, un réel abandon de souveraineté nationale. La crainte d’obtenir en échange du deutsche mark une monnaie moins stable et de contribuer ainsi au retour de l’inflation a également très fortement marqué les prises de position des responsables allemands. Ceci explique d’ailleurs l’extrême fermeté avec laquelle la République fédérale a défendu le principe de l’indépendance de la BCE, de facto menacée par la proposition française de former un « gouvernement économique ». D’où enfin l’insistance avec laquelle le gouvernement Kohl a imposé et défendu le respect des critères de convergence introduits par le traité de Maastricht. En découle également la logique du pacte de stabilité que les Allemands ont imposé contre la volonté sans doute de la majorité des États membres de l’Union, pacte qui devait garantir que les pays de la future zone euro continuent à mettre en œuvre une politique de rigueur budgétaire après la mise en route de l’UEM.

9Parallèlement, l’Allemagne s’est efforcée d’accélérer le processus d’adhésion des États est-européens à l’UE et à l’Otan. L’élargissement à l’Est comportait certes des risques pour l’équilibre et la cohésion communautaires et transatlantiques, risques sur lesquels n’ont cessé d’insister les pays du sud de l’Europe, notamment la France. Mais l’intégration des pays voisins de l’Est correspondait à l’intérêt bien compris d’une Allemagne qui cherchait à être entourée de pays alliés, politiquement stables et économiquement prospères. L’ouverture à l’est du monde occidental devait permettre à l’Allemagne d’échapper définitivement à sa position géopolitique centrale (Mittellage). Enfin, elle lui permettait aussi de profiter en toute sécurité du développement des échanges avec les ex-pays communistes, dont le volume avait plus que quadruplé dans les années 1990, passant de 23,5 milliards de deutsche marks (DM) à plus de 100 milliards en 2000. Ainsi, l’Allemagne a été le premier État membre de l’Otan à prôner, dès 1993, l’élargissement de l’Alliance atlantique à l’Est, lequel a été réalisé en 1999. De même, l’Allemagne a joué avec la Grande-Bretagne et le Danemark un rôle décisif dans le processus de l’élargissement de l’UE, accéléré par la fameuse stratégie de « pré-adhésion » que les Douze avaient adoptée lors du sommet d’Essen, sous présidence allemande, en décembre 1994, et qui prévoyait l’instauration d’un dialogue structuré, régulier et soutenu entre l’UE et les pays candidats.

Le bilan du gouvernement Kohl

10Force est donc de souligner que le gouvernement Kohl a parfaitement su adapter la politique étrangère de l’Allemagne à la nouvelle donne de l’après-guerre froide. Même si l’Allemagne avait pu aller plus loin en matière de défense notamment, en suivant le modèle français d’une armée de métier, il n’en demeure pas moins que la transformation de la Bundeswehr a été entamée sous le chancelier Kohl. Mais surtout, ce dernier, très soucieux de ne pas heurter la sensibilité de ses partenaires et de maintenir les liens privilégiés de l’Allemagne avec Paris, Washington et Moscou, et très attaché à une politique internationale axée sur la coopération multilatérale, voire supranationale, a parfaitement défendu les intérêts nationaux de son pays sur le plan à la fois de l’intégration européenne, de l’ouverture à l’Est et de la sécurité collective. Si échec il y a eu, c’est vis-à-vis des Nations unies, l’Allemagne fédérale ayant vainement cherché à obtenir un siège permanent au Conseil de sécurité. Mais il s’agissait plutôt d’une initiative malheureuse du ministre des Affaires étrangères, Klaus Kinkel, très mollement soutenu par un chancelier Kohl trop intelligent pour abandonner la diplomatie discrète mais efficace qui fut la sienne au profit d’une politique étrangère tapageuse, mais aux résultats douteux.

La « voie allemande » de Gerhard Schröder

La défense des intérêts nationaux et le respect des principes du multilatéralisme

  • 5 Déclaration gouvernementale de Gerhard Schröder devant le Bundestag le 10 novembre 1998, Internatio (...)
  • 6 Voir « Eine offene Republik », entretien avec le chancelier fédéral, Die Zeit, 4 février 1999, p. 3 (...)

11Encore dans l’opposition, le parti social-démocrate (Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD) et les Verts s’étaient vivement opposés à la « normalisation », dénonçant une « dérive » qui entraînerait selon eux une « militarisation » de la politique étrangère allemande. Tout le monde s’attendait donc à ce que la coalition rouge-verte, arrivée au pouvoir à l’automne 1998, renoue avec la « culture de la retenue » et s’abstienne de toute action militaire tout en s’infligeant une discipline résolument multilatéraliste. Or, il n’en fut rien. Dès le mois de novembre 1998, Gerhard Schröder, s’il s’appuyait sur une coalition issue du mouvement pacifiste et écologique du début des années 1980, a insisté sur la nécessité d’une « prise de conscience nationale qui plonge ses racines non pas dans le nationalisme des temps révolus, mais dans l’auto-compréhension de [la] société [allemande]5 ». Selon Schröder, l’Allemagne devait s’affirmer comme une nation « qui a grandi » et qui ne devait souffrir d’aucun complexe d’infériorité mais au contraire défendre sans ambages ses intérêts nationaux. Après le processus de « normalisation » entamé sous Helmut Kohl, l’Allemagne passe donc à une vitesse supérieure sous Schröder, qui décrète en 1999 que la République fédérale est « aussi normale » que la France ou la Grande-Bretagne6. D’une certaine façon, le transfert de Bonn à Berlin du siège du gouvernement fédéral symbolise ce changement de paradigme et annonce définitivement la fin de la « culture de la retenue » d’une Allemagne qui assume aussi bien le poids du passé que les responsabilités internationales du présent. Il s’agit d’un véritable leitmotiv d’un chancelier qui aspire d’emblée à négocier sur un pied d’égalité (auf gleicher Augenhöhe) avec ses homologues américains, britanniques, français et russes.

12La toute nouvelle « République de Berlin » n’a pas pour autant renié les principes du multilatéralisme et de l’intégration. Certes, Schröder s’est montré d’emblée critique à l’égard de l’UE, stigmatisant « l’argent du contribuable flambé à Bruxelles », refusant toute augmentation du budget communautaire, exigeant une réduction de la contribution allemande à ce même budget et revendiquant, au sommet de Nice, un décrochage des voix (au Conseil) entre la France et l’Allemagne au profit de cette dernière. Mais force est aussi de constater que sans les discours et initiatives de son ministre des Affaires étrangères, Joschka Fischer, « l’après-Nice » n’aurait sans doute jamais débouché sur le projet constitutionnel et le traité de Lisbonne. De même, si le chancelier Schröder a fait valoir son droit d’agir au nom des intérêts nationaux de l’Allemagne, son gouvernement s’est aussi efforcé de défendre les principes d’un ordre mondial fondé sur la primauté des Nations unies et régi par le droit international. La participation de la Bundeswehr à la guerre du Kosovo en mars 1999, six mois après l’arrivée au pouvoir de la coalition rouge-verte, constitue certes une triple rupture. Car non seulement le SPD et les Verts ont été hostiles à toute opération « hors zone » de l’armée allemande, mais en plus il s’agissait là de la première intervention militaire de l’Otan depuis sa création en 1949, laquelle n’avait de surcroît pas été légitimée par une résolution des Nations unies autorisant le recours à la force. Le gouvernement fédéral n’en a néanmoins pas tenu compte, invoquant le spectre d’une catastrophe humanitaire de très grande ampleur, les contraintes découlant de l’appartenance de l’Allemagne à l’Otan (Bündnistreue) et le risque de marginalisation que Berlin aurait couru en s’abstenant au nom du respect de la culture de la retenue. C’est au nom des mêmes principes que le gouvernement Schröder a soutenu l’initiative franco-britannique visant la création, au sein de l’UE, de la « politique européenne de sécurité et de défense » (PESD) et qu’il a donné son accord pour l’envoi de soldats allemands en Macédoine, en Afghanistan, au Congo et au large des côtes somaliennes. Sous le gouvernement Schröder, environ 10 000 soldats allemands ont ainsi été envoyés en Europe, en Asie et en Afrique.

Les profonds changements des relations germano-américaines

13S’il y a eu une rupture dans la politique étrangère allemande sous Schröder et Fischer, c’est au niveau des relations germano-américaines et sur le plan rhétorique qu’elle s’est manifestée, les deux étant par ailleurs étroitement liés. Entre 2002 et 2005, les relations germano-américaines ont en effet traversé une crise sans précédent, due au refus du chancelier allemand de soutenir la politique irakienne du président Bush. Toutefois, la République fédérale n’a jamais été un partenaire « docile » pour Washington. Durant la guerre froide déjà, les dirigeants ouest-allemands étaient souvent en désaccord avec leurs homologues américains, notamment à propos de l’Ostpolitik, de la poursuite de la « détente » et de la politique de contrôle des armements. Après 1989, les Allemands, déjà restés à l’écart de la première guerre du Golfe en 1991, ont poliment mais résolument rejeté la vision d’un partnership in leadership proposé par Washington à deux reprises, en 1989 et en 1994, qui invitait le gouvernement fédéral à prendre une place au sein de l’Otan au moins équivalente, sinon supérieure, à celle des Britanniques. Il n’en reste pas moins que Gerhard Schröder est allé plus loin. Il a non seulement critiqué la politique américaine, à l’instar de ses prédécesseurs, mais, à la différence de ces derniers, il n’a pas hésité à s’opposer à Washington : en acceptant le risque d’une rupture ouverte des relations germano-américaines, il a pris position contre la politique irakienne de l’administration Bush tout en s’intégrant dans un « axe » franco-germano-russe opposé à l’adoption d’une seconde résolution par le Conseil de sécurité de l’Onu légitimant le recours à la force contre Bagdad.

14Pourtant, en participant activement à la guerre du Kosovo en 1999 et en proclamant une « solidarité illimitée » avec les Américains au lendemain du 11 septembre 2001, l’Allemagne de Schröder avait manifesté son désir de maintenir des liens transatlantiques forts et solides. De même, Berlin s’est impliqué dans la lutte contre le terrorisme international et a contribué non seulement à la recherche des membres du réseau Al-Qaida mais aussi à la reconstruction et au maintien de la paix en Afghanistan, où des troupes de la Bundeswehr sont stationnées depuis 2003. Néanmoins, ces gestes n’ont suscité qu’une approbation très relative à Washington, où les responsables ont affiché un dédain croissant pour les opérations de maintien de la paix et pour l’action diplomatique des organisations internationales. Ainsi, en quelques mois, l’administration Bush a épuisé le capital de sympathie dont elle bénéficiait en Allemagne depuis le 11 septembre, ce dont Gerhard Schröder était parfaitement conscient lorsqu’il a choisi de faire de la condamnation de la politique américaine en Irak son principal sujet de campagne lors des élections de 2002. Aussi, dès l’été 2002, le chancelier fédéral a dit et répété qu’il n’avait aucune intention de participer à une quelconque « aventure » militaire contre l’Irak. Cette prise de position ne pouvait qu’indisposer les dirigeants américains qui considéraient cette guerre non pas comme une aventure, mais comme un acte de légitime défense « préventive » face à une éventuelle agression menée par Al-Qaida et les services secrets irakiens.

  • 7 G. Schröder, « Meine Vision von Deutschland », Bild-Zeitung, 8 août 2002.
  • 8 G. Hellmann, « Von Gipfelstürmern und Gratwanderern : Deutsche Wege in der Außenpolitik », Aus Poli (...)

15Or, non seulement le chancelier Schröder s’est ouvertement opposé à la politique américaine, mais il a justifié sa position dans des termes qui devaient clairement marquer la différence entre l’Allemagne et les États-Unis. La solidarité transatlantique et la communauté de valeurs occidentales, deux expressions longtemps consacrées du vocabulaire diplomatique allemand, ont ainsi cédé la place à une vision multipolaire du système international dans lequel les deux pays avaient des intérêts divergents. Gerhard Schröder a justifié ce revirement en invoquant, dans un article publié dans le journal populaire Bild, l’existence d’une « voie allemande » (Deutscher Weg) l’autorisant à concevoir la politique étrangère de l’Allemagne autrement que par le passé7. C’est au nom d’une « voie allemande » que Schröder avait annoncé son intention de ne pas se soumettre à un éventuel mandat de l’Onu légitimant le recours à la force contre l’Irak. Or les voies allemandes ont souvent été des voies à part. La « Deutscher Weg » n’est donc pas sans rappeler le « Sonderweg allemand » du XIXe siècle, synonyme de politique nationaliste et antioccidentale. Pour beaucoup de commentateurs allemands, l’utilisation de ce terme dans le contexte particulier et hautement sensible de la crise irakienne n’était pas anodine ; elle était plutôt la manifestation d’un changement de paradigme traduisant la volonté des élites et d’une large partie de l’opinion publique allemandes de mener une politique étrangère moins intégrée et plus axée sur la défense des intérêts nationaux de la République fédérale. De ce point de vue, l’émergence de la « voie allemande » constitue l’aboutissement logique du processus de normalisation8 entamé au milieu des années 1990.

  • 9 H. Stark, « France-Allemagne – Leçons de la crise irakienne », Allemagne d’aujourd’hui, n° 166, oct (...)

16Gerhard Schröder, à propos des relations euro-américaines, a aussi invoqué la nécessité d’une « émancipation ». Or, si le chancelier entendait par là que l’Europe devait devenir un partenaire de puissance égale à celle des États-Unis, ces derniers ont pris le mot « émancipation » au sens de « libération » – un terme qui, du point de vue américain, ne pouvait qu’être choquant dans la bouche du dirigeant d’un pays qui a été libéré du nazisme par les États-Unis. De fait, selon l’ancien chancelier Schröder, l’utilisation du terme « émancipation » traduisait l’acceptation par l’Allemagne de la politique de la France de Jacques Chirac face aux États-Unis, laquelle consistait à transformer l’UE en une « puissance Europe » (terme repris par Schröder) capable de constituer un contrepoids face à l’« hyperpuissance américaine9 ». Par ailleurs, la prise de distance de Berlin vis-à-vis de Washington est allée de pair avec un rapprochement spectaculaire entre Berlin et Paris, à partir notamment du 40e anniversaire du traité de l’Élysée.

  • 10 G. Schöllgen, Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin, Ullstein, 2004.
  • 11 E. Bahr, Deutsche Interessen. Streitschrift zu Macht, Sicherheit und Außenpolitik, Munich, Goldmann (...)
  • 12 E. Bahr, Der deutsche Weg. Selbstverständlich und normal, Munich, Karl Blessing Verlag, 2003.
  • 13 H.-P. Schwarz, Republik ohne Kompass. Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik, Berlin, Propyläen, 20 (...)
  • 14 H. Maull (dir.), Deutschland im Abseits ? Rot-Grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos, 200 (...)

17Ces réorientations ont suscité des réactions contrastées en Allemagne. La « gauche allemande », très critique à l’égard des néoconservateurs américains, a accordé un très large soutien à la politique étrangère de Gerhard Schröder. En revanche, ce dernier a été accusé par les milieux atlantistes outre-Rhin, généralement proches de la Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU), d’avoir bradé l’acquis du partenariat germano-américain et, surtout, d’avoir négligé le principe selon lequel l’Allemagne s’astreint à respecter une équidistance scrupuleuse entre ses deux principaux partenaires et alliés, la France et les États-Unis. A l’instar des politiques, les experts se sont eux aussi divisés en deux clans au moment d’évaluer la politique étrangère du gouvernement Schröder. Pour les uns, la rupture entre Bush et Schröder a marqué le « retour de l’Allemagne sur la scène internationale10 » tout en traduisant le droit parfaitement légitime de l’Allemagne de définir ses intérêts nationaux11 et de choisir, le cas échéant, une « voie allemande » pour les exprimer12. Pour d’autres experts au contraire, la politique étrangère de l’Allemagne a été à la fois désorientée et déboussolée13, et a entraîné une marginalisation de l’Allemagne sur le plan international14.

Le bilan des années Schröder

18La vérité se situe sans doute quelque part entre les deux extrêmes. La rupture avec Washington était sans doute spectaculaire, mais n’était-elle pas aussi inéluctable à partir du moment où l’administration Bush s’était, elle, engagée dans une voie unilatéraliste, négligeant la primauté du droit international et le rôle des Nations unies et privilégiant sans cesse le recours à la force dans les relations internationales ? Le gouvernement Schröder pouvait-il réellement rester fidèle aux principes du multilatéralisme tout en appuyant la politique américaine comme l’ont fait la Pologne ou la Grande-Bretagne ? De plus, abstraction faite des désaccords germano-américains, c’est la continuité qui marque la politique étrangère du gouvernement Schröder. La priorité accordée au processus constitutionnel européen après le semi-échec du sommet de Nice s’inscrit parfaitement dans la logique de la politique d’intégration européenne de Helmut Kohl. De même, le soutien accordé par Schröder et Fischer à l’émergence de la PESD relève non pas tant d’une volonté de transformer l’UE en une puissance endiguant l’Amérique de Bush, mais de la prise de conscience des insuffisances de la politique de sécurité européenne qui ont éclaté au grand jour durant les années 1990. La PESD constitue donc un élément essentiel de la construction européenne et elle vise aussi par ailleurs à renforcer la cohésion interne de l’Otan et donc à surmonter les divergences transatlantiques qui se sont exprimées en son sein après la guerre du Kosovo. L’élargissement de l’UE et de l’Otan aux pays de l’Est, considéré comme une priorité absolue par Helmut Kohl et Hans-Dietrich Genscher, a également été réalisé, entre 1999 et 2004, sous le gouvernement Schröder sans que ce dernier n’y ait opposé la moindre résistance. Enfin, la candidature malheureuse à un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies n’était pas seulement l’expression de la volonté de Berlin de faire entendre la voix de l’Allemagne sur la scène internationale ; elle s’inscrivait aussi dans la démarche entreprise par le ministre allemand des Affaires étrangères, Klaus Kinkel, durant les années 1990. Par conséquent, derrière une rhétorique musclée, le chancelier Schröder cachait en réalité une attitude prudente, se gardant bien de renier les principes multilatéralistes de la politique étrangère allemande, principes qui s’imposent d’ailleurs dans un monde qui n’est plus celui du XIXe siècle mais celui d’un monde globalisé et intégré qui limite la marge de manœuvre des États, fussent-ils pleinement souverains.

La « puissance discrète » d’Angela Merkel

L’impossible rupture avec la politique étrangère allemande initiée par Schröder

19Les plus critiques à l’égard de la politique étrangère de Gerhard Schröder ont été les chrétiens-démocrates allemands, qui ont qualifié les prises de position et les actions de ce dernier de « wilhelmisme de gauche ». Ils avaient donc tout naturellement annoncé leur intention de restaurer le partenariat germano-américain aux dépens d’une alliance franco-allemande jugée trop étroite et de privilégier le contact avec les États d’Europe centrale plutôt que le lien germano-russe, dont l’intensité avait été considérée comme exagérée, voire compromettante par la CDU. Durant sa campagne électorale, Angela Merkel avait annoncé son intention de développer une politique étrangère pragmatique, en phase avec les intérêts de tous les partenaires de l’Allemagne, et clairement axée sur le renouveau des relations transatlantiques. Mais le résultat des élections de 2007 a fortement limité la marge de manœuvre de la nouvelle chancelière. A la tête d’une grande coalition entre la CDU et le SPD, Angela Merkel a dû confier le portefeuille des Affaires étrangères à Franz-Walter Steinmeier, l’homme de confiance de Gerhard Schröder, ce qui rendait impossible toute rupture trop radicale avec les orientations du gouvernement précédent. Par ailleurs, la chancelière ne pouvait pas ne pas tenir compte de la dépendance énergétique de l’Allemagne à l’égard du Kremlin ou de l’attitude très critique de la majorité des Allemands vis-à-vis du président Bush, des facteurs qui ont finalement empêché une révision radicale des relations au sein du triangle formé par Berlin, Washington et Moscou. De même, les engagements militaires auxquels l’Allemagne a souscrit en Afghanistan et dans les Balkans s’inscrivent dans une perspective de longue durée, tout comme l’implication de l’Allemagne dans la PESD a obligé cette dernière à s’impliquer militairement dans des opérations en Afrique, que la République fédérale est loin de considérer comme prioritaires.

La fermeté et l’ambition derrière des propos mesurés

  • 15 Voir S. Martens, « La double présidence allemande du Conseil européen et du G8 en 2007. Un essai à (...)
  • 16 Voir sur ces questions C. Demesmay, H. Stark (dir.), Radioscopies de l’Allemagne 2008, Paris, Ifri, (...)

20Si changement il y a eu entre Schröder et Merkel, c’est au niveau du style, celui de la chancelière étant marqué par la discrétion et la fermeté. Tout comme le ministre Steinmeier, elle fait preuve d’une grande retenue dans le choix de ses mots. Les termes tels que « normalisation », « intérêt national » et, surtout, « voie allemande » n’ont pas de place dans le discours de ce tandem qui se veut à la fois exigeant quant aux objectifs poursuivis et pragmatique, voire presque formel, quant à la présentation des motivations allemandes. Or ces dernières sont restées ambitieuses. En 2007, durant la double présidence allemande du G8 et de l’UE, Merkel et Steinmeier se sont fixé des objectifs qui étaient en effet à la hauteur des défis, qu’il s’agisse de la relance du processus de Kyoto, du sauvetage du traité constitutionnel européen, de la réactivation du processus de paix au Proche-Orient, de la révision de l’accord de partenariat entre l’UE et la Russie ou de la consolidation du processus de paix au Proche-Orient15. Certes, bon nombre de ces chantiers sont restés ouverts, mais le seul fait que l’Allemagne y accorde autant d’attention démontre clairement que la présence de l’Allemagne en tant qu’acteur politique et économique dans le système international est aujourd’hui un acquis irréversible. La tentation de la « grande Suisse » appartient au passé. La République fédérale ne se considère pas seulement comme une force motrice de l’ensemble communautaire et transatlantique ; elle a également su établir un lien privilégié avec Israël et a intensifié depuis 2000 ses relations avec les États arabes. En effet, durant la double présidence allemande de l’UE et du G8 en 2007, le duo Merkel-Steinmeier a renoué avec une présence très remarquée de Joschka Fischer qui avait su s’imposer comme un interlocuteur recherché à la fois des Palestiniens et des Israéliens. Enfin, elle a jeté les bases d’un véritable concept stratégique concernant l’Afrique tout en donnant une impulsion nouvelle à la politique africaine de l’Europe par le biais de la stratégie UE-Afrique16, adoptée en décembre 2005.

La politique militaire : de la défense territoriale à la prévention et à la gestion des crises

  • 17 Fr.-J. Meiers, « La politique allemande de sécurité et de défense : équilibrer durablement les atte (...)

21Sur le plan militaire, le gouvernement Merkel a poursuivi les réformes entreprises depuis une bonne dizaine d’années, qui ont fait passer à l’arrière-plan la sacro-sainte culture de la retenue encore de mise au début des années 1990. Certes, la République fédérale n’a pas suivi la France sur la voie de la professionnalisation des forces armées, mais les réformes militaires adoptées par Berlin ont fait passer la Bundeswehr d’une époque marquée par la primauté de la défense territoriale à l’ère de la prévention et de la gestion des crises. Le gouvernement Merkel a prolongé certaines des missions décidées par la coalition rouge-verte, qui ont permis à l’Allemagne de participer avec quelque 10 000 soldats aux opérations multinationales de maintien de la paix, que ce soit dans les Balkans, en Afghanistan ou en Afrique. Loin de revenir sur cette politique, Berlin cherche à l’évidence à développer des forces militaires qui reflètent la puissance économique mondiale de l’Allemagne. Aujourd’hui, Berlin s’efforce même d’augmenter les capacités de projection de forces de la Bundeswehr afin de pouvoir déployer d’ici 2010 jusqu’à 14 000 soldats dans cinq missions internationales différentes. Il s’agit donc de traduire la volonté allemande d’assurer une présence réelle sur la scène internationale et d’assurer un rôle majeur sur le plan de la gestion des crises internationales17.

  • 18 H. Stark, « La politique étrangère de l’Allemagne entre vocation globale et contraintes européennes (...)

22Toutefois, sur le plan militaire, l’Allemagne n’est toujours pas aussi « normale » que ses partenaires européens. Si l’engagement militaire « global » des Allemands est une réalité, la priorité est néanmoins clairement accordée aux opérations de type onusien de maintien de la paix et de state-building. Le rôle du soldat allemand est davantage celui d’un agent civil en uniforme, chargé d’opérations de police et de missions s’inscrivant dans l’aide au développement, et non pas celui d’un combattant. À cela s’ajoute le manque total de soutien de l’opinion publique allemande face à des opérations du type « Eufor RD Congo » et « ISAF » en Afghanistan. Ce contexte explique le peu d’enthousiasme avec lequel les parlementaires allemands, dont l’accord préalable est nécessaire avant chaque envoi de soldats de la Bundeswehr, ont accepté la première en mars 2006 et prolongé la seconde en octobre 2007. Entourées de multiples garde-fous et de nombreuses restrictions (caveats), les opérations internationales de la Bundeswehr suscitent ainsi parfois un vrai malaise sur le plan politique et ne sont nullement la traduction militaire d’une politique étrangère aventuriste. Le poids de l’Histoire reste donc omniprésent dans la politique étrangère allemande18.

L’affirmation d’une certaine indépendance

23En dépit de ce particularisme d’ordre structurel, Angela Merkel ne se considère nullement obligée de suivre de façon systématique ses partenaires là où ces derniers aimeraient voir l’Allemagne s’engager davantage. Ainsi, l’orientation atlantiste et proaméricaine d’Angela Merkel n’a pas empêché cette dernière de s’opposer aux demandes des États-Unis et de l’Otan relatives à une implication militaire accrue de l’Allemagne en Afghanistan, et notamment à l’est de ce pays où la Bundeswehr n’est pas présente. De même, malgré ses positions généralement procommunautaires, Angela Merkel s’est refusée à envoyer des soldats au Tchad dans le cadre de l’opération européenne Eufor-Tchad (mars 2008-mars 2009), tout comme elle a été au départ hostile à l’adoption par l’UE, fin 2008, du paquet énergie-climat proposé par la présidence française, jugeant que celui-ci, négocié en pleine crise économique et financière, était excessif et contraire aux intérêts économiques allemands. Rappelons enfin que si le gouvernement Merkel juge lui aussi que le partenariat avec Washington et Paris est prioritaire, Berlin ne s’est pas moins catégoriquement opposé à l’élargissement de l’Otan à la Géorgie et à l’Ukraine, pourtant prôné par George W. Bush, ainsi qu’au projet initial de Nicolas Sarkozy d’une Union méditerranéenne. L’intégration au sein de l’Otan de ces deux ex-républiques soviétiques aurait fortement accentué le conflit politique entre la Russie et les pays occidentaux, ce qui n’est pas dans l’intérêt de l’Allemagne. De même, cette dernière a estimé qu’il n’était pas acceptable, car contraire à ses intérêts, de créer une Union entre les seuls pays riverains de la Méditerranée, excluant les pays du nord de l’UE. Bien que ces deux épisodes aient lourdement pesé sur le climat politique dans les relations entre l’Allemagne, la France et les États-Unis durant 2007 et 2008, Berlin a jugé nécessaire de ne pas céder aux demandes françaises et américaines.

Le bilan d’Angela Merkel en matière de politique étrangère

24C’est un bilan assez contrasté. Après avoir brillamment géré sa double présidence du G8 et de l’UE en 2007, en réussissant à sortir l’Union de sa crise institutionnelle et en donnant des impulsions nouvelles à la politique au Proche-Orient, à la politique européenne de voisinage, au partenariat UE-Afrique et à la politique climatique, on a vu en 2008 et, à un moindre degré en 2009, une chancelière critiquée sur tous les fronts, qu’il s’agisse de la proximité jugée excessive entre l’Allemagne et la Russie, de l’engagement allemand en Afghanistan considéré comme insuffisant, de son opposition à l’élargissement de l’Otan préconisé par une majorité d’États de l’Alliance ou de son implication jugée tardive dans la gestion européenne et internationale de la crise économique et financière.

Conclusion

25En dépit de l’apparente rupture marquée par les années Schröder, la politique étrangère de l’Allemagne unie se caractérise par une remarquable continuité. Le débat sur la « normalisation » de la politique étrangère allemande se reflète à l’évidence dans celui portant sur la « voie allemande », cette dernière n’étant que la traduction d’une volonté d’exploiter au maximum la marge de manœuvre très réduite de l’État national dans un système international marqué par la globalisation et le multilatéralisme. Mais cette formule schröderienne est si maladroite qu’Angela Merkel a préféré ne jamais l’employer. Ceci ne l’empêche toutefois nullement de défendre les « intérêts allemands », sans pour autant les évoquer ouvertement. Mais si la continuité prime néanmoins, c’est en raison du maintien – voire de l’accentuation – de l’ancrage de l’Allemagne dans les réseaux multilatéraux qui ont été créés après la Seconde Guerre mondiale, à la fois pour répondre à la menace soviétique et pour régler définitivement la « question allemande ». L’unification n’a pas remis en question l’appartenance de l’Allemagne à l’Alliance atlantique, ni son intégration dans l’UE. Bien au contraire, à travers les réformes et les élargissements de l’Otan de 1999 et 2004, approuvés par l’Allemagne, cette dernière a contribué à l’adaptation de l’Alliance atlantique à l’après-guerre froide et donc, in fine, à sa survie. Aujourd’hui, aucune mission militaire impliquant des soldats de la Bundeswehr n’est envisageable en dehors du cadre de l’Otan, de l’Onu ou de l’UE. L’Allemagne unie n’agit pas et ne peut agir unilatéralement sur le plan militaire. En revanche, grâce aux réformes militaires adoptées depuis le milieu des années 1990, la République fédérale est en mesure de participer à des opérations multilatérales de maintien et de rétablissement de la paix. Ainsi, malgré une certaine hostilité de l’opinion publique devant de telles actions, Berlin emploie chaque année quelque 10 000 soldats dans ce type d’opérations.

26Sur le plan européen, l’implication allemande a été décisive, qu’il s’agisse de l’approfondissement de l’UE à travers les traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Nice ou de Lisbonne ou de ses élargissements de 1995, 2004 et 2007, auxquels la République fédérale a largement contribué. Certes, après Maastricht, l’Allemagne a officiellement renoncé à l’objectif de transformer la Communauté en « États-Unis d’Europe ». Mais il s’agissait là d’un objectif irréaliste et irréalisable qui n’a jamais eu le soutien nécessaire des autres États membres. Le sort qu’a connu le projet constitutionnel en 2005 en témoigne. Il n’en demeure pas moins que l’Allemagne reste attachée au projet européen, qu’elle juge prioritaire, et qu’elle accorde son soutien à toutes les mesures qui visent à renforcer les institutions de l’Union, acceptant donc implicitement des transferts de souveraineté. Par conséquent, vingt ans après la chute du Mur, l’Allemagne n’est pas devenue « la puissance centrale de l’Europe », pas plus qu’elle n’est restée une puissance purement civile. Elle est devenue une moyenne puissance sur le plan régional, qui est suffisamment libre pour faire valoir ses intérêts propres, mais aussi suffisamment intégrée pour être obligée d’agir par le biais de l’UE afin de faire face aux autres grands pôles qui existent sur le plan international.

Bibliographie

Bibliographie sélective

Gareis, S. B., Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik, Opladen, Verlag Barbara Budrich, 2006

Hacke, C., Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, Ullstein-Verlag, 2004.

Haftendorn, H., Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, Stuttgart, DVA, 2002.

Harnisch, S., C. Katsioulis et M. Overhaus (dir.), Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder, Baden-Baden, Nomos, 2004.

Hellmann, G., Deutsche Außenpolitik. Eine Einführung, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2006

Husson, E., Une autre Allemagne, Paris, Gallimard, 2005.

Kaiser, K., H. Maull, J. Krause et W.-D. Eberwein (dir.), Deutschlands neue Außenpolitik, vol. 1-4, Deutsche Gesellschaft für auswärtige Politik, Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 1994-1998.

Le Gloannec, A.-M., Berlin et le monde – Les timides audaces d’une nation réunifiée, Paris, Autrement, 2007.

Martens, S., Allemagne – La nouvelle puissance européenne, Paris, PUF, 2002.

Maull, H., S. Harnisch et C. Grund (dir.), Deutschland im Abseits ? Rot-Grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos, 2003.

Stark, H., Kohl, l’Allemagne et l’Europe, Paris, L’Harmattan, 2004.

Notes

1 De nombreux auteurs ont défendu cette thèse. L’un des plus marquants au début des années 1990 a sans doute été H.-P. Schwarz dans son ouvrage Die Zentralmacht Europas. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin, Siedler, 1994.

2 Voir en particulier H. Maull, « Großmacht Deutschland ? Anmerkungen und Thesen », in K. Kaiser et H. Maull (dir.), Die Zukunft der deutschen Außenpolitik, Bonn, Europa Union Verlag, 1993.

3 W. Schäuble, Und der Zukunft zugewandt, Berlin, Siedler, 1994.

4 Voir F.-J. Meiers, Zu neuen Ufern. Die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels 1990-2000, Paderborn, Schöningh Verlag, 2006.

5 Déclaration gouvernementale de Gerhard Schröder devant le Bundestag le 10 novembre 1998, Internationale Politik, n° 12, 1998, p. 84-91.

6 Voir « Eine offene Republik », entretien avec le chancelier fédéral, Die Zeit, 4 février 1999, p. 33-34.

7 G. Schröder, « Meine Vision von Deutschland », Bild-Zeitung, 8 août 2002.

8 G. Hellmann, « Von Gipfelstürmern und Gratwanderern : Deutsche Wege in der Außenpolitik », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 11/2004, 8 mars 2004, p. 32-39, disponible sur Bpb.de.

9 H. Stark, « France-Allemagne – Leçons de la crise irakienne », Allemagne d’aujourd’hui, n° 166, octobre-décembre 2003, p. 3-18.

10 G. Schöllgen, Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin, Ullstein, 2004.

11 E. Bahr, Deutsche Interessen. Streitschrift zu Macht, Sicherheit und Außenpolitik, Munich, Goldmann, 2000.

12 E. Bahr, Der deutsche Weg. Selbstverständlich und normal, Munich, Karl Blessing Verlag, 2003.

13 H.-P. Schwarz, Republik ohne Kompass. Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik, Berlin, Propyläen, 2005.

14 H. Maull (dir.), Deutschland im Abseits ? Rot-Grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos, 2003.

15 Voir S. Martens, « La double présidence allemande du Conseil européen et du G8 en 2007. Un essai à transformer », Note du Cerfa, n° 47, octobre 2007.

16 Voir sur ces questions C. Demesmay, H. Stark (dir.), Radioscopies de l’Allemagne 2008, Paris, Ifri, 2008 et Radioscopies de l’Allemagne 2009, Paris, Ifri, 2009.

17 Fr.-J. Meiers, « La politique allemande de sécurité et de défense : équilibrer durablement les attentes extérieures et les contraintes intérieures », Note du Cerfa, n° 41, février 2007.

18 H. Stark, « La politique étrangère de l’Allemagne entre vocation globale et contraintes européennes », Politique étrangère, vol. 72, n° 4, hiver 2007.

Auteur

Secrétaire général du Comité d’études des relations franco-allemandes (Cerfa) à l’Ifri, maître de conférences à l’université Sorbonne Nouvelle-Paris 3 et chargé d’enseignement à l’Institut d’études politiques de Paris.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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