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L'Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur

 | 
Hans Stark
, 
Michèle Weinachter

Politique intérieure

Un fédéralisme réformé

Jérôme Vaillant

Texte intégral

  • 1 La réforme a été adoptée par le Bundesrat le 12 juin 2009 contre l’avis de trois Länder, Berlin, le (...)

1En juillet 2005, le président fédéral en personne, Horst Köhler, déclarait que « l’ordre fédératif allemand était dépassé ». Cette prise de position avait surpris ; elle synthétisait pourtant, dans une formule sans doute quelque peu abrupte, une série de critiques qui s’étaient amplifiées avec le temps à l’encontre du fédéralisme allemand. Ce qui, des décennies durant, avait passé pour être un atout majeur permettant de concilier « unité et diversité » se serait désormais retourné contre lui. Il était fait au système fédéral deux reproches majeurs : il induisait lourdeur et lenteur dans la prise de décision, allant jusqu’au blocage du processus législatif quand la chambre des Länder opposait son veto aux décisions du parlement fédéral ; dans le contexte de la globalisation, la décomposition du pays en Länder composites se transformait en désavantage structurel particulièrement nuisible à l’efficacité économique. Si les reproches étaient de taille, ils ne semblaient pourtant pas rédhibitoires, le fédéralisme allemand, résolument évolutif, n’étant jamais apparu réfractaire aux réformes – sauf en matière de réforme territoriale ! Dépassé, mais pas mort, il était sûrement réformable. La modernisation d’un système constitutif de la République fédérale d’Allemagne, à forte symbolique identitaire et en même temps porteur de longues traditions historiques, ne pouvait être qu’affaire de temps : la réforme du fédéralisme allemand a abouti en 2006 à un premier train de réformes portant pour l’essentiel sur une nouvelle répartition des compétences entre le pouvoir fédéral détenu par la Fédération (le Bund) et les États fédérés (les Länder). Un second train de mesures est en passe d’aboutir par le biais d’un accord historique – mais aussi, il est vrai, vigoureusement contesté – sur un système visant à freiner les dépenses publiques en les limitant pour le Bund à 0,35 % du produit intérieur brut (PIB) d’ici... 2016, et à les interdire purement et simplement aux Länder à compter de... 2020. Les dates retenues pour l’entrée en vigueur de ces freins font sourire car elles excluent de fait que la réforme s’applique à ceux-là mêmes qui l’ont votée ; de plus, l’Allemagne vient précisément d’accroître considérablement son endettement pour faire face à la crise financière mondiale de 2008-2009. Mais il est vrai que la nouvelle réglementation autorise des dépassements pour faire face à des crises semblables ou à des catastrophes naturelles1.

Les fondamentaux

  • 2 Toutes les références à la Loi fondamentale (LF) sont empruntées à Grundgesetz (GG), avec une intro (...)
  • 3 F. Schwahn, Beschäftigte der öffentlichen Arbeitgeber am 30. Juni 2006, Office fédéral des statisti (...)

2La remarque présidentielle était d’autant plus étonnante que la structure fédérale est constitutive de la République fédérale d’Allemagne fondée en 1949 et devenue en 1990, sous la même dénomination, à la suite de l’adhésion de la RDA, l’Allemagne unifiée pour laquelle valent donc les mêmes normes constitutionnelles. La Loi fondamentale (LF)2 définit « la République fédérale d’Allemagne [comme] un État fédéral, démocratique et social » (art. 20 (1) LF), la qualité d’État fédéral étant exclue de toute révision constitutionnelle, au même titre que les droits fondamentaux de l’homme (art. 1 à 19). L’article 79, dans son alinéa 3, déclare « illicite toute modification de la Loi fondamentale qui porterait atteinte à la composition du Bund en Länder et au droit fondamental de ceux-ci de coopérer à l’élaboration de la loi ». Autre élément fondamental du fédéralisme qui montre l’importance essentielle des Länder pour le bon fonctionnement du système fédéral : c’est à eux que revient l’exécution, donc la mise en œuvre, des lois fédérales. Les Länder sont donc les véritables porteurs de l’administration en Allemagne (art. 30 LF sur les fonctions des Länder). Il en résulte que les services publics allemands sont régionaux et que le nombre de fonctionnaires fédéraux est relativement peu élevé : 477 000 en 2006 pour un nombre total de fonctionnaires de l’ordre de 4,6 millions dont plus de 2 millions pour les Länder et 1,3 million pour les communes. Ces chiffres reflètent une tendance décroissante aussi bien pour le Bund (- 4 400 par rapport à 2005) que les Länder (- 22 300) et les communes (- 16 600)3.

  • 4 Norme développée par la jurisprudence du Tribunal fédéral constitutionnel, entre autres quand le go (...)

3Avant de revenir sur l’historique du fédéralisme allemand, rappelons, parmi les autres fondamentaux de l’ordre fédéral allemand, la place éminente qu’occupe le Bundesrat dans l’élaboration des lois, sans négliger toutefois de dire que ce dernier, s’il est certes la chambre des Länder, est une instance fédérale dédiée au sein de la Fédération aux Länder. En d’autres termes, la chambre des Länder n’est pas le produit d’une initiative sui generis des Länder mais un octroi de la Fédération aux Länder, une façon de montrer le caractère intégrateur du fédéralisme allemand pour lequel prévalent deux règles essentielles : le primat du « droit fédéral sur le droit des Länder » (art. 31 LF) et l’interdiction de sécession sous le couvert de ce que la Loi fondamentale appelle le « droit de contrainte de la Fédération » (Bundeszwang, art. 37 LF). La fidélité due à la Fédération (Bundestreue)4 est un autre critère : cette norme oblige Fédération et Länder à tenir compte l’un de l’autre ; Bund et Länder ne sont pas des instances entièrement autonomes, ils se doivent une solidarité mutuelle et constituent un ensemble cohérent de parties interdépendantes (Verbund). On a affaire à une fédération et non à une simple confédération d’États.

  • 5 Voir à ce propos la très intéressante étude d’Anne Wetzel, Le fonctionnement de la « Commission de (...)

4Dans le cadre du processus législatif, le Bundesrat est toujours consulté en premier si l’initiative de la loi revient au gouvernement fédéral – c’est le cas le plus fréquent. Pour les lois votées par le Bundestag, il dispose d’un simple droit d’objection quand les lois ne concernent pas ses compétences, mais d’un réel droit de veto pour toute loi modifiant la Loi fondamentale, portant sur l’exécution des lois – l’affaire des Länder – ou leur attribuant des charges ou des coûts sans contre-financement. Si une objection du Bundesrat peut être surmontée par un nouveau vote du Bundestag à majorité égale, son veto est en revanche définitif. Il arrive que Bundestag et Bundesrat coordonnent, à la demande, leur politique législative au sein d’une Commission de conciliation pour éviter d’en arriver trop vite à un blocage. On retrouve là un élément essentiel de la démocratie représentative allemande, celui de la recherche institutionnalisée du compromis démocratique qui évite l’affrontement – là où la France ne connaît entre Assemblée nationale et Sénat que des réunions occasionnelles et aléatoires de conciliation5. De ce fait, l’ordre étatique allemand ajoute à la traditionnelle division horizontale du pouvoir entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire cette autre forme de division des pouvoirs, dite verticale, qu’est l’articulation entre la Fédération et les Länder. Est ainsi établi un jeu permanent de pouvoirs et de contre-pouvoirs qui se limitent mutuellement, non seulement au niveau de la Fédération mais également entre la Fédération et les Länder.

Aux origines du fédéralisme allemand : du Reich carolingien à l’Empire wilhelminien et à la République de Weimar

5Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, une fois abandonnés les plans de partition de l’Allemagne en plusieurs États, les puissances d’occupation ont renoué, à l’Est comme à l’Ouest, avec les traditions fédérales et confédérales issues de l’histoire allemande. L’Allemagne politique s’est constituée, à travers les siècles, selon un autre mode que la France par exemple, à tel point que celle-ci, non sans mauvaises raisons liées à sa recherche d’une position hégémonique en Europe, s’est souvent plu à considérer l’Allemagne comme un pays de nature à se partager en de multiples territoires plutôt qu’à réaliser son unité. L’Allemagne, une notion géographique et culturelle, a en effet connu des formes multiples d’organisation politique ; c’est pourquoi, même quand elle réalise son unité, c’est dans le respect de ses traditions confédérales et fédérales. Cela la différencie de la tradition centraliste française, commencée avec les rois et amplifiée par la République dite « une et indivisible ».

6Sans remonter au Reich germanique (d’Othon Ier en 962), le Saint Empire romain germanique, qui se voyait comme l’héritier de la tradition de l’Empire romain et qui est qualifié de « sacré » (sacrum romanum imperium) en 1157, avant de se doter au XVe siècle de l’attribut de « nationis germanicae » pour se distinguer de l’Italie et de la Bourgogne, se caractérise par le caractère électif de l’Empereur et son absence de capitale pour un Empereur souvent itinérant. Bien vite, on a affaire à un Empire composite, marqué par les guerres de religion et les divisions territoriales qu’elles induisent. Après les paix de Westphalie (Münster et Osnabrück) en 1648, l’Empire n’est rien d’autre qu’une association lâche d’États indépendants qui ont seulement accepté de ne pas se liguer contre l’Empereur. Napoléon a vite raison de cet Empire qui cesse d’exister en 1806. Il recompose à sa façon la carte de l’Allemagne, créant de nouveaux États pour les associer au sein d’une Confédération du Rhin qui n’est autre qu’un protectorat français tandis que la Prusse, réduite et diminuée, ne peut plus s’opposer à lui. La Confédération du Rhin a au moins le mérite de simplifier la carte politique de l’Allemagne en réduisant le nombre de ses composantes : 16 États au départ, un maximum de 36 États en 1808. Le renouveau national allemand au XIXe siècle se fait dans l’esprit français de nation et en même temps en réaction contre l’hégémonie française ressentie comme une domination étrangère. Cela conduit aux guerres de libération nationale de 1813-1815. Le congrès de Vienne, qui constitue une Sainte-Alliance contre toute velléité révolutionnaire en Europe, ne donne pas satisfaction aux demandes allemandes d’un État unitaire, démocratique et libéral. Il fonde en 1815 la Confédération germanique, qui est une façon pour l’Autriche – qui en assume la présidence – de contrer les ambitions nationales en Allemagne. Au moins poursuit-elle la simplification territoriale entamée par la Confédération du Rhin puisqu’elle n’est composée, pour un territoire autrement plus vaste, que de 35 États et de quatre villes. Les principales tâches de la confédération sont d’« assurer la sécurité intérieure et extérieure de l’Allemagne » et de « garantir l’indépendance et l’intégrité des États allemands » (art. II du traité fondant la Confédération germanique). Deux États, qui ne sont que partiellement représentés au sein du territoire de la Confédération, dominent celle-ci : l’Autriche, avec près de 10 millions d’Autrichiens sur les 35 millions d’habitants que compte l’Empire autrichien, et la Prusse, avec près de 8 millions d’habitants sur les 10 que celle-ci comprend au total. L’Autriche, qui ne veut pas partager le pouvoir avec la Prusse, est battue à Sadowa/Königgraetz puis exclue en 1867 du règlement des affaires allemandes : la Confédération allemande du Nord (Nord-deutscher Bund) préfigure déjà pour l’essentiel le Reich bismarckien de 1871. Ce Reich, perçu en France comme fortement unitaire du fait que l’unité allemande s’est faite à partir de sa défaite, est en réalité une fédération de princes dont le pouvoir central est, en matière fiscale, largement tributaire des États qui le composent. Cela l’oblige à créer des impôts d’Empire qui lui permettent de moins dépendre des États dont certains, comme la Bavière et le Wurtemberg, ont conservé des droits réservés (impôts sur la bière et le vin, administration militaire). Le Reich, de structure fédérale, est toutefois composé d’États fort différents de par leur superficie, leur démographie et leur puissance économique et militaire. Le royaume de Prusse, pièce maîtresse de l’Union douanière (Zollverein) fondée en 1834, domine le Reich. La République de Weimar encouragera, bien plus que Bismarck ou Guillaume II, la centralisation des pouvoirs à Berlin, limitant ceux des Länder. Le IIIe Reich leur ôtera finalement toute réalité par une politique de « mise au pas » (Gleichschaltung) au profit de nouvelles structures hiérarchisées, fortement centralisées, soumises à l’autorité de Berlin.

Le fédéralisme allemand depuis 1945

7À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les Alliés traitent l’Allemagne comme une « puissance ennemie vaincue » à laquelle ils n’appliquent pas les garanties de la Charte atlantique et ne reconnaissent pas le droit à une représentation nationale. Ils y assument l’autorité supérieure et réorganisent la vie administrative et politique de bas en haut jusqu’à créer, à partir de 1946, des États ou Länder à l’Ouest, des Länder et des provinces à l’Est. À la conférence de Moscou, en 1947, l’URSS plaide pour la création d’un État allemand centralisé, sur le modèle de la République de Weimar, tandis que les États-Unis envisagent plutôt un État unitaire décentralisé, et la France une confédération lâche d’États allemands. Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit de trouver un équilibre qui exclut le retour à un Reich centralisé sur le mode du IIIe Reich tout en s’inscrivant dans la tradition allemande. En 1948, quand les divisions de la guerre froide amènent les trois puissances occidentales à construire un État ouest-allemand, elles s’adressent à cette fin aux chefs des gouvernements régionaux, les ministres-présidents des Länder, élus par des Landtage dont les députés ont été eux-mêmes élus au suffrage universel. Les Länder, qui ont leur capitale et leur constitution, sont de véritables États, sauf qu’ils ne disposent pas de leurs droits régaliens, lesquels reviennent aux puissances d’occupation. Les Länder ont donc existé avant la République fédérale : le fédéralisme instauré en 1949 en RFA n’est pas simplement imposé par les puissances d’occupation, celles-ci le préconisent parce qu’il correspond à la tradition allemande.

  • 6 F. Joly, J. Vaillant, J-P. Mathieu et J. Mortier, « Les deux États allemands : RFA et RDA », in G. (...)

8Dans les documents de Francfort6 qu’elles leur remettent le 1er juillet 1948, les « trois puissances » demandent aux ministres-présidents des trois zones d’occupation occidentales de convoquer au plus tard le 1er septembre une assemblée constituante chargée « d’élaborer un projet de Constitution démocratique assurant aux États participants (Länder) une structure gouvernementale de type fédéral qui est la plus à même de permettre le rétablissement d’une unité allemande aujourd’hui déchirée ». La mission témoigne d’une véritable dialectique entre fédéralisme et unité : l’idée fédérale est intimement associée à celle de la réalisation ultérieure de l’unité allemande par l’adhésion des États qui n’ont pu participer à la création de la RFA, à savoir les Länder de la République démocratique allemande (RDA) – ils ne disparaissent au profit de districts qu’en 1952, lors de la transition vers le socialisme – et la Sarre, alors intégrée dans le système économique, douanier et monétaire français. En novembre 1948, afin d’orienter les délibérations du Conseil parlementaire réuni à Bonn pour élaborer la Loi fondamentale de la future RFA, les gouverneurs militaires occidentaux remettent au Conseil la totalité des documents de Francfort qui précisent en ces termes « la structure souhaitable pour l’Allemagne » :

  • un système bicaméral, « la chambre des États devant posséder des pouvoirs suffisants pour sauvegarder les intérêts des États » ;

  • un gouvernement fédéral aux pouvoirs limités à ceux expressément définis par la Constitution, à l’exclusion « de toute façon » de l’éducation et des affaires culturelles et religieuses, qui doivent revenir aux États. Ce même gouvernement ne doit disposer de moyens financiers que « pour s’acquitter des tâches dont il est responsable ».

Un pouvoir central intégrateur

9Les Trois Puissances souhaitaient donc que le futur État ouest-allemand soit un État fédéral dans lequel le pouvoir central ne serait pas trop fort, ce qui permettait à la France, qui cherchait à fonder sa sécurité sur la division de l’Allemagne, de croire à l’époque que l’Allemagne fédérale à venir pourrait presque naturellement se décomposer en une sorte de confédération dont les États membres seraient toujours plus tentés d’affirmer leur indépendance. Il en advint autrement quand le Conseil parlementaire aborda les questions les plus difficiles, à savoir celles des compétences, de la position de la chambre des États et surtout de la répartition des finances publiques entre Bund et Länder. C’est sur ces questions que chrétiens-démocrates, de tendance plus fédéraliste, et sociaux-démocrates, davantage partisans d’un pouvoir central fort, s’opposèrent le plus vigoureusement. On avait envisagé que la chambre des États – le Bundesrat – puisse ressembler au modèle américain du Sénat, mais on en revint finalement au modèle plus conforme à la tradition allemande d’une chambre des États représentant les États régionaux et non les parlements régionaux, chaque Land ayant droit à un certain nombre de délégués en fonction du nombre d’habitants, ces délégués ayant l’obligation de voter en bloc au nom de leur Land.

10Pour ce qui était des compétences, les sociaux-démocrates, soucieux d’avoir un État fort pour défendre l’idée nationale mais aussi pour mieux régler les questions sociales, se sont finalement imposés, avec le soutien des Britanniques, contre les chrétiens-démocrates. La Loi fondamentale définit des compétences exclusives du Bund et des Länder et affecte les ressources fiscales entre Bund, Länder et communes selon une clé susceptible d’être révisée. Enfin, au nom de « l’unité des conditions de vie » dans l’ensemble de la République (art. 106 (3)2 LF), donc d’un Land à l’autre, deux mesures sont prévues :

  • la péréquation financière entre les Länder : ceux qui disposent de rentrées fiscales au-dessus de la moyenne versent une compensation aux Länder les plus défavorisés. Aujourd’hui, les Länder de Bavière, de Bade-Wurtemberg, de Hesse (avec des versements de l’ordre de 2 milliards d’euros par an) et de la Rhénanie du Nord-Westphalie (NRW, 400 millions d’euros) font partie des payeurs, tandis que les villes-États, les plus petits Länder et surtout les Länder de l’Est font partie des bénéficiaires ;

  • le versement par le Bund, dans des cas particuliers, de subventions extraordinaires aux moins bien lotis dès l’instant que cette situation n’est pas le produit d’une politique délibérée.

La recomposition du territoire fédéral : une chimère

  • 7 La population indiquée est celle des années 2007-2008.
  • 8 Lors du référendum, exigé par le Tribunal fédéral constitutionnel, du 7 juin 1970 au Pays de Bade, (...)

11La Loi fondamentale prévoit également la possibilité de recomposer le territoire fédéral. Elle établit ainsi des normes permettant de se représenter ce que pourrait être un Land « idéal ». Dans son article 29, elle prévoit qu’il s’agit de garantir que les Länder, de par leur taille – ce qui inclut la superficie et le poids démographique – et leurs performances économiques, soient en mesure de mener à bien leurs tâches, mais elle ajoute également qu’il convient de tenir compte du sentiment d’appartenance à une même région, des contextes historiques et culturels et encore des nécessités de l’organisation de l’espace et de la planification des infrastructures régionales. La réalité est tout autre ! En RFA, on trouve des Länder qui, si bien ciblés qu’ils soient historiquement comme les villes hanséatiques de Brème et Hambourg, sont de petites entités par la superficie (respectivement 402 et 755 km2) et le nombre d’habitants (663 000 et 1,8 million), coupées de leur hinterland, à côté de grands Länder comme la Bavière (70 000 km2, 12,5 millions d’habitants), la Basse-Saxe (48 000 km2, 8 millions d’habitants), mais aussi des États artificiels, composés sur la base de la disparition de l’État de Prusse officiellement dissous en 1947, comme la Rhénanie du Nord-Westphalie (18 millions d’habitants pour 34 000 km2), la Rhénanie-Palatinat (4 millions d’habitants pour 20 000 km2)7, etc. Les commissions chargées par la suite de proposer une recomposition du territoire fédéral pour répondre aux critères de l’article 29 (commissions Luther en 1952 et Ernst en 1970) proposeront des projets intéressants, mais elles se heurteront à l’inertie des situations acquises autant qu’à l’affirmation d’identités nouvelles là où celles-ci étaient, dans un premier temps, artificielles. La seule recomposition qui aboutit, en soixante ans d’existence de la République fédérale d’Allemagne, est la fondation, en 1952, du Land de Bade-Wurtemberg sur la base de la réunion des trois Länder qu’étaient le Wurtemberg, le Pays de Bade et le Wurtemberg-Hohenzollern dont l’existence séparée ne s’expliquait que par la nécessité d’accorder, en 1945, une zone d’occupation à la France, prise dans sa partie sud sur la zone américaine. Par ailleurs, malgré la résistance des Vieux-Badois (qui ne capitulèrent qu’en 1970)8, la procédure prévue pour cette réunion était une procédure simplifiée. Il aurait pu en être de même pour la réunion de Berlin et du Brandebourg en un seul et même Land après l’unification de 1990. Expressément prévu par le traité d’unification, le projet se heurta à l’opposition déterminée du Brandebourg qui ne voulait pas d’une fusion avec Berlin, car cela l’aurait transformé en simple hinterland de la capitale : en 1996, le référendum n’a pas réuni les 25 % de voix nécessaires à sa validation et, de plus, 63 % des votants avaient émis un vote négatif. Une fois créé, un Land est un Land pour l’éternité, qui développe sa propre dynamique ; toute velléité de changement est perçue comme une attaque contre son territoire et contre son identité.

Entre fédéralisme coopératif et fédéralisme concurrentiel

12Avec le temps, le fédéralisme allemand a évolué de façon paradoxale, allant à la fois dans un sens unitaire favorable à la Fédération et vers un renforcement du rôle du Bundesrat. Ce double phénomène n’était contradictoire qu’en apparence. Le Bundesrat a en effet été amené à approuver de plus en plus de lois : aux débuts de la RFA, 40 % des lois étaient soumises à son approbation ; dans les années 1960-1970, on est passé à 60 %, et la tendance s’est encore accentuée dans les décennies suivantes. Par ailleurs, faute de moyens financiers suffisants pour mener à bien leurs tâches, les Länder se sont de plus en plus adressés à la Fédération pour que celle-ci cofinance des projets relevant de leurs compétences. Cela a conduit, dans les années 1960, à l’époque de la première grande coalition de 1966-1969 (CDU/CSU et SPD – chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates), à la mise en place d’un système fédéral de type coopératif, prévoyant des lois-cadres et des tâches communes à la Fédération et aux Länder (financement de la construction de nouvelles universités, législation cadre pour l’enseignement supérieur, défense de l’environnement et en particulier du littoral, etc.). Les Länder ont ainsi été amenés à renoncer aux ressources financières qui leur auraient permis, en toute autonomie, de mener à bien leurs tâches – une façon d’abandonner leurs compétences au profit du Bund, ce qui, d’ailleurs, ne se fit pas sans mal puisqu’il a fallu deux années pour que la réforme aboutisse, en 1969 (voir ci-après).

Blocages et évitement des blocages

  • 9 K. Stüwe, « Konflikt und Konsens im Bundesrat », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 50-51/2004, 6 dé (...)
  • 10 K. Stüwe, « Der Bundesrat in Zeiten Grosser Koalitionen », Aus Politik und Zeitgeschichte, 16/2008, (...)

13Selon l’issue des élections régionales, la majorité au sein du Bundesrat évolue. Il peut arriver que Bundestag et Bundesrat n’aient pas de majorités convergentes. Les partis appartenant à l’opposition au Bundestag mais disposant de la majorité au Bundesrat sont alors tentés de faire pression sur la majorité au Bundestag. Cela peut conduire à des accords en amont pour éviter le blocage, cela peut aussi être l’occasion de batailles rangées dont l’objectif est de mettre l’opinion de son côté, etc. Ce qui est sûr, c’est qu’en période de majorités divergentes, le Bundesrat use de son pouvoir de contrer le Bundestag, comme l’ont montré les statistiques9. Mais Klaus Stüwe a également montré, dans une étude consacrée aux votes du Bundesrat sous la première grande coalition et sous l’actuelle grande coalition dirigée par Angela Merkel, que, de façon étonnante à première vue, le Bundesrat avait, pendant la première grande coalition, bloqué d’importantes réformes votées par le Bundestag alors que, ce qui est davantage dans l’ordre des choses, cela n’a pas été le cas pendant la deuxième grande coalition. L’explication est la suivante : entre 1966 et 1969, le gouvernement fédéral, soucieux de parachever son modèle de fédéralisme coopératif, a cherché à imposer des réformes qui touchaient directement les intérêts et les compétences des Länder. Les Länder les plus pauvres ont subi, mais les Länder les plus riches ont accusé la Fédération de leur soustraire les ressources avec lesquelles elle finançait ensuite leurs projets communs, s’immisçant ainsi directement dans les affaires réservées aux Länder10. Ces derniers ont réussi à s’opposer au gouvernement fédéral et à introduire dans les réformes gouvernementales, pour une part non négligeable, leur vision des choses. C’est la preuve que, quels que soient les partis à leur tête, les Länder peuvent aussi s’opposer à la majorité parlementaire du gouvernement fédéral quand leurs intérêts sont en jeu.

Les défis de l’unification et de l’Europe

14Dans les années 1990, l’Allemagne a été confrontée à deux nouveaux défis : celui de l’unification et celui de la montée en puissance de la politique européenne. Dans les réponses données, on retrouve le même schéma que précédemment : renforcement concomitant des structures fédérales et du pouvoir central de la Fédération.

15Lorsque RFA et RDA ont négocié en 1990 les conditions de l’unification, les Länder qui avaient existé en RDA jusqu’en 1952 ont été reconstitués à l’identique, quelques rectifications de frontières communales mises à part : le Mecklembourg-Poméranie antérieure (capitale : Schwerin), le Brandebourg (Potsdam), la Saxe-Anhalt (Magdebourg), la Thuringe (Erfurt) et la Saxe (Dresde). Il ne pouvait guère en être autrement dès l’instant que l’adhésion de la RDA à la RFA sous la forme d’un seul et même Land aurait été une façon de pérenniser la RDA que l’on aspirait à voir disparaître. L’attachement mental aux Länder passés de la RDA avait perduré au-delà de leur disparition : la création des districts (Bezirke) en 1952 s’expliquait par la volonté explicite de la RDA de créer les conditions favorables à une évolution accélérée vers le socialisme, imposée hiérarchiquement de bas en haut, à partir de Berlin ; indissociables de la RDA, les Bezirke n’avaient pas créé de liens affectifs tandis que les citoyens de RDA ont commencé, dans les années 1980, à renouer avec les traditions des Länder passés, ce qui était une façon de prendre leurs distances vis-à-vis de la RDA. Avant de voter sur l’adhésion de la RDA au système de la RFA, la Chambre du peuple a voté, le 22 juillet 1990, une loi d’introduction des Länder, prévoyant des élections régionales dans les cinq nouveaux Länder à la date du 14 octobre 1990 ; à charge pour eux de se doter ensuite d’institutions et de constitutions.

  • 11 Cf. Loi Berlin/Bonn du 26 avril 1994, modifiée en 1997 (BGBl. S1 918 et autres).

16C’est également au nom de la défense du fédéralisme qu’il a été décidé que la fête nationale de l’unité allemande, fixée par le chancelier Helmut Kohl au 3 octobre, serait, après celle du 3 octobre 1990 à Berlin, organisée chaque année dans le Land qui exerce la présidence annuelle du Bundesrat. Après Hambourg en 2008, ce sera à la Sarre qu’incombera cette tâche en 2009. Au moment où la République de Bonn s’apprêtait à devenir celle de Berlin, les Länder entendaient ainsi pallier tout danger de déviation centralisatrice. Quand, au terme d’un débat passionné, le Bundestag décide le 20 juin 1991 d’installer son siège et celui du gouvernement fédéral à Berlin, le Bundesrat pour sa part décide le 5 juillet 1991 de rester à Bonn et de voir venir. En prenant la défense de Bonn, devenue ville fédérale (Bundesstadt), le Bundesrat rendait ainsi hommage à la modestie de la province par opposition aux fastes berlinois. Bonn continue d’abriter des parties importantes des ministères de l’Intérieur et de la Défense tandis que des administrations fédérales s’y sont installées, telles que l’Office des cartels et la Cour fédérale des comptes11. Pourtant, l’expérience aidant, le Bundesrat décide, le 27 septembre 1996, de s’installer à son tour à Berlin : après tout, la République de Berlin n’était pas si différente de celle de Bonn et le fédéralisme ne semblait pas en danger ! En 2000, le Bundesrat a pris ses quartiers au siège de l’ancienne Chambre des seigneurs de Prusse, un an après l’établissement effectif du Bundestag dans le bâtiment du Reichstag rénové et le transfert de la chancellerie à Berlin.

17Au terme de ce développement, un triple constat s’impose : l’adhésion de la RDA à la RFA n’était possible qu’après sa mise en adéquation avec les structures fédérales de la RFA ; l’unification n’a pas été l’occasion de recomposer le territoire fédéral malgré des propositions en ce sens qui prévoyaient par exemple de mélanger des Länder de l’Est avec des Länder de l’Ouest pour hâter l’unification intérieure du pays, sur le modèle du laboratoire que représentait la fusion de Berlin-Ouest et de Berlin-Est – une fois créé, un Land est un Land... Personne en Allemagne ne croit plus aujourd’hui à une recomposition du territoire fédéral, même si la création de Länder mieux proportionnés, démographiquement et économiquement plus équilibrés serait sans doute, d’un point de vue idéal, préférable à la situation actuelle ! Mais le fédéralisme induit une susceptibilité organique envers ce qui lui semble compromettre sa diversité et un juste équilibre des pouvoirs.

Nouvelle répartition des voix et des finances

  • 12 Vertrag über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag), art. 4 portant sur les mo (...)

18Les problèmes les plus délicats à résoudre suite à l’unification relevaient cependant moins de la susceptibilité que de la répartition des pouvoirs et des ressources financières. Pour la nouvelle répartition des voix au sein du Bundesrat, le Traité d’unification12 définit une nouvelle clé qui répartit les Länder en quatre catégories : chaque Land détient au moins 3 voix, ce qui permet de traiter sur un pied d’égalité des Länder dont le nombre d’habitants varie entre 0,66 et 1,75 million d’habitants ; vient ensuite le groupe médian des Länder comptant entre 2 et 6 millions d’habitants (ils sont au nombre de sept, dont quatre nouveaux Länder de l’Est, et détiennent chacun 5 voix) ; une place à part est faite au Land de Hesse qui a tout juste un peu plus de 6 millions d’habitants ; les Länder de plus de 7 millions d’habitants disposent chacun de 6 voix, qu’il s’agisse de la Basse-Saxe (8 millions d’habitants) ou de la Rhénanie du Nord-Westphalie (qui en compte millions de plus). Avec 18 millions d’habitants, ce Land ne détient pas plus de 6 voix contre 19 pour les cinq Länder de l’ex-RDA, qui totalisent, sans Berlin, un peu plus de 13 millions d’habitants. Cette pondération met en évidence la solidarité entre États à partir du principe selon lequel les plus faibles doivent pouvoir faire entendre leurs voix et les plus forts ne doivent pas acquérir de position hégémonique. Il suffit de faire quelques additions pour en avoir la preuve : le Bundesrat comprend 69 voix, la majorité qualifiée se situe à 35 voix et la majorité des deux tiers à 46 voix ; rien ne peut être décidé contre le groupe des Länder disposant chacun de 3 ou 4 voix, ils représentent à eux seuls 40 voix [Fig. 1]. Ceci ne tient évidemment pas compte des majorités structurelles que peuvent constituer les partis, en fonction des coalitions au pouvoir dans les Länder, comme cela a été traité précédemment.

19Plus épineuse encore, la question de la péréquation financière entre Länder. L’appliquer dès le lendemain de l’unification entre l’ensemble des Länder telle qu’elle avait été jusqu’alors pratiquée entre les Länder de l’Ouest aurait immanquablement fait exploser le système, puisque cela serait revenu à faire de tous les Länder de l’Ouest, y compris les plus pauvres, des payeurs au profit des seuls nouveaux Länder de l’Est. Il fut donc décidé de surseoir à l’extension du système de péréquation et de créer un « fonds pour l’Unité allemande » essentiellement alimenté par la Fédération. C’était sans doute inévitable, mais c’était aussi pousser plus loin l’abdication des Länder en faveur de la Fédération, qui assumait à elle seule la solidarité nationale envers les nouveaux Länder.

20Faute d’avoir réclamé avec plus de force une nouvelle répartition des recettes fiscales en leur faveur, les éternelles difficultés financières qu’ils connaissaient ne pouvaient qu’inciter les Länder à accepter cette solution et donc à renforcer le pouvoir fédéral central. La péréquation fut pourtant appliquée pour la première fois entre les 16 Länder de l’Allemagne unifiée en 1996, non sans quelques adaptations relevant des spécialistes de la fiscalité et du droit. La mise en place d’une commission en 2003 pour réformer le fédéralisme a montré que les Länder ont, avec le temps et la perte croissante de leurs compétences, pris conscience qu’ils ne pouvaient éternellement abdiquer en faveur de la Fédération.

Fig. 1 Répartition des voix entre les Länder au sein du Bundesrat en fonction du nombre d’habitants (en millions)

Land

Population

Nombre de voix

Brème

0,66

3

Hesse

6,07

5

Hambourg

1,77

3

Bade-Wurtemberg

10,76

6

Mecklembourg-Poméranie antérieure

1,67

3

Bavière

12,52

6

Sarre

1,03

3

Basse-Saxe

7,96

6

NRW

17,96

6

Berlin

3,43

4

Brandebourg

2,53

4

Rhénanie-Palatinat

4,04

4

Saxe

4,21

4

Saxe-Anhalt

2,41

4

Schleswig-Holstein

2,84

4

Sources : Bundesrat (Bundesrat.de) et Office fédéral des statistiques (Destatis.de), 2008.

L’impact de l’Europe sur le fédéralisme

  • 13 Voir le Traité d’unification, art. 4 (2) (voir la note 13) et le Traité portant définitivement règl (...)

21Autre défi pris en compte après 1990 : l’impact de l’Europe sur le fédéralisme. Les décisions de la Commission européenne intervenant de plus en plus dans les affaires intérieures des États, l’Europe compromettait l’autonomie des Länder sans que ceux-ci puissent intervenir dans le processus décisionnel européen. Les Länder ont obtenu que l’article 23 – celui-là même qui avait permis l’adhésion de la RDA à la RFA mais qui, l’unification achevée, avait été supprimé puisque n’ayant plus de raison d’être13 – devienne un article sur l’Europe qui réglemente leur droit à être informés des initiatives législatives de Bruxelles avant tout accord du gouvernement fédéral allemand. Par ailleurs, les Länder entretiennent aujourd’hui des représentations qui sont autant d’ambassades des Länder à Bruxelles pratiquant la recherche préventive de l’information et le lobbying. Plus tôt les Länder sont informés, mieux ils peuvent intervenir auprès du Bund pour faire entendre leur point de vue lors de l’élaboration des directives européennes. La réforme de 2000 a réglé des aspects financiers qui sont abordés ci-après.

Les réformes I et II des années 2006 et 2009 : unitarisation et retour au « fédéralisme culturel »

22La lourdeur des procédures de décision, l’injustice que représente, selon les pays payeurs, la péréquation financière entre Länder en raison du nivelage que celle-ci induirait au détriment de l’effort (Leistung), ont conduit à remodeler le mode de fonctionnement du fédéralisme. D’aucuns prêchent en faveur d’un fédéralisme concurrentiel qui stimule la concurrence entre les Länder au risque de provoquer des différences toujours plus grandes entre Länder « riches » et Länder « pauvres ». Une réforme en tout cas s’imposait. La première vague de réformes, entrées en vigueur en 2000, a été présentée à juste titre comme la plus profonde réforme jamais réalisée de la Loi fondamentale ; son aboutissement a été facilité par l’accord intervenu entre chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates dans le cadre de la grande coalition. Les réformes portent sur la redéfinition des lois soumises à l’approbation des Länder et sur la répartition des compétences entre Bund et Länder, dans le sens d’un retour au fédéralisme conçu au départ par les « pères et mères de la Loi fondamentale », comme il est désormais d’usage de le dire en Allemagne. La deuxième vague porte sur la constitution financière de l’Allemagne fédérale et elle est seulement en train d’aboutir.

  • 14 F. W. Scharpf, « Föderalismusreform : Weshalb wurde so wenig erreicht ? », Aus Politik und Zeitgesc (...)

23La réforme adoptée en 2000 vise à limiter la proportion de lois soumises à l’approbation du Bundesrat pour ramener celle-ci à 35-40 % – contre environ 60 % de l’ensemble des lois dans le passé. Le Bundestag doit ainsi retrouver la plénitude de sa souveraineté et le gouvernement fédéral peut mettre en place des administrations autonomes pour faire appliquer des lois fédérales sans l’approbation du Bundesrat. La réforme est de taille et va dans le sens de l’unitarisation du système fédéral au profit de la Fédération. En contrepartie, les Länder peuvent déroger à l’application des lois fédérales, ce qui va dans le sens inverse de l’unitarisation. Mais cette transformation importante va de pair avec une redéfinition et une redistribution des compétences exclusives pour la Fédération comme pour les Länder. Les lois-cadres sont abrogées et les Länder sont désormais autonomes en matière de législation sur l’environnement et surtout en matière d’éducation. C’est un retour au « fédéralisme culturel » classique qui restitue aux Länder la seule réelle compétence en matière d’éducation et de formation. Ne relève plus de la législation concurrente entre Fédération et Länder que la réglementation sur l’admission aux établissements d’enseignement supérieur et sur les diplômes de fin d’études. L’attribution de compétences exclusives aux Länder en matière d’environnement a d’autant plus étonné qu’il s’agit là d’un domaine plus national – pour ne pas dire mondial – que régional. L’autonomie des Länder devrait être bien vite malmenée par les directives européennes en matière d’environnement14. Alors que la gestion des services publics est pour l’essentiel du ressort des Länder et représente quelque 40 % de leur budget, ceux-ci devaient jusqu’alors appliquer les règlements de la Fédération en matière de gestion du personnel, des salaires et des pensions. Ces dispositions sont supprimées, mais un dispositif relevant de la législation concurrente entre Fédération et Länder est mis en place pour définir un cadre statutaire général des services publics, qu’ils relèvent de la Fédération, des Länder ou des communes. Une innovation non négligeable : les Länder ont désormais l’obligation de régler eux-mêmes leur régime pénitentiaire.

24Pour l’Europe enfin, la réforme a trouvé une solution de compromis pour le cas où l’Allemagne serait soumise à une amende par Bruxelles pour non-respect des critères de Maastricht. Qui, en effet, devrait payer l’amende ? Fédération et Länder se partagent les coûts de l’amende à hauteur respective de 65 et 35 %. L’article 23 quant à lui subit une modification essentiellement favorable aux Länder : si une question traitée à Bruxelles porte sur des domaines de la compétence exclusive des Länder tels que l’école, la culture, la radiodiffusion, sa défense est confiée à un représentant des Länder, nommé par le Bundesrat, pour représenter l’Allemagne auprès de l’Union européenne (UE). Pour le deuxième train de réformes, un premier pas a été fait en juin 2009 ; il va dans le sens de ce qui a déjà été mis en place pour le paiement d’une amende en cas de non-respect des critères de Maastricht : c’est le frein mis à l’endettement public par la procédure évoquée en début d’article.

  • 15 Sur le débat Entflechtung/Verflechtung, voir H. Scheller, « L’interpénétration entre Bund et Länder (...)
  • 16 I. Bourgeois (dir.), Allemagne : compétitivité et dynamiques territoriales, Cergy-Pontoise, Travaux (...)

25Au final, il apparaît que la réforme du fédéralisme ne s’est guère préoccupée du rôle des parlements régionaux et qu’elle a surtout voulu clarifier les compétences de la Fédération et des Länder dans le sens d’un « désenchevêtrement » (Entflechtung), dans un souci de favoriser une plus grande transparence et d’établir plus nettement les responsabilités de chacun alors que la nature même du fédéralisme est faite d’un enchevêtrement que l’on peut qualifier d’organique. En effet, le principe de subsidiarité qui fonde le fédéralisme ne peut être statique, il est toujours en évolution et conduit à redéfinir constamment les compétences de chacun des niveaux de décision au sein d’une structure fédérale. Cela conduit naturellement à une interdépendance de fait (Politikverflechtung)15. La réforme a-t-elle rendu l’Allemagne plus performante et plus compétitive ? Il semble que les milieux économiques aient mis un bémol à leurs critiques depuis l’aboutissement de la réforme et ses effets sur le processus législatif : depuis l’entrée en vigueur de la réforme de 2000, le nombre de lois soumises à l’approbation du Bundesrat est tombé à moins de 30 %. Si les Länder pratiquent des politiques de développement spécifiques, régulées par l’État fédéral et l’UE, sans parler de l’impact de la mondialisation, ce sont bien eux qui développent une dynamique des territoires qui permet à l’Allemagne de s’affirmer face aux mutations du monde moderne. Si bien que René Lasserre voit, à juste titre, dans le polycentrisme de la gouvernance territoriale allemande « plus un atout qu’un poids pour l’avenir16 ».

Bibliographie

Bibliographie sélective

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Bois, P. (du) et D. Freiburger (dir.), « Le fédéralisme dans tous ses états », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, tome 35, n° 3, juillet-septembre 2003. Voir en particulier la contribution de Rudolf Hrbek, « Föderalismus in Deutschland », p. 337-356.

Scharpf, F. W., B. Reissert et F. Schnabel, Politikverflechtung : Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg, Scriptor Verlag, 1976.

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Vaillant, J. (dir.), « La réforme du fédéralisme allemand », Allemagne d’aujourd’hui, n° 184, 2008, p. 3-130.

Notes

1 La réforme a été adoptée par le Bundesrat le 12 juin 2009 contre l’avis de trois Länder, Berlin, le Mecklembourg-Poméranie antérieure et le Schleswig-Holstein, qui refusent qu’il puisse leur être interdit à l’avenir de recourir à l’emprunt. Jugeant par ailleurs la réforme contraire à son autonomie budgétaire, le Land de Schleswig-Holstein a annoncé qu’il porterait plainte devant le Tribunal fédéral constitutionnel de Karlsruhe. Voir également H. Stoltenberg, « Vorletzte Hürde genommen. Der Bundestag billigt die geplante Schuldenbremse », Das Parlament, 59. Jg., n° 23/24, 2-8 juin 2009, p. 1.

2 Toutes les références à la Loi fondamentale (LF) sont empruntées à Grundgesetz (GG), avec une introduction de G. Dürig, Beck-Texte im dtv, 41e édition, 2007 (traductions de l’auteur).

3 F. Schwahn, Beschäftigte der öffentlichen Arbeitgeber am 30. Juni 2006, Office fédéral des statistiques, 2007, disponible sur Destatis.de.

4 Norme développée par la jurisprudence du Tribunal fédéral constitutionnel, entre autres quand le gouvernement Adenauer chercha au début des années 1960 à créer, à côté de la première chaîne de télévision, ARD, aux structures régionales, une chaîne nationale sans tenir compte du privilège culturel des Länder (cf. BV erfGE, 12, 205). L’obligation de respect mutuel va donc dans les deux sens.

5 Voir à ce propos la très intéressante étude d’Anne Wetzel, Le fonctionnement de la « Commission de conciliation » et de la « Commission paritaire mixte ». Une comparaison entre la France et l’Allemagne sur la recherche du compromis politique, mémoire de DEA soutenu à l’université de Valenciennes (FLLASH) en juin 2000 (non publié).

6 F. Joly, J. Vaillant, J-P. Mathieu et J. Mortier, « Les deux États allemands : RFA et RDA », in G. Badia (dir.), Histoire de l’Allemagne contemporaine, vol. 2, Paris, Messidor, 1987 ; N. Karlheinz, Demokratiegründung in Westdeutschland. Die Entstehung der Bundesrepublik 1945-1949, Munich, Piper, 1974.

7 La population indiquée est celle des années 2007-2008.

8 Lors du référendum, exigé par le Tribunal fédéral constitutionnel, du 7 juin 1970 au Pays de Bade, près de 82 % des votants se prononcèrent finalement en faveur du Land de Bade-Wurtemberg, pour une participation de 62,5 %.

9 K. Stüwe, « Konflikt und Konsens im Bundesrat », Aus Politik und Zeitgeschichte, B 50-51/2004, 6 décembre 2004.

10 K. Stüwe, « Der Bundesrat in Zeiten Grosser Koalitionen », Aus Politik und Zeitgeschichte, 16/2008, 14 avril 2008, p. 29.

11 Cf. Loi Berlin/Bonn du 26 avril 1994, modifiée en 1997 (BGBl. S1 918 et autres).

12 Vertrag über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag), art. 4 portant sur les modifications de la Loi fondamentale induites par l’unification (3). Le texte du traité est disponible en intégralité sur le site de la Bundeszentrale für politische Bildung à l’adresse <www.bpb.de/wissen/FMJCMZ,0,0,Grundgesetz.html>.

13 Voir le Traité d’unification, art. 4 (2) (voir la note 13) et le Traité portant définitivement règlement concernant l’Allemagne (Zwei-plus-Vier-Vertrag, Traité 2+4), art. 1 (4), disponible sur Auswaertiges-amt.de.

14 F. W. Scharpf, « Föderalismusreform : Weshalb wurde so wenig erreicht ? », Aus Politik und Zeitgeschichte, 50/2006, 11 décembre 2006.

15 Sur le débat Entflechtung/Verflechtung, voir H. Scheller, « L’interpénétration entre Bund et Länder est la condition du bon fonctionnement de l’État fédéral », Allemagne d’aujourd’hui, Paris, n° 187, Paris, ACAA, 2009, p. 21-33.

16 I. Bourgeois (dir.), Allemagne : compétitivité et dynamiques territoriales, Cergy-Pontoise, Travaux et documents du CIRAC, 2007.

Auteur

Professeur de civilisation allemande contemporaine à l’université Charles-de-Gaulle – Lille 3, directeur de la revue Allemagne d’aujourd’hui. Cet article s’inspire dans sa partie historique de l’introduction réalisée par l’auteur pour le dossier « La réforme du fédéralisme allemand », Allemagne d’aujourd’hui, n° 184, Paris, ACAA, 2008.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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