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L'Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur

 | 
Hans Stark
, 
Michèle Weinachter

Société

Le système éducatif de l’Allemagne unifiée : entre dynamiques internes et contraintes extérieures

Werner Zettelmeier

Texte intégral

1La chute du Mur de Berlin en 1989 et l’unification allemande en 1990 ont eu pour conséquence une restructuration complète du système éducatif est-allemand. Piliers institutionnels et idéologiques du régime communiste, l’école et l’université est-allemandes ont perdu, pratiquement du jour au lendemain, toute légitimité aux yeux de leurs usagers en particulier et de l’opinion publique (est-)allemande en général, tout en devant assurer la permanence d’un service public de base, vital pour l’émergence d’une société pluraliste et démocratique dans les nouveaux Länder. Le modèle dont s’inspire cette restructuration dans un premier temps est celui de la République fédérale d’Allemagne (RFA) afin de permettre une compatibilité aussi large – et surtout aussi rapide – que possible entre les nouvelles structures à créer et celles en place à l’Ouest. Mais si l’on pouvait avoir l’impression d’un alignement inévitable et sans faille des nouveaux Länder sur le modèle éducatif ouest-allemand, les limites d’une telle transposition sont vite apparues. D’une part, en raison des faiblesses inhérentes au système éducatif ouest-allemand dont l’unification a accéléré la mise en évidence, avant même la publication des résultats des études PISA (Programme for International Student Assessment – Programme international pour le suivi des acquis des élèves) au début des années 2000 ; d’autre part, en raison de la difficulté « systémique » à se référer à « un » modèle éducatif ouest-allemand clairement identifiable jusque dans le détail de son fonctionnement organisationnel et des objectifs sociétaux dont il est investi, du fait de la répartition des compétences en la matière, la responsabilité publique étant pour l’essentiel entre les mains des Länder. Ceux-ci font état, quant à eux, d’une diversité certaine dans les dynamiques qui caractérisent l’évolution, depuis 1945, tant de l’action politique suivie dans ce domaine que de la réalité sociale à laquelle cette action se réfère. Vingt ans après la chute du Mur de Berlin, il est permis de dire que la transformation du système éducatif ne s’est finalement pas limitée aux nouveaux Länder, mais aussi que l’unification allemande a sans aucun doute contribué à redonner une nouvelle dynamique tant à l’action politique qu’à la réflexion pédagogique relatives au système éducatif allemand. Ce dernier est soumis, dans son ensemble et sur la totalité du territoire, à une mutation profonde dans le cadre de laquelle les spécificités est-allemandes dues à l’héritage de la République démocratique allemande (RDA) se sont certes quelque peu atténuées, mais sont loin d’avoir complètement disparu. Dans les statistiques, on continue d’ailleurs le plus souvent à faire la distinction, dans le domaine de l’éducation et de la formation comme ailleurs, entre les données se référant aux nouveaux Länder et celles se référant aux anciens Länder, avant de faire une « moyenne » pour l’Allemagne dans son ensemble.

2Dans ce chapitre, nous nous efforcerons dans un premier temps de retracer quelques-uns des aspects structurels caractéristiques du système éducatif est-allemand afin de mieux mesurer l’immensité de la tâche à laquelle il a fallu s’attaquer au lendemain du 9 novembre 1989 et l’importance du chemin parcouru depuis cette date historique. Dans un deuxième temps, nous présenterons la situation actuelle de l’éducation et de la formation dans l’Allemagne de 2009 à travers un certain nombre de données fondamentales. Ce panorama permettra d’apprécier d’une part le chemin parcouru dans les nouveaux Länder depuis vingt ans, mais plus encore de cerner les défis futurs à relever sur tout le territoire allemand. Parmi ces derniers, il faut mentionner la mutation démographique, dont les conséquences affectent d’ores et déjà considérablement les nouveaux Länder. Au vu des tendances et des données déjà disponibles à l’heure actuelle, on est même tenté de dire que la partie orientale de l’Allemagne est en avance sur la partie occidentale. En effet, la baisse beaucoup plus abrupte et durable de la natalité à l’Est, combinée aux mouvements persistants de migration interne au pays qui, bien que moins importants qu’au début des années 1990, restent défavorables aux nouveaux Länder, font que ces derniers ont dû faire des choix difficiles que les Länder de l’Ouest, en raison d’une évolution démographique plus régulière, bien que tout aussi négative à terme, ont pu retarder. Enfin, nous terminerons sur l’esquisse des enjeux du système éducatif pour l’avenir de l’Allemagne dans son ensemble, voire sur sa mise en phase avec des évolutions similaires observées dans des pays partenaires au sein de l’Union européenne (UE), et ce afin d’évaluer le rôle fondamental de l’éducation et de la formation non seulement à l’aune des espérances de démocratisation suscitées par les réformes éducatives dans les nouveaux Länder, mais plus encore comme facteur déterminant dans l’octroi d’options de vie (professionnelle et citoyenne), d’épanouissement individuel et de cohésion sociale dans un contexte politique, économique et culturel en profonde mutation.

Les caractéristiques structurelles du système éducatif est-allemand

Les principes de l’école socialiste en RDA

3Pour les contestataires est-allemands de 1989, la démocratisation de la société est-allemande devait obligatoirement passer par une refonte conceptuelle et institutionnelle radicale du système éducatif. Après le 9 novembre, le parti communiste, encore au pouvoir, cède très vite sous la pression de la rue et donne suite à certaines revendications clés des groupes d’opposition en matière de réformes éducatives : il propose la suppression de la préparation militaire obligatoire des élèves et l’abolition de l’enseignement de la Staatsbürgerkunde, une instruction civique assez particulière servant de prétexte à un endoctrinement systématique des jeunes au service exclusif de la ligne du parti communiste.

4La situation de l’institution scolaire à l’aube des bouleversements de l’automne 1989 illustre particulièrement bien les blocages auxquels toute la société se trouve confrontée, ainsi que l’incapacité des dignitaires du régime à comprendre les frustrations accumulées par de larges fractions de la population, et notamment par une part grandissante des jeunes générations, face au décalage croissant entre la réalité matérielle et psychologique vécue et le discours du parti dirigeant. Cette sclérose était personnifiée par la ministre en charge des Affaires scolaires de l’époque, qui n’était autre que l’épouse d’Erich Honecker, l’homme fort du pays depuis le début des années 1970. C’est en effet d’une main de fer que Margot Honecker a dirigé ce ministère sans interruption depuis 1963. Elle avait également la main mise sur la recherche pédagogique, puisque l’Académie des sciences pédagogiques était alors directement rattachée à son ministère et avait le monopole de la recherche relative à l’institution scolaire. La ministre démissionnera, presque en catimini, le 2 novembre 1989, pour « raisons personnelles ».

5Il faut rappeler quelques-uns des principes de fonctionnement et objectifs déontologiques du système éducatif est-allemand pour mesurer les défis à relever dès 1989. En RDA, l’école était obligatoirement publique, les – très rares – établissements privés gérés par les Églises qui avaient pu s’y maintenir étaient largement inconnus du grand public. L’organisation du système éducatif y était très centralisée, avec une seule autorité de tutelle pour tout le pays et un programme d’enseignement unique, très détaillé, à partir de 1965. Son application stricte par les professeurs était de mise, ne leur laissant que peu d’autonomie pédagogique. Cette même année, une grande réforme du système éducatif aboutit à la mise en place d’une école unique de dix classes pour tous les enfants dès l’âge de 6 ans : la polytechnische Oberschule-POS (l’école secondaire polytechnique). De fait, cette école était fréquentée par la quasi-totalité des jeunes des classes d’âge en question. Avec la création de l’école unique, le régime entendait assurer l’égalité des chances dans le domaine de l’éducation et rompre ostensiblement avec la tradition « bourgeoise » d’une différenciation organisationnelle et pédagogique entre notamment la Volksschule (école du peuple) d’une part et le Gymnasium (lycée) – réservé à une petite élite sociale – d’autre part. C’est avec cette tradition qu’avaient renoué les anciens Länder dès 1945 en s’opposant avec succès à toute transformation du système scolaire dans le sens d’une plus grande ouverture sociale et d’une égalité des chances telle qu’elle avait été voulue par les alliés occidentaux dans un premier temps.

6L’une des caractéristiques de l’école unique est-allemande réside dans son enseignement dit polytechnique, qui consistait à familiariser les jeunes avec les principes de fonctionnement du monde du travail et de la « production socialiste », tant au niveau théorique que pratique, par le biais de stages effectués dans les entreprises d’État. L’existence, à part, d’écoles et de classes spécialisées (rassemblant environ 1 % du nombre total des effectifs scolaires de l’enseignement général), notamment en sport et en musique, permettait cependant une sélection, dès le plus jeune âge, des élites, notamment sportives, de la RDA.

  • 1 À titre comparatif, on peut citer le Land ouest-allemand de Rhénanie du Nord-Westphalie qui, avec u (...)

7La « démocratisation » de l’école selon les directives du parti dirigeant trouvait son prolongement dans l’enseignement supérieur. En effet, dans les années 1950, alors que la RFA restaurait les règles de fonctionnement universitaire d’avant 1933, la RDA ouvrait très largement les portes de ses universités aux jeunes issus de la « classe ouvrière et paysanne » pour mettre ainsi fin au privilège des « classes bourgeoises », longtemps seules à avoir accès à l’enseignement supérieur. Mais cette période d’ouverture fut rapidement suivie d’une phase de restriction de l’accès aux formations supérieures. Avec 160 000 inscrits en 1972, le nombre d’étudiants dans les universités est-allemandes atteint alors un point culminant avant de retomber à 130 000 dans les années 1980, pour une population totale d’environ 16 millions1. Cette fermeture relative des universités est-allemandes s’est accompagnée d’une plus grande sélectivité sociale (et idéologique) au profit des jeunes issus de l’intelligentsia. Ce qui permet d’ailleurs de mieux comprendre pourquoi les universitaires – étudiants et enseignants – ont été plutôt rares dans les groupes d’opposition lors des manifestations de l’automne 1989. Conscients de leurs privilèges, ils sont restés particulièrement conformistes et très souvent ne se sont engagés qu’à contrecœur dans la restructuration nécessaire du système universitaire.

8Cette situation s’explique par le fait que l’organisation et l’évolution du système éducatif de la RDA suivaient étroitement celles de la planification économique depuis 1971. Les établissements scolaires et universitaires se voyaient donc attribuer des objectifs quantitatifs précis en fonction des besoins de qualification exprimés par les responsables du plan quinquennal. Or, ces objectifs privilégiaient depuis les années 1970 la formation d’ouvriers qualifiés au détriment des diplômés de l’enseignement supérieur. En 1989, plus de 70 % des sortants du système d’enseignement général disposaient donc du diplôme de fin d’études de la POS, pour entamer par la suite une formation professionnelle dans les entreprises d’État. Seuls 11 % obtenaient le baccalauréat après deux ans d’études supplémentaires dans une erweiterte Oberschule-EOS (école secondaire élargie) et environ 5 % sortaient sans diplôme de fin d’études générales.

La volonté de préserver les « acquis » du système scolaire est-allemand

9L’une des questions majeures au moment de la transition du système en 1990-1991 était donc de savoir comment l’institution scolaire et universitaire devait évoluer dans le nouveau cadre politique et économique tout en continuant d’accueillir les enfants, adolescents et étudiants dans les établissements, d’assurer l’enseignement et la délivrance des diplômes. Quelles pouvaient en être les bases matérielles et philosophiques, avec quels enseignants les construire, mais aussi quels « acquis » du système est-allemand pouvaient être préservés dans ce nouveau cadre, compte tenu des divergences de fond avec le système ouest-allemand quant aux principes de fonctionnement et aux objectifs déontologiques ?

10Les Allemands de l’Est, mais également un certain nombre d’observateurs occidentaux, considéraient que le tissu très dense des structures d’accueil pour la petite enfance (crèches, maternelles, garderies, etc.) – et notamment leur fonctionnement tout au long de la journée, qui permettait un taux d’activité féminine très largement supérieur à la moyenne ouest-allemande –, comptait parmi ces acquis. Autres éléments considérés comme positifs : l’enseignement polytechnique, la scolarité commune pour tous les jeunes jusqu’à l’âge de 16 ans, l’offre importante d’activités parascolaires organisées essentiellement à partir de l’école, la régulation complète de l’insertion professionnelle par l’État. Nombreux étaient les Allemands de l’Est qui ne voulaient pas que ces acquis – en fait très instrumentalisés par le régime à des fins de propagande – soient irrémédiablement sacrifiés au nom de la restructuration inéluctable de l’économie est-allemande, qui en constituait la base matérielle. À partir de 1990, alors que l’évolution économique et sociale entraîne l’apparition, au sein de la population, de catégories se considérant elles-mêmes comme les perdantes de l’unification, les sondages d’opinion font état de déceptions et de frustrations accumulées, de phénomènes de désagrégation du tissu social et de désœuvrement des jeunes au chômage – des évolutions qui ont aussi été attribuées à la transformation du système éducatif.

La réforme de l’institution scolaire dans son ensemble

Les nouvelles structures scolaires est-allemandes

  • 2 La Saxe, parrainée par le Bade-Wurtemberg et la Bavière, renonce même à introduire la Gesamtschule, (...)

11Dans ces conditions, mener à terme cette transformation était une gageure. Conformément à la répartition des compétences entre l’État fédéral et les Länder en matière d’éducation et de formation, il fallait créer ex nihilo et dans les plus brefs délais une administration scolaire et universitaire opérationnelle au sein de chacun des cinq nouveaux Länder. Le traité d’unification, qui avait été signé entre les gouvernements ouest-allemand et est-allemand le 31 août 1990, prévoyait en effet une restructuration de l’institution scolaire avant le 30 juin 1991. Cette création ne pouvait se faire qu’avec l’aide des anciens Länder (appui financier, envoi de personnels d’inspection, d’administration, etc.). Le transfert de compétences et d’expertise a conduit, dans un premier temps au moins, à la résurrection des querelles scolaires ouest-allemandes sur les territoires des Länder de l’Est, le jeu des affinités politiques entre les majorités gouvernementales à l’Ouest et à l’Est ayant largement dominé le processus. Ainsi, le fort soutien politique dont bénéficiait à l’époque la Gesamtschule dans le Brandebourg s’explique par le fait que ce dernier était parrainé par la Rhénanie du Nord-Westphalie, gouvernée à l’époque par le Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), lui-même grand promoteur dans l’ancienne RFA de ce type d’intégration des filières scolaires classiques allemandes en une seule institution. Or la conception pédagogique et politique de la Gesamtschule était devenue à l’Ouest, depuis son introduction à la fin des années 1960, un sujet de fixation majeur des critiques des chrétiens-démocrates, qui reprochaient aux sociaux-démocrates leur « égalitarisme » idéologique et le supposé « nivellement par le bas » de l’enseignement secondaire général allemand. À l’opposé, le Land de Mecklembourg-Poméranie antérieure, gouverné à l’époque par les chrétiens-démocrates, poursuivit dans un premier temps une différenciation très stricte entre Hauptschule, Realschule et lycée, à laquelle étaient restés attachés ceux des anciens Länder qui avaient été gouvernés sur une longue période par les chrétiens-démocrates. Les trois autres Länder (Saxe, Saxe-Anhalt et Thuringe) ont choisi quant à eux une voie médiane dans la restructuration de leur paysage scolaire en optant pour une différenciation moins complexe entre seulement deux types d’établissements2 : le lycée menant au baccalauréat, et un deuxième type d’établissement réunissant sous des dénominations différentes (Mittelschule, Sekundarschule) selon le Land les deux autres filières dans une seule institution tout en délivrant les diplômes propres à chacune d’elles. Finalement, la Hauptschule en tant que type d’établissement à part entière n’a été mise en place dans aucun des nouveaux Länder. Par ailleurs, la plupart de ces derniers ont maintenu le principe du baccalauréat en huit ans (contre neuf ans à l’Ouest à l’époque), ce qui ne sera pas sans conséquence sur le débat mené dans les anciens Länder lors de leur passage au système du G8 (le lycée en huit ans) dans les années 2000.

12L’application des dispositions prévues dans le traité d’unification sur l’éviction du personnel compromis sous l’ancien régime (responsables de la jeunesse communiste, collaborateurs de la Stasi, des forces armées, cadres du Parti au niveau local et régional qui avaient été recrutés fin 1989 par le dernier gouvernement SED (parti socialiste unifié) afin de leur permettre d’échapper à la déliquescence rapide de leurs organismes d’origine) va provoquer d’autres remous au sein de l’institution scolaire qui, de plus, doit alors faire face à des licenciements massifs pour des raisons budgétaires. En effet, la situation financière des nouveaux Länder ne leur permettait guère de reprendre le fort taux d’encadrement d’avant 1989, supérieur à celui en vigueur à l’Ouest. Mais, à ce titre également, les cinq nouveaux Länder, en dépit d’une situation de départ identique, n’ont pas tous poursuivi la même politique. Alors que le Brandebourg, grâce à la mise en place d’un système de travail à temps partiel forcé pour tous les enseignants en place, n’a presque pas licencié d’enseignants pour motifs économiques, tandis que la Saxe en a renvoyé quelque 17 000 entre 1989 et 1995 pour raisons politiques et budgétaires.

Une transformation du système universitaire est-allemand marquée par la rupture

  • 3 W. Melzer, D. Stenke, « Schulentwicklung und Schulforschung in den ostdeutschen Bundesländern », in (...)

13En guise de premier bilan sur la transformation de l’institution scolaire est-allemande, on peut dire que celle-ci est marquée par un mélange, contrasté selon les Länder, de rupture et de continuité. Si les nouveaux Länder se sont inspirés des « modèles » ouest-allemands, ils ne les ont pas pour autant simplement copiés. Certes, la lisibilité des structures scolaires allemandes n’est pas facilitée par cette plus grande complexité, mais les nouveaux Länder réussissent ainsi à affirmer une spécificité, voire une identité régionale, a priori logique dans un système fédéral. Si la continuité, notamment de certaines catégories de personnel et parfois de structures, semble l’emporter dans l’institution scolaire sur les éléments de rupture, il en va autrement dans l’enseignement supérieur, davantage marqué et bouleversé par une restructuration institutionnelle très large et par l’arrivée massive de personnels enseignant et administratif en provenance des anciens Länder. À titre d’exemple, on peut citer l’évolution en Saxe, le plus peuplé des cinq nouveaux Länder et également celui où était – et reste de nos jours – concentrée une grande partie du potentiel de recherche et de technologie de la partie orientale de l’Allemagne. Parmi les nouveaux professeurs des universités qui y sont recrutés entre 1990 et 1995, moins de 50 % sont des Allemands de l’Est, toutes disciplines confondues. Ces derniers sont majoritaires dans les disciplines telles que les mathématiques, l’informatique, les sciences de l’ingénieur ainsi que la théologie, alors que dans les sciences sociales et économiques, en droit, en philosophie et dans les départements de sciences de l’éducation nouvellement créés dans les universités, les Allemands de l’Ouest représentent entre 90 et 100 % du personnel recruté3.

14Si l’enseignement supérieur allemand dans son ensemble se trouve engagé depuis les années 1990 dans un vaste processus de modernisation de ses modes de fonctionnement tant en interne que dans ses interactions avec son environnement extérieur, la restructuration du paysage universitaire dans les nouveaux Länder y est sans doute pour beaucoup. En effet, cette dernière devait se faire sur la base d’une évaluation très minutieuse des structures d’enseignement et de recherche héritées de la RDA, qui étaient pour la plupart tout à fait incompatibles avec les structures existantes à l’Ouest. L’évaluation systématique, périodique des structures (départements, disciplines, etc.) ou des fonctions (enseignement, recherche) est devenue un leitmotiv de la modernisation conduite dans tout l’enseignement supérieur sans que l’on puisse parler d’un système uniforme et standardisé.

La modernisation du système d’enseignement supérieur dans son ensemble

15Très vite, il est en effet apparu qu’une telle radiographie du paysage universitaire et de recherche ne pouvait se limiter à la partie orientale de l’Allemagne, mais qu’elle devait s’étendre à la totalité des institutions d’enseignement supérieur allemandes si le pays voulait rester en phase avec les évolutions similaires déjà entamées ou à venir dans d’autres pays de niveau de développement comparable. L’évolution de la demande de qualification du marché du travail national et européen accueillant les diplômés de l’enseignement supérieur, la modification de la demande d’éducation et de qualification de ceux qui fréquentent les établissements d’enseignement supérieur, l’augmentation continue du nombre d’étudiants depuis la fin des années 1980 jusqu’au milieu des années 2000 – qui est cependant loin d’être suivie par une augmentation analogue des ressources mises à la disposition par les pouvoirs publics –, la volonté politique de créer un espace universitaire européen (Processus de Bologne de 1998), sont quelques-unes des évolutions qui affectent les établissements dans leur ensemble. Elles font plus que jamais de la modernisation de tout l’enseignement supérieur à l’Est comme à l’Ouest, de la réflexion sur les missions fondamentales de l’Université et de son positionnement international des thèmes récurrents du débat public allemand.

16Tous les Länder ont modifié leurs législations relatives à l’enseignement supérieur, suite à la modification importante de la loi-cadre correspondante intervenue en 1998, par laquelle le législateur fédéral renonce à imposer à tous les établissements des principes d’organisation et de gestion uniformes. Les Länder sont désormais plus libres d’expérimenter de nouveaux modes de gouvernance des établissements. La diversification du paysage universitaire allemand s’en trouve accentuée, y compris sur la question particulièrement sensible de la participation des étudiants aux coûts occasionnés par leurs études sous la forme de droits universitaires à acquitter. En effet, cette question divisait responsables universitaires et politiques de façon récurrente depuis les années 1990, et le débat gagnait en vigueur au fur et à mesure que les restrictions budgétaires imposées par les Länder, qui couvrent en effet 90 % des besoins de financement des établissements au titre de l’enseignement, forçaient de plus en plus ces mêmes établissements à prendre des décisions douloureuses en matière de restructuration de l’offre de formation d’un point de vue quantitatif, mais également qualitatif, pour ce qui est du taux d’encadrement. Une décision historique de la Cour constitutionnelle allemande (Bundesverfassungsgericht) de janvier 2005 avait mis un terme (provisoire) au débat en réaffirmant la compétence des Länder en matière de politique universitaire et en interdisant au législateur fédéral de prescrire la gratuité des études par une loi fédérale, comme l’aurait souhaité le gouvernement Schröder. Depuis, nombre de Länder de l’Ouest ont introduit des droits universitaires, déclenchant un nouveau débat autour de l’égalité des conditions de vie sur le territoire national et de l’influence de ces droits sur la stagnation de la part des jeunes d’une classe d’âge débutant une formation supérieure. Si cette part a doublé entre les années 1970 et 2003, elle reste depuis lors en dessous des 40 % pronostiqués et souhaités par les pouvoirs publics allemands compte tenu des évolutions observables dans d’autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

L’éducation et la formation : des chantiers permanents

17Vingt ans après la chute du Mur, on peut constater que le domaine de l’éducation et de la formation dans les nouveaux Länder participe pleinement – de par ses avantages comme de par ses inconvénients – de la diversité qui caractérise traditionnellement ce secteur en raison du fédéralisme éducatif, mais également de la nouvelle dynamique réformatrice qui l’anime depuis l’unification.

18En 2008, quelque 17 millions de personnes, soit un cinquième de la population allemande, ont bénéficié des prestations du système éducatif, de la maternelle jusqu’aux établissements d’enseignement supérieur, en passant par les filières de l’enseignement général et celles de la formation professionnelle initiale. Par ailleurs, environ 1,5 million de personnes exercent des activités pédagogiques ou scientifiques au sein de ces établissements. Les dépenses dans le domaine de l’éducation se chiffrent à 143 milliards d’euros pour 2006, soit environ 6,2 % du produit intérieur brut (PIB). Dans la définition de l’OCDE – qui ne tient pas compte des dépenses au titre de la formation professionnelle continue ni de celles induites par les garderies –, les dépenses publiques et privées se chiffrent à 5,1 % du PIB pour 2005. Au niveau des tendances actuelles, on peut constater une augmentation des participants dans certains segments, alors que d’autres en perdent. Tandis que les enfants âgés de 4 et 5 ans bénéficient désormais presque tous d’une offre pédagogique, ceux de 3 ans ont vu augmenter leur taux de participation entre 2004 et 2007 de 10 % pour atteindre 90 % dans les nouveaux Länder et presque 80 % dans les anciens. En ce qui concerne les possibilités de prise en charge des enfants de moins de 3 ans, l’écart entre la partie orientale et la partie occidentale du pays reste important. À l’Ouest, seuls 10 % des petits de moins de 3 ans bénéficient d’une place dans une structure d’accueil, contre 41 % dans les nouveaux Länder. Cette évolution est sans aucun doute une conséquence des résultats de l’étude PISA qui avait mis en évidence, dès la première édition parue en 2000, l’importance de ces structures d’accueil, surtout si elles fonctionnent tout au long de la journée, pour la socialisation des tout-petits et plus encore pour les enfants issus de l’immigration. C’est dans ce domaine que les lacunes de l’Allemagne de l’Ouest étaient et restent particulièrement importantes.

19Si aux niveaux secondaire et tertiaire les effectifs ont augmenté entre 1995 et 2005, on constate cependant une diminution depuis 2000, surtout due à un recul d’environ 12 % de la part des enfants scolarisés dans l’enseignement élémentaire en raison de la baisse de la natalité, particulièrement marquée à l’Est. Cette chute vertigineuse des naissances dans les nouveaux Länder depuis 1990 est en effet une donne majeure de l’évolution économique et sociale de ces derniers et, par ricochet, de l’Allemagne dans son ensemble. Alors que 178 000 enfants sont nés en 1990 dans l’ex-RDA, on n’enregistrait plus que 79 000 naissances en 1994, un chiffre qui n’est remonté que lentement depuis pour s’approcher du taux ouest-allemand actuel, déjà particulièrement faible par rapport au taux français. La gestion des conséquences de l’évolution démographique est ainsi devenue une préoccupation majeure dans le domaine de l’éducation, ainsi que dans d’autres champs de l’action publique. Pour ce qui est du positionnement des nouveaux Länder dans l’étude Pisa, qui permet donc de comparer les résultats obtenus par les élèves allemands de 15 ans non seulement selon les Länder mais aussi avec d’autres pays, on peut constater que les nouveaux Länder sont loin de former un groupe homogène. Certes, dans la première étude PISA de 2000, particulièrement décevante pour l’Allemagne dans son ensemble, trois des cinq nouveaux Länder se situaient en dessous de la moyenne allemande et encore plus en dessous de la moyenne de l’OCDE, que seule la Bavière a dépassée, mais il est à noter que la Saxe arrivait en troisième position du palmarès allemand après la Bavière et le Bade-Wurtemberg. Face à cette diversité, une décision adoptée en 2003 par la Conférence des ministres en charge des Affaires scolaires dans les 16 Länder (KMK) apparaît comme un correctif qui vise également à contrebalancer la plus grande autonomie pédagogique et de gestion que PISA préconise pour les établissements scolaires allemands. En introduisant, pour l’enseignement général, des standards de connaissances applicables dans l’ensemble des Länder, la KMK inaugure une petite révolution dans le système éducatif allemand. En effet, jusqu’alors, les responsables politiques et scolaires concentraient leur attention sur la codification du contexte institutionnel scolaire et extrascolaire et sur le processus même de l’apprentissage (programme d’enseignement, approbation des manuels scolaires, règles de passage d’une classe à l’autre, modalités du contrôle des connaissances, etc.). Ils étaient très peu portés sur les résultats du processus éducatif en termes de contenus ou d’assimilation de méthodes d’apprentissage, d’utilisation des connaissances acquises dans des situations réelles, de développement de compétences et de dispositions transversales individuelles ou collectives. En l’absence de critères et standards nationaux, les autorités scolaires, tout comme les enseignants sur le terrain, étaient difficilement en mesure d’évaluer l’efficacité de leur action sur le plan tant national qu’international. C’est à cette insuffisance en matière d’évaluation qualitative que les nouveaux standards doivent contribuer à répondre. Les établissements ont l’obligation de s’y conformer et seront soumis à des évaluations internes et externes. Ceci suppose une nouvelle approche en matière de pilotage du système et des établissements, ainsi que de la formation initiale et continue des enseignants.

20La formation professionnelle initiale – système d’apprentissage et formations scolaires – mène actuellement les deux tiers d’une classe d’âge de jeunes à une qualification professionnelle reconnue autre qu’universitaire. Cette situation constitue un atout par rapport à ce que l’on peut observer dans d’autres pays, et elle place l’Allemagne en position favorable avec un taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans inférieur à la moyenne de l’UE. Au niveau des entrées en apprentissage – la voie royale de la formation professionnelle initiale en Allemagne –, on constate au niveau national une hausse de la demande de places depuis le début des années 2000, qui se situe de façon constante à plus de 600 000 candidats, alors que l’offre des entreprises se situait, de 2000 à 2005, entre 550 000 et 570 000 places. Cet écart persistant a créé sur plusieurs années un stock cumulé important de candidats en attente d’une formation, qui durent s’orienter vers les formations professionnelles scolaires, dont les places étaient en hausse de 20 % par rapport à 1995, mais restaient insuffisantes pour satisfaire toutes les demandes. Ce sont donc les pouvoirs publics qui ont dû se substituer aux entreprises en créant des postes d’apprentissage dans des administrations publiques, en en subventionnant d’autres au sein des entreprises et en mettant en place un système de plus en plus complexe de mesures d’orientation préprofessionnelle, de qualification professionnelle de base et de rattrapage scolaire, de stages pour prévenir la marginalisation et l’exclusion sociale de jeunes sans formation et faciliter ainsi une entrée ultérieure dans une formation reconnue. Ces dispositifs publics sont particulièrement sollicités dans les nouveaux Länder où, en raison d’un tissu économique encore très fragile, 40 % des contrats d’apprentissage nouvellement conclus le sont hors entreprise, c’est-à-dire qu’ils sont financés par des fonds publics – ils ne sont que 10 % à l’Ouest. Or on constate qu’à l’Est le manque de places d’apprentissage conduit les jeunes les plus mobiles et volontaires à s’installer à l’Ouest ; il s’agit de jeunes en échec scolaire ou faiblement qualifiés, des garçons en majorité, qui rencontrent les plus grandes difficultés d’insertion professionnelles à l’Est.

  • 4 U. Teichler, « Das Hochschulwesen in Deutschland – Diskussionen und Reformen », in F. Gützkow et G. (...)

21Enfin, pour ce qui est de l’évolution de l’enseignement supérieur, on peut constater que les tendances et discussions à travers l’Allemagne dans son ensemble sont tout à fait comparables à celles que l’on peut observer dans d’autres pays. Les débats s’articulent autour de quatre axes de réflexion4 :

  • le débat sur la démographie et les structures, qui tourne autour du taux d’échec, toujours élevé (30 % des inscrits échouent), la part des diplômés universitaires dans une classe d’âge, l’organisation des cursus (selon la structuration « LMD », Licence/Master/Doctorat), la promotion d’établissements d’excellence – en matière de recherche – encouragés par les pouvoirs publics depuis 2004, ce qui renforce la logique de compétition entre les établissements ;

  • le débat sur le pilotage du système et de la gouvernance, qui tourne autour du degré d’influence et de contrôle des pouvoirs publics dans la gestion et le management des établissements. C’est la question de leur autonomie qui est visée ainsi que celle de leur développement stratégique à moyen et à long terme ;

  • le débat sur l’ouverture internationale, la mobilité souhaitable et/ou nécessaire des acteurs (enseignants et étudiants), l’insertion des établissements dans des réseaux internationaux et leur positionnement par rapport à la compétition qui n’est plus seulement nationale, mais européenne et mondiale ;

  • le débat sur l’emploi et la gestion des carrières des personnels enseignants, le statut et les attributions de ces personnels, leur évaluation, leur rémunération en fonction des résultats obtenus.

Conclusion

22Cet aperçu synthétique de l’évolution du système éducatif allemand à travers un certain nombre d’indicateurs clés fait apparaître, par-delà les problèmes propres aux différents segments, des problématiques et des dynamiques transversales qui sont à la fois le fait d’influences externes (au système éducatif ou à la société et au territoire allemands) et le fruit d’évolutions systémiques ou de rapports de force internes, propres au contexte allemand. Les résultats de cette évolution s’inscrivent tantôt dans la continuité – des structures ou des paradigmes –, tantôt dans une logique de rupture. Si l’unification de 1990 est à ranger plutôt dans la dernière catégorie et qu’elle a eu des conséquences considérables, tout d’abord sur le territoire des nouveaux Länder, mais également par ricochet sur la partie occidentale du pays, il est cependant difficile de nos jours d’attribuer clairement telle ou telle tendance aux seules conséquences de cette rupture majeure pour la société et le pays dans son ensemble. Au cours des vingt années qui se sont écoulées depuis l’unification, la société et l’économie allemande ont vécu de profonds changements suite à la mondialisation. Celle-ci a profondément influé sur le système d’éducation et de formation, brouillant les origines des phénomènes observés. Les problématiques transversales du système éducatif allemand s’articulent autour de plusieurs défis qui sont tantôt propres à l’Allemagne, tantôt communs à ceux d’autres pays. Trois défis majeurs seront analysés ici.

23Un premier défi est le pilotage du système dans son ensemble et la gouvernance des établissements scolaires et universitaires sur le terrain. Au niveau du pilotage global, l’approche allemande depuis 1945, sous la forme du fédéralisme éducatif, constitue sans aucun doute un élément de continuité, même si l’unification a augmenté le nombre d’acteurs et, par conséquent, a rendu plus difficile la lisibilité du système et surtout la recherche du consensus indispensable à son fonctionnement au niveau national. Mais la recherche du compromis n’est pas seulement plus difficile en raison du nombre plus élevé d’acteurs, égaux en droit : l’évolution des dernières années fait apparaître une montée en puissance de la deuxième dynamique propre au fédéralisme, à savoir une compétition de plus en plus forte entre les Länder. Que ce soit dans leurs réactions face aux résultats de l’étude PISA, à la différenciation des structures scolaires ou encore dans leur approche relative à la question des droits universitaires, les Länder revendiquent leurs particularismes et ont vu leurs compétences presque exclusives en matière d’éducation réaffirmées, voire renforcées par la première étape de la réforme du fédéralisme de 2006. Cette diversité du fédéralisme éducatif est cependant plus que jamais soumise à l’épreuve de l’efficacité de ses structures, comme l’ont montré la réaction de l’opinion publique allemande face aux résultats très moyens de l’Allemagne dans les grandes enquêtes comparatives internationales ou encore son attitude très critique à l’égard des difficultés des Länder et du gouvernement fédéral à se mettre d’accord sur le financement des réformes, pourtant jugées nécessaires, à l’occasion du sommet de l’éducation organisé par la chancelière et les ministres-présidents des Länder en automne 2008 à Dresde. Il a en effet été décidé de porter la part des dépenses en faveur de l’éducation à 10 % du PIB (7 % pour l’enseignement scolaire et universitaire et 3 % pour la recherche) d’ici 2015, une intention pourtant déjà affichée il y a une dizaine d’années dans le cadre de la stratégie dite de Lisbonne. Ces critiques s’ajoutent en fait à celles, antérieures, relatives au fédéralisme coopératif, qui datent de l’époque de l’ancienne RFA. Elles restent d’actualité du fait de la méfiance qu’elles traduisent à l’égard de l’insuffisance, voire de l’absence de contrôle parlementaire sur la multitude d’organismes de coopération administrative entre Bund et Länder en matière d’éducation. Cette technostructure a conquis un pouvoir de fait de par la nécessité de rechercher le compromis sous la forme du plus petit dénominateur commun, que personne n’ose plus remettre en question sous peine de bloquer la prise de décision au niveau national. Il est cependant intéressant de noter que le fédéralisme a trouvé un correctif – et peut-être à terme une nouvelle preuve de sa légitimité – face à la diversité via l’instauration de standards de compétences au niveau de l’enseignement secondaire. La nouveauté de ces standards, introduits progressivement depuis 2003, réside d’une part dans le fait qu’ils centralisent à nouveau les contenus de formation au niveau fédéral, suite à une décision unanime prise par la KMK au sujet des contenus d’enseignement. D’autre part, ils constituent de nouveaux outils de pilotage pour les établissements plus autonomes puisqu’ils définissent les résultats attendus en termes de compétences au lieu d’imposer des procédures, des méthodes et des programmes comme cela fut le cas par le passé. Cette recherche d’un nouvel équilibre – entre une autonomie plus grande sur le terrain et un rôle des pouvoirs publics qui s’inscrit dans une logique d’impulsion conceptuelle plutôt que de contrôle des procédures – caractérise également l’évolution dans les autres segments du système éducatif.

  • 5 La fondation Hertie a lancé en 2002 un programme d’aide sociale réservé aux élèves issus de l’immig (...)

24Un deuxième défi est celui de l’idéal de l’égalité des chances en matière d’éducation et de formation. Il s’agit d’un objectif récurrent et loin d’être propre à l’Allemagne, mais dont la réalisation peut prendre aujourd’hui d’autres formes que celles appliquées dans les années 1960 et 1970 dans l’ancienne RFA. Il s’agit d’abord d’une question très urgente pour les jeunes à la recherche d’une place d’apprentissage – de plus en plus difficile à trouver – comme condition indispensable à l’insertion professionnelle et sociale. La diminution du nombre de places offertes (il est passé de 700 000 au début des années 1980 dans l’ancienne RFA à un peu plus de 600 000 dans l’Allemagne unifiée de 2008) pose la question de la légitimité d’un principe de base du système, à savoir la régulation de l’offre des places par le marché. Par ailleurs, les études PISA ont démontré le lien très marqué en Allemagne – plus encore que dans d’autres pays – entre réussite scolaire et milieu social favorisé. Cette réalité joue en défaveur notamment des jeunes issus de l’immigration, toujours largement sous-représentés dans les formations supérieures (lycée et université) et largement surreprésentés parmi les jeunes sans formation, faiblement qualifiés, ainsi que parmi les jeunes au chômage. Pour y remédier, des mesures de discrimination positive sur la base de l’origine ethnique sont plébiscitées, comme le montrent certaines initiatives (publiques et privées5) récemment prises dans les domaines de l’enseignement général et de la formation professionnelle initiale. Plus qu’ailleurs, l’étude PISA a contribué à faire prendre conscience de l’importance de l’apprentissage de la langue dès le plus jeune âge et surtout de l’avantage que présentent les structures d’accueil de la petite enfance, y compris pour les enfants issus de l’immigration, car elles permettent de compenser d’éventuels déficits du contexte familial.

25De façon plus globale, on peut dire que la nouvelle politique en faveur de la petite enfance développée depuis la fin des années 1990 s’inscrit dans une logique de rupture par rapport aux conceptions pédagogiques des années 1950 à 1980. L’avance que les nouveaux Länder ont su préserver en la matière est dorénavant appréciée de façon positive, y compris à l’Ouest. Dans d’autres domaines, l’égalité des chances a fait des progrès en vingt ans. Pour ce qui est de l’égalité entre hommes et femmes, on constate que les étudiantes sont désormais majoritaires dans la plupart des filières parmi les inscrits et les diplômés de l’enseignement supérieur, sauf dans la filière des sciences de l’ingénieur. D’autre part, les droits universitaires ne sont plus forcément considérés – y compris par nombre d’étudiants – comme étant contraires à l’égalité des chances, à condition qu’un système d’aide sociale soutienne les étudiants issus des milieux défavorisés. À ce titre, le système actuel des aides sociales à destination des élèves et des étudiants est sans aucun doute perfectible.

  • 6 On peut citer l’ouvrage de Bernhard Bueb, ancien proviseur du lycée très réputé de Salem (Bade-Wurt (...)

26Un troisième défi, partagé par la totalité des pays développés, concerne l’écart croissant entre d’une part la culture scolaire classique, valorisant fortement l’éducation comme facteur de l’épanouissement individuel et de reconnaissance sociale, et d’autre part la réalité vécue par un nombre croissant de jeunes. Dans un environnement économique et culturel en profonde mutation, le savoir et les compétences transmis n’ont plus la même valeur que dans les années 1950 et 1960. L’institution scolaire voit les valeurs qu’elle représente s’affaiblir. Tout comme pour d’autres instances de socialisation classiques, telles la famille, l’armée ou les Églises, son attractivité diminue. Les médias, et notamment les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC), viennent concurrencer l’école sur son terrain. Celle-ci est confrontée à des attentes contradictoires de la part de ses usagers. Les acteurs responsables, tout particulièrement un corps enseignant vieillissant – c’est le cas en Allemagne suite à la politique de recrutement erratique de ces trente dernières années –, sont désemparés devant cette perte de repères. Il est de plus en plus difficile de faire adhérer tous les usagers de l’institution scolaire et universitaire aux objectifs généraux, aux méthodes pédagogiques et aux contenus de formation. Cette quête de sens s’exprime par exemple dans le succès médiatique que rencontrent, ces dernières années, les protagonistes6 d’un retour en arrière qui prônent la réhabilitation de l’« autorité » et du « courage nécessaire à l’éducation », ou encore le retour pur et simple à l’idéal humboldtien du début du XIXe siècle comme solution aux problèmes de l’université actuelle. Quoi qu’il en soit, il semble bien qu’après une phase de désintérêt – depuis la fin des années 1970 jusqu’au début des années 1990 –, l’éducation et la formation soient de nouveau devenues des thèmes de première importance en Allemagne, bien que le contexte politique, économique, social et culturel n’ait plus grand-chose à voir avec l’euphorie réformatrice des années 1960.

Bibliographie

Bibliographie sélective

Autorengruppe Bildungsberichterstattung, Bildung in Deutschland 2008. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zu Übergängen im Anschluss an den Sekundarbereich I. Im Auftrag der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland und des Bundesministeriums für Bildung und Wissenschaft, Bielefeld, Bertelsmann Verlag, 2008.

Baethge, M., H. Solga et M. Wieck, Berufsbildung im Umbruch. Signale eines überfälligen Aufbruchs, Berlin, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2007.

Deutsches PISA-Konsortium (dir.), PISA 2000 – Die Länder der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich, Opladen, Leske + Budrich, 2002.

Stölting, E. et U. Schimank (dir.), Die Krise der Universitäten, Leviathan Sonderheft 20/2001, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, 2001.

Notes

1 À titre comparatif, on peut citer le Land ouest-allemand de Rhénanie du Nord-Westphalie qui, avec une population identique, totalisait dans les années 1980 quelque 400 000 étudiants inscrits dans les établissements supérieurs situés sur son territoire.

2 La Saxe, parrainée par le Bade-Wurtemberg et la Bavière, renonce même à introduire la Gesamtschule, contrairement à la Thuringe et à la Saxe-Anhalt.

3 W. Melzer, D. Stenke, « Schulentwicklung und Schulforschung in den ostdeutschen Bundesländern », in H. G. Rolff, K.-O. Bauer, K. Klemm, H. Pfeiffer (dir.), Jahrbuch der Schulentwicklung, tome 9, Weinheim/Munich, Editions Juventa, 1996, p. 308-309.

4 U. Teichler, « Das Hochschulwesen in Deutschland – Diskussionen und Reformen », in F. Gützkow et G. Quaissler (dir.), Hochschule gestalten. Denkanstösse aus Hochschulpolitik und Hochschulforschung, Bielefeld, Universitätsverlag Webler, 2004, p. 93-105.

5 La fondation Hertie a lancé en 2002 un programme d’aide sociale réservé aux élèves issus de l’immigration afin de leur permettre de suivre leurs études dans de bonnes conditions matérielles. Ce projet est mené en concertation avec les autorités scolaires des Länder, d’autres fondations et des entreprises.

6 On peut citer l’ouvrage de Bernhard Bueb, ancien proviseur du lycée très réputé de Salem (Bade-Wurtemberg). Avec son titre évocateur – Lob der Disziplin (« Éloge de la discipline », 2006) –, le livre a connu un écho médiatique tout à fait extraordinaire.

Auteur

Après des études de sciences politiques à l’université de Bonn (Allemagne) et à Sciences Po (Paris), est depuis 1988 chargé de recherches au Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine (Cirac) et enseigne en tant que professeur associé à l’université de Cergy-Pontoise depuis 1999.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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