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L'Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur

 | 
Hans Stark
, 
Michèle Weinachter

Économie

L’avenir du capitalisme allemand

Henrik Uterwedde

Texte intégral

1Où en est le capitalisme allemand ? A-t-il su sauvegarder, éventuellement en les renouvelant, sa logique de fonctionnement et ses principales caractéristiques ? Ce chapitre présentera un état des lieux, vingt ans après la chute du Mur. Il tentera de dégager les principaux changements et l’impact des facteurs tant internes qu’externes tels que la réunification, l’intégration européenne économique et monétaire, la mondialisation, ainsi que les mutations socio-économiques.

Le capitalisme allemand : un modèle dépassé ?

2La bonne performance économique a été un pilier de la réussite, voire de l’attractivité de la République fédérale d’Allemagne (RFA) depuis 1949. Au cours des « Trente Glorieuses » allemandes, qui ont marqué l’essor économique et l’amélioration considérable du niveau de vie, un modèle économique et social spécifique s’est développé, que nous nommerons « capitalisme allemand ». Ce modèle est bâti sur un certain nombre de piliers tant économiques (type de compétitivité, fonctionnement organisé des marchés, modèle partenarial d’entreprises) que sociaux (une pratique des relations sociales capable de gérer les conflits d’intérêt par la négociation, le rôle régulateur du système des conventions collectives) et politiques (un référentiel « ordolibéral » postulant des marchés régulés mais un interventionnisme public modeste, une philosophie et une organisation de l’État fondées sur la subsidiarité, le fédéralisme coopératif et la gestion corporatiste des intérêts organisés). Ces caractéristiques, qui trouvent leurs racines dans l’histoire allemande, sont étroitement interdépendantes. Leur dénominateur commun peut être décrit comme une forme négociée du capitalisme, qui est facilitée par une culture et des institutions qui construisent du consensus. Qu’il s’agisse de la vie politique, du monde de l’entreprise ou des relations sociales, une dialectique entre la concurrence et la coopération est toujours à l’œuvre, animée par une philosophie du partage du pouvoir et de l’articulation entre les pouvoirs publics et les forces de la société civile.

  • 1 M. Albert, Capitalisme contre capitalisme, Paris, Seuil, 1991, p. 193.
  • 2 Die Zeit, 9 mai 1997.
  • 3 W. Streeck, « Le capitalisme allemand : existe-t-il ? A-t-il des chances de survivre ? », in C. Cro (...)

3Après la chute du Mur, l’effondrement du communisme et l’ouverture de l’Europe, on s’est rapidement aperçu que derrière la victoire apparente « du » capitalisme se cachaient plusieurs modèles en concurrence. Dès 1991, avec son livre Capitalisme contre capitalisme, Michel Albert ouvre un débat – qui n’a cessé de prendre de l’ampleur – en opposant deux types de capitalismes : le modèle libéral de type anglo-saxon et le capitalisme coordonné allemand, « rhénan ». L’auteur fait état d’un paradoxe : il juge le modèle rhénan plus performant sur le plan à la fois économique et social mais en recul face à l’offensive du capitalisme libéral anglo-saxon – « Le modèle rhénan subit de plein fouet les influences médiatiques, politiques, culturelles de son concurrent américain. Et dans les faits, il ne cesse de reculer politiquement1 ». Depuis, le modèle allemand a été confronté presque simultanément au choc de l’unification allemande de 1990 – qui a constitué un formidable défi non seulement politique mais aussi économique – et à la mondialisation – qui a révélé certaines lourdeurs et faiblesses. En perte de dynamique durant une décennie à partir de 1995, il a été l’objet de nombreuses critiques. Dans une période où la mondialisation s’est développée de manière rapide, où une « pensée unique » libérale semblait dominer les débats et s’installer comme référentiel universel, le capitalisme allemand a été jugé dépassé, faute de pouvoir s’adapter à la nouvelle donne mondiale. « Personne ne veut plus de notre modèle2 », martèle en 1997 l’ancien patron de la Confédération de l’industrie allemande, Heinz-Olaf Henkel. « L’économie n’a pas l’obligation d’être sociale », titre un commentaire du quotidien Financial Times Deutschland (21 janvier 2002), où l’on explique que « l’Allemagne a maintenant besoin d’une phase de vrai capitalisme. [...] Il faut briser le pouvoir des syndicats [...]. Nous avons besoin d’une dose de thatchérisme ». Mais des jugements pessimistes sur le capitalisme allemand sont également émis du côté scientifique. Un des meilleurs spécialistes, Wolfgang Streeck, estime que « si, dans des circonstances normales, le "modèle allemand" pouvait éventuellement renaître, ses difficultés sont devenues telles, du fait de la réunification, qu’il pourrait bien ne pas les surmonter3 ».

  • 4 A. Merkel, discours tenu à Davos, 31 janvier 2009.
  • 5 W. Streeck, op. cit. [3].

4Aujourd’hui, la perspective semble quelque peu changée. Les réformes structurelles de l’Agenda 2010 du gouvernement Schröder ont levé les doutes qui pesaient sur la capacité de l’Allemagne à renouveler son modèle. Bien que de nature libérale, ces réformes ne visaient pas une rupture avec le modèle allemand mais plutôt son adaptation à un environnement en pleine mutation. La crise financière actuelle a mis fin à certains discours prônant le tout-libéral. Déjà, les législatives de 2005 avaient révélé qu’il n’y avait pas de majorité politique pour une stratégie de rupture libérale revendiquée alors par Angela Merkel et son allié libéral Guido Westerwelle. Aujourd’hui, la chancelière souligne les vertus de l’économie sociale de marché : « L’État est le garant de l’ordre économique et social. Il a une fonction claire. La concurrence est nécessaire. Mais elle a besoin de modération et de responsabilité sociale4. » Le modèle allemand d’un capitalisme de marché « institué politiquement » et soumis à une « régulation sociétale5 » semble avoir une carte à jouer dans la recherche d’une sortie de crise.

5Nous allons à présent examiner plusieurs dimensions du capitalisme allemand. D’abord, sa base économique : modèle de croissance et de compétitivité, fonctionnement des marchés, positionnement dans la division internationale du travail et performance. Ces fondements ont été mis sous contrainte à la fois par la mondialisation, les mutations économiques et l’unité allemande, et l’on peut s’interroger sur leur pérennité. Ensuite, qu’en est-il de la caractéristique qui fait l’originalité du modèle allemand, à savoir l’ensemble des multiples mécanismes de coordination et de coopération entre les acteurs économiques et sociaux, de l’entreprise jusqu’au niveau macropolitique ? Reposant sur des pratiques et des consensus implicites autant que sur des règles formalisées, le capitalisme coopératif est-il miné par des évolutions qui incitent les acteurs économiques à changer de stratégie, voire à abandonner la recherche systématique des compromis ? Enfin, quelle a été l’évolution de l’État pluriel allemand, multi-acteurs et fédéral ? A-t-il réussi à s’adapter aux changements intervenus, tant au niveau de l’unification allemande et de la montée en puissance d’un cadre réglementaire européen que de la mondialisation et des mutations économiques ?

Le pays de la croissance lente : un modèle durable ?

  • 6 B. Keizer, « Le modèle allemand : mythes et réalités », Notes et études documentaires, n° 4549-4550 (...)

6L’économie allemande, traditionnellement tirée par les exportations, avait su combiner jusque dans les années 1980 une compétitivité internationale solide, un niveau élevé de salaires et de prestations sociales, et un partage du revenu relativement égalitaire. La spécialisation de l’industrie dans des produits de qualité et une productivité élevée permettaient d’échapper à la seule concurrence par les coûts et de se positionner sur une compétitivité qualitative, hors coûts. Elles ont justifié un niveau salarial et de protection sociale parmi les plus coûteux d’Europe. Par ailleurs, l’essor économique s’est appuyé sur un cadre libéral mais soumis à des régulations multiples, avec des exceptions à la libre concurrence, voire à des protections sectorielles ou catégorielles. Ces traits se sont accentués après les chocs pétroliers de 1973 et 1979, quand l’économie allemande a commencé à accumuler des excédents commerciaux de plus en plus importants alors que la monnaie allemande se trouvait sans cesse réévaluée. Les exportations contribuant largement à l’emploi et à la croissance, la compétitivité était l’objectif primordial, dans une logique privilégiant la stabilité monétaire, la maîtrise des coûts et une politique d’offre plutôt que la stimulation de la demande intérieure. En 1979, Bernard Keizer résumait ainsi cette logique économique : « Le modèle allemand dans son acception la plus courante se résume aux vertus de la croissance lente, celle-ci, bien supportée à l’intérieur du fait de conditions démographiques et socio-économiques particulières, permettant le maintien de succès extérieurs déjà acquis6. »

L’impact de l’unification sur le modèle de la « croissance lente »

7L’unification a changé la donne économique. Alors que l’ancienne RFA était une économie assez homogène, avec une multitude de pôles économiques répartis sur tout le territoire, l’Allemagne unifiée accuse de très fortes disparités régionales. Il a fallu assurer le passage d’une économie est-allemande administrée, peu compétitive, à une économie de marché parmi les plus performantes au monde. Les choix politiques, comme la réalisation de l’union monétaire fondée sur la parité (un Mark de RDA contre un deutsche mark (DM) de l’Ouest), l’extension des prestations sociales aux habitants de l’ex-RDA et le rattrapage rapide des salaires – alors que la productivité était largement inférieure —, ont considérablement affaibli la compétitivité de l’industrie et précipité la destruction massive des structures productives et des emplois. Par ailleurs, l’intégration économique et sociale de l’ex-RDA a été très coûteuse. Réalisée moyennant des transferts financiers annuels vers l’Allemagne de l’Est de l’ordre de 4 % du produit intérieur brut (PIB) allemand, elle a pesé sur les finances publiques et a considérablement alourdi les charges sociales des entreprises, freinant ainsi la compétitivité de l’économie allemande tout entière.

  • 7 Voir I. Bourgeois (dir.), Allemagne : compétitivité et dynamiques territoriales, Cergy-Pontoise, Ci (...)

8Aujourd’hui, l’économie est-allemande connaît toujours de graves problèmes. En termes de PIB par tête, les nouveaux Länder atteignent 71 % du niveau ouest-allemand, et l’écart ne se réduira que très lentement. S’y ajoutent le chômage très élevé et l’exode démographique, dramatique dans certaines zones éloignées des agglomérations. Néanmoins, le tableau n’est pas entièrement noir : les infrastructures sont excellentes, les entreprises sont devenues compétitives, une nouvelle base industrielle s’est développée, et certaines régions affichent un développement très dynamique, ce qui laisse penser qu’au clivage général Est-Ouest se substituera une plus grande diversification régionale7.

  • 8 Voir le rapport gouvernemental Bericht der Bundesregierung zur Zukunftssicherung des Standortes Deu (...)

9Le défi de la réunification est du reste arrivé à une période où certains problèmes d’adaptation et de déficits structurels devenaient patents en Allemagne de l’Ouest. Dans un contexte de mondialisation entraînant une concurrence des systèmes productifs, le modèle allemand s’est avéré de plus en plus vulnérable. Entamé dès les années 1980 et devenu plus ardu après la première phase d’euphorie qui a suivi la réunification, le débat sur « l’Allemagne comme site de production » (Standortdebatte) a révélé un certain nombre de faiblesses structurelles : des coûts salariaux augmentés et des coûts unitaires se situant au-dessus de ceux des autres pays avancés, l’érosion de la compétitivité qualitative, des faiblesses dans la capacité d’innovation et, en général, une adaptation trop lente à un monde en plein changement8. Cependant, après une phase d’hésitation, l’économie allemande a su réagir au défi de la mondialisation. Les réformes structurelles, la modération salariale et des pactes de compétitivité dans la plupart des grandes entreprises industrielles, de même qu’une stratégie de restructuration productive des groupes (délocalisation de certaines activités en Europe centrale et orientale), ont contribué à la sauvegarde – voire au renforcement – de la compétitivité internationale.

Un modèle de croissance contesté

10L’internationalisation de l’économie allemande, déjà très forte (la part des exportations dans le PIB atteignait 35 % en 1990), s’est encore intensifiée depuis : aujourd’hui, les exportations représentent 47 % de la richesse produite du pays. L’Allemagne a largement profité de la mondialisation, et elle est le seul pays européen à avoir gagné des parts de marché sur les marchés mondiaux. Plus que jamais, la dynamique de l’économie allemande repose sur le moteur des exportations, ce qui la rend à la fois forte et vulnérable, comme on le voit depuis la crise financière de 2008. Par contre, la demande intérieure est restée atone, suite notamment à une modération salariale aussi exceptionnelle que prolongée.

  • 9 P. Artus, « L’Allemagne pourra-t-elle conserver son modèle de croissance ? », Natixis flash économi (...)

11Ce modèle de croissance, tourné vers les exportations et non sur le développement du marché intérieur, peut-il être efficace, voire pérenne, à long terme ? Ce débat déjà ancien est devenu plus vif en ces temps de crise économique mondiale. Selon certains économistes proches de la gauche en Allemagne, l’orientation excessive vers les exportations serait responsable des pertes de pouvoir d’achat et de l’atonie de la demande intérieure. Cette vue est partagée par bon nombre d’observateurs étrangers, notamment en France, où l’on va jusqu’à accuser le modèle allemand d’être non coopératif du fait qu’il repose sur le pouvoir d’achat des voisins européens sans leur offrir des débouchés comparables. Dans une analyse récente, Patrick Artus estime que le modèle allemand sera moins efficace à l’avenir, la demande des pays riches devenant plus faible. Quant aux possibilités de soutenir la croissance dans la zone euro, « il ne reste [...] qu’une seule marge de manœuvre : accroître les salaires réels en Allemagne, distribuer aux salariés allemands les gains de productivité9 ». Ce point de vue est contesté par la plupart des économistes allemands, qui estiment que les grands secteurs moteurs en Allemagne ne trouveraient pas de débouchés sur le marché intérieur et qu’une redistribution au profit des salaires serait nocive tant pour la compétitivité internationale que pour la création d’emplois en Allemagne. Étant donnée l’ampleur de l’endettement public en raison de la crise, une stimulation de la demande par la politique budgétaire ne semble pas non plus possible. En tout cas, les acteurs politiques ne sont pas prêts à abandonner la voie allemande de la stabilité monétaire, de la modération salariale et de la quête de compétitivité internationale. La décision récente de mettre en place un « pacte de stabilité budgétaire » allemand, visant à réduire l’endettement des pouvoirs publics, montre bien que l’arbitrage politique entre la stabilité monétaire et budgétaire d’une part, et le pouvoir d’achat d’autre part, risque toujours de se faire au détriment de ce dernier.

La lente transformation du capitalisme coopératif

  • 10 P. Hall et D. Soskice, « Les variétés du capitalisme », L’année de la régulation. Économies, Instit (...)
  • 11 Ibid.

12L’Allemagne d’après-guerre a été le modèle d’un « capitalisme coordonné10 » caractérisé par l’importance des mécanismes de coordination et de coopération hors du marché, institutionnalisés ou non11. La spécificité allemande réside dans la place importante qu’occupent les acteurs économiques et sociaux dans ces mécanismes, à côté de l’État (voir ci-après). Tant au niveau des entreprises qu’à celui des branches, la philosophie du partenariat social et la pratique de la négociation (certes conflictuelle) ont conféré aux organisations patronales et syndicales un rôle important dans la régulation économique et sociale.

  • 12 G. Colletis, « Mutation du “modèle rhénan” et avenir du modèle européen », Regards sur l’économie a (...)

13Au niveau de l’entreprise, la philosophie de partenariat social tente de concilier la liberté d’entreprendre et le rôle social de l’entreprise et cherche un équilibre entre les intérêts du capital, du management et du travail. C’est donc la philosophie de la stakeholder value (la mise en valeur des intérêts de toutes les forces qui contribuent à la vie de l’entreprise) qui prime sur celle de la shareholder value (la création de richesse pour les seuls actionnaires). Elle s’exprime par le travail des Betriebsräte (Conseils d’entreprise, aux pouvoirs plus étendus que les comités d’entreprise français), par la cogestion paritaire des représentants du personnel et des syndicats au sein des conseils de surveillance des grandes entreprises, ainsi que par la culture de partenariat social affichée par les acteurs. Ce fonctionnement partenarial a été renforcé par la structure capitalistique des grandes entreprises allemandes, reposant sur des liens forts et stables, notamment entre banques et assurances d’une part et grandes firmes industrielles d’autre part. Le réseau de participations croisées et de contrôle mutuel exercé par les dirigeants des grandes entreprises allemandes, par l’intermédiaire des sièges dans les conseils de surveillance, baptisé Deutschland AG (Allemagne S.A.), a été considéré à juste titre comme l’un des piliers du capitalisme coordonné allemand, dans lequel des formes de coopération et de coordination entre les entreprises sont organisées hors du marché, limitant ainsi la concurrence. Il a favorisé le fonctionnement en « système » de l’appareil productif allemand12 et donné aux firmes industrielles le temps nécessaire pour développer et poursuivre leurs stratégies, sans être soumises aux exigences à court terme des marchés financiers. Enfin, au niveau des branches, les conventions collectives sont un élément important de la régulation économique et sociale. Elles reposent sur l’autonomie contractuelle (Tarifautonomie) garantie par les pouvoirs publics, ainsi que sur un véritable rapport de force entre organisations patronales et syndicales, bien organisées et représentatives, et sur leur capacité à centraliser les solutions aux conflits et à assurer leur application.

Le partenariat social mis à l’épreuve

  • 13 Voir J. Beyer, Deutschland AG a.D. : Deutsche Bank, Allianz und das Verflechtungszentrum großer deu (...)

14Ce fonctionnement partenarial a été battu en brèche au cours des vingt dernières années. La mondialisation et la montée en puissance des marchés financiers internationaux ont été les vecteurs d’un relâchement des liens jusque-là étroitement entretenus au sein du réseau de la Deutschland AG. Les entreprises ont davantage eu recours aux marchés financiers pour leurs besoins de financement ; les banques et sociétés d’assurances se sont orientées vers l’investment banking et se sont séparées de la plupart de leurs participations industrielles. Dans le cadre d’un actionnariat plus dispersé dans les grandes entreprises, les investisseurs institutionnels sont montés en puissance et font valoir une logique de stakeholder value, dans laquelle la recherche de compromis entre les différents intérêts est subordonnée à l’objectif de la seule valeur actionnariale13. Cette évolution a des répercussions sur la gestion des entreprises. Bon nombre de managers sont tentés de tourner le dos au système de la cogestion, unique au monde et considéré par eux comme une contrainte inutile.

  • 14 W. Streeck, op. cit. [2], p. 64 sqq.

15D’une manière générale, le système partenarial allemand reposait sur un cadre régulateur national et sur la mobilité limitée du capital et du travail, ce qui a incité les partenaires sociaux à négocier des compromis. La mondialisation, en renforçant considérablement la mobilité transfrontalière du capital (et d’une partie du travail), desserre les liens entre les grandes entreprises et leur pays d’origine ; elle augmente leur tentation de faire du regime shopping, c’est-à-dire de chercher des cadres réglementaires moins contraignants dans d’autres pays, ce qui tend à affaiblir le processus de recherche de compromis14. De même, le capitalisme coopératif semble moins adapté aux changements rapides et radicaux qui peuvent s’imposer en termes d’innovation ou de restructuration.

  • 15 M. Höpner, Unternehmensmitbestimmung unter Beschuss. Die Mitbestimmungsdebatte im Licht der sozialw (...)
  • 16 Pour la politique contractuelle, voir dans cet ouvrage la contribution de René Lasserre.

16Faut-il conclure à un abandon progressif du caractère coopératif du capitalisme allemand ? Ce n’est pas sûr. Pour adapter leurs entreprises à une concurrence de plus en plus mondiale, il semble que les dirigeants préfèrent toujours des adaptations négociées plutôt que des solutions imposées, même si les rapports de force ont changé au détriment des syndicats. Dans ce contexte, la cogestion aurait plutôt facilité les processus de restructuration des entreprises15. De nombreuses grandes entreprises ont conclu des « pactes de compétitivité ». Négociés entre la direction et les représentants des salariés (Betriebsrat), avec le soutien tacite des syndicats et des organisations patronales, ils témoignent de la volonté et de la capacité des acteurs de l’entreprise de négocier les changements et les adaptations nécessaires16.

Le défi de l’unification

  • 17 A. Hege, « Le modèle social allemand au défi de l’unification », in A. Hege et al., Regards sur l’A (...)
  • 18 A. Hege, op. cit., p. 77.

17L’unification a également contribué à mettre à mal le capitalisme coopératif. Certes, le système ouest-allemand des conventions collectives a été élargi aux nouveaux Länder. Mais son fonctionnement dans un contexte économique difficile a été différent. Se trouvant dans l’impossibilité de pouvoir respecter les conventions collectives de branche calquées sur les normes ouest-allemandes, de nombreuses entreprises ont fait valoir des dérogations ou ont déserté les syndicats patronaux, préférant signer une convention « maison ». Ce faisant, elles ont renforcé l’érosion du système des relations professionnelles. L’autonomie contractuelle (Tarifautonomie) « reste, dans l’ex-RDA, un objet d’importation dépourvu de valeur identitaire17 ». Mais l’érosion est tout aussi nette en Allemagne de l’Ouest : les conventions collectives couvrent de moins en moins d’entreprises et de salariés ; les organisations patronales et syndicales subissent des pertes d’adhérents considérables. Le débat actuel sur l’introduction d’un salaire minimum est parlant : il était inexistant pendant la période d’après-guerre car le système des conventions collectives fixait dans chaque branche des minima. C’est la dégradation des conventions collectives dans de nombreuses branches qui a déclenché la revendication d’un salaire minimum fixé par l’État. « C’est parce que leur pouvoir de représentation est singulièrement affaibli que les syndicats se tournent vers l’État, dévoilant au passage un paysage contractuel plus éclaté que les discours ne le laissent souvent supposer18. »

  • 19 Voir A. Lattard, « Négociation collective : quel avenir pour la convention de branche ? », in I. Bo (...)

18Effectivement, cela fait un certain temps qu’une partie du patronat dénonce les « rigidités » cimentées par les conventions collectives de branche, car celles-ci couvrent en règle générale un vaste champ interbranches, sans tenir compte des différentes situations des entreprises. Une tendance au déplacement des négociations vers l’entreprise se dégage nettement. Cela met en cause l’équilibre entre les deux espaces de négociation du système dual allemand (négociation conflictuelle entre syndicats et patronat au niveau des branches débouchant sur des conventions collectives ; négociation participative de contrats d’entreprise, avec interdiction de faire grève, entre la direction de l’entreprise et le Betriebsrat au sein de la firme). Par ailleurs, cette tendance répond aussi au changement structurel (tertiarisation et montée des petites entreprises). Les syndicats ont réagi en concédant des clauses de flexibilité, voire des dérogations accordées aux contrats d’entreprise, dans l’espoir de pouvoir endiguer ce processus19.

19Cela étant, le système des conventions de branche conserve des avantages non négligeables pour les entreprises : prévisibilité, paix sociale, possibilité d’une flexibilisation négociée, motivation et implication des salariés, existence d’une norme salariale de branche évitant une concurrence « sauvage » entre les entreprises, etc.

  • 20 R. Boyer, « Codetermination and Corporate Governance in Germany », in J. Beckert et al., Transforma (...)

20On peut conclure provisoirement que les mécanismes de coopération et de coordination gardent leur valeur dans le fonctionnement du capitalisme allemand, mais qu’ils accusent une certaine érosion. Robert Boyer souligne que celle-ci pourrait être le début d’un changement qui prendra du temps (« deux ou trois décennies »). Il en conclut que le modèle partenarial allemand « a vraisemblablement été transformé de manière irréversible » ; pourtant, loin de signifier un alignement sur le modèle libéral, il « est maintenant en train d’évoluer vers une configuration sans précédent, qui n’a que des liens distants et faibles avec un modèle de capitalisme libéral20 ».

  • 21 A. Lattard, op. cit. [19], p. 70.
  • 22 W. Schroeder, B. Wessels, « Das deutsche Gewerkschaftsmodell im Transformations-prozess : Die neue (...)

21Loin d’être un handicap pour l’adaptation des entreprises en période difficile, le capitalisme coopératif peut être un atout. Cependant, les pratiques sont appelées à changer. Une diversification semble possible, par le biais d’une orientation « vers un dualisme sectoriel avec, d’une part, des pans entiers de l’économie et/ou des catégories d’entreprise très mal couvertes et, d’autre part, un noyau ne préservant la culture conventionnelle qu’au prix de sa forte décentralisation21 ». L’avenir reste ouvert ; il dépendra largement, en dehors du cadre réglementaire, de la capacité des acteurs concernés à renouveler le système en l’adaptant aux mutations économiques22.

Continuité et changements de la régulation publique

Un système de régulation complexe

  • 23 H. Uterwedde, « L’économie sociale de marché : la jeunesse d’un référentiel », Regards sur l’économ (...)
  • 24 W. Streeck, op. cit. [2], p. 50.

22En Allemagne, il est de bon ton d’afficher une philosophie d’« État modeste », en phase avec le référentiel de l’économie sociale de marché (soziale Marktwirtschaft) d’après-guerre qui affirme la primauté des marchés (« autant de marché que possible, autant d’État que nécessaire ») tout en les soumettant à un cadre réglementaire et à des politiques compensatoires23. On a pu relever la contradiction avec la pratique allemande, beaucoup plus interventionniste ; mais le profil bas de l’État s’explique par une série de caractéristiques : selon la formule de Wolfgang Streeck, les marchés sont « institués politiquement, régulés socialement et considérés comme le résultat de politiques gouvernementales destinées à servir des intérêts publics24 ». L’action publique a tendance à privilégier des mesures indirectes agissant sur le cadre régulateur ou sur les paramètres des marchés, mais en limitant l’interventionnisme direct. En outre, l’État tend à se décharger d’une partie de la régulation publique en la confiant aux organisations industrielles ou syndicales ; la normalisation industrielle, par exemple, revient aux syndicats professionnels concernés. Par ailleurs, dans tout processus législatif, la consultation et la concertation avec les Verbände – les organisations – sont la règle dès le début de la procédure. Ce n’est donc pas le primat du politique sur les groupes d’intérêts et le contrat social qui dominent, mais au contraire une approche néocorporatiste et une symbiose entre pouvoirs publics et société civile. Le fédéralisme coopératif, avec le partage du pouvoir, la diversification de l’action publique et le processus de décision complexe qui le caractérisent, renforce ces traits. Ainsi, le discours (relativement) libéral de Berlin coexiste bel et bien avec des pratiques interventionnistes du côté des Länder, qui ont les compétences et les ressources financières nécessaires pour mener de véritables stratégies de développement économique. L’essor de la Bavière ou du Bade-Wurtemberg, et plus récemment de certains nouveaux Länder comme la Saxe ou la Thuringe, résulte largement des politiques véritablement volontaristes qu’ils ont eux-mêmes mises en œuvre. Enfin, ajoutons le rôle des agences publiques indépendantes comme la Bundesbank, l’Office des cartels ou, plus récemment, les agences de régulation créées lors de la libéralisation des services publics.

23Ce système décisionnel complexe, reposant sur une multitude d’acteurs tant publics que privés et de niveaux d’action différents, a su accompagner de manière très efficace l’essor économique allemand d’après-guerre. Il a su concilier des intérêts et des défis contradictoires : compétitivité et cohésion sociale, libre entreprise et égalité sociale. Intervenant souvent à la marge, laissant faire pour le reste les marchés et les acteurs économiques, il a su assurer le réglage fin de l’évolution économique nécessaire. Par contre, il a montré ses limites quand il s’est agi de réagir aux bouleversements économiques et politiques des dernières années.

La fin du néocorporatisme ?

  • 25 Voir E. Grande et B. Eberlein, Der Aufstieg des Regulierungsstaates im Infrastrukturbereich. Zur Tr (...)

24Premier facteur de changement : l’Europe. Le régime de marchés réglementés a été contraint de s’ouvrir progressivement à la concurrence pour se mettre en conformité avec les règles du Marché unique européen : libéralisation des marchés financiers et des services publics, ouverture des marchés du travail, directive « services »... Le capitalisme allemand a été amené à changer pour s’adapter à cette concurrence plus vivace. Les fonctions de l’État se sont déplacées pour devenir celles de ce que l’on appelle un « État régulateur » (Regulierungsstaat), qui ne « produit » plus certains services publics élémentaires mais veille à leur production en tant que régulateur des marchés25. Rappelons cependant qu’au fond cette évolution ne rompt pas avec le modèle allemand mais retrouve au contraire la logique même de l’économie sociale de marché et de sa définition du rôle de l’État.

  • 26 La représentation populaire d’une « sur-bureaucratisation » allemande par rapport aux autres pays a (...)

25La vague de libéralisation et de dérégulation a été renforcée par la mondialisation. Celle-ci a miné les subtils équilibres sociaux d’après-guerre, créant des « gagnants » et des « perdants » dont il est devenu plus difficile de concilier les intérêts. L’intervention publique a été contestée plus férocement au nom des normes libérales anglo-saxonnes, censées être en phase avec la nouvelle économie mondiale. Le système néocorporatiste et consensuel a été accusé, parfois à juste titre, de ralentir – voire de bloquer – des adaptations nécessaires de l’économie face à une mondialisation qui a accéléré les changements et la vitesse de réaction nécessaire. D’où une pression constante en faveur d’une rupture libérale, qui s’est appuyée sur des analyses faisant de la complexité et de la « sur-réglementation » allemande une cause importante des difficultés économiques26. Il est vrai que, de par sa complexité, le système allemand semble davantage adapté pour piloter des changements graduels que pour réaliser des ruptures, et qu’il a peiné à réaliser certaines réformes structurelles. L’échec du « pacte pour l’emploi » (Bündnis für Arbeit), lancé par Gerhard Schröder lors de son premier mandat (1998-2002) et censé réformer le marché du travail, illustre bien les limites de l’approche consensuelle héritée de l’après-guerre dès lors que l’on est confronté à des partenaires sociaux aux positions plus conflictuelles. Il a fallu des circonstances exceptionnelles et une autre approche, plus volontariste et moins consensuelle, pour permettre au chancelier Schröder de réaliser son paquet de réformes structurelles (connu sous le nom « Agenda 2010 ») à partir de 2003. Très controversées, ces réformes ont néanmoins apporté la preuve que le système décisionnel allemand multi-acteurs était capable d’introduire le changement.

26L’unification allemande a rajouté d’autres défis. L’inégalité territoriale Est-Ouest a ainsi constitué une gageure sans précédent pour la politique allemande depuis la reconstruction réussie des années 1940 et 1950. Ne voulant (ni ne pouvant) profiter de l’unité pour procéder à une remise à plat de l’État et du modèle économique et social, les responsables politiques ont réalisé vers l’Est un transfert institutionnel important (création de nouveaux Länder, extension du système administratif, du cadre réglementaire économique et social, etc.). Le fédéralisme financier, avec ses mécanismes de péréquation fiscale territoriale, a été modifié afin d’organiser les importants transferts nécessaires pour moderniser les infrastructures vétustes dans les nouveaux Länder. Le système fédéral s’est montré capable de faire face à ce défi sur le plan politique, institutionnel et financier, mais il y a eu un prix à payer, comme en témoignent les conséquences économiques négatives évoquées précédemment.

27Par ailleurs, dans l’Allemagne unie, le système fédéral est devenu encore plus lourd. Le souci d’améliorer la capacité de décision du système politique allemand a été l’un des motifs de la réforme du fédéralisme entreprise par la grande coalition en 2006. Elle visait en effet à diminuer l’imbrication des pouvoirs et par là même à limiter le droit de veto des Länder. En effet, aucune réforme nationale importante ne voit le jour sans obtenir la double majorité du Parlement fédéral et du Bundesrat (la Chambre où sont représentés les gouvernements des Länder), ce qui complique considérablement la prise de décision et menace de bloquer des dossiers importants. Cependant, la réforme n’a fait qu’un pas assez timide vers un partage plus clair des compétences et vers une diminution du droit de veto du Bundesrat.

  • 27 R. Czada, « From Muddling Through to Struggling Through: Political Reforms in Germany », in R. Czad (...)

28Avec le recul, on peut considérer que la « démocratie de négociation » à l’allemande, en impliquant un très grand nombre d’acteurs tant publics (gouvernements de coalition, fédéralisme, agences et organismes indépendants.) que privés (néocorporatisme) a su relever les défis du changement. Ceux qui prônent une simplification radicale oublient que dans une société complexe il n’existe pas de solution simple, et que le système allemand permet de tenir compte de cette complexité. À condition de pouvoir dépasser le danger d’inertie – voire de blocage – qui le menace, le système allemand de régulation publique conserve des avantages considérables (ancrage du système politique dans la société, légitimité des décisions du fait de la prise en compte des principaux intérêts sociaux, etc.). Pourtant, cette continuité ne saurait masquer les changements dans la gouvernance politique et économique : dans le contexte d’une plus grande diversité sociale, politique, territoriale et institutionnelle, on assiste au « remplacement de la régulation corporatiste autonome par la régulation et la supervision de l’État, ainsi [qu’à] des avancées vers un capitalisme de marché27 ».

Conclusion : quel avenir pour le capitalisme allemand ?

  • 28 C’est l’argument pessimiste de W. Streeck, op. cit. [2], p. 64 sqq.

29Au terme de notre analyse, nous pouvons conclure que le capitalisme allemand a été soumis à des transformations qui ont changé son fonctionnement, un changement qui pourrait se poursuivre à l’avenir. Le capitalisme coordonné à l’allemande a reposé sur un ensemble de régulations et d’interventions publiques, ainsi que sur l’adhésion volontaire des acteurs économiques et sociaux aux règles formelles ou tacites et aux compromis institutionnalisés ; ceci présuppose un cadre politique, économique et social national. L’extension de ce système complexe à l’Allemagne de l’Est, de surcroît dans le contexte d’une économie mondialisée, n’a que très partiellement réussi, et les difficultés de sa mise en application dans l’ex-RDA ont alourdi les problèmes de l’économie allemande entière. De même, la mondialisation, en augmentant la mobilité transnationale du capital et du travail, et en effaçant les frontières nationales, ne pouvait que battre en brèche ce type de capitalisme, organisé plus que d’autres au niveau de la nation28.

30Pourtant, le scénario d’une rupture libérale (un alignement sur le capitalisme libéral) est improbable car rejeté par la majorité des Allemands. L’alternative se jouera plutôt entre une libéralisation rampante du capitalisme allemand – qui le viderait petit à petit de sa substance – et un renouvellement moyennant des réformes et des adaptations, voire une différenciation du système selon les secteurs ou les régions. Ce dernier scénario – optimiste – reste tout à fait probable. Il correspond au référentiel de l’économie sociale de marché, qui a été revalorisé suite à la crise financière. Mais il dépendra de la volonté et de la capacité des citoyens, des acteurs politiques, économiques et sociaux, à renouveler leurs pratiques et à chercher de nouveaux équilibres. Le modèle allemand sera alors changé mais, réajusté de manière à laisser une plus grande place aux marchés et à la culture entrepreneuriale tout en adoptant de nouvelles formes et pratiques de régulation, il pourra non seulement garder son caractère coopératif mais en faire un atout considérable dans la compétition mondiale.

Bibliographie

Bibliographie sélective

Albert, M., Capitalisme contre capitalisme, Paris, Seuil, 2001.

Bourgeois, I. (dir.), Alemagne 2001, Cergy-Pontoise, Cirac, 2001.

Bourgeois, I. (dir.), Le modèle social allemand en mutation, Cergy-Pontoise, Cirac, 2005.

Czada, R., « From Muddling Through to Struggling Through: Political Reforms in Germany », in R. Czada et K. Hirashima, Germany and Japan after 1989, Tokyo, Institute of Social Science, 2009, p. 75-92.

Streeck, W., « Le capitalisme allemand : existe-t-il ? A-t-il des chances de survivre ? », in C. Crouch et W. Streeck (dir.), Les capitalismes en Europe, Paris, La Découverte, 1996, p. 47-75.

Uterwedde, H., « L’économie allemande : comment sortir de la langueur ? », in A. Hege et al., Regards sur l’Allemagne unifiée, Paris, La Documentation française, 2005, p. 9-46.

Uterwedde, H., « L’économie sociale de marché : la jeunesse d’un référentiel », Regards sur l’économie allemande, n° 91, mai 2009, p. 23-20.

Notes

1 M. Albert, Capitalisme contre capitalisme, Paris, Seuil, 1991, p. 193.

2 Die Zeit, 9 mai 1997.

3 W. Streeck, « Le capitalisme allemand : existe-t-il ? A-t-il des chances de survivre ? », in C. Crouch et W. Streeck (dir.), Les capitalismes en Europe, Paris, La Découverte, 1996, p. 59.

4 A. Merkel, discours tenu à Davos, 31 janvier 2009.

5 W. Streeck, op. cit. [3].

6 B. Keizer, « Le modèle allemand : mythes et réalités », Notes et études documentaires, n° 4549-4550, Paris, 1979, p. 201.

7 Voir I. Bourgeois (dir.), Allemagne : compétitivité et dynamiques territoriales, Cergy-Pontoise, Cirac, 2007.

8 Voir le rapport gouvernemental Bericht der Bundesregierung zur Zukunftssicherung des Standortes Deutschland, Deutscher Bundestag, BT-Drucksache 12/5620, 3 septembre 1993.

9 P. Artus, « L’Allemagne pourra-t-elle conserver son modèle de croissance ? », Natixis flash économie, n° 280, 17 juin 2009, p. 7.

10 P. Hall et D. Soskice, « Les variétés du capitalisme », L’année de la régulation. Économies, Institutions, Pouvoirs, n° 6, Presses de Sciences Po, 2002-2003, p. 17-94.

11 Ibid.

12 G. Colletis, « Mutation du “modèle rhénan” et avenir du modèle européen », Regards sur l’économie allemande, n° 67, juillet 2004, p. 7-10.

13 Voir J. Beyer, Deutschland AG a.D. : Deutsche Bank, Allianz und das Verflechtungszentrum großer deutscher Unternehmen, MPIfG Working Paper 02/4, Cologne, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, 2002.

14 W. Streeck, op. cit. [2], p. 64 sqq.

15 M. Höpner, Unternehmensmitbestimmung unter Beschuss. Die Mitbestimmungsdebatte im Licht der sozialwissenschaftlichen Forschung, MPIfG Discussion Paper 04/8, Cologne, Max-Planck-Institut, 2004.

16 Pour la politique contractuelle, voir dans cet ouvrage la contribution de René Lasserre.

17 A. Hege, « Le modèle social allemand au défi de l’unification », in A. Hege et al., Regards sur l’Allemagne unifiée, Paris, La Documentation française, 2005, p. 72 sqq.

18 A. Hege, op. cit., p. 77.

19 Voir A. Lattard, « Négociation collective : quel avenir pour la convention de branche ? », in I. Bourgeois (dir.), Le modèle social allemand en question, Cergy-Pontoise, Cirac, 2005, p. 61-70.

20 R. Boyer, « Codetermination and Corporate Governance in Germany », in J. Beckert et al., Transformationen des Kapitalismus. Festschrift für Wolfgang Streeck zum sechzigsten Geburtstag, Francfort-sur-le-Main, Campus, 2006, p. 154.

21 A. Lattard, op. cit. [19], p. 70.

22 W. Schroeder, B. Wessels, « Das deutsche Gewerkschaftsmodell im Transformations-prozess : Die neue deutsche Gewerkschaftslandschaft », in W. Schroeder et B. Wessels (dir.), Die Gewerkschaften in Politik und Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, 2003, p. 11-37.

23 H. Uterwedde, « L’économie sociale de marché : la jeunesse d’un référentiel », Regards sur l’économie allemande, n° 91, mai 2009, p. 23-30.

24 W. Streeck, op. cit. [2], p. 50.

25 Voir E. Grande et B. Eberlein, Der Aufstieg des Regulierungsstaates im Infrastrukturbereich. Zur Transformation der politischen Ökonomie in der Bundesrepublik Deutschland, Arbeitspapier n° 2/1999, TU München, Lehrstuhl für politische Wissenschaft, 1999.

26 La représentation populaire d’une « sur-bureaucratisation » allemande par rapport aux autres pays avancés n’est pourtant pas corroborée par les faits (voir W. Jann et K. Wegrich, « Wie bürokratisch ist Deutschland ? Und warum ? », Der moderne Staat, n° 1, 2008, p. 49-72).

27 R. Czada, « From Muddling Through to Struggling Through: Political Reforms in Germany », in R. Czada et K. Hirashima, Germany and Japan after 1989, Tokyo, Institute of Social Science, 2009, p. 88.

28 C’est l’argument pessimiste de W. Streeck, op. cit. [2], p. 64 sqq.

Auteur

Politologue et directeur adjoint du Deutsch-Französisches Institut de Ludwigsburg. Il est également professeur associé à l’université d’Osnabrück et professeur honoraire à l’université de Stuttgart.

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