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L'Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur

 | 
Hans Stark
, 
Michèle Weinachter

Introduction

Hans Stark et Michèle Weinachter

Texte intégral

1Le 9 novembre 1989, le Mur de Berlin tombe. Partout en Europe circulent des hypothèses sur le devenir de l’Allemagne à court et à moyen terme – des « paysages florissants » (Blühende Landschaften) promis aux Allemands de l’Est par le chancelier Kohl à la crainte d’une domination économique et politique allemande accrue sur l’Europe, en passant par des inquiétudes concernant la pérennité de l’engagement européen de la nouvelle République fédérale. Vingt ans après, il s’agit de faire le point : où en est l’Allemagne ? A-t-elle su assumer ses nouvelles responsabilités sans s’imposer indûment et aux dépens de ses partenaires et voisins ? L’approche proposée n’est nullement commémorative, mais vise à mettre en lumière les grandes lignes de l’évolution politique, économique et sociétale des deux dernières décennies. Quels ont été les changements les plus significatifs, en quoi et comment l’Allemagne s’est-elle transformée ? Quels sont les éléments de continuité, d’inflexion, de rupture ? Quel a été le poids de la réunification et de l’intégration des nouveaux Länder dans ces changements ? D’autres facteurs, internes et externes, ont joué et jouent encore un rôle déterminant dans ces évolutions – l’intégration européenne, la mondialisation, l’évolution de la société allemande elle-même.

Les mutations du capitalisme rhénan face aux nouvelles contraintes internes et externes

2L’une des caractéristiques majeures de l’économie allemande est son ouverture sur le monde. Depuis le début du XXIe siècle, elle a été cinq fois d’affilée – devant les États-Unis et la Chine – championne du monde des exportations. Celles-ci restent le principal moteur de l’activité économique outre-Rhin. L’Allemagne a su, par étapes, relever le défi de la mondialisation. Depuis la chute du Mur – qui a en fait révélé un certain nombre de faiblesses structurelles –, et pour surmonter les phases de récession qu’elle a connues, elle a restructuré ses entreprises et a retrouvé, avec l’aide des syndicats qui ont accepté une longue phase de modération salariale, sa compétitivité internationale. Le programme de l’Agenda 2010, avec la mise en œuvre de réformes structurelles et de modernisation de l’État providence, a lui aussi contribué à ce retour en force. Tout cela a été réalisé malgré le poids financier considérable de la réunification.

3Comme le souligne Isabelle Bourgeois, la production industrielle n’est pas morte, bien au contraire. L’Allemagne a misé avec succès sur la recherche et l’innovation. Des pôles de compétitivité performants ont émergé grâce à la mise en réseau des petites et moyennes entreprises (PME) et des instituts de formation et de recherche, avec le soutien des collectivités territoriales, pour produire du « made in Germany » qui continue à faire recette, y compris auprès des Chinois. Le fort développement des services associés à la production est également un facteur de succès. L’Allemagne continue à réaliser l’essentiel de ses échanges avec les pays de l’Union européenne (UE), profitant notamment de sa position géographique centrale et de la qualité de ses infrastructures. Elle a également su développer rapidement ses échanges avec les nouveaux pays membres. Certes, dans le contexte de crise actuel, l’ouverture de l’Allemagne semble être aussi son talon d’Achille, le pays étant touché de plein fouet par le ralentissement de la demande mondiale. Mais l’analyse d’Isabelle Bourgeois montre qu’à moyen terme le pays s’en sortira sans doute mieux que d’autres dans la mesure où il a su, par la modernisation du cadre macroéconomique et l’internationalisation de son économie, assumer une mondialisation qui ne s’arrêtera pas.

4Mais à quel prix pour le modèle rhénan ? Celui-ci avait été élaboré après la Seconde Guerre mondiale avec le souci de mettre en place une régulation économique et sociale fondée sur la coopération entre les différents acteurs. La soziale Marktwirtschaft – l’économie sociale de marché – a été mise en place dans les années 1950 par Ludwig Erhard et a permis le redressement spectaculaire de l’Allemagne. L’État y est le garant de l’ordre économique et social, il pose le cadre et les limites, mais, dans ce système qui se caractérise par la négociation et la recherche du consensus à tous les niveaux, la modération et la responsabilité sociale sont également au premier plan. Étant donné les bouleversements liés à la fois à la réunification, aux régulations européennes et à l’accélération de la mondialisation, que reste-t-il de ce modèle ? Est-il encore adapté ? Performant ? Après la chute du Mur, le modèle ouest-allemand a été étendu – non sans difficultés et avec plus ou moins de pertinence – aux nouveaux Länder. Comme le souligne Henrik Uterwedde, les difficultés rencontrées alors ont été autant de révélateurs des lourdeurs du système, alors que s’accélérait la mondialisation et que se confirmait la nécessité d’une plus grande réactivité. Des doutes ont surgi quant à sa pérennité. Ce modèle décisionnel est d’autant plus complexe que le pays a une structure fédérale. Il repose sur une multitude d’acteurs tant publics que privés et sur différents niveaux d’action et de gouvernance. Mais finalement l’ensemble a su s’adapter. La réforme du fédéralisme de 2006 en est un exemple : elle visait à diminuer l’imbrication des pouvoirs, qui risquait de mener à l’inertie. Au prix d’ajustements, voire d’inflexions parfois importantes dans le sens de la dérégulation, l’essentiel du modèle a cependant, pour l’instant, été préservé, et les mécanismes de coopération et de coordination gardent toute leur valeur dans le fonctionnement actuel du capitalisme allemand. L’avenir, estime Henrik Uterwedde, est ouvert. Avec l’arrivée de la crise, il n’est pas certain que la libéralisation et la dérégulation continuent sans frein. La crise pourrait permettre au contraire de redécouvrir les vertus du partenariat et du dialogue social.

5C’est précisément sur l’évolution de ces derniers que porte l’analyse de René Lasserre. La qualité du système allemand de régulation des relations du travail construit après la guerre a longtemps été considérée comme l’une des principales clés de la réussite du modèle rhénan. Grâce à une régulation satisfaisante des conditions de rémunérations et de travail, ce système a permis de garantir à la fois la paix sociale et la compétitivité des entreprises. Avec la réunification, le droit du travail ouest-allemand a immédiatement été appliqué dans les nouveaux Länder, mais les processus de régulation en place en République démocratique allemande (RDA) étaient naturellement fort différents et la mise en œuvre effective demanda un certain temps. Surtout, l’erreur d’un ajustement trop rapide des salaires sur ceux de l’Ouest a longtemps pesé, et pèse encore, sur les performances économiques et le taux de chômage dans les Länder est-allemands. Depuis la chute du Mur, les contraintes imposées à l’économie allemande, à la fois internes (gestion et coût de la réunification) et externes (accélération de la mondialisation, intégration plus forte du marché européen), ont créé des doutes quant à la pertinence de ces mécanismes de régulation : ils ont été accusés d’une trop grande rigidité, jugée incompatible avec les impératifs de coûts et la nécessité d’une plus grande flexibilité alors mis en avant. Mais comme l’explique René Lasserre, le système a finalement démontré sa capacité d’adaptation. Grâce aux spécificités de ces mécanismes, au sens des responsabilités des partenaires sociaux et aux efforts consentis de part et d’autre, il n’a pas empêché l’Allemagne de retrouver sa compétitivité, bien au contraire. Les réajustements ont néanmoins conduit à la fragmentation de la régulation et l’édifice contractuel s’est fissuré. Le principe de représentation intercatégorielle par branche est battu en brèche. La convention générale de branche a perdu de son importance, du moins est-elle souvent complétée par des accords ad hoc conclus au sein des différentes entreprises. La flexibilisation a créé des disparités en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération. La représentativité des syndicats a, elle aussi, fortement diminué. Le taux de syndicalisation a globalement baissé, et de nouveaux petits syndicats défendant des intérêts spécifiques sont apparus. Enfin, pour certaines catégories de salariés et dans certains secteurs d’activité, l’absence d’interlocuteurs suffisamment représentatifs conduit au dumping social. Au total, étant donné les contraintes qui ont pesé sur l’Allemagne depuis la chute du Mur, le système de régulation, en privilégiant le critère de performance, a certes subi une évolution au détriment de sa dimension sociale. Par sa capacité, même diminuée, à concilier les intérêts et à associer les différents acteurs aux mécanismes de régulation, il reste cependant un atout considérable qui pourrait s’avérer décisif dans la gestion de la crise actuelle.

Un contexte social bouleversé

6Sur le plan social également, les transformations ont été considérables. L’Allemagne est devenue moins égalitaire, mais plus ouverte aussi, phénomène qui s’explique sans doute par trois facteurs principaux : l’unification, la mondialisation et l’immigration. La chute du Mur de Berlin était le prélude à la fusion de deux États, que tout rapprochait, de la géographie à l’Histoire en passant surtout par le facteur national, mais que tout séparait, notamment du point de vue politique, économique et sociétal. Néanmoins, l’unification allemande a été décidée rapidement, comme une conséquence naturelle de la fin de la guerre froide. Lors du vote à la Chambre du peuple le 18 mars 1990, les Allemands de l’Est ont largement voté pour des partis préconisant l’adhésion immédiate à la République fédérale. À l’Ouest, les citoyens étaient prêts à accepter les sacrifices nécessaires pour intégrer les régions est-allemandes au nouvel ensemble, pourvu que ce nouvel ensemble soit identique à l’ancienne RFA.

7Très vite, la réalisation de l’unité intérieure a ainsi montré ses limites : en 1997, deux tiers des citoyens de l’ex-RDA se sentent non pas allemands, mais allemands de l’Est. Au fil des ans et une fois l’euphorie des retrouvailles passée, il apparaît clairement que l’unité intérieure n’est pas réalisée dans les esprits ; le fossé entre Allemands de part et d’autre de l’ancien Rideau de fer se creuse. Comment expliquer cet échec qui perdure, même s’il a aujourd’hui perdu de son acuité, alors que l’Allemagne s’apprête à fêter les vingt ans de l’unification ? Comment se traduit-il dans les débats et les discours sur l’ancienne RDA ? Thomas Ahbe nous donne des clés pour comprendre cette unité intérieure lacunaire : il passe en revue l’histoire de la RDA et de la RFA, États rivaux qui se sont construits sur des rhétoriques et des modes de développement sociétal radicalement opposés, avant d’analyser le moment de la réunification et la difficile rencontre entre ces deux identités. Enfin, il s’attache à étudier les images et interprétations qui concernent les Allemands de l’Est, dictées par une échelle de valeurs de l’Ouest, et la naissance, en contrepartie, d’un nouveau courant nostalgique de la RDA.

8Mais surtout, l’unification a été réalisée dans un contexte général difficile, marqué par la récession et la mondialisation. Un taux de chômage relativement élevé, une consommation intérieure en berne et un système social en crise ont mis en lumière la réalité d’une fracture sociale que l’unité allemande n’a fait qu’amplifier. Tirant un bilan social de l’unification, Alain Lattard revient sur les handicaps des nouveaux Länder et sur leur incapacité à rattraper le niveau de vie et de production de l’ex-RFA, rappelant à juste titre que la fracture est à la fois sociale et interallemande. Crise économique, déclin démographique, atomisation sociétale, tous les maux qui frappent l’Allemagne sévissent dans les nouveaux Länder avec une intensité accrue. Mais surtout, Alain Lattard rappelle utilement que le choc infligé aux régions est-allemandes a eu un impact négatif sur l’ensemble du pays, même si l’unification est loin d’avoir été le seul facteur à l’origine de cet état de fait. À partir du milieu des années 1990, la question de la cohésion sociale se pose de façon globale à l’échelle de tout le pays, même si les situations varient encore considérablement d’une région à l’autre. Si les fameuses réformes Hartz ont contribué au relèvement de la conjoncture économique au début du premier mandat d’Angela Merkel, elles sont devenues le triste symbole de cette nouvelle réalité qui a donné naissance à une autre « couche inférieure » (Unterschicht) et à une frange importante de working poor, phénomène jusqu’ici davantage connu dans les pays anglo-saxons. Aussi, en Allemagne, le débat public sur les problèmes de pauvreté (notamment des personnes âgées, des enfants et des familles monoparentales), d’inégalité et d’absence de cohésion sociale fait dorénavant partie du paysage politique et médiatique.

9C’est dans ce contexte très tendu que l’Allemagne, loin d’obéir à un réflexe ethnocentré et de se replier sur elle-même, a au contraire fait preuve d’ouverture d’esprit en repensant de fond en comble sa politique migratoire. Il s’agit là aussi d’une transformation, que l’on peut sans exagérer qualifier de révolutionnaire. Comme le soulignent Claire Demesmay et Susanne Talmon, la République fédérale avait ouvert ses frontières aux « travailleurs invités » dès les années 1950, sans pour autant anticiper la possibilité que ces derniers souhaitent s’installer définitivement, s’efforçant même au contraire de les encourager à retourner après quelques années dans leur pays d’origine. Cette politique a échoué, plus de 5 millions de personnes issues de l’immigration ayant pris la décision de s’installer en Allemagne avant 1989. À ces dernières se sont ajoutés les Allemands en provenance d’Europe de l’Est, les « rapatriés tardifs », dont 3 millions se sont établis en Allemagne depuis la fin de la guerre froide. L’Allemagne s’est donc vue confrontée à la nécessité de redéfinir ses rapports avec les populations issues de l’immigration, nécessité d’autant plus impérieuse qu’aujourd’hui un enfant sur trois (pour les enfants de moins de 5 ans) est issu de l’immigration, comme le rappellent les auteurs de ce chapitre. Cette redéfinition des rapports avec « l’autre » était un processus long et difficile, processus analysé en détail par Claire Demesmay et Susanne Talmon qui, après avoir rappelé les grandes lignes de la politique d’immigration d’avant 1989, reviennent sur la modification de la législation en matière de politique d’asile avant de se pencher sur la réforme du code de la nationalité, l’introduction de la « green card » et l’adoption de la nouvelle loi sur l’immigration sous la coalition rouge-verte. Sous le double mandat de cette dernière, l’Allemagne a fini par accepter d’être devenue « un pays d’immigration » qui, une fois la législation en matière de migration adaptée à la double réalité du déclin démographique et de la mondialisation, doit aussi réussir « l’intégration » afin d’éviter l’émergence de « sociétés parallèles » et la multiplication de « ghettos ethniques » – notamment en période de crise.

10L’accès à l’éducation et la réussite scolaire constituent par ailleurs l’un des enjeux majeurs de l’intégration, d’autant que les jeunes issus de l’immigration sont proportionnellement davantage touchés par l’échec scolaire et de ce fait très largement sous-représentés dans l’enseignement supérieur. Mais pour relever ce défi, la République fédérale devait auparavant achever la restructuration complète de son système éducatif en raison des conséquences de l’unification. Werner Zettelmeier rappelle à cet égard que la démocratisation de la société est-allemande nécessitait d’abord une refonte complète et radicale de son système éducatif, laissant derrière elle, dans les nouveaux Länder, les principes de l’école et de l’université socialiste. Si la législation dans ce domaine a été modifiée, il n’en demeure pas moins, comme le souligne l’auteur, que l’éducation et la formation professionnelle restent des chantiers permanents, en particulier dans le contexte de la baisse constante de la natalité dans l’ensemble des Länder et notamment à l’Est, où elle a même été vertigineuse après la chute du Mur.

Évolutions en politique intérieure : problème du déclin démographique, réforme du fédéralisme, nouvelle donne dans le paysage politique

11L’Allemagne connaît en effet depuis trente ans une évolution démographique très défavorable. Elle est le seul pays au monde à avoir un niveau de fécondité aussi bas en continu sur une aussi longue durée. Les conséquences pour l’ensemble de la société sont considérables et posent le problème de la pérennité des systèmes sociaux – notamment de l’assurance-maladie et de la retraite par répartition. Anne Salles passe en revue les différences Est/Ouest et souligne la situation particulièrement défavorable des nouveaux Länder, qui cumulent une forte baisse de la natalité et un solde migratoire négatif, une situation d’autant plus préoccupante que ce sont surtout les jeunes qui partent. Pourtant, la population allemande a continué de s’accroître ces trois dernières décennies, et ce grâce à un solde migratoire largement positif, surtout à partir de 1990 avec l’arrivée de différentes catégories de population, liée en grande partie à la chute du Rideau de fer. Mais ce mouvement semble prendre fin, et la population de l’Allemagne a commencé à diminuer depuis 2003. Les responsables politiques ont plus que tardé à réagir face ces évolutions et à mettre en œuvre une politique familiale active. Il a fallu attendre 1998 pour que soient annoncées les premières mesures, et 2005 pour que soit défini un programme de réformes plus ambitieux, qui commence tout juste à entrer en application, et dont les effets se feront sentir au mieux d’ici quelques années. D’après les prévisions, les Allemands devraient être moins de 70 millions d’ici 2050, avec une accélération de la baisse à partir de 2020. Ce déclin démographique était prévisible depuis un certain temps. Anne Salles expose l’ensemble des raisons qui expliquent les réticences des pouvoirs publics à développer notamment les structures d’accueil pour les enfants en bas âge, gage d’une meilleure compatibilité entre travail et vie de famille et d’un taux de natalité bien plus élevé, comme en témoigne la situation des pays où elle est le mieux réalisée. L’auteur souligne que dans ce domaine comme dans tant d’autres le poids du passé joue un rôle important : au XXe siècle, deux dictatures sur le sol allemand ont cherché à contrôler la natalité à leur profit et tenté de soustraire les enfants à l’influence du milieu familial. L’idée bien ancrée outre-Rhin que les parents, ou du moins la mère – puisque le modèle traditionnel de la division des rôles y est encore bien présent –, doivent s’occuper eux-mêmes de leurs enfants est donc aussi liée à ces expériences douloureuses.

12Jérôme Vaillant remonte quant à lui bien plus loin encore dans le passé allemand et dans une perspective toute différente : pour montrer le profond ancrage des traditions fédérales dans l’histoire allemande. La structure fédérale imposée par les Alliés au lendemain de la Seconde Guerre mondiale à la RFA n’avait donc rien d’artificiel – elle répondait certes en même temps au souhait des vainqueurs d’éviter le retour d’une Allemagne dirigée depuis un seul centre. Lors de la réunification en 1990, ce sont là encore les frontières d’anciens Länder qui ont été rétablies à l’Est, et ce sont ces entités recréées qui ont « adhéré » à la République fédérale. Dans la gouvernance de celle-ci, un équilibre a été trouvé entre pouvoir fédéral et contre-pouvoirs régionaux – équilibre qui n’a d’ailleurs cessé d’évoluer, avec un certain nombre d’effets pervers sur lesquels revient Jérôme Vaillant. Il cite par exemple le pouvoir de veto du Bundesrat, la chambre des Länder, sur un nombre toujours croissant de lois, ce qui a pu conduire à des situations de blocage du processus législatif, notamment en cas de majorités divergentes au Bundestag et au Bundesrat ; la réforme du fédéralisme de 2006 a réduit ce pouvoir de veto, tout en donnant en contrepartie aux Länder plus de compétences dans un certain nombre de domaines, dont l’éducation. Une deuxième réforme du fédéralisme est en cours, relative aux modalités de son financement, c’est-à-dire à la répartition des charges entre le Bund et les Länder – une question fort délicate. La première mesure adoptée a été d’ancrer dans la Loi fondamentale le principe d’un frein à l’endettement public à la fois pour le Bund et pour les Länder. Au total, le fédéralisme reste un atout pour l’Allemagne, tant il est vrai que ce mode de gouvernance « au plus près » favorise le dynamisme et les synergies territoriales.

13Le paysage politique allemand a lui aussi connu un certain nombre d’évolutions depuis la chute du Mur. Il avait jusque-là été marqué par une grande stabilité – à l’Est pour cause de dictature, à l’Ouest avec la domination de trois puis de quatre formations. Avec les événements de 1989-1990, le paysage politique allemand s’est « unifié », globalement – là encore – sous la forme d’une extension du système ouest-allemand à l’Est. Mais certaines spécificités demeurent, en particulier une plus forte présence à l’Est des formations situées aux deux extrémités du spectre politique. À l’échelle du pays, l’érosion des deux grands partis est l’une des caractéristiques essentielles de l’évolution constatée ces dernières années. Comme le montre Michèle Weinachter, les deux principales familles politiques – les sociaux-démocrates et les chrétiens-démocrates – ont toutes deux traversé une crise d’identité liée à la mise en œuvre de politiques qui ont bousculé une partie de leur électorat traditionnel. Mais si le lien entre ces deux grands partis et leurs électeurs s’est distendu, cela est également dû aux mutations de la société et à une plus grande volatilité de l’électorat. Cette évolution a profité à trois partis : les Verts, les Libéraux, et la Gauche (Die Linke), un nouveau venu sur la scène politique nationale issu du rapprochement entre les néocommunistes des nouveaux Länder et les déçus du parti social-démocrate. Dans la mesure où la République fédérale a adopté après la guerre le mode de scrutin proportionnel, la présence d’un cinquième parti sur l’échiquier politique national vient perturber les processus habituels de formation des coalitions gouvernementales – et ce d’autant plus qu’aucun des autres partis n’est pour l’heure disposé à conclure, au niveau national du moins, un partenariat avec ce nouveau mouvement apparu à la gauche de la gauche. Il ressort de cette analyse que des formules de coalition inédites à trois pourraient ainsi se multiplier ces prochaines années par-delà le clivage gauche/droite. Là encore, l’Allemagne apparaît comme un laboratoire de l’Europe.

Une politique étrangère audacieuse

14C’est peut-être en matière de politique étrangère et de sécurité que l’Allemagne a connu ses changements les plus extrêmes, passant en l’espace de quelques années, au milieu du siècle dernier, d’une « obsession de la puissance » (Machtbesessenheit) à un « déni de la puissance » (Machtvergessenheit), comme l’avait souligné par le passé l’historien Hans-Peter Schwarz. Unifiée, située au cœur d’un continent en pleine transformation et ayant retrouvé sa pleine souveraineté, l’Allemagne s’est vue contrainte et forcée de revoir les fondements de sa politique étrangère, sans pour autant procéder à une remise en question radicale de ces derniers et par conséquent sans tomber dans l’excès inverse de la Machtvergessenheit. Bref, il s’agissait d’adapter la politique étrangère et la politique de sécurité et de défense aux changements intervenus après 1989 tout en maintenant les principes qui les avaient guidées pendant la guerre froide.

15En veillant à ce que le changement s’opère dans la continuité, les dirigeants d’outre-Rhin ont certes voulu rassurer les partenaires et voisins de la République fédérale, inquiets face à la perspective de voir émerger une Allemagne de moins en moins « européenne » et de plus en plus « allemande ». Il était par ailleurs d’autant plus logique et compréhensible que la République fédérale opte pour un « changement dans la continuité » que la rupture de 1989 a finalement été bien moins radicale que celles de 1918 et de 1945. Le rétablissement de l’unité nationale, la fin du système bipolaire, l’écroulement de l’URSS et du système communiste en Europe, la naissance de nouveaux États en Europe de l’Est, le retrait progressif de la majeure partie des soldats américains du sol européen et, enfin, la transformation et l’ouverture de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (Otan) et de l’UE ont certes bouleversé le cadre d’action de la diplomatie allemande. Mais la structure, les principes, les valeurs et les fondements du système international mis en place après 1945 n’ont pas été modifiés. Si le conflit Est-Ouest s’estompe en 1989, la division Est-Ouest persiste, fût-ce à des degrés différents. De même, les grandes organisations internationales qui ont servi de cadre à la politique internationale des puissances occidentales, en particulier l’Organisation des Nations unies (Onu), l’Otan et la Communauté économique européenne (CEE), ont continué de garantir, au-delà de la chute du Mur de Berlin, la sécurité politique et le bien-être matériel de la grande majorité des États européens, sans parler du fait que le changement de 1989 n’a en aucune façon altéré le rôle des États-Unis en tant que superpuissance – contrairement à l’impact de la crise de 2009.

16Par conséquent, si le champ d’action géopolitique de la diplomatie allemande a été transformé, son cadre d’action institutionnel est resté le même. Ce dernier reste marqué par l’intégration européenne, le partenariat transatlantique, l’amitié franco-allemande, l’entente germano-américaine et la coopération germano-russe. Cependant, si l’Allemagne n’a nullement l’intention – et encore moins les moyens – de prendre ses distances vis-à-vis de ce cadre d’action, force est de constater qu’elle a bel et bien procédé à une révision de ses fondamentaux dans trois domaines clés, sans pour autant les remettre en question de façon radicale. Si elle est restée fidèle à ses engagements transatlantiques, l’Allemagne s’est manifestement éloignée des États-Unis, émancipation qui passait par une « normalisation » de sa politique étrangère. Demeurant l’une des forces motrices du processus communautaire, l’Allemagne poursuit une politique européenne plus pragmatique, moins intégrationniste et davantage axée sur la prise en compte de ses propres intérêts. Enfin, en tant que pays pacifiste, antimilitariste, étant de surcroît une « puissance civile », l’Allemagne a peu à peu – et avec des moyens largement insuffisants du reste – opté pour une professionnalisation partielle de son armée qui lui permet désormais de participer à des opérations de maintien de la paix en vue d’une défense nationale non plus dans les plaines saxonnes et brandebourgeoises mais dans la région de l’Hindou Kouch.

17La « normalisation » de la politique étrangère a été réalisée en trois étapes et sous trois chanceliers différents, comme le souligne Hans Stark. Elle commence très progressivement sous les deux derniers mandats d’un Helmut Kohl très soucieux du respect des engagements bilatéraux et multilatéraux de l’Allemagne. Mais le refus de cette dernière de participer à la guerre du Golfe en 1991, sa reconnaissance unilatérale des indépendances slovène et croate à la fin de la même année et son rejet de l’offre américaine d’un « partnership in leadership » en 1994 sont une première indication des changements qui sont en train de se manifester au sein de la relation germano-américaine. De la « normalisation de l’Allemagne » on passe à une Allemagne « devenue normale » avec l’arrivée à la chancellerie de Gerhard Schröder. Ce dernier tend certes la main à l’Amérique, participe à la guerre du Kosovo et déclare sa solidarité inconditionnelle avec les États-Unis au lendemain du 11 septembre. Mais c’est le même Schröder qui, au nom d’une « voie allemande », refuse de soutenir la politique américaine en Irak, qualifiée d’« aventuriste ». En 2003, la rupture est consommée, même si elle est perçue différemment de part et d’autre de l’Atlantique, les Américains décidant « d’ignorer » dorénavant les Allemands, tandis que ces derniers estiment qu’entre amis on doit avoir le droit de s’exprimer librement.

18Angela Merkel, devenue chancelière, s’efforcera certes de rétablir la confiance entre Berlin et Washington, qualifiant les affaires de l’Otan et le lien transatlantique de « prioritaires ». Mais si elle fait preuve de bonne volonté, des différences persistent entre les deux pays, qu’il s’agisse de Guantanamo, de l’engagement militaire en Afghanistan, ou de l’élargissement de l’Otan. Alliés, partenaires, voire peut-être encore amis, Allemands et Américains n’ont plus la même proximité de vues, ni automatiquement les mêmes intérêts. Et ils le font savoir.

19La politique européenne de l’Allemagne est confrontée au même défi que sa politique étrangère en général : prendre en considération la rupture de l’après-1989, tout en restant fidèle aux orientations et aux principes qui ont fait leur preuve et qui ont guidé la politique communautaire de la République fédérale depuis un demi-siècle. Principal contributeur net du budget européen, l’Allemagne, en tant que grande puissance exportatrice, profite aussi proportionnellement plus des imbrications politiques, économiques et commerciales entre les 27 que la plupart des autres pays membres de l’UE. De plus, comme le souligne Peter Becker, l’Allemagne unie a acquis, nolens volens, une position dominante en Europe qui se traduit par une capacité d’intervention indirecte tous azimuts dans les structures et les institutions de l’UE. Toutefois, bien que l’Allemagne soit fortement attachée à la poursuite de l’intégration européenne et que cette dernière serve incontestablement ses intérêts, on ne peut ignorer les signes d’une certaine inflexion des idéaux de sa politique européenne. L’UE fait ainsi l’objet d’un rejet croissant parmi les citoyens allemands, qui reflète, il est vrai, une tendance générale à l’euroscepticisme que l’on observe dans beaucoup de pays européens. Mais on constate aussi une montée du scepticisme vis-à-vis du modèle d’intégration chez les élites allemandes, comme en témoignent les deux grands jugements du Tribunal constitutionnel fédéral de 1993 et de 2009 relatifs aux traités de Maastricht et de Lisbonne, ou les prises de position des gouvernements allemands dans le cadre des conférences intergouvernementales qui ont précédé l’élaboration des traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Nice et de Lisbonne. Ainsi, d’après l’analyse de Peter Becker, l’État allemand, tout comme les Länder allemands, défendent de plus en plus leurs propres priorités et intérêts européens, rejetant ainsi non seulement de facto mais également de jure la perspective d’une Allemagne qui se fondrait dans une entité étatique européenne se substituant aux États-nations.

20Le troisième changement important qui s’est produit dans la politique étrangère et de sécurité de l’Allemagne se situe au niveau militaire. Le réarmement allemand n’étant intervenu qu’en 1955 et seulement dans le contexte de la guerre froide, l’Allemagne a observé une politique (voire une culture) d’extrême retenue en matière de défense, refusant pendant longtemps la perspective d’un engagement de la Bundeswehr en dehors des frontières des pays membres de l’Alliance atlantique. La fin de la guerre froide, qui va de pair avec une multiplication des conflits – de « basse intensité », certes, mais néanmoins dangereux pour la sécurité et la stabilité mondiales –, a obligé l’Allemagne à repenser sa stratégie militaire et à envisager une participation croissante de l’armée allemande à des opérations de maintien, voire de rétablissement de la paix dans le monde. Franz-Josef Meiers revient sur ce processus d’adaptation douloureux et difficile en analysant en profondeur la position allemande dans les grands conflits de l’après-guerre froide, à savoir la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, l’Irak, le Liban et surtout l’Afghanistan. Il montre ainsi l’énorme défi que représente, sur le plan de la doctrine militaire, des mentalités et du coût financier, la transformation d’une armée de conscription entraînée pour la défense territoriale nationale en une armée de projection, partiellement professionnalisée et, aujourd’hui, parfaitement apte à réaliser des opérations militaires sur trois continents à la fois. Mais Franz-Josef Meiers souligne aussi les difficultés que ce processus a connues, les insuffisances qu’il a révélées et les conflits d’intérêts qu’il a provoqués au niveau national, l’Allemagne étant tiraillée non seulement entre le refus d’accepter le moyen militaire comme un instrument politique et le devoir de défendre le respect des droits de l’homme, mais aussi entre la volonté de toucher les dividendes de la paix et la prise en compte du coût inhérent au développement d’une armée de projection qui soit digne du rang de l’Allemagne au sein de l’Alliance atlantique.

21Dans sa postface, Alfred Grosser pose la question de la pérennité, dans l’Allemagne réunifiée, des valeurs de la République fédérale depuis 1949. Son bilan penche plutôt en faveur de la continuité, autour du triptyque Einigkeit, Recht, und Freiheit – c’est-à-dire Concorde, Droit et Liberté, qui sont aussi les trois premiers mots de l’hymne allemand. L’Allemagne de 2009 n’a pas oublié son douloureux passé ; la Loi fondamentale de 1949, où sont inscrits en première place les libertés et les droits fondamentaux, est toujours en vigueur, et le Tribunal constitutionnel fédéral continue de veiller au respect des valeurs qu’ils expriment. Alfred Grosser rappelle également que la réunification de l’Allemagne a été le premier élargissement de l’Europe libre vers l’est – même si les Allemands de l’Est ne se sont pas toujours sentis respectés, tant le processus a ressemblé à une extension pure et simple du système occidental. Concernant les conditions économiques et sociales, de graves disparités demeurent, et les jeunes Allemands de l’Est n’ont souvent d’autre « liberté » que celle de migrer vers l’Ouest pour y trouver un emploi. En même temps, Alfred Grosser souligne la nécessité d’un travail de mémoire plus approfondi dans les Länder orientaux concernant les crimes perpétrés dans l’ensemble du système communiste dont ils faisaient partie. Il introduit un autre bémol sur les questions de sécurité, insistant sur le risque de dérive, au nom de la lutte contre différents dangers, vers un État qui surveillerait ses citoyens d’un peu trop près. Il appelle aussi à une plus grande humanité face aux étrangers en situation de détresse, tout en soulignant l’action efficace d’organisations citoyennes souvent liées aux Églises. Surtout, avec la crise économique, Alfred Grosser dénonce les dangers de la remise en cause de la notion de justice sociale, d’une fragilisation croissante du tissu social et, peut-être plus grave encore, de la perte de confiance dans la politique qui s’accompagnerait d’un désengagement des citoyens – alors même que le politique reste le moyen essentiel dont dispose une communauté pour parvenir à vivre ensemble.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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