Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

L'avenir des partis politiques en France et en Allemagne

 | 
Claire Demesmay
, 
Manuela Glaab

Programmes et débats sur les orientations des partis : convergence ou diversification ?

Les partis politiques et la réforme des systèmes sociaux

Christoph Egle
Traduction de Patrick Le Bihan

Texte intégral

  • 1 F. W. Scharpf et V. A. Schmidt (dir.), Welfare and Work in the Open Economy (2 volumes), Oxford, Ox (...)

1Depuis une bonne quinzaine d’années, la réforme de l’État providence est au centre du débat politique en France et en Allemagne. La question centrale concerne la meilleure manière de concilier un État providence développé et une économie compétitive, compte tenu des défis de l’économie globalisée, de l’intégration des marchés européens, du vieillissement de la population et de l’évolution des structures familiales. Ce problème se pose dans toutes les sociétés industrialisées1. Alors qu’un certain nombre de pays, notamment la Suède, le Danemark et les Pays-Bas, ont mené à bien des réformes considérables durant les années 1990, la France et l’Allemagne font office de retardataires. Un processus de repli et de transformation de l’État providence y a néanmoins été amorcé également.

  • 2 P. Pierson, « Coping with Permanent Austerity: Welfare State Restructuring in Affluent Democracies  (...)

2L’objectif de cet article est d’étudier le rôle des partis politiques dans ce processus de réforme. Quelles sont leurs positions vis-à-vis de la réforme de l’État providence et quels partis ont entrepris quels types de réformes ? Il est particulièrement intéressant d’étudier comment les partis gèrent le fait que, de l’avis quasi unanime de la communauté scientifique, une réduction des prestations sociales semble inévitable eu égard aux défis que nous avons évoqués, alors qu’une telle politique se heurte au rejet de la population et correspond ainsi à une prise de risques électoraux considérables pour les partis2. Ceux-ci optent-ils pour des stratégies similaires ou différentes pour traiter ce problème dans les deux pays ? Des différences spécifiques peuvent-elles être observées entre les partis de gauche et ceux de droite, ou bien observe-t-on une convergence de la position des partis en raison de la nécessité présumée de réduire la taille de l’État providence ?

3Pour répondre à ces questions, nous étudierons aussi bien les programmes des partis que leur politique gouvernementale. Les gouvernements prenant souvent la forme d’une coalition, le programme politique d’un parti ne se laisse guère transformer en politique gouvernementale sans obstacle. De plus, on peut supposer qu’en raison de systèmes de partis et de gouvernement différents, les partis – même ceux dont les programmes politiques se ressemblent – sont confrontés à des structures d’opportunité différentes facilitant ou entravant la mise en œuvre de réformes de l’État providence. Ainsi, des divergences peuvent apparaître entre le programme d’un parti et la politique du gouvernement auquel ce dernier participe. Pour répondre à la question du rôle des partis dans la réforme de l’État providence, il est donc nécessaire de se concentrer sur les politiques publiques. Au préalable, nous présenterons le besoin de réformes dans les deux pays au début des années 1990 et esquisserons la façon dont l’État providence a évolué depuis.

France-Allemagne : l’État providence dans le processus de réforme

  • 3 G. Esping-Andersen, « Welfare States without Work: the Impasse of Labour Shedding and Familialism i (...)
  • 4 Ch. Egle, Reformpolitik in Deutschland und Frankreich. Wirtschafts- und Sozialpolitik bürgerlicher (...)

4Au milieu des années 1990, on a désigné par la notion de « welfare without work » le problème fondamental des États providence français et allemand3. L’idée est qu’un État providence de taille importante sur le plan financier peut être accompagné de problèmes de chômage massif dont l’origine vient en grande partie du système de protection sociale lui-même, tout particulièrement de sa structure de financement via des cotisations sociales (et non l’impôt) ainsi que les incitations perverses qu’engendrent des politiques de l’emploi pour l’essentiel passives. Dans les deux pays, ce n’est pas un niveau de prestations sociales faible qui fut et reste à l’origine de la nécessité de réformer, mais des taux d’emplois faibles et de chômage élevés4. Les dépenses sociales se sont même approchées, dans le courant des années 1990, du niveau de celles de la Suède, qui ont longtemps été largement supérieures à la moyenne européenne. Dans le domaine des dépenses de retraite et de santé, la France et l’Allemagne ont même dépassé ce pays (voir tableau 1). Si l’on considère les dépenses sociales nettes, qui prennent également en compte le niveau d’imposition des transferts sociaux et les avantages fiscaux légitimés par des objectifs de politique sociale, l’Allemagne et la France avaient, en 2001, l’État providence le plus important au niveau financier parmi tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (graphique 1).

Tableau 1. Dépenses sociales en pourcentage du PIB

Tableau 1. Dépenses sociales en pourcentage du PIB

Source : OECD Social Expenditure Database 2004 (calculs de l’auteur).

Graphique 1. Dépenses sociales brutes et nettes dans les pays de l’OCDE (2001, en % du PIB)

Graphique 1. Dépenses sociales brutes et nettes dans les pays de l’OCDE (2001, en % du PIB)

Source : OCDE.

  • 5 M. Vail, « The Myth of the Frozen Welfare State and the Dynamics of Contemporary French and German (...)
  • 6 B. Palier, « Defrosting the French Welfare State », West European Politics, vol. 23, n° 2, 2000, p. (...)
  • 7 S. Leibfried et H. Obinger, « The State of the Welfare State: German Social Policy between Macroeco (...)

5En raison des évolutions fort lentes de leur État providence respectif, la France et l’Allemagne ont souvent été qualifiées de « frozen welfare state5 ». Une des raisons principales de cette lenteur des réformes réside dans la structure du financement, qui repose essentiellement sur des cotisations sociales. Cette structure de financement a la réputation d’être particulièrement résistante au changement en comparaison de systèmes financés par l’impôt ou dispensant des prestations sous conditions de ressources6. La politique menée jusque dans les années 1980, consistant à contrer la montée du chômage par des départs anticipés à la retraite et à augmenter les cotisations sociales pour faire face à la montée des dépenses sociales, s’est avéré être fortement contre-productive dans les deux pays. Ainsi, les charges sociales ont continué à augmenter, ce qui a encore renforcé les problèmes sur le marché du travail. Au début des années 1990, ce diagnostic a fini par s’imposer. S’en est suivi un processus graduel de transformation et de repli de l’État providence7. Ce changement de politique fut également la conséquence des critères de convergence de Maastricht, qui rendaient impossible une nouvelle hausse de la dette publique provoquée par les dépenses sociales. En France, les préparations à la monnaie unique européenne mirent un terme à la stratégie des dévaluations compétitives souvent utilisée dans le passé. En Allemagne, le problème a été intensifié par les coûts de l’unification qui, en l’espace d’une nuit, a quasiment réduit à néant les efforts de consolidation financière et sociale entrepris durant les années 1980.

  • 8 L. Scruggs, « Welfare State Entitlements Data Set: A Comparative Institutional Analysis of Eighteen (...)

6Dans les deux pays, l’accès aux prestations sociales a été plus fortement encadré (notamment en ce qui concerne les prestations des assurances retraite et chômage) et, depuis le début des années 1990, il a été exigé des citoyens qu’ils financent une partie des prestations à partir de leurs fonds privés (essentiellement dans le cadre de l’assurance maladie, mais également dans celui de l’assurance retraite). En outre, les chômeurs ont été soumis à une pression croissante pour accepter les offres d’emploi qui leur étaient proposées. Les mesures citées avaient essentiellement pour objectif de stabiliser les cotisations sociales et ainsi les charges salariales. C’est également dans ce but que des ressources supplémentaires provenant de l’impôt ont été mises à la disposition des systèmes de protection sociale, tout particulièrement en France. Même si les deux pays continuent à dépenser plus d’argent que d’autres pays de l’OCDE pour les mesures de protection sociale, ces réformes conduisent à un niveau de prestations inférieur pour les assurés. Dans les deux pays, l’« indice de générosité » des prestations sociales, tel qu’il a été développé par Lyle Scruggs8 en 2005 (niveau de remboursement des revenus en cas de retraite, maladie ou chômage), a diminué de manière non dramatique mais significative.

Les partis et la réforme de l’État providence

Théories et hypothèses

7Quel rôle jouent les partis politiques dans le processus de restructuration de l’État providence ? Pour répondre à cette question, nous pouvons partir de deux postulats théoriques : tout d’abord que les partis poursuivent des objectifs politiques différents et prennent ainsi des positions différentes au sujet de la réforme de l’État providence (thèse de la différence des partis) ; deuxièmement que le contexte institutionnel du système gouvernemental facilite ou rend plus difficile la mise en œuvre des réformes de l’État providence (thèse de la capacité institutionnelle à agir).

8Nous déterminerons le positionnement des partis à partir d’une analyse quantitative de leurs programmes électoraux et d’évaluations d’experts. Ainsi, il a été demandé à des experts entre 2002 et 2004 si les partis s’exprimaient en faveur d’une augmentation des impôts pour financer une hausse des dépenses sociales ou s’ils préféraient une baisse des impôts et des dépenses (tableau 2).

Tableau 2. Évaluation du positionnement des partis politiques en France et en Allemagne dans les domaines sociopolitiques et fiscaux

Tableau 2. Évaluation du positionnement des partis politiques en France et en Allemagne dans les domaines sociopolitiques et fiscaux

Remarque : Évaluation d’experts sur une échelle de 1 (hausse des impôts pour augmenter les dépenses) à 20 (diminution des impôts et réduction des dépenses).

Source : K. Benoit et M. Laver, Party Policy in Modern Democracies, Londres, Routledge, 2006 (calculs de l’auteur).

  • 9 Le minuscule parti Démocratie libérale (DL) constitue une certaine exception. Membre de l’UDF jusqu (...)

9Si l’on se fie à cette étude, il est possible de distinguer en France deux camps opposés. À gauche, le Parti communiste français (PCF), le Parti socialiste (PS) et les Verts prennent des positions favorables à l’État providence et clairement distinctes des positions très proches l’une de l’autre du Rassemblement pour la République (RPR) et de l’Union pour la démocratie française (UDF). Les différences entre la gauche et la droite sont moins prononcées en Allemagne, d’autant que, dans ce domaine, les Verts (Die Grünen) ne se positionnent pas à la gauche de la social-démocratie comme en France mais bien entre le Parti social-démocrate (SPD) et l’Union chrétienne-démocrate (CDU)/Union chrétienne-sociale (CSU). Le Parti libéral démocratique (FDP) et le Parti du socialisme démocratique (PDS) se situent aux positions extrêmes de l’échiquier politique – le FDP s’engageant pour le libéralisme économique, le PDS pour une politique de gauche. Si le positionnement du PDS correspond approximativement à celui du PCF en France, aucun parti français ne soutient le libéralisme économique du FDP9. En outre, le Parti socialiste se situe plus à gauche que le SPD alors que les partis de droite français ont des positions similaires à celles des démocrates-chrétiens en Allemagne.

  • 10 A. Volkens, « Quantifying the Election Programmes: Coding procedures and controls », in I. Budge, H (...)

10On peut aussi se référer, pour évaluer les positions des partis politiques, aux données du Comparative Manifesto Project qui ont été générées à partir des programmes électoraux. Dans ce but, les énoncés du programme électoral d’un parti sont classés dans 56 catégories différentes, elles-mêmes regroupées dans les dimensions « économie planifiée » (planeco), « économie de marché » (markeco) et « aide sociale ». De plus, dans le cadre du Comparative Manifesto Project, il est considéré que certaines catégories sont typiquement de gauche ou de droite, ce qui permet d’estimer le positionnement d’un parti sur l’axe gauche-droite10.

Graphique 2. Analyse des programmes électoraux des partis en Allemagne

Graphique 2. Analyse des programmes électoraux des partis en Allemagne

Graphique 3 : Analyse des programmes électoraux Analyse des partis en France

Graphique 3 : Analyse des programmes électoraux Analyse des partis en France

Remarque : L’évaluation du positionnement des partis a été obtenue en soustrayant la part de positions de « gauche » dans le programme politique à la part d’items de « droite ». Ainsi une valeur négative indique une orientation de gauche du parti, une valeur positive une orientation de droite. Le RPR et l’UDF ont présenté en 1993 et 1997 au-delà de leurs programmes respectifs un programme commun.

Source : Graphique élaboré par l’auteur sur la base des données mises à disposition par I. Budge, H.-D. Klingemann, A Volkens, J.Bara, et E.Tanenbaum (dir.), Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governmants, 1945-1998, Oxford, OUOP, 2001. Les données pour l’année 2002 ont été mises à disposition par Andrea Volkens (Wissenschaftszentrum Berlin).

  • 11 Le positionnement très volatil du FDP sur l’axe gauche-droite est particulièrement surprenant et mé (...)

11En analysant de cette manière les programmes électoraux, on peut formuler l’interprétation suivante (graphique 2 et 3) : il est premièrement possible de confirmer que les différences programmatiques sont plus grandes en France qu’en République fédérale. Le classement des partis dans les camps de gauche et de droite se confirme également Contrairement à l’évaluation par les experts, le positionnement des gaullistes se situe cependant à la gauche des chrétien-démocrates allemands11. Sans surprise, les partis de gauche obtiennent des valeurs supérieures à celles des partis de droite sur la dimension « aide sociale ». Il est à signaler que les valeurs des deux camps sont supérieures en France à celles des partis en Allemagne. Ainsi, le nombre d’items protection sociale défendu par les gaullistes est supérieur à celui du SPD. Qui plus est, il est frappant de constater que le PS a toujours défendu des positions de gauche favorables à l’État providence, alors que le SPD tend à prendre des positions plus centristes, tout particulièrement en 1998.

12L’examen des différences de positionnement des partis permet de formuler les hypothèses suivantes :

  • Dans les deux pays, les gouvernements de gauche et de droite devraient mener des politiques différentes puisqu’il est possible de distinguer un camp de gauche (mené par le SPD et le PS respectivement) et un camp de droite (dominé par le RPR et la CDU/CSU).

  • Les gouvernements de droite devraient avoir plus tendance que les gouvernements de gauche à procéder à des coupes dans l’État providence étant donné que les programmes des partis de droite sont moins favorables envers ce dernier.

  • Le petit partenaire de coalition conservateur (FDP) défendant des positions plus libérales en Allemagne que le petit partenaire de coalition de droite en France, les gouvernements conservateurs allemands devraient avoir tendance à réduire plus fortement les prestations sociales que les gouvernements de droite français.

  • Les petits partenaires d’une coalition social-démocrate étant plus favorables en France (notamment les communistes et les Verts) à l’État providence que les Verts en Allemagne, les gouvernements de gauche français devraient moins réduire les prestations sociales que les gouvernements sociaux-démocrates allemands.

  • Tous les partis y étant plus favorables à l’État providence, il faut s’attendre à ce que les politiques de repli de l’État providence soient moins prononcées en France qu’en Allemagne.

  • 12 Selon cet argument, seul un anticommuniste fervent tel que Richard Nixon pouvait se permettre de vo (...)
  • 13 F. A. Ross, « “Beyond Left and Right”: The New Partisan Politics of Welfare », Governance, vol. 13, (...)

13Selon la thèse classique de la différence des partis, les partis de gauche sont moins enclins à opérer une politique de repli de l’État providence. Or, on peut également envisager le contraire à partir de l’argument « Nixon goes to China12 », selon lequel c’est dans les domaines d’action où on ne l’attend pas qu’un gouvernement jouit de la plus grande marge de manœuvre. Les partis de gauche seraient ainsi plus susceptibles d’opérer un repli de l’État providence que les partis de droite, à condition qu’une réduction des prestations sociales apparaisse comme inévitable compte tenu des problèmes à résoudre. Tel est le cas si les électeurs croient qu’un gouvernement de gauche ne mène une politique de repli de l’État providence que dans les situations où cela est inévitable et pas dans les mêmes proportions13. Ainsi, seuls les gouvernements de droite seraient pénalisés par les électeurs pour des politiques de repli ; en conséquence, ils devraient renoncer à engager de telles réformes. Nous qualifierons par la suite cet argument de « thèse révisée de la différence des partis ».

  • 14 M. G. Schmidt, Demokratietheorien, Opladen, Leske und Budrich, 2000, p. 352.
  • 15 A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New H (...)
  • 16 Un rôle semblable peut être attribué aux élections communales, cantonales et régionales en France, (...)

14Il est nécessaire de partir du principe qu’une fois au gouvernement, un parti est d’autant plus en mesure de mettre en œuvre son programme politique que les contraintes imposées par le système gouvernemental sont faibles (thèse de la capacité institutionnelle à agir). De ce point de vue, la France et l’Allemagne présentent des différences éclatantes. Alors qu’il n’existe guère une autre démocratie occidentale où les pouvoirs d’action de l’exécutif sont autant limités qu’en République fédérale14, la Ve République française correspond à une démocratie majoritaire de type anglo-saxon15. Par conséquent, les différences des partis en termes de programme devraient avoir des répercussions nettement plus importantes sur la politique gouvernementale en France. En outre, les mesures de démantèlement de l’État providence devraient pouvoir être imposées plus facilement en France qu’en Allemagne, où les partis de l’opposition ont davantage de possibilités de bloquer des réformes via leur participation aux gouvernements des länder et au Bundesrat. Enfin, en République fédérale, des élections législatives ont lieu régulièrement dans les länder de sorte que les électeurs peuvent exprimer à tout moment leur désapprobation des réformes de l’État providence menées par le gouvernement16. Les risques électoraux sont ainsi plus importants pour les partis au pouvoir en Allemagne.

  • 17 M. G. Schmidt, op. cit. [14].

15Si la capacité institutionnelle à agir est nettement inférieure pour les partis au pouvoir en Allemagne, cela ne signifie pas automatiquement que des réformes d’envergure y sont exclues. Au contraire, un gouvernement peut d’autant plus facilement imposer des réformes impopulaires qu’il agit de façon plus multilatérale, partageant ainsi la responsabilité de la réforme avec d’autres partis. La mise en œuvre de mesures impopulaires de réductions des prestations sociales est donc d’autant plus simple que le parti au gouvernement agit de manière multilatérale (thèse révisée de la capacité à agir). Tandis que, dans un système de gouvernement fragmenté comme l’est la République fédérale, il existe de nombreuses possibilités de répartir les responsabilités voire de « cacher » certaines mesures réformatrices, le gouvernement français doit porter seul le fardeau de la légitimation de la réforme17 et sera ainsi peut-être amené à renoncer plus rapidement.

16Si l’on suit les hypothèses des thèses classiques de la différence des partis et de la capacité à agir, on devrait s’attendre à ce que le gouvernement social-démocrate d’un système politique fragmenté comme l’est la République fédérale d’Allemagne ait la plus faible disposition et capacité à imposer des mesures de réduction des prestations sociales ; à l’inverse, un gouvernement de droite du système centralisé français aurait la plus forte. Or, la version révisionniste des deux thèses affirme le contraire (graphique 4).

Graphique 4. Repli de l’État providence ? Hypothèses théoriques et classification empirique

Graphique 4. Repli de l’État providence ? Hypothèses théoriques et classification empirique

N. B. : italique : repli de l’État providence observé empiriquement (aucun, faible, moyen, fort). Théorie classique : Probabilité du repli selon les thèses classiques de la différence des partis et de la capacité.
Théorie révisée : Probabilité du repli selon les thèses révisées de la différence des partis et de la capacité.

Résultats de l’analyse empirique

  • 18 Cf. Ch. Egle, op. cit. [4].

17Une fois ces hypothèses théoriques confrontées à la réalité politique, quelle est leur validité empirique ? Étant donné que les réformes de l’État providence mises en œuvre depuis le début des années 1990 ne peuvent être analysées en détail ici18, nous en présenterons seulement les résultats les plus importants.

18Les deux pays ont emprunté un chemin de réformes de l’État providence semblable. De part et d’autre du Rhin, l’orientation des réformes s’est en outre intensifiée au cours du temps.

Tableau 3. Réformes de l’État providence en France et en Allemagne 1993-2005

Tableau 3. Réformes de l’État providence en France et en Allemagne 1993-2005
  • 19 W. Merkel, A. Petring, C. Henkes et C. Egle, Social Democracy in Power. The Capacity to Reform, Lon (...)

19Ainsi, les mesures d’affaiblissement de l’État providence qui avaient prudemment été lancées par le gouvernement Balladur ont été approfondies et accélérées sous les gouvernements Juppé et Raffarin. La même chose vaut pour le gouvernement Schröder qui est certes revenu sur certaines réformes du gouvernement Kohl dans un premier temps, mais qui a mené par la suite des réformes d’une ampleur plus importante. Seul le gouvernement Jospin n’a opéré aucun repli de l’État providence (tableau 3). Le fait que la France et l’Allemagne font figure de retardataires en termes de réformes au niveau international repose donc également sur le comportement des gouvernements de gauche des deux pays qui, en comparaison d’autres gouvernements sociaux-démocrates en Europe, ont été réticents à réformer19. Cette remarque ne vaut que pour le premier mandat du gouvernement Schröder, le second réfutant de manière impressionnante les prédictions de la théorie classique de la différence des partis. Les autres gouvernements confirment cependant largement cette théorie (tableau 4).

Tableau 4. Appréciation globale des réformes de l’État providence

Tableau 4. Appréciation globale des réformes de l’État providence

* 1998-2002/ 2002-2005.

Source : Ch. Egle, Reformpolitik in Deutschland und Frankreich. Bürgerliche und Sozialdemokratische Wirtschafts- und Sozialpolitik, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialw, 2008 (p. 299 – modifié).

20En ce qui concerne les effets du système de gouvernement, l’analyse des données empiriques ne laisse apparaître aucune image claire. Ainsi, le gouvernement Schröder réfute les prédictions de la thèse de la capacité, selon laquelle des réformes d’envergure sont quasi impossibles dans des systèmes de gouvernement fragmentés. La version révisée de cette théorie est en revanche confirmée par le gouvernement Juppé, qui a échoué à mettre en œuvre des réformes restrictives malgré une capacité institutionnelle à agir importante. En même temps, les autres gouvernements de droite en France ont eu plus de succès dans l’instauration de leur programme de réforme, ce qui semble confirmer la thèse classique de la capacité. Le profil atypique des réformes menées par les gouvernements de droite en France et les mesures de réduction massive des prestations sociales du gouvernement Schröder nécessitent donc une explication.

Explication

  • 20 R. Zohlnhöfer, « Globalisierung der Wirtschaft und nationalstaatliche Anpassungsreaktionen. Theoret (...)
  • 21 Ch. Egle, op. cit. [4], p. 268.

21Pourquoi le gouvernement Schröder, et non le gouvernement Jospin, a-t-il entrepris, contrairement aux prédictions de la théorie classique de la différence des partis, des réformes conduisant à un important repli de l’État providence ? On peut supposer qu’un gouvernement adopte des mesures impopulaires de repli de l’État providence, qui, de plus, vont à l’encontre des programmes des partis soutenant le gouvernement, lorsque le problème à résoudre est si important que l’absence de réforme entraînerait des coûts plus importants pour le gouvernement20. Le gouvernement Schröder ne s’est en effet empressé de réformer l’État providence allemand qu’une fois la reprise conjoncturelle des années 1999-2001 terminée et lorsqu’il a semblé évident que la politique hésitante de son premier mandat (1998-2002) ne permettrait pas de résoudre les problèmes du marché de travail. Les deux gouvernements sociaux-démocrates n’ont pas jugé nécessaire de mener des réformes impopulaires durant les années de croissance. En outre, le gouvernement Schröder s’est montré plus disposé à réformer à la suite des défaites électorales cuisantes du SPD au profit de la CDU lors d’élections au Landtag début 200321. Il était dès lors évident qu’en poursuivant la politique menée jusqu’alors, le gouvernement réduisait fortement ses chances de réélection. La mise en œuvre de réformes impopulaires de l’État providence n’a donc pas été freinée par des considérations électorales, comme on aurait pu le penser d’un point de vue théorique. Au contraire, c’est sous la pression électorale que les réformes ont été engagées. Un autre élément qui explique l’empressement soudain du gouvernement Schröder à engager des réformes a finalement été l’échec de la concertation tripartite sur la politique de l’emploi (Bündnis für Arbeit) qui devait formuler un programme de réforme consensuel entre le gouvernement, les syndicats et les employeurs.

 

  • 22 G. Grunberg, « Les élections locales françaises de mars 2001 : un échec pour la majorité », French (...)
  • 23 C. Amar et A. Chemin, Jospin & Cie : Histoire de la gauche plurielle, 1993-2002, Paris, Le Seuil, 2 (...)
  • 24 Ch. Egle, « Le Parti social-démocrate entre crise et nouveau départ », in Cl. Demesmay et H. Stark (...)

22Tous ces éléments n’étaient pas présents à l’époque du gouvernement Jospin ou bien jouaient dans le sens contraire. Les élections « intermédiaires » les plus importantes alors furent les élections communales de 2001, marquées par les mauvais résultats du PCF et le gain en voix des trotskistes et d’autres groupes de l’extrême gauche22. Le PCF eut ainsi le sentiment de devoir défendre des positions résolument de gauche rendant incompatible toutes mesures de repli de l’État providence. Dans l’ensemble, le besoin des différents partis membre de la « gauche plurielle » d’offrir un profil clair aux électeurs n’a laissé aucune possibilité au PS d’opérer un mouvement vers le centre de l’échiquier politique23 – à l’inverse du SPD. Contrairement au PS, ce dernier formait une coalition avec un parti (les Verts) qui, sur les questions économique et sociale, prenait des positions à la droite de la social-démocratie. La configuration différente de la compétition électorale explique ainsi pourquoi la thèse du « Nixon goes to China » a été appliquée en Allemagne et pas en France. Ce n’est qu’en Allemagne, où aucune alternative électorale n’existait à la gauche du SPD – du moins au niveau fédéral –, que la social-démocratie a pu utiliser l’argument du « moindre mal ». Cette situation a néanmoins changé avec la création en 2005 du parti protestataire de gauche Alternative électorale pour le travail et la justice sociale (WASG), puis la coopération et la fusion de la WASG avec le PDS qui jusqu’alors n’était ancré qu’à l’Est de l’Allemagne pour former La Gauche (Die Linke). Ainsi, la situation du SPD s’est rapprochée depuis 2005 de celle du PS en ce qui concerne la situation concurrentielle de la compétition électorale. Ce n’est ainsi pas un hasard si le SPD a commencé par la suite à se distancer de sa politique de réforme des années 2003-2005 et a opéré un léger changement de cap vers la gauche24.

23Le gouvernement Schröder s’est comporté conformément à la thèse révisée de la différence des partis. Ainsi peut-on expliquer pourquoi ces réformes ont pu être imposées dans un système de gouvernement fragmenté, et ce, contrairement aux prédictions de la thèse classique de la capacité. Lors de l’adoption de pans essentiels de l’Agenda 2010, le gouvernement Schröder dépendait en effet du soutien du Bundesrat, contrôlé par l’opposition CDU/CSU, tout particulièrement pour imposer cet agenda de réformes contre les groupes parlementaires du gouvernement. Ceux-ci avaient dans un premier temps rejeté le durcissement des critères de ce que constitue un travail acceptable. Ce n’est que sous la pression de la CDU/CSU et du FDP que ces propositions furent reprises dans le cadre de la procédure de conciliation entre le Bundestag et le Bundesrat. Ce qui apparaissait comme une faiblesse du gouvernement – dépendre du consentement de l’opposition – s’est avéré être une ressource pour imposer ses vues. Un Bundesrat contrôlé par le SPD aurait sans doute contraint le gouvernement Schröder à faire de plus amples concessions. La majorité de l’opposition au Bundesrat s’est donc avéré être un avantage pour les réformes de l’Agenda 2010. Toutefois, cela ne fut possible qu’en raison du repositionnement du gouvernement Schröder qui, à partir de 2003, a mené une politique plus proche des positions des partis de l’opposition que des préférences exprimées par les partis de gouvernement. La majorité de l’opposition au Bundesrat aurait sans doute empêché un gouvernement SPD de mener une politique classique de gauche, tout comme la majorité du SPD au Bundesrat avait bloqué les réformes envisagées par le gouvernement Kohl durant les dernières années de son mandat.

  • 25 A. Touraine et al., Le Grand Refus. Réflexions sur la grève de décembre 1995, Paris, Fayard, 1996.
  • 26 D. Béland et P. Marier, « The Politics of Protest Avoidance: Labor Mobilization and Social Policy R (...)
  • 27 Ch. Egle, « Paradoxien französischer Reformpolitik. Institutionelle Handlungsmacht, Parteienwettbew (...)

24Si les variables politico-institutionnelles sont ainsi en mesure d’expliquer la différence dans les réformes entreprises par les gouvernements de gauche des deux pays, il n’en est pas de même pour le comportement des gouvernements de droite. L’explication se trouve en effet en dehors du système de gouvernement. Ainsi, ce sont les syndicats qui ont fait fonction d’unique – et d’efficace – rempart à la politique du gouvernement français. Ceci est particulièrement vrai pour le gouvernement Juppé dont la démarche unilatérale et la tentative d’exclure le Parlement et les syndicats de la mise en œuvre des projets de réforme ont provoqué la résistance massive des syndicats25. La critique et la résistance à cette politique n’ayant pu s’exprimer au sein des institutions du système politique, la protestation a dû se chercher d’autres canaux ; de manière presque inévitable, elle n’a pu qu’avoir lieu dans la rue sous la forme de grèves massives. Cependant, il n’est pas possible de négocier avec la « rue », de sorte que les seules alternatives restaient « la soumission ou la révolte ». La tentative d’exclure l’opposition et en particulier les syndicats du processus de réforme n’a donc pas conduit à son accélération, mais a promu la résistance contre le gouvernement. Les gouvernements Balladur et Raffarin ont néanmoins démontré que la fragmentation des syndicats français pouvait également être utilisée pour imposer certaines réformes. Édouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin ont poursuivi lors de l’adoption de leurs réformes des retraites une stratégie d’évitement de la protestation en amenant par des concessions ponctuelles la Confédération française démocratique du travail (CFDT), syndicat modéré, à tolérer la réforme. Ils ont ainsi pu empêcher une mobilisation de grève massive26. Qui plus est, ces réformes ont été menées durant les vacances d’été de manière à éviter la mobilisation sociale et surtout la résistance des syndicats. Lors des réformes du marché de l’emploi, le gouvernement Raffarin a également utilisé la CFDT comme allié susceptible de les soutenir. De façon paradoxale, la capacité des gouvernements français à s’imposer est ainsi d’autant plus faible que l’exécutif essaie d’utiliser au maximum ses capacités d’action exceptionnelles. Les réformes aboutissent plus souvent lorsque le gouvernement opte pour une action multilatérale27.

Conclusion

  • 28 Les réformes de l’Agenda 2010 sont restées dans les faits un projet du gouvernement et n’ont quasim (...)

25En partant des programmes des partis, on pouvait s’attendre à ce que les mesures impopulaires de réduction des prestations sociales viennent plutôt des gouvernements de droite que des gouvernements de gauche. Tous les gouvernements de droite se sont en effet efforcés de mettre en œuvre des réformes correspondantes, avec toutefois une intensité et un succès variables. Ce n’est qu’en France que nous avons pu observer une politique différente et typiquement social-démocrate, alors que le gouvernement Schröder a poursuivi avec l’Agenda 2010 une politique similaire à celle de ses prédécesseurs conservateurs et libéraux. Cependant, la différence dans les politiques menées par les deux gouvernements de gauche ne résulte pas d’un écart décisif dans les programmes du SPD et du PS28, mais repose sur les différences de structures de la compétition électorale et du système de gouvernement dans les deux pays. Le SPD a suivi la logique d’une compétition électorale centripète et, en raison des droits de participation du Bundesrat, a partagé le poids de la légitimation de réformes impopulaires de l’État providence avec les partis de l’opposition. À l’opposé, le gouvernement Jospin n’avait aucune possibilité de se défaire de la pression du camp de gauche ; une tentative de cet ordre aurait fait voler en éclat la « gauche plurielle ». Or, les socialistes français devaient éviter un tel éclatement à tout prix, n’ayant aucune possibilité de former une coalition centriste avec un parti de droite – contrairement au SPD. Les conditions pour imposer des réformes de l’État providence impopulaires, quoiqu’inévitables compte tenu des problèmes à résoudre, furent donc nettement plus favorables pour la social-démocratie allemande. La politique impopulaire du gouvernement Schröder n’a pas seulement précipité le SPD dans une crise persistante, mais a également provoqué l’éclosion d’un parti de protestation à sa gauche. La marge de manœuvre du SPD pour la poursuite de réformes de l’État providence a ainsi été nettement diminuée en raison de la concurrence électorale de La Gauche.

  • 29 Ch. Egle, op. cit. [4], p. 312 sq.
  • 30 Voir par exemple N. Tenzer, « Die Institutionen der Fünften Republik im Spiegel der französischen G (...)

26Ainsi, les programmes des partis politiques n’expliquent ni les différences entre les politiques publiques menées par les gouvernements de gauche, ni la variation dans les mesures de réduction des prestations sociales imposées par les gouvernements de droite. Nous n’avons pu confirmer l’hypothèse selon laquelle un gouvernement de droite procéderait en Allemagne à des réductions plus importantes des prestations sociales qu’en France, notamment en raison du positionnement du petit partenaire de coalition en termes de programme. Les gouvernements Juppé et Raffarin ont en effet montré au moins le même empressement à réformer l’État providence que le gouvernement Kohl au sein duquel le FDP plaidait de manière plus offensive que la CDU/CSU pour des réductions des prestations sociales. La capacité variable des gouvernements Juppé et Raffarin à s’imposer découle pour l’essentiel de la stratégie politique choisie. Ainsi, les chances de mener à bien une réforme impopulaire de l’État providence augmentent lorsque le gouvernement opte pour une démarche intégrant les acteurs potentiellement opposés à la réforme (tout particulièrement les syndicats) et forge ainsi une coalition hétéroclite en faveur de la réforme29. Une démarche unilatérale reposant surtout sur l’utilisation de toutes les ressources institutionnelles de pouvoir pour s’imposer peut au contraire conduire à un moindre succès de la réforme. La thèse selon laquelle il serait possible de remédier à une situation de blocage des réformes en augmentant le pouvoir d’action de l’État30 ne peut ainsi convaincre.

Notes

1 F. W. Scharpf et V. A. Schmidt (dir.), Welfare and Work in the Open Economy (2 volumes), Oxford, Oxford University Press, 2000.

2 P. Pierson, « Coping with Permanent Austerity: Welfare State Restructuring in Affluent Democracies », in P. Pierson (dir.), The New Politics of the Welfare State, Oxford/New York, Oxford University Press, 2001, p. 410-456.

3 G. Esping-Andersen, « Welfare States without Work: the Impasse of Labour Shedding and Familialism in Continental European Social Policy », in G. Esping-Andersen (dir.), Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies, Londres, Sage, 1996, p. 66-87.

4 Ch. Egle, Reformpolitik in Deutschland und Frankreich. Wirtschafts- und Sozialpolitik bürgerlicher und sozialdemokratischer Regierungen, Wiesbaden, VS Verlag, 2008, p. 33-49.

5 M. Vail, « The Myth of the Frozen Welfare State and the Dynamics of Contemporary French and German Social-Protection Reform », French Politics, Culture & Society, vol. 2, n° 2, 2004, p. 151-183, ici p. 153.

6 B. Palier, « Defrosting the French Welfare State », West European Politics, vol. 23, n° 2, 2000, p. 113-136; P. Pierson, art. cit. [2].

7 S. Leibfried et H. Obinger, « The State of the Welfare State: German Social Policy between Macroeconomic Retrenchment and Microeconomic Recalibration », West European Politics, vol. 26, n° 4, 2003, p. 199-218; B. Palier, « The Long Good Bye to Bismarck? Changes in the French Welfare State », in P. Culpepper, P. Hall et B. Palier (dir.), Changing France. The Politics that Markets Make, Houndmills/Basingstoke, Palgrave/Macmillan, 2006, p. 107-128.

8 L. Scruggs, « Welfare State Entitlements Data Set: A Comparative Institutional Analysis of Eighteen Welfare States », version 1.1, 2005, <www.sp.uconn.edu/~scruggs/wp.htm>.

9 Le minuscule parti Démocratie libérale (DL) constitue une certaine exception. Membre de l’UDF jusqu’en 1997, il a été dissous lors de la création de l’UMP en 2002.

10 A. Volkens, « Quantifying the Election Programmes: Coding procedures and controls », in I. Budge, H.-D. Klingemann, A. Volkens, J. Bara et E. Tanenbaum (dir.), Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governments, 1945-1998 93-109. 1998, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 93-109.

11 Le positionnement très volatil du FDP sur l’axe gauche-droite est particulièrement surprenant et mérite une explication. Cette volatilité résulte pour l’essentiel des changements importants de position du parti sur les questions de politique étrangère et sociétale. Les valeurs du parti sur les dimensions « aide sociale » et « markeco » sont restées relativement stables.

12 Selon cet argument, seul un anticommuniste fervent tel que Richard Nixon pouvait se permettre de voyager en Chine entant que président des États-Unis sans se voir reprocher une certaine complaisance vis-à-vis du communisme.

13 F. A. Ross, « “Beyond Left and Right”: The New Partisan Politics of Welfare », Governance, vol. 13, n° 2, 2000, p 155-184.

14 M. G. Schmidt, Demokratietheorien, Opladen, Leske und Budrich, 2000, p. 352.

15 A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven, Yale University Press, 1999, p 284.

16 Un rôle semblable peut être attribué aux élections communales, cantonales et régionales en France, même si elles ont lieu moins fréquemment que les élections au Landtage en Allemagne.

17 M. G. Schmidt, op. cit. [14].

18 Cf. Ch. Egle, op. cit. [4].

19 W. Merkel, A. Petring, C. Henkes et C. Egle, Social Democracy in Power. The Capacity to Reform, Londres, Routledge, 2008.

20 R. Zohlnhöfer, « Globalisierung der Wirtschaft und nationalstaatliche Anpassungsreaktionen. Theoretische Überlegungen », Zeitschrift für internationale Beziehungen, vol. 12, n° 1, 2005, p. 1-36, ici p. 27.

21 Ch. Egle, op. cit. [4], p. 268.

22 G. Grunberg, « Les élections locales françaises de mars 2001 : un échec pour la majorité », French Politics, Culture & Society, vol. 19, n° 3, 2001, p. 17-31.

23 C. Amar et A. Chemin, Jospin & Cie : Histoire de la gauche plurielle, 1993-2002, Paris, Le Seuil, 2002.

24 Ch. Egle, « Le Parti social-démocrate entre crise et nouveau départ », in Cl. Demesmay et H. Stark (dir.), Radioscopies de l’Allemagne 2008, Paris, Ifri, 2008, p. 39-57.

25 A. Touraine et al., Le Grand Refus. Réflexions sur la grève de décembre 1995, Paris, Fayard, 1996.

26 D. Béland et P. Marier, « The Politics of Protest Avoidance: Labor Mobilization and Social Policy Reform in France », Mobilization: An International Journal, vol. 11, n° 3, 2006, p. 297-311.

27 Ch. Egle, « Paradoxien französischer Reformpolitik. Institutionelle Handlungsmacht, Parteienwettbewerb und Regierungskunst in der Renten-und Arbeitsmarktpolitik seit den 1990er Jahren », in Deutsch-Französisches Institut (dir.), Frankreich-Jahrbuch 2007, Wiesbaden, 2008, p. 139-162.

28 Les réformes de l’Agenda 2010 sont restées dans les faits un projet du gouvernement et n’ont quasiment pas été incorporées dans le programme politique du SPD.

29 Ch. Egle, op. cit. [4], p. 312 sq.

30 Voir par exemple N. Tenzer, « Die Institutionen der Fünften Republik im Spiegel der französischen Gesellschaft oder die unvollendete Demokratie », in Deutsch-Französisches Institut (dir.), Frankreich-Jahrbuch 2007, Wiesbaden, 2008, p. 181-198.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Dépenses sociales en pourcentage du PIB
Crédits Source : OECD Social Expenditure Database 2004 (calculs de l’auteur).
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Graphique 1. Dépenses sociales brutes et nettes dans les pays de l’OCDE (2001, en % du PIB)
Crédits Source : OCDE.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Tableau 2. Évaluation du positionnement des partis politiques en France et en Allemagne dans les domaines sociopolitiques et fiscaux
Légende Remarque : Évaluation d’experts sur une échelle de 1 (hausse des impôts pour augmenter les dépenses) à 20 (diminution des impôts et réduction des dépenses).
Crédits Source : K. Benoit et M. Laver, Party Policy in Modern Democracies, Londres, Routledge, 2006 (calculs de l’auteur).
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre Graphique 2. Analyse des programmes électoraux des partis en Allemagne
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Graphique 3 : Analyse des programmes électoraux Analyse des partis en France
Légende Remarque : L’évaluation du positionnement des partis a été obtenue en soustrayant la part de positions de « gauche » dans le programme politique à la part d’items de « droite ». Ainsi une valeur négative indique une orientation de gauche du parti, une valeur positive une orientation de droite. Le RPR et l’UDF ont présenté en 1993 et 1997 au-delà de leurs programmes respectifs un programme commun.
Crédits Source : Graphique élaboré par l’auteur sur la base des données mises à disposition par I. Budge, H.-D. Klingemann, A Volkens, J.Bara, et E.Tanenbaum (dir.), Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governmants, 1945-1998, Oxford, OUOP, 2001. Les données pour l’année 2002 ont été mises à disposition par Andrea Volkens (Wissenschaftszentrum Berlin).
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre Graphique 4. Repli de l’État providence ? Hypothèses théoriques et classification empirique
Légende N. B. : italique : repli de l’État providence observé empiriquement (aucun, faible, moyen, fort). Théorie classique : Probabilité du repli selon les thèses classiques de la différence des partis et de la capacité.Théorie révisée : Probabilité du repli selon les thèses révisées de la différence des partis et de la capacité.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 260k
Titre Tableau 3. Réformes de l’État providence en France et en Allemagne 1993-2005
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Tableau 4. Appréciation globale des réformes de l’État providence
Légende * 1998-2002/ 2002-2005.
Crédits Source : Ch. Egle, Reformpolitik in Deutschland und Frankreich. Bürgerliche und Sozialdemokratische Wirtschafts- und Sozialpolitik, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialw, 2008 (p. 299 – modifié).
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15888/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 57k

Auteur

Assistant professeur en science politique à l’Université de Munich.

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540