1Dans les démocraties constitutionnelles, les partis sont des « groupements de personnes relativement stables et organisés qui cherchent à mobiliser des soutiens pour accéder au pouvoir politique par des moyens légaux et à l’exercer directement, tant au niveau central que local1 ». Cette définition générale d’un « parti » saurait être acceptée en France comme en Allemagne. En revanche, même correctement traduit, les mots ne représentent pas les mêmes réalités quand ils sont utilisés dans le contexte de deux systèmes politiques différents. Ainsi, les partis politiques sont, en Allemagne, constitutifs du système politique du pays, dont le pivot central, le Parlement fédéral (Bundestag), seule institution à être légitimée par le suffrage universel, ne peut fonctionner sans eux. C’est pourquoi il est commun de parler en Allemagne d’une « démocratie fondée sur les partis » (Parteiendemokratie), idée qui a été développée par Gerhard Leibholz2 dès 1929 et reprise après 1945. Selon lui, dans la démocratie représentative, la volonté accumulée au sein des partis serait identique à la volonté du peuple. Pourtant, la notion peut aussi avoir en Allemagne comme en France une connotation négative dans la mesure où les partis, en investissant l’ensemble de la société, semblent s’être attribués le privilège, voire le monopole de la représentation – à tel point qu’en 1992, le président fédéral, Richard von Weizsäcker, leur a reproché d’être devenus un « sixième organe non constitutionnel », la décision politique devant revenir au Bundestag et non aux états-majors des partis.

2Le concept de démocratie fondée sur les partis n’existe pas en France, où, dans la tradition de la pensée rousseauiste, la loi est l’expression de la volonté générale du peuple et non du parlement. Jusqu’à la fondation de la V^e République en 1958, cette idée s’est maintenue à travers le temps, appliquée non pas aux partis mais à l’Assemblée nationale en tant que parlement souverain incarnant la volonté générale. L’idée même de parti revenant à diviser la volonté générale se voyait ainsi refusée. Pourtant, la réalité politique était autre. Comme sous la III^e et la IV^e République, des partis politiques ont émergé au fur et à mesure, même s’il s’agissait plutôt de courants que de partis fortement structurés. La condamnation du « régime exclusif des partis », accusés sous la IV^e République de défendre davantage leurs intérêts partisans que l’intérêt général, était l’autre raison pour laquelle la notion de parti gardait en France une connotation plutôt négative.

Des cadres juridiques différents

France

Le statut des partis politiques

3Dans le système de la V^e République, l’Assemblée nationale n’a pas le rôle central que tient le Bundestag en Allemagne, même si elle aussi est élue au suffrage universel et composée de partis politiques. Selon l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958, « les partis et groupements concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. » Le choix des mots n’est pas fortuit : la constitutionnalisation des partis en 1958 a bien pour but de limiter leur influence dans le système politique, ceux-ci ne font que « concourir » à l’expression du suffrage, car ils sont concurrencés par le référendum et, depuis 1962, par l’élection au suffrage universel direct du président de la République. Enfin, il n’existe pas de « loi sur les partis politiques » comme en Allemagne, qui précise leur rôle et leur fonctionnement. Les partis politiques ont été longtemps régis – mais en partie seulement – par le droit sur les associations, conformément à la loi du 1^er juillet 1901 relative à la liberté d’association. Le Conseil constitutionnel, par sa juridiction, puis le législateur ont progressivement dessiné les contours d’un quasi-statut des partis3. Pour participer à l’exercice du pouvoir sur l’ensemble du territoire français, il leur faut des structures d’organisation tant au niveau national (dirigées par un président ou un secrétaire national) qu’au niveau local. Ici, les sections d’un parti politique sont regroupées par fédérations départementales, dont les instances sont élues par les adhérents.

Le financement des partis et des campagnes électorales

4Ce n’est qu’à partir de 1988 que le financement des partis politiques a été réglementé par une loi garantissant un financement public et assurant la transparence des comptes des partis. Les dons provenant de personnes morales (c’est-à-dire des entreprises) ont été interdits et les dépenses de campagnes limitées. Seuls les dons de personnes privées ont été autorisés. Désormais, l’ensemble des nouvelles dispositions sont contrôlées par une Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTVP). Depuis 1990, les pouvoirs publics contribuent au financement des partis et groupements politiques en tant que tels, mais aussi des frais des campagnes électorales (coût du papier, impression des bulletins de vote, frais d’affichage, etc.). Ces frais sont remboursés aux candidats qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Les crédits accordés aux partis sont aujourd’hui répartis en deux fractions : la première est proportionnelle au nombre de voix obtenues au premier tour des dernières élections législatives, à condition d’avoir présenté des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions ; la seconde est proportionnelle au nombre de parlementaires qui se déclarent inscrits au parti concerné et qui sont bénéficiaires de la première fraction. À la suite de ce règlement, les recettes globales pour chaque parti varient considérablement, totalisant 165 millions d’euros pour 2006.

Tableau 1. Structure des recettes des principaux partis politiques en France en 2006

5Pour l’année 2006, l’aide de l’État a été fixée à 69 027 725 euros (42 % du total des recettes) répartis entre une cinquantaine de partis ou groupements. Cette somme est inégalement répartie : l’Union pour un mouvement populaire (UMP), parti majoritaire à l’Assemblée nationale, s’en est vu attribuer 60,6 % ou 32,2 millions euros, suivie par le Parti socialiste (PS) avec 38,6 % (18,7 millions)4. À ces recettes s’ajoutent les cotisations des adhérents (14,4 % du budget de l’UMP ou 7,6 millions d’euros et 23 % du budget du PS ou 11 millions d’euros) ainsi que les dons de personnes physiques, qui varient également : 15,7 % ou 8,3 millions d’euros pour l’UMP et 0,8 % ou 389 535 euros pour le PS.

Le mode de scrutin

6Bien que la France ait connu depuis 1871 une dizaine de changements importants de mode de scrutin législatif, le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours est devenu la norme (à une seule exception en 1986, les élections ayant alors eu lieu au scrutin proportionnel plurinominal). Il ne s’applique pas seulement aux élections législatives, mais aussi aux scrutins présidentiels depuis 1965. Pour réussir au premier tour, il faut obtenir la majorité absolue des voix, cette condition étant parfois assortie de l’obligation de recueillir un pourcentage minimum des électeurs inscrits, faute de quoi un second tour est organisé, dont l’accès est réglementé : à l’élection présidentielle, les deux candidats les mieux placés au premier tour accèdent au second ; aux élections législatives, un candidat doit recueillir plus de 50 % des suffrages exprimés et plus de 12,5 % des inscrits. Ainsi, ce mode de scrutin favorise une division bipartisane du monde politique et est responsable, à côté de nouvelles dispositions constitutionnelles qui l’ont facilitée, d’une remarquable stabilité du système politique français. Le scrutin majoritaire à deux tours a limité le multipartisme et rendu possibles des coalitions électorales. La présence d’un second tour permet un report des voix qui peut faciliter un consensus. La logique du second tour repose sur « la capacité d’un candidat à attirer un maximum de “secondes préférences”5 ». En revanche, la majorité parlementaire est surreprésentée et les minorités sont sanctionnées. Par exemple, lors des élections législatives de 2007, l’UMP a obtenu plus de 54 % des sièges (313 sur 577) alors qu’elle n’avait recueilli que 39,6 % des suffrages exprimés au premier tour (46,5 % au second tour) ; le Mouvement démocrate (MoDem), malgré 7,6 % des voix au premier tour, n’a obtenu que trois sièges. C’est peut-être ici que se mesure le mieux la différence avec le système allemand, qui cherche à attribuer le même poids à la voix de chaque électeur.

Allemagne

Pour une « démocratie militante » : le statut des partis

7La Loi fondamentale (LF) de 1949, devenue en 1990 la Constitution de l’Allemagne unifiée, attribue aux partis le rôle de « contribuer à la formation de la volonté politique du peuple6 » (Art. 21 [1]). La loi sur les partis politiques est plus explicite encore puisqu’elle définit les formations politiques comme « partie intégrante et nécessaire de l’ordre fondamental » et leur reconnaît le droit d’intervenir « dans tous les domaines de la vie publique » pour être un « lien durable et vivant entre le peuple et les organes de l’État ». Ces formations participent effectivement à la gestion des affaires publiques, qu’il s’agisse des établissements publics de radiodiffusion, du sport et de la culture, des organisations laïques des Églises, etc. Elles interviennent également dans la formation politique par le biais de leurs puissantes fondations7. La loi définit enfin un parti comme une « association de citoyens qui cherchent durablement ou pour une certaine durée à exercer une influence sur la formation de la volonté politique au niveau de la Fédération ou d’un land et à participer à la représentation du peuple au sein du Parlement fédéral allemand ou d’un Parlement régional8 ». De simples associations d’électeurs autorisées à se présenter à des élections communales ou régionales sur des programmes limités ne peuvent ainsi prétendre au statut de parti au niveau fédéral. La loi oblige toutes les formations politiques à se constituer en véritables partis de programme et de masse, structurés de façon démocratique, pour pouvoir prétendre aux subventions de l’État pour leur concours à l’expression du suffrage. Ainsi, en 1990, les initiatives de citoyens de l’automne 1989 en République démocratique allemande (RDA) formèrent une union sous le nom d’Alliance 90 (Bündnis 90) et s’allièrent au parti des Verts (Die Grünen) pour former avec eux un parti éligible au Bundestag. La fusion entre les deux formations se fit en 1993 (Bündnis 90/Die Grünen) dans la perspective des élections fédérales de 1994. De même les associations d’électeurs luttant en Allemagne de l’Ouest pour l’équité sociale ont fusionné en juin 2005 avec le Parti du socialisme démocratique (PDS) pour pouvoir se présenter aux élections fédérales anticipées de septembre de la même année sous l’étiquette générique de PDS/La Gauche (Die Linke) avant de fusionner avec le PDS en 2007 pour former La Gauche.

8La Loi fondamentale précise le statut des partis et les règles auxquelles ceux-ci doivent satisfaire en matière de financement : leur fondation est libre et leur organisation interne doit répondre aux principes démocratiques ; ils doivent rendre compte publiquement de leurs ressources et ne peuvent, de par leur programme ou le comportement de leurs adhérents, porter atteinte à l’ordre fondamental et libre institué par la Constitution ou chercher à le renverser ou à supprimer la République fédérale d’Allemagne (RFA) (Art. 21 LF [1] et [2]). Cette loi fonde en effet, en réaction contre l’expérience de la faillite de la République de Weimar face à la montée du national-socialisme, ce qu’il est convenu d’appeler une « démocratie militante » selon le principe « pas de liberté pour les ennemis de la liberté ! » : la Cour constitutionnelle fédérale peut déchoir de ses droits fondamentaux « quiconque [en] abuse pour combattre l’ordre fondamental libre et démocratique » (Art. 18 LF). Depuis l’interdiction de deux partis néonazis en 1952 et du Parti communiste d’Allemagne (KPD) en 1956, il n’a plus été recouru à cette procédure ; les interdictions prononcées contre de simples organisations politiques, le plus souvent de jeunes, l’ont été par la voie réglementaire9.

Le financement des campagnes électorales

9De leur participation à la formation de la volonté politique du peuple, les partis allemands ont, dès la fondation de la RFA, déduit l’obligation pour l’État de contribuer au financement des campagnes électorales. Aujourd’hui, il suffit d’avoir obtenu 0,5 % des suffrages lors d’élections fédérales ou européennes ou 1 % lors d’élections régionales ou locales pour avoir droit à une subvention de l’État, dont le calcul se fonde sur trois critères : le nombre de suffrages obtenus, le montant des cotisations des adhérents et des contributions des élus du parti, ainsi que le montant des dons acquis. Le législateur voit là la preuve de l’ancrage des partis dans la société. Il accorde 0,70 euro par voix obtenue et même 0,85 euro pour les quatre premiers millions de voix. Il accorde encore 0,38 euro pour chaque euro versé par les adhérents, les élus et les donateurs (le don ne peut excéder 3 300 euros par personne). L’État favorise ainsi les partis de masse, mais aussi ceux qui bénéficient des largesses du monde économique. Ce système d’aide contribue tant à favoriser les partis en phase ascendante qu’à les mettre en difficulté dès qu’ils perdent des adhérents et des donateurs, mais surtout des électeurs. L’ensemble de ces subventions ne peuvent excéder 133 millions d’euros par an10.

Tableau 2. Le financement des partis politiques en Allemagne en 2006 (en milliers d’euros)

Le mode de scrutin : la proportionnelle, revue et corrigée

10Ce cadre réglementaire doit toutefois être vu en relation avec le système politique de l’Allemagne et les choix qui ont été faits pour rendre son régime parlementaire aussi représentatif que possible des forces politiques existant dans le pays sans compromettre sa fiabilité et sa stabilité. L’Allemagne dispose d’un régime de type représentatif, le choix ayant été fait, après l’expérience désastreuse du III^e Reich, de ne pas introduire d’élément de type plébiscitaire et de s’en remettre pour les choix politiques au Parlement fédéral et à ses députés qui sont autant de représentants des partis qui les font élire, et ce, même si la Constitution leur accorde qu’ils ne sont responsables, dans leurs votes, que « devant leur conscience » (Art. 38 LF [1]). Dans la tradition allemande, le choix a été fait de recourir à un mode de scrutin proportionnel personnalisé pour permettre aux principales sensibilités politiques et idéologiques d’être représentées au Bundestag tout en évitant les effets jugés pervers d’un tel scrutin, en premier lieu la démultiplication des partis politiques et l’absence de majorité gouvernementale claire.

11Depuis 1953, les Allemands disposent sur leur bulletin de vote pour les élections fédérales de deux voix : par la première, ils élisent à la majorité simple le député de leur circonscription ; par la seconde, ils donnent leur suffrage au parti dont ils souhaitent qu’il obtienne la majorité au Parlement pour décider de la politique du pays. Il faut bien voir que c’est au titre de la « seconde voix » attribuée à un parti politique que s’effectue le décompte du nombre total des députés auquel un parti a droit au Bundestag. La première voix sert à personnaliser un mode de scrutin qui, s’il était seulement de liste comme cela est induit par la proportionnelle, serait trop anonyme. Cependant, ce n’est pas cette voix-là qui est décisive pour le rapport de force au sein du Bundestag ; « c’est bien la deuxième qui compte », comme ne cessent de le répéter les partis politiques en campagne électorale11. En outre, le système électoral allemand comporte des dispositions qui sont aussi bien complémentaires que contradictoires. Il empêche la dispersion des voix sur un trop grand nombre de formations politiques en introduisant un seuil de 5 % au-dessous duquel un parti n’est pas représenté au Bundestag. En même temps, il vise à ne pas exclure les minorités montantes ou décisives sur le plan local en accordant aux partis qui ont obtenu au moins trois mandats directs dans les circonscriptions d’être valablement représentés au Bundestag avec le statut d’un groupement parlementaire, à défaut du statut plein et entier de groupe parlementaire. On retrouve ce souci de permettre à toutes les sensibilités de s’exprimer et d’être représentées quand, pour les premières élections libres en RDA le 18 mars 1990, il a été renoncé à la clause des 5 % qui aurait, sinon, laminé, au profit des grandes formations existantes, les mouvements civiques qui, pour n’être que des minorités, avaient pourtant fait la révolution pacifique de l’automne 1989 et ouvert ainsi la voie à l’unification. Pour les mêmes raisons, lors des premières élections générales en Allemagne unifiée (2 décembre 1990), le législateur distingua, aussi paradoxal que cela paraisse, entre deux territoires électoraux différents, celui de l’Ouest et celui de l’Est, ce qui permettait à un parti ayant obtenu 5 % dans l’un des deux territoires d’être représenté au Bundestag.

Logiques de rassemblement

La « présidentialisation » des partis politiques français

12Le système des partis dans la France de la V^e République dépend d’un facteur majeur qui structure son système politique : la « présidentialisation ». L’introduction, par le général de Gaulle, de l’élection du président de la République au suffrage universel direct en 1962 a d’abord eu un effet paradoxal : d’une part, elle visait à assurer que le président demeure un personnage au-dessus des partis, puisque désormais élu par le peuple tout entier ; d’autre part, les partis ont été contraints de désigner dorénavant pour cette élection un candidat qui soit consensuel au sein d’un parti. Cela a entraîné, de façon inattendue, l’émergence du « fait majoritaire » à l’Assemblée nationale. La désignation d’un candidat pour l’élection présidentielle ne nécessitait pas seulement une nouvelle organisation des partis (concours des candidats, procédure de nomination du « présidentiable »), elle requérait encore un profil reconnaissable du parti pour lequel le candidat se présentait. Les courants d’un parti sont ainsi, tôt ou tard, obligés de se rassembler autour d’un candidat dominant. De ce point de vue, la présidentialisation du régime de la V^e République a renforcé le système des partis et l’a rendu cohérent. Quand on dit que les partis se sont « présidentialisés », cela signifie que leur structure interne est dominée par la primauté du président de la République dans le système politique. Les partis se sont donc « présidentialisés pour pouvoir “partisaner” le régime politique12 ». La notion de « parti présidentiel » désigne un parti qui a déjà conduit son candidat à la présidence. Inversement, il n’est pas fortuit que chacun des trois plus grands partis actuels (PS, UMP, UDF [Union pour la démocratie française]) ait été créé par un présidentiable (François Mitterrand, Jacques Chirac, Valéry Giscard d’Estaing). Il existe par conséquent une relation intrinsèque entre le parti et le présidentiable. Un deuxième effet, qui va à l’encontre de l’intention du général de Gaulle, fut que les élections présidentielles sont devenues, de fait, des élections partisanes. Parallèlement, la fonction du président de la République a perdu son aura au-dessus des partis. En revanche, l’image du « président-au-dessus-des-partis » a dû être davantage mise en relief, surtout entre le premier et le second tour des élections présidentielles. Le vrai fondement du pouvoir du président de la République reste toutefois l’existence d’une majorité parlementaire solide. Ainsi, ce sont les élections législatives qui intronisent le roi13. De leur résultat dépend, au final, la question de savoir si le président sera plutôt arbitre, ou plutôt chef du parti majoritaire, ou bien chef de l’opposition.

Des partis de rassemblement en Allemagne : les « Volksparteien »

13Tout concourt dans le système allemand à promouvoir des partis de masse en nombre limité, à faire émerger ce qu’il est convenu d’appeler des Volksparteien, de grands partis de rassemblement, qui s’adressent à toutes les couches d’électeurs et tentent d’exprimer dans leurs programmes une synthèse de leurs revendications. Ils ont mission de représenter l’ensemble du peuple tant par leurs adhérents que par leurs électeurs et leurs programmes. Ainsi l’Union chrétienne-démocrate (CDU) s’est constituée, dès sa création en zone d’occupation britannique en 1945, comme un parti chrétien interconfessionnel pour se démarquer de l’ancien parti du Centre (Zentrum) qui, depuis l’époque bismarckienne, se voulait résolument catholique et proche de la hiérarchie religieuse. La pression n’est pas seulement due au système, elle peut être aussi idéologique en fonction d’évolutions historiques et sociales. Quand le Parti social-démocrate (SPD), issu du courant lassallien du mouvement ouvrier allemand à la fin du XIX^e siècle, a adopté en 1959 son programme de Bad Godesberg, il a adapté son discours à la réalité de sa pratique, approuvé dans ses grandes lignes l’économie sociale de marché et accepté le principe de l’intégration occidentale de la RFA ; mais il a aussi cherché à s’ouvrir à de nouvelles couches d’électeurs, l’électorat chrétien et les couches moyennes. Il cesse de se penser comme un parti de classe pour se transformer en parti de rassemblement sur le modèle chrétien-démocrate. Les deux Volksparteien occupent dès lors ensemble le centre, un vaste centre qui intègre le centre droit ou le centre gauche, chacun ayant aussi mission d’empêcher que s’établissent de nouveaux partis sur leur droite ou sur leur gauche.

14Dans ses meilleures années, les années 1970, le SPD a réuni autour de lui plus de 40 % des suffrages exprimés (42,7 % en 1969, 45,9 % en 1972, 42,6 % en 1976 et encore 42,9 % en 1980) ; en 1977, il dépassait 1 million d’adhérents. La CDU n’en comptait alors qu’environ 600 000, mais c’est sans compter le parti frère bavarois, l’Union chrétienne-sociale (CSU), avec laquelle elle forme une communauté parlementaire au Bundestag et dont le nombre d’adhérents dépassait alors les 200 000. En 1957, la CDU a recueilli 39,7 % des suffrages et la CSU 10,5 %, soit un total de 50,2 %. SPD et CDU/CSU sont des partis de masse tandis que le Parti libéral (FDP) est longtemps resté un parti de notables, particulièrement représenté dans le Sud-Ouest de l’Allemagne.

La constitution de majorités

Vers une nouvelle dynamique bipartisane en France

15On peut distinguer plusieurs phases dans l’évolution du système des partis en France. Les premières années de la V^e République ont constitué une période de transition pendant laquelle les structures du système multipartite de la IV^e République sont restées visibles14, tout en permettant à trois partis de se cristalliser comme principaux acteurs de l’échiquier politique : le PCF, la SFIO et les gaullistes (Union pour la nouvelle République [UNR]), sous la primauté de ces derniers.

16Après la mise en place des nouvelles institutions de la V^e République, le système des partis s’est concentré, pendant les années 1960 et 1970, autour de deux pôles opposés, celui du PS-PCF et celui du RPR (Rassemblement pour la République)-UDF. Cette formation, baptisée « quadrille bipolaire » par Maurice Duverger, a renforcé le système partisan, la gauche et la droite s’affrontant au sein de deux grands pôles rassemblant environ 80 % de l’électorat. L’établissement d’un « système multipartis bipolarisé à deux partis dominants15 » rend ainsi possible l’alternance au pouvoir de deux blocs politiques. Une des conséquences principales a été la quasi-disparition du centre politique. Le succès du parti gaulliste (Union des démocrates pour la République [UDR] puis RPR) et de son partenaire politique, les Républicains indépendants (RI) de Valéry Giscard d’Estaing, en tant que mouvement unitaire, a progressivement réduit l’influence des partis traditionnels du centre, à savoir le MRP et le Parti radical. Dans son ensemble, cette phase a été caractérisée par une grande stabilité du système partisan.

17Un processus de fragmentation du système des partis a ensuite commencé au milieu des années 1980 ; il a duré jusqu’en 2002. Une raison plutôt formelle réside dans l’introduction d’un nouveau mode de scrutin proportionnel pour les élections au Parlement européen en 1979 et pour les élections régionales à partir de 1986. Sinon, ce sont trois évolutions majeures, sociales et politiques, qui expliquent les tendances à la fragmentation : la naissance d’un mouvement écologique, la montée en puissance du Front national (FN) et le déclin graduel du PCF.

18Le mouvement écologique de défense de l’environnement a donné naissance aux Verts en 1984. Antoine Waechter, à la tête de ce parti, a rassemblé 3,8 % des voix à l’élection présidentielle de 1988, 10,6 % aux élections européennes de 1989 et 14,7 % aux élections régionales de mars 1992. Les Verts ont participé une seule fois au gouvernement, au sein de la « gauche plurielle » dirigée par Lionel Jospin, de 1997 à 2002. C’est au cours des années 1990 que ce mouvement a cessé de critiquer le système représentatif instauré sous la V^e République, qu’il jugeait jusqu’alors trop éloigné des réalités sociales du pays.

19Les questions du règlement des flux migratoires et de l’intégration ainsi que de l’identité nationale – toujours mêlées à un discours sécuritaire – sont, elles, les principaux sujets qui ont permis au Front national de monter dans les sondages et de se tenir au-dessus de 10 % après sa percée lors des élections municipales partielles de 1983 à Dreux. Un an plus tard, Jean-Marie Le Pen a réuni 11 % des voix aux élections européennes et 14,38 % à celles de 1988. C’est un véritable tremblement de terre politique qu’a déclenché, lors de l’élection présidentielle de 2002, son accession au second tour : il a recueilli 16,9 % des voix au premier tour, devançant ainsi Lionel Jospin. Au second tour, il n’a pas dépassé 17,8 %, tandis que Jacques Chirac a été réélu président de la République avec plus de 82 % des voix.

20L’évolution du système des partis se caractérise aussi par l’affaiblissement progressif du Parti communiste français, après une longue phase de rapprochement entre PS et PCF pendant les années 1970. Le déclin de la classe ouvrière et la différenciation croissante de la classe moyenne en France sont des défis majeurs que ce parti ne parvient pas à relever. Idéologiquement, la chute du mur de Berlin en 1989, la perte progressive de légitimité du communisme en Europe ainsi que l’échec du « socialisme réel » en ex-URSS ont accompagné ce déclin. La participation au gouvernement de la « majorité plurielle » entre 1997 et 2002 lui fait perdre sa fonction tribunicienne de porte-parole de l’« homme de la rue ».

21Enfin, la construction européenne a induit un nouveau clivage au milieu des années 1990, mais plutôt au sein des partis qu’entre les partis. Pendant cette décennie, l’intégration européenne a divisé la droite et a permis aux courants souverainistes non seulement de dominer le débat sur le traité de Maastricht en 1992, mais aussi de réussir aux élections européennes de 1999 : le Rassemblement pour la France (RPF) a réuni, par exemple, 13 % des voix. En revanche, après sa défaite en 2002, le Parti socialiste s’est divisé sur les questions européennes, comme l’ont montré le référendum interne sur le projet de Traité constitutionnel, le 1^er décembre 2004, ou bien la campagne lors du référendum sur ce même traité, le 29 mai 2005, la plupart des « nonistes » venant de gauche.

22La raison centrale de la fragmentation du système des partis réside dans le changement de gouvernement après chaque élection législative (1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 200216). Ceci a entraîné une assimilation des programmes politiques des partis de la gauche et de la droite républicaine. De surcroît, les trois « cohabitations » (1986-1988, 1993-1995 et 1997-2002) ont exigé à chaque période des compromis de la part des principaux acteurs, ce qui a également brouillé les clivages politiques. Les partis de l’extrême droite et de l’extrême gauche ont ainsi profité de cette perte de profil des partis dominants. Cependant les trois cohabitations – périodes pendant lesquelles le président de la République ne dispose pas de la majorité à l’Assemblée nationale – ont renforcé le caractère parlementaire du régime, le Premier ministre devenant un véritable chef du gouvernement s’appuyant sur une majorité parlementaire constituée de partis. La Constitution lui attribue certes le rôle de déterminer la politique du pays – de façon fort semblable à celui que la Loi fondamentale attribue au chancelier fédéral en Allemagne (Art. 65 LF) –, mais ce n’est qu’en cas de cohabitation qu’il peut à peu près jouer ce rôle, renforçant ainsi à la fois celui de l’Assemblée nationale et celui des partis qui apparaissent alors pleinement comme les garants du fonctionnement du parlementarisme français.

23Tandis que les élections législatives de juin 2007 ont été les premières depuis 1981 à reconduire la majorité sortante, elles sont aussi exceptionnelles à d’autres égards. L’élection présidentielle, elle, a rétabli le bipartisme dans le sens où chaque parti a vocation à représenter un camp. Non seulement les deux candidats des deux partis dominants (PS et UMP) arrivent en tête du premier tour de la présidentielle, mais le score total (57,1 %) de ces deux candidats est le plus élevé depuis la grande alternance de 1981 (44,1 % ; il était de 36 % en 2002). Cette évolution peut paraître paradoxale, vu le succès de François Bayrou (UDF) récoltant, au premier tour, 18,6 % des suffrages. La nouvelle formation centriste qu’il a créée, au lendemain du second tour, le MoDem, n’a cependant pas attiré suffisamment d’électeurs pour peser lors des élections législatives qui ont suivi. Avec 7,6 % des voix au premier tour, il est tout de même arrivé en troisième position. Pourtant, jamais avant le système de partis n’avait été dominé par deux partis à eux seuls. Ainsi, la dynamique bipartisane du système de partis français – « une sorte de duopole politique et électoral17 » – est en pleine restructuration. La création de l’UMP en 2002 – un grand parti qui rassemble la plupart des forces du RPR et un maximum de courants de la droite républicaine – a constitué le plus important changement et représente ainsi un facteur majeur dans cette restructuration du système des partis.

24L’affaiblissement du clivage gauche/droite, l’abstention croissante depuis les années 1980 et une crise de représentation ont conduit à une crise de l’adhésion partisane, un phénomène que connaît l’Allemagne de façon semblable, toutefois dans des proportions différentes, l’organisation partisane y étant depuis toujours supérieure à la France : les 230 000 adhérents du PS, les 370 000 de l’UMP, les 130 000 du PCF et les 40 000 du MoDem/UDF ne représentent qu’environ 1 % de la population de plus de 15 ans18.

Un régime qui, en Allemagne, favorise les coalitions

25Régime parlementaire représentatif fonctionnant avec des partis dont les députés sont élus au mode de scrutin proportionnel, tout distingue l’Allemagne des démocraties fondées sur le scrutin majoritaire et l’oriente vers un système de compromis, presque de concordance. C’est une donnée structurelle de la conception même de la démocratie voulue par le système fédéral et la coopération qu’il induit dans le système parlementaire allemand entre le Parlement fédéral, le Bundestag, et le Conseil fédéral (Bundesrat), la Chambre des länder. C’est encore, dans le jeu voulu des pouvoirs et contre-pouvoirs, un régime qui favorise non pas l’émergence de majorités évidentes, mais la formation de gouvernements de coalition. Depuis 1949, l’Allemagne n’a connu qu’un gouvernement majoritaire constitué d’un seul parti (CDU/CSU), sur la base de la victoire personnelle d’un chancelier Adenauer au zénith de sa carrière politique, en 1957-196119 ; sinon la règle est celle de gouvernements de coalition : de 1949 à 1965, l’Allemagne de l’Ouest est gouvernée, sauf pour la période précitée, par une coalition composée de la CDU/CSU et du FDP, à la fois nécessaire force d’appoint et correctif libéral ; de 1966 à 1969, tandis que le FDP se régénère dans l’opposition et s’ouvre à gauche, c’est une grande coalition CDU/CSU + SPD qui dirige le pays, provoquant une montée des extrêmes (NPD à l’extrême droite, opposition extraparlementaire à l’extrême gauche) jusqu’à ce que les élections fédérales de 1969 permettent une coalition sociale-libérale associant au pouvoir un SPD dirigé par Willy Brandt et un FDP redevenu force incontournable d’appoint. Plutôt que de parler d’un système tripartite, les observateurs politiques parlent d’un système bipartite tempéré par le FDP. À la coalition sociale-libérale (1969-1982) a succédé de 1983 à 1998 une nouvelle coalition chrétienne-libérale, la rupture se faisant entre le SPD et le FDP sur le budget et la politique économique. Sur près de 50 ans, l’Allemagne (RFA puis Allemagne unifiée) a connu un régime tripartite ou bipartite plus, même si depuis 1983 un nouveau parti est représenté au Bundestag, les Verts, issus de la réunion des initiatives de citoyens des années 1970, des mouvements antinucléaires et pacifistes sur fond de débat sur les euromissiles. C’est seulement 15 ans après leur entrée tumultueuse et colorée au Bundestag que les Verts participent au gouvernement : ils sont devenus un partenaire crédible et nécessaire pour le SPD qui met un terme, en 1998, après 16 ans d’activité, à la coalition CDU/CSU + FDP du chancelier Kohl. L’Allemagne connaît ainsi un régime quadripartite qui ne compromet pas sa gouvernabilité. L’émergence de La Gauche la confronte par contre comme jamais auparavant à la question des alliances et à la fiabilité d’un gouvernement qui serait composé non plus de seulement deux, mais de trois partis dans un système durablement établi de cinq formations représentées au Bundestag.

La nouvelle question des alliances

26L’unification de l’Allemagne n’a pas profondément bouleversé le système des partis, les formations est-allemandes (un ensemble de partis satellites du parti communiste au pouvoir, le Parti socialiste unifié [SED]) s’étant rapidement intégrées au sein des partis occidentaux existants, même si les adaptations des unes aux autres ne se firent pas toujours sans mal – mais le rapport de force et l’air du temps étaient on ne peut plus favorables aux partis occidentaux. La seule réelle spécificité est-allemande a été le maintien d’un parti postcommuniste fort, le PDS, issu du SED, recueillant entre 15 et 25 % des voix aux élections régionales dans les nouveaux länder. Il a participé durablement à des coalitions gouvernementales conduites par le SPD, en particulier dans le land de Mecklembourg-Poméranie antérieure (1998-2006) et dans celui de Berlin (depuis 2001). Il est aussi resté un parti régional, qui était le vecteur des frustrations des anciennes élites dirigeantes de la RDA et des laissés-pour-compte de l’unification en même temps que l’expression d’une identité est-allemande. Ainsi, mis à part quelques succès dans des villes universitaires, le PDS n’est pas parvenu pas à prendre pied dans les länder de l’Ouest jusqu’à ce que la politique du gouvernement Schröder d’adaptation de l’État providence aux conditions de la mondialisation (Agenda 2010, Hartz IV) provoque de fortes résistances dans la gauche du SPD et les milieux syndicalistes, conduisant à la formation de l’Alternative électorale pour le travail et la justice sociale (WASG). La fusion des listes de la WASG et du PDS leur a valu d’entrer en Bundestag en 2005 avec 8,7 % des suffrages, derrière le FDP (9,8 %), mais devant les Verts (8,2 %). Surtout, en 2007-2008, la nouvelle formation qu’ils ont constituée ensemble lors de leur congrès de Dortmund en juin 2007, La Gauche, s’est affirmée lors de toutes les élections régionales à l’Ouest comme une force politique bien établie à la gauche du SPD. La Gauche a obtenu 8,4 % à Brême en mai 2007, 7,1 % en Basse-Saxe et 5,1 % en Hesse en janvier 2008, 6,6 % à Hambourg en février et 4,3 % en Bavière en septembre 2008. Si son score bavarois n’a pas permis son entrée au parlement de Munich, il reste exceptionnel ; l’important est bien que, dans les autres länder, l’entrée de La Gauche dans les parlements régionaux a modifié les paramètres de la vie politique en Allemagne et redistribué les cartes, dessinant une nouvelle cartographie des alliances possibles. Hambourg est désormais gouverné par une coalition CDU-Verts alternatifs, ce qui était impensable il y a seulement quelques années. Malgré l’échec en novembre 2008 en Hesse d’Andrea Ypsilanti (SPD), qui a cherché à former un gouvernement de coalition avec les Verts, toléré par La Gauche, le président du SPD, Franz Müntefering, n’excluait, fin décembre 2008, ni à l’Est ni à l’Ouest des alliances SPD-La Gauche dans un souci de maintien ou de reconquête du pouvoir dans les länder. Ce qui est possible au niveau communal et régional ne l’est pour autant pas au niveau fédéral. Pour les chrétiens-démocrates, l’option privilégiée à ce niveau reste une alliance avec le FDP. Quant au SPD, il exclut, au nom du sérieux de sa politique étrangère et de sécurité, toute alliance avec La Gauche au plan fédéral.

27Au cours des décennies, le jeu de pouvoirs et contre-pouvoirs entre Bundestag et Bundesrat a été soumis à une logique partisane, la majorité gouvernementale au Bundestag se heurtant à l’opposition du Bundesrat. Cette opposition pouvait prendre la forme d’une contre-coalition ad hoc de petits partis ou bien provenir d’un refus systématique de plusieurs länder d’approuver la politique du gouvernement fédéral. L’Allemagne a régulièrement connu dans le passé des blocages de ce type quand la majorité du Bundesrat ne correspondait pas à celle du Bundestag.

Quelle réforme du système pour garantir sa stabilité ?

28L’Allemagne traverse depuis 2005 une période de turbulences politiques qui a conduit politologues, observateurs et hommes politiques à proposer des remèdes pour lui permettre d’être à l’avenir gouvernée de façon stable et durable. La crise est, à vrai dire, plus ancienne ; c’est une crise de désaffection des électeurs pour les élections et pour les grands partis, qui s’exprime depuis des années par la volatilité des électeurs et de leurs votes, la montée de l’abstention – elle est passée de 15,7 % en 1987 à 22,3 % en 200520 – et un recul considérable du nombre des adhérents des partis, en premier lieu des plus grands. Le SPD ne comptait plus que 525 000 adhérents en septembre 2008, soit deux fois moins que 30 ans auparavant. La CDU, malgré un accroissement du nombre de ses membres ces toutes dernières années, en a des dizaines de milliers de moins qu’il y a 30 ans.21

29Les remèdes avancés étonnent à l’occasion par leur simplicité quand ils reviennent à faire ce que l’on s’est jusqu’à maintenant refusé à faire au nom des principes fondamentaux de la démocratie représentative : introduire des éléments plébiscitaires pour renforcer la proximité entre partis et électeurs ou, comme l’a proposé le président fédéral lui-même, élire le chef de l’État au suffrage universel direct. Une telle proposition remettrait en cause les équilibres du système institutionnel allemand en créant à côté du Bundestag une deuxième instance susceptible de se recommander du suffrage universel pour accroître ses pouvoirs et son influence. Les propositions faites par le président de la Cour constitutionnelle fédérale, Hans-Jürgen Papier, méritent de retenir l’attention. Elles vont d’une réforme du mode de scrutin, par la prise en compte du point de vue des électeurs d’un parti lors de l’établissement de la liste de ses candidats et le panachage des listes électorales, à la réduction du nombre des députés pour rendre le travail du Bundestag plus efficace, en passant par le droit du Parlement fédéral, en cas de crise, de prendre la décision de s’autodissoudre à la majorité des trois quarts de ses membres22.

Conclusion

30Bien que l’évolution du système des partis ait été bien différente de part et d’autre du Rhin, les partis politiques remplissent aujourd’hui dans les deux pays des fonctions qui sont structurellement importantes pour la stabilité institutionnelle de l’ensemble du système politique. En France, la présidentialisation a pour effet de contraindre les partis à s’adapter aux nouvelles institutions de la V^e République. Ces derniers ont été tôt ou tard obligés de se rassembler autour d’un candidat dominant (le « présidentiable »), ce qui a structuré le parlementarisme français. On peut donc estimer qu’ils remplissent des fonctions systémiques qui correspondent à celles d’un régime de type parlementaire. Grâce au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, les partis français ont fortement contribué à stabiliser et à légitimer le système politique de la V^e République. En Allemagne, le système des partis a conduit de plus en plus à la mise en place de gouvernements de coalition, que ce soit au niveau régional ou au niveau fédéral. Là où il est devenu de ce fait courant de dire « la coalition » – ou « la grande coalition » –, il est commun de parler en France de « la majorité ». L’utilisation différente, ou presque exclusive, de ces termes dans chacun des deux pays traduit bien une certaine idée de la démocratie : d’une part, la démocratie majoritaire en France, qui se traduit non seulement par le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours, mais aussi par l’absence de veto dans le processus de décision politique, le seul véritable contrepouvoir étant le Conseil constitutionnel – mais celui-ci n’intervient que s’il est saisi par l’opposition parlementaire – ; d’autre part, la démocratie de concordance fondée sur le compromis démocratique en Allemagne, puisqu’il faut constamment chercher à s’entendre avec son partenaire au sein d’une coalition gouvernementale de même qu’avec les gouvernements, le plus souvent de coalition, des länder au sein du Bundesrat, pour éviter son éventuel veto.

31Qui plus est, en France comme en Allemagne, on peut observer les mêmes phénomènes sociologiques, tels que l’affaiblissement du clivage gauche/droite, l’abstention croissante depuis les années 1980 et une crise de représentation qui ont conduit à une crise de l’adhésion partisane, défis majeurs à relever pour les deux systèmes partisans.