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L'avenir des partis politiques en France et en Allemagne

 | 
Claire Demesmay
, 
Manuela Glaab

Introduction

Claire Demesmay et Manuela Glaab

Texte intégral

1En France comme en Allemagne, les partis jouent un rôle central dans le processus de formation politique de l’opinion publique. Au cours des décennies, leur poids dans le système démocratique des deux pays s’est même accru. Au-delà de cette apparente similitude, les partis français et allemands s’inscrivent dans des contextes nationaux particuliers et renvoient à des constellations politiques sensiblement différentes. Ainsi, pour des raisons à la fois historiques et politico-juridiques, les systèmes partisans ne sont pas structurés de la même manière de part et d’autre du Rhin. Ils ont certes connu au départ un processus de concentration assez proche, mais une bipolarisation a ensuite émergé en France, tandis qu’un système de compétition centripète voyait le jour en Allemagne. De plus, la France s’est longtemps distinguée de sa voisine par une tendance à la fragmentation et à l’instabilité des partis. Or, en Allemagne, on observe un affaiblissement des partis populaires (Volksparteien) ; celui-ci va de pair avec le renforcement des petites organisations et rend de plus en plus difficile la constitution de majorités structurelles.

2Parallèlement à ces spécificités nationales, les partis français et allemands font aujourd’hui face à des défis communs. De part et d’autre du Rhin, plusieurs éléments traduisent une perte de dynamisme du système des partis, en termes tant de personnel que de programme. De plus, les partis politiques peinent à mobiliser les citoyens et à susciter leur engagement de façon durable. Dans la mesure où le comportement électoral est de plus en plus volatil et où la population s’identifie de moins en moins aux partis, ces derniers sont en concurrence pour un électorat qui ne cesse de fluctuer. Quant aux partis populistes et radicaux, ils sortent plutôt renforcés de cette situation. Dans ce contexte, les partis français et allemands cherchent à renouveler leur stratégie et adoptent des comportements nouveaux. Non seulement ils accordent une importance croissante à la professionnalisation de leurs campagnes électorales et des têtes de listes, mais ils s’adaptent également aux règles de la compétition politique, telles qu’elles existent aujourd’hui dans la démocratie des médias.

3Seule une perspective comparative permet d’appréhender pleinement les spécificités d’un système partisan national. L’évolution des deux systèmes n’ayant jamais fait l’objet d’une telle analyse systématique, nous avons souhaité publier un ouvrage qui comblerait cette lacune, en partie du moins. Notre objectif était double : apporter une contribution à la recherche en science politique sur les partis et fournir des informations à la fois utiles et accessibles à un public non spécialiste, intéressé par les questions politiques et par le pays partenaire. Afin de renforcer la dimension comparative de ce livre, mais aussi de lui apporter la plus grande cohérence possible, nous avons réuni ses auteurs lors d’un séminaire alternant ateliers et échanges en plénum. Grâce à cette rencontre, qui a donné lieu à d’intenses discussions, ces derniers ont pu tester leurs hypothèses de travail, ainsi que mesurer l’ampleur des convergences et divergences franco-allemandes sur les sujets abordés.

4Ce livre s’articule en deux parties et comporte 12 chapitres. Les auteurs de la première partie livrent une analyse du système partisan de la France et de l’Allemagne et s’arrêtent en particulier sur leurs transformations récentes. Pour souligner là encore la dimension franco-allemande de l’ouvrage, ils ont pour la plupart rédigé leur texte en binôme – ce qui a d’une part constitué une expérience linguistique enrichissante, d’autre part permis de confronter des traditions scientifiques et des cultures politiques souvent bien différentes. Les auteurs de la seconde partie se concentrent quant à eux sur les discours et les programmes des partis, décryptant leurs positions sur les principaux défis auxquels nos sociétés sont et seront confrontées dans le futur. Tous appuient leur analyse sur une étude comparée de la situation en France et en Allemagne et en tirent des conclusions sur l’avenir des deux systèmes.

 

5Dans un article qui se lit également comme une introduction à la première partie de l’ouvrage, Wolfram Vogel et Jérôme Vaillant analysent le statut constitutionnel et la fonction politique des partis. Comme ils le montrent, les différences entre les deux systèmes partisans trouvent leur origine dans les spécificités nationales en termes de droit électoral et de culture politique. En Allemagne, la participation des partis à la formation politique du peuple est ancrée dans la Loi fondamentale ; de plus, la loi sur les partis de 1967 fixe leurs fonctions et les principes qui sous-tendent leur organisation, tout en soumettant leur financement à des règles claires. Après l’échec de la République de Weimar, il s’agissait de créer un système dans lequel des partis démocratiques concourraient de manière égalitaire. Très vite, les partis populaires ont ainsi occupé une place dominante en République fédérale. Contrairement à la Loi fondamentale, la Constitution française cherche à limiter l’influence des partis. Leur marge de manœuvre politique est bien moins large, notamment parce que le président de la République est élu au suffrage direct. Le système partisan de la Ve République se caractérise par une forte « présidentialisation » : de la personnalité du président ou du candidat à la présidentielle découlent la structure interne et le profil d’un parti. Alors même que les courants politiques font régulièrement l’objet de divisions, l’élection directe du président implique une bipolarisation du système partisan qui tranche avec la logique du consensus et des coalitions propre à l’Allemagne.

6Cette réflexion est approfondie par Eddy Fougier et Johanna Schmidt-Jevtic dans un article consacré aux clivages partisans et à l’évolution du spectre politique. Bien que les deux systèmes présentent des cadres très différents, il existe des évolutions communes : bipolarisation, concurrence pour le centre, émergence de groupes contestataires et méfiance croissante de l’opinion publique vis-à-vis de l’élite politique. En France, le système partisan a longtemps été dominé par un « quadrille bipolaire » constitué du Rassemblement pour la République (RPR) et de l’Union pour la démocratie française (UDF) à droite, du Parti socialiste (PS) et du Parti communiste français (PCF) à gauche. Dès les années 1980, avec l’émergence de nouveaux acteurs comme le mouvement écologique et l’extrême droite, ce système a été soumis à une pression croissante. La marginalisation de l’UDF et du PCF a parachevé sa désintégration, au profit des deux grands partis restants. Depuis la fondation de l’Union pour un mouvement populaire (UMP) – issue du RPR et qui s’est d’abord appelée Union pour la majorité présidentielle – et l’entrée en fonction de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République, la droite connaît une forte tendance à la concentration. En RFA, au contraire, le système a été axé pendant plus de deux décennies autour de deux partis populaires, auxquels s’ajoutait le Parti libéral-démocrate (FDP) dans le rôle de « faiseur de roi ». Ce n’est qu’avec l’apparition des Verts que le système a évolué pour sa part vers un « quadrille bipolaire ». Avec l’émergence du Parti de gauche, devenu une force politique non négligeable au niveau national, le système partisan connaît une phase mouvementée : les partis s’interrogent sur de nouvelles formes de coalition, qu’il leur arrive du reste de tester au sein des gouvernements régionaux (Landesregierungen).

7Sur cet arrière-plan, comment évolue le comportement électoral ? C’est à cette question que se consacrent Pierre Bréchon et Bernd Schlipphak. Malgré les spécificités de chacun des deux paysages politiques, il existe selon les auteurs des orientations communes concernant à la fois l’évolution des taux de participation et l’identification partisane. De plus, ces deux auteurs montrent dans quelle mesure un vote sanction contre le gouvernement sortant conduit en règle générale, à Paris comme à Berlin, à un changement de majorité. Ils accordent également une attention particulière aux extrêmes et à leur force d’attraction, et comparent le phénomène de part et d’autre du Rhin. L’affaiblissement continu du taux de participation, le potentiel latent des partis extrêmes et populistes ainsi que la volatilité croissante de l’électorat constituent en tout cas de nouveaux défis, auxquels les partis établis cherchent à répondre, notamment en adaptant leurs stratégies de communication politique.

8C’est sur cette question que reviennent Karl-Rudolf Korte et Thierry Vedel, analysant les ressources et les instruments mobilisés par les partis dans les campagnes électorales (post-) modernes. Dans les deux pays, une campagne moderne a quatre grandes caractéristiques : la personnalisation, la désidéologisation, la médiatisation et la professionnalisation. Dans ce contexte, Internet gagne en importance car il permet d’atteindre les électeurs de manière interactive et sélective. Malgré ces tendances communes, la communication politique reste imprégnée de spécificités nationales. Comme le soulignent les deux auteurs, celles-ci s’expliquent par des différences franco-allemandes en termes de cadre institutionnel, de ressources financières et organisationnelles des partis, mais aussi de culture politique. Quoi qu’il en soit, les grands partis français et allemands ne parviennent que difficilement à formuler des messages clairs, qui correspondent aux attentes de la population. Et pourtant, ils disposent pour cela d’un large éventail d’instruments sophistiqués.

9De façon complémentaire, Manuela Glaab et Arnaud Mercier se penchent sur les stratégies de communication des partis dans la démocratie des médias. Depuis les années 1980, la radiodiffusion et la presse écrite des deux pays ont connu une transformation en profondeur qui s’est opérée de manière similaire – et ce, quels que soient les particularismes nationaux en la matière. Pour capter l’attention du public dans un contexte de plus en plus concurrentiel, les partis professionnalisent et personnalisent en effet leur communication politique. Ces stratégies impliquent pour eux de recourir aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC), dont le potentiel est d’ailleurs loin d’avoir été épuisé. Au total, les auteurs portent sur cette question un regard critique, notant que la classe politique cherche de plus en plus à s’adapter aux critères de sélection propres au marché ainsi qu’aux règles de présentation imposées par les médias.

10Dans ce contexte de compétition accrue et de lutte pour la visibilité médiatique, les organisations que sont les partis font face à de nouveaux défis. Ceci vaut notamment pour le recrutement des élites, auquel Hervé Joly et Simone Weske consacrent un chapitre. Si les partis sont au cœur de ce processus dans les deux pays, ils ont une influence encore plus marquée en Allemagne : presque tous les cadres politiques ont derrière eux une longue carrière, ayant peu à peu gravi les échelons hiérarchiques du parti. En France, celui qui veut faire carrière en politique a également intérêt à s’impliquer dans le réseau partisan, surtout aux niveaux local et régional ; en même temps, les nouveaux venus issus du secteur économique ou de la société civile ont moins de difficultés à accéder à des fonctions gouvernementales. Les deux auteurs s’intéressent également au profil des élites politiques. S’ils constatent que celui-ci varie sensiblement d’un pays à l’autre, ils relèvent également un point commun entre les responsables politiques français et allemands : bien plus diplômés que la moyenne nationale, ces derniers sont généralement peu représentatifs de la population.

11On ne saurait saisir le fonctionnement des partis politiques sans revenir sur l’implication et le rôle des militants. Dans l’analyse qu’elles en font ici, Sophie Burkhardt et Florence Haegel soulignent une différence majeure entre la France et l’Allemagne : l’idéal de partis populaires s’appuyant sur un grand nombre de militants est profondément ancré dans la culture politique allemande ; en comparaison, les partis français sont traditionnellement beaucoup moins bien dotés, sur les plans non seulement institutionnel et organisationnel, mais aussi culturel et sociétal. Toutefois, l’écart entre les deux situations se réduit. En Allemagne, le nombre d’adhérents a atteint son niveau le plus élevé au début des années 1970 et subit depuis une érosion qui s’est accélérée au cours des dernières années. En France, où le niveau de départ était faible, on observe une tendance inverse : depuis 2000, le nombre d’adhérents croît pour la plupart des partis. S’interrogeant sur la cause de ce phénomène, les deux politologues mettent en évidence une différence d’approches qui renvoie en partie à la structure de chaque système politique. Ainsi, la décision d’adhérer à un parti est souvent liée de ce côté de la frontière à la personnalité des candidats à l’élection présidentielle. De même, les éléments participatifs et l’usage d’Internet pour attirer de nouveaux militants y sont plus développés qu’en Allemagne.

12Pour clore la première partie de l’ouvrage, Stefan Marschall quitte le cadre traditionnel de l’État-nation et étudie l’européanisation des partis français et allemands. Des chapitres précédents, il reprend les éléments des systèmes partisans nationaux et en analyse les répercussions au niveau européen, se concentrant sur les organisations partisanes européennes et leurs groupes parlementaires au sein du Parlement européen. Dans cette assemblée, remarque-t-il, le vote se fait davantage en fonction des clivages partisans que des lignes nationales. Ceci n’empêche pas les partis nationaux de conserver un rôle clé, en particulier dans le recrutement du personnel politique au niveau européen. Constatant que ce processus d’européanisation est loin d’être terminé, l’auteur estime qu’il devra être poursuivi si les partis veulent apporter des réponses politiques à la hauteur des défis rencontrés par les États européens.

 

13C’est précisément à ces réponses qu’est consacrée la seconde partie de notre ouvrage. À cette fin, nous avons identifié six grands sujets et confié à différents auteurs le soin d’analyser le traitement politique qu’en font les partis français et allemands. Ces sujets ont été formulés de façon assez large afin d’aborder les principales préoccupations des citoyens, mais sans aucune prétention à l’exhaustivité. Pour aussi différents qu’ils soient, tous renvoient à des défis nouveaux, tels qu’ils existent au début du XXIe siècle dans le contexte de la mondialisation. Chacun des auteurs a été chargé de déterminer le positionnement des partis sur l’échiquier politique pour un des sujets identifiés, de dégager les tendances générales de ces débats, ainsi que de déterminer les points de convergence et de divergence sur ces contenus politiques spécifiques.

14De telles réponses ne peuvent être formulées de manière individuelle, mais sont en grande partie élaborées au sein des partis lors de discussions internes plus ou moins institutionnalisées. Elles peuvent même faire l’objet de véritables négociations et conduire un parti établi à prendre une nouvelle orientation, voire à la formation de nouveaux groupes politiques. En guise d’introduction, Michael Weigl revient sur la forme et le rôle de ces débats d’orientation. Il souligne l’importance de telles discussions, qui remplissent plusieurs fonctions simultanément, servant à la fois l’identification, l’intégration, la discipline interne et le renouvellement des cadres. Au-delà, ces débats peuvent prendre une forme très différente selon les organisations, des enjeux, mais aussi bien sûr des pays. En règle générale, les partis allemands développent des concepts à long terme, qu’ils ancrent dans des programmes-cadres (Grundsatzprogramme) valables plusieurs années. Les partis français, souvent moins bien organisés, sont moins enclins à se retrouver autour d’un pilier idéologique fixe et à accepter les contraintes liées à un programme. Il n’empêche que, dans les deux pays, les partis politiques cherchent à travers ce forum à définir un projet politique crédible. Dans la mesure où les craintes et les attentes des populations sont assez proches de part et d’autre du Rhin, les débats nationaux laissent apparaître de nombreuses similitudes.

15L’une des questions à laquelle renvoie la mondialisation est celle de l’identité nationale et de la diversité culturelle. Comme le montre Claire Demesmay, les partis politiques ont compris l’importance stratégique de ce sujet. Même si les partis français l’ont redécouvert une décennie avant leurs homologues allemands, cette question est désormais devenue dans les deux pays un enjeu aussi structurant que polarisant de la discussion politique publique. L’analyse du rapport à la nation et à l’identité collective laisse apparaître des divergences non négligeables, qui s’expliquent en particulier par le poids très différent de l’histoire. Cependant, si le rapport à la nation est en Allemagne loin d’être aussi décomplexé qu’en France, le retour en force du patriotisme dans le discours politique montre qu’un rapprochement est en train de s’opérer. Sur l’immigration et l’intégration, à travers lesquelles l’auteur a choisi d’aborder la question de la perception de soi et du pluralisme culturel, les partis français et allemands sont en revanche plus proches. Si les deux pays ont en la matière des traditions très différentes, ils sont confrontés à des défis similaires. Par conséquent, les réponses qu’apportent les partis tendent à se ressembler de plus en plus.

16Autre sujet directement lié à la mondialisation et à son impact sur les systèmes économiques des sociétés industrielles : la modernisation économique. Henrik Uterwedde consacre un chapitre au positionnement des partis politiques sur cette question, rendue plus actuelle que jamais par la crise économique et financière. Traditionnellement, le discours des partis – dans l’opposition ou au gouvernement – est assez différent d’un pays à l’autre : si les partis allemands de rassemblement se reconnaissent dans l’économie de marché sociale, qu’ils abordent en même temps sous des angles différents, les partis français ont un discours plus volontariste, voire interventionniste. Dans ces conditions, le libéralisme économique prête moins à la controverse politique en Allemagne qu’en France. En même temps, un rapprochement franco-allemand a eu lieu au cours des dernières années, qui se traduit par le souci de concilier économie de marché et principe de concurrence. Au-delà des grands discours d’orientation politique, on peut observer dans les deux pays une proximité des réponses de gauche ou de droite sur des questions précises (par exemple la politique salariale).

17Indissociable de la réflexion sur la modernisation économique se pose la question de la réforme des systèmes sociaux dans une société vieillissante. Comme le remarque Christoph Egle, celle-ci renvoie les partis face à un dilemme : encourager la réduction des prestations sociales, conformément aux recommandations de nombreux experts, et prendre le risque de heurter la population ; ou ne pas mener de réformes en profondeur, et perdre en crédibilité à moyen terme. Les expériences gouvernementales représentant en la matière un véritable test, l’auteur a choisi de s’intéresser non seulement aux programmes, mais aussi à la pratique politique. Or, contrairement à ce qu’annoncent les discours, les gouvernements de droite ne sont pas les seuls à avoir pris des mesures de réduction des prestations sociales. En Allemagne, la politique sociale menée par le gouvernement de coalition entre les sociaux-démocrates et les Verts se distingue en effet très peu de celle d’un gouvernement conservateur. En revanche, elle diffère grandement de celle du gouvernement socialiste français qui, à la même époque, a opté pour une politique typiquement social-démocrate.

18Le chapitre suivant porte sur un sujet bien différent, qui n’a cessé de gagner en importance au cours des dernières années : la politique énergétique, environnementale et climatique. Céline Caro étudie les réponses que les partis politiques français et allemands apportent à ces défis d’un genre nouveau et note que les traditions nationales ont un impact non négligeable sur les propositions des partis. Ainsi, l’importance de l’électricité d’origine nucléaire en France explique en partie que le débat autour de l’approvisionnement énergétique soit moins vif qu’en Allemagne. Là, au contraire, la sécurité énergétique reste un sujet de préoccupation majeure, en particulier depuis que le gouvernement de coalition entre les sociaux-démocrates et les Verts a acté une sortie du nucléaire. De même, la composition du spectre politique joue un rôle central dans la manière d’appréhender ces questions, comme l’illustre le cas des Verts en Allemagne. Toutefois, si l’on s’en tient aux discours des partis, il existe sur ces questions un relatif consensus politique qui a tendance à transcender les clivages à la fois nationaux et partisans.

19Les deux derniers chapitres de cette partie portent sur les grandes questions de politique étrangère. Patrick Keller se concentre sur la politique de sécurité et de défense qui, avec la fin de l’ordre bipolaire et l’apparition de nouvelles menaces, se pose en termes radicalement nouveaux. Le processus de décision répond à des règles institutionnelles propres, ce qui complique l’analyse comparative : le Bundestag est pleinement impliqué, alors que l’Assemblée nationale joue un rôle secondaire ; par conséquent, les partis allemands sont des acteurs à part entière de la politique étrangère de leur pays, ce qui est loin d’être le cas de leurs homologues français. Malgré cela, dans la manière dont les partis ont réagi à ces nouveaux défis, il existe de nombreuses similarités. À propos de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), l’auteur note ainsi une constellation partisane relativement comparable : dans les deux pays, les partis de droite plaident pour un élargissement des compétences de l’Alliance, alors que la gauche modérée semble s’accommoder de la situation actuelle et se satisfait d’un statu quo – de façon un peu plus marquée en Allemagne, il est vrai. Cette situation peut toutefois évoluer, dans la mesure où les événements extérieurs ont une grande influence sur le positionnement des partis.

20Pour finir, Torsten Schubert et Winfried Veit s’intéressent à la discussion politique sur l’intégration européenne. Si le sujet est loin d’être récent, il a pris une dimension nouvelle avec la fin du consensus permissif sur les questions européennes, tel qu’il a commencé à apparaître dans les années 1990 : le résultat du référendum sur le Traité constitutionnel en France (2005) ou le jugement de la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe sur le traité de Lisbonne (2009) ont rappelé que la poursuite de l’intégration ne va pas de soi, mais peut être l’objet de controverses politiques. Le phénomène est bien moins marqué en Allemagne, où un consensus de principe règne depuis des décennies sur le sujet – en dehors de quelques divergences sur des questions ponctuelles, comme l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne (UE). En France au contraire, la contestation vis-à-vis de l’intégration européenne a une longue tradition. Si les gaullistes ont en partie rompu avec l’euroscepticisme de l’après-guerre, les socialistes sont en revanche tiraillés entre leur volonté de rapprocher les peuples européens et leur critique de l’Europe libérale.

 

21De cette étude découlent des résultats aussi nombreux que variés. Nous pouvons notamment retenir que la place et le rôle des partis dans le système gouvernemental, qui divergent fortement d’un pays à l’autre, marquent la logique de compétition partisane des deux côtés du Rhin. En France, l’omniprésence du chef de l’État a une influence considérable sur la façon dont se déroule le processus de prise de décision politique, qu’il s’agisse des choix du gouvernement ou de la ligne adoptée par son parti. En Allemagne, ce sont au contraire les partis qui sont au centre du jeu politique : non seulement ils rivalisent entre eux, mais ils ont également un impact beaucoup plus important sur la politique gouvernementale, y compris sur les logiques de coalition. À cet élément qui vient compliquer l’analyse comparative s’ajoute le fait que le spectre politique est beaucoup moins homogène et établi de ce côté de la frontière. Ceci se retrouve dans les programmes et les orientations des partis ainsi que dans leur organisation. Au-delà, les deux systèmes comportent aussi des similitudes. Par exemple, les partis français et allemands ont atteint un haut niveau de professionnalisation en termes de communication politique, comme le montrent bien les campagnes électorales : pour toucher les électeurs, ils mobilisent d’importantes ressources financières et investissent dans un savoir-faire externe. En temps normal, de telles structures ne disparaissent pas pour autant, mais leur servent à mieux se positionner dans la lutte pour la visibilité médiatique et pour améliorer la communication interne.

22Que nous apprend l’analyse des discours et des programmes des partis ? Précisons tout d’abord qu’il n’est pas toujours aisé de mener une comparaison systématique des débats français et allemands, dans la mesure où le spectre politique n’est pas ordonné de la même manière dans les deux pays ; les Verts sont par exemple loin de revêtir la même importance, tout comme l’extrême droite est moins établie dans la politique nationale allemande qu’en France. De surcroît, tous les partis n’ont pas la même pertinence pour l’ensemble des sujets étudiés. Si tous les auteurs ont analysé la position des plus grands, certains ont choisi d’élargir le cadre de leur étude en fonction de leur sujet.

23Cela étant, on constate pour la plupart des questions abordées un double clivage, à la fois national et partisan. Les traditions nationales, liées à l’histoire, à la culture et à la structure administrativo-politique de chaque pays, continuent à marquer la rhétorique des partis. Ainsi s’expliquent bon nombre des différences franco-allemandes dans la façon d’aborder les politiques publiques, notamment dans les domaines économique, énergétique ou européen. En même temps, le fait que la France et l’Allemagne soient de plus en plus confrontées à des défis communs – qu’il s’agisse de la crise financière, du réchauffement climatique ou de la menace terroriste – se traduit par un rapprochement des positions. Sur beaucoup de questions, les discours du camp de gauche et de droite sont finalement assez similaires d’un pays à l’autre. Le clivage partisan n’apparaît comme un facteur explicatif secondaire que dans le domaine de la réforme des systèmes sociaux. Si l’on tient compte de la pratique gouvernementale, on observe en effet que les socialistes français sont très éloignés des sociaux-démocrates allemands, qui sont eux beaucoup plus proches des partis conservateurs des deux pays. Il n’est pas exclu que l’émergence de La Gauche dans le paysage politique allemand redonne tout son sens à ce clivage.

24Paris/Berlin/Munich, juillet 2009

Auteurs

Responsable du programme France/Relations franco-allemandes à l’Institut allemand de politique étrangère (DGAP) de Berlin

Dirige le groupe de recherche sur l’Allemagne au Centre de recherche politique appliquée de l’Université de Munich

© Presses universitaires du Septentrion, 2009

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