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Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Conclusion générale

Texte intégral

1Le choix de l’air et de l’eau, ressources vitales qui ont toujours joué un rôle important au sein des politiques locales, montre comment l’émergence du concept de développement durable s’est imposé naturellement, en raison des limites des modes opératoires appuyés essentiellement sur une gestion technique déposée entre les mains de quelques notables. L’émergence de cette notion correspond à un moment où l’irruption de deux mouvements contradictoires, le territoire et le global, fait complètement éclater une vision hygiéniste de l’environnement. Les perspectives dans lesquelles s’insère la vision de l’eau comme celle de l’air, se sont considérablement élargies. Le changement climatique et les incertitudes sur l’équilibre de la planète relativisent les préoccupations limitées à une vision sanitaire individuelle, voire individualiste.

2Les lois sur l’eau (1992) et l’air (1996) légalisent « l’irruption du territoire » ce qui semble tout à fait paradoxal pour l’air qui ne peut s’intégrer que difficilement dans un territoire de gestion administrative. Pour l’eau, la discordance entre les territoires de gestion et les bassins versants complique l’approche politique de la question surtout si, à la faveur des interrogations sur le changement climatique, le bassin versant est intégré dans une vision planétaire. Cette mise en territoire suppose une subsidiarité pertinente et surtout la fluidité des échanges entre différents niveaux territoriaux. La recherche par la surveillance de l’air d’un territoire pertinent illustre toute la difficulté de ce fonctionnement.

3L’air et l’eau, longtemps instrumentalisés au temps de l’industrialisation, retrouvent leur dimension symbolique et vitale, au-delà des aspects économiques. Ces éléments interrogent le type de développement choisi dans le cadre d’une coexistence entre l’homme et la nature. L’air et l’eau étaient devenus des objets techniques que l’on mesure et analyse. Cependant, la conception plus planétaire du développement durable impose une vision plus « holistique » de l’humanité prisonnière et co-actrice de la planète. Le caractère de « bien commun de l’humanité », affirmé pour l’eau, est envisagé pour l’air et les pollutions globales donnent une idée de l’air comme bien partagé.

4L’interrogation, posée, consiste à saisir comment la gestion locale de l’eau et de l’air, avec toutes les implications que présentent ces deux ressources fondamentales dans la gestion de l’environnement s’intègre dans la vision du développement durable. Les résultats présentés montrent que les impératifs imposés par l’évolution des conditions de la gestion de ces ressources sont précisément en phase avec la notion de développement durable. L’élargissement des échelles de gestion et le passage d’une dimension technique à une dimension plus politique sont tout autant des postures qui se sont imposées naturellement que la résultante de politiques volontaristes issues de la législation abondante sur le développement durable. Il s’agit plutôt d’une convergence des perspectives et surtout d’une attention plus poussée aux données de l’environnement.

  • 1 « La santé environnementale recouvre l'ensemble des aspects de la santé humaine, y compris la qual (...)

5La compréhension de l’évolution rapide de la question environnementale suppose une démarche diachronique pour situer les différentes étapes traversées par la gestion de l’air et de l’eau. Avec les succès sanitaires spectaculaires obtenus par la mise en œuvre de réseaux d’eau et d’assainissement, la lutte pour la qualité de l’air et de l’eau s’est identifiée, pendant de longues années, avec la lutte contre les microbes. Cette vision sanitaire est consacrée tardivement pour l’air par la LAURE alors que la législation récente sur l’eau met de plus en plus l’accent sur l’eau en tant qu’élément de l’écosystème et du milieu environnant. La notion de développement durable intègre cette approche environnementale dans une vision sociale. C’est la convergence simultanée et non plus successive de ces trois visions sanitaires, environnementales et sociales qui construit la pertinence du développement durable. Au lieu d’émerger successivement, ces trois approches doivent se combiner et s’imbriquer. Cependant, cette convergence représente un état idéal par rapport auquel de nombreux dysfonctionnements sont encore constatés. On peut faire l’hypothèse que la santé environnementale, telle qu’elle est envisagée avec l’appui de l’Europe1 soit une perspective offerte pour maintenir la santé de l’homme, sa qualité de vie dans le respect de l’équilibre de la planète. Ce concept fait aussi référence à la théorie et à la pratique de l’évaluation, de la correction et de la prévention des facteurs environnementaux susceptibles d’affecter la santé des générations présentes et futures.

6Si la gestion des héritages est lourde, on peut aussi remarquer une motivation forte des acteurs et une volonté politique affirmée à travers des projets d’agglomération structurés. La mobilisation la plus remarquable est celle qui concerne le renouvellement urbain. On peut regretter que cet effort de rassemblement sans précédent des forces vives de l’agglomération n’ait pas toujours associé la reconquête environnementale, non pas seulement en termes d’image mais aussi en termes de développement durable.

  • 2 La structure même des financements demandés à l’Agence laisse une faible marge de manœuvre sur des (...)

7La dynamique créée par le renouvellement urbain montre combien les enjeux sociaux mobilisent plus facilement l’ensemble des acteurs de la ville que les enjeux environnementaux. En dépit des efforts réalisés pour faire apparaître des contraintes environnementales au sein des dossiers présentés à l’ANRU2, le développement durable est invoqué, dans la métropole lilloise, invoqué alors que le renouvellement urbain est concrétisé par des actions d’envergure. Le développement durable avec son volet social est plus facile à intégrer dans les politiques locales. Il peut alors devenir le « cheval de Troie » de l’environnement qui, par lui-même, impose une logique multiscalaire et appropriée par les habitants.

8Ainsi, on a pu constater qu’une vision plus territoriale, donc plus intégrée, s’est imposée progressivement associant ainsi les habitants dans une démarche beaucoup plus politique. En dépit d’un corpus juridique solide, le développement durable ne se décrète pas. Il s’inscrit dans une démarche nécessairement contextualisée à l’image de toutes les questions environnementales qui ne souffrent pas l’abstraction des formules générales et incantatoires. Une politique environnementale ne peut être dissociée des modalités de l’action. Or, depuis Rio, c’est l’échelon local qui parait pertinent pour démêler les contradictions entre les visions sanitaires, environnementales et sociales du développement durable, même si l’imbrication de ces trois perspectives n’est pas sans poser de problèmes ni sans révéler de graves dysfonctionnements, lesquels ont été soulignés. L’implication des habitants est nécessaire dans la perspective de l’éthique de la responsabilité vis-à-vis des générations futures mais aussi vis-à-vis de l’humanité présente. En effet, les politiques publiques ne peuvent plus concentrer leurs efforts uniquement sur la maîtrise des émissions toxiques, c’est une vision plus économe des usages qui doit s’imposer avec, bien sûr, l’adhésion des consommateurs Mais cette concertation représente un apprentissage long et difficile en France, où la notion d’intérêt général s’est longtemps confondu avec l’Etat. Les failles de la gouvernance qui se met en place progressivement pour l’eau et pour l’air sont encore nombreuses. Les scènes de concertation ne sont pas des lieux de partage du pouvoir (Frère, 2005) et la démocratie est confondue avec la démologie. Le discours remplace alors l’action. La recherche du savoir partagé peut alors devenir un alibi pour l’inaction. Cette tentation est d’autant plus grande que les choix environnementaux sont entachés d’incertitude et que le langage technique rend difficile l’appropriation des enjeux par tous. En effet, l’institutionnalisation de l’environnement freine les mécanismes de concertation et de participation. Ces structures techniques, très spécialisées et compétentes entretiennent un langage technique qui exclut les savoirs profanes. Les processus de concertation, même s’ils sont inscrits dans les dispositifs légaux, sont trop formatés (Frère, 2005). En dépit des difficultés rencontrées, les cultures évoluent à l’image de la société. La problématique des risques qui a longtemps servi de trame pour la gestion de l’eau et de l’air a beaucoup évoluée. La gestion intégrée des cours d’eau telle qu’elle est préconisée dans la DCE, en procédant du principe du développement durable, n’est plus considérée comme la réponse à un risque mais comme une nouvelle manière de repenser globalement les rapports de l’homme avec l’hydrosystème. Elle interroge bien le champ du politique. Cette évolution des techniques est le miroir des changements observés dans la problématique des risques. Risque sanitaire, risque social, risque naturel, risque technologique, la notion de risque évolue au rythme de l’émergence d’une culture du risque qui rejoint l’évolution sécuritaire de la société soucieuse de qualité de vie à travers une culture renouvelée de l’environnement dont la notion de santé environnementale peut être considérée comme le creuset. La toxicité de l’environnement ne peut plus être rapportée à des relations dose/effets simples. La multiplicité des produits ayant une faible toxicité mais avec des effets synergiques inconnus inquiète les populations. L’absence de seuils constatée remet en cause la fiabilité des normes et donc la crédibilité des institutions. En effet, la sécurité apportée par une norme non dépassée n’est plus de mise donc l’inquiétude des populations augmente alors que l’acceptabilité des risques devient un maître mot. La santé environnementale, proche de la vie quotidienne des habitants ne s’exprime plus uniquement en termes de risques mais de choix dans une optique préventive. C’est dans ce cadre là que la question de la pollution atmosphérique évolue depuis la question des rejets jusqu’à celle des produits. A travers le projet REACH, les industriels ne sont plus interpellés pour leurs rejets mais pour la qualité environnementale de leurs produits. Pour cela, les interactions avec la recherche, telle que celle qui est menée au sein du programme Primequal/Predit sont indispensables, même si la LAURE ne précise pas quelles sont les modalités de transfert et les passerelles nécessaires entre la recherche, l’innovation et les politiques publiques ayant pour objectif de maîtriser la pollution atmosphérique. Le passage de la prévention à la précaution devrait se traduire par un besoin encore plus urgent et indispensable de recherches. C’est ce qui justifie les recherches régionales effectuées dans le cadre du contrat de plan Etat-Région.

  • 3 Une de ses transcriptions visibles est le ciel, ou encore les Météores…
  • 4 Lionel Charles 2004 « Représentations de la pollution atmosphérique en région Île-de-France ainsi (...)

9Cependant, la matérialité même de l’air et de l’eau engendre des différences dans la manière dont elles peuvent être appréhendées. La pollution atmosphérique correspond à une réalité largement impensée et difficile à approprier. Le visible est privilégié et le paysage a toujours été mis au premier plan de la sensibilité environnementale française. Or, le propre de l’atmosphère est précisément d’être invisible3. Peut-être, selon Lionel Charles (2004) : « peut-on s’interroger sur la conception hiérarchique, pyramidale plus ou moins latente des sensibilités en France, la concurrence entre sensibilités que marque la prévalence accordée au regard dans l’univers sensible et la construction de la culture française ? Le jardin à la française et l’ordre du visible qu’il vise à imposer à la nature en constituent l’un des symboles les plus classiques. Cela renvoie à un large éventail de questions concernant le goût, l’esthétique et les fonctions sociales qui y sont attachées (rivalité mimétique chez Girard, euphémisation et civilisation chez Elias qui devient distinction chez Bourdieu). De ce point de vue, la météorologie, l’appréhension des états de l’atmosphère est de l’ordre du commun, de l’ordinaire, du populaire, du quotidien, du banal. Elle échappe aux enjeux de distinction mais n’a du coup guère de place dans un champ culturel de la représentation reposant sur des démarcages ostensibles….. »4.

10Par opposition, la revalorisation de l’image de l’eau s’explique en grande partie parce qu’elle contribue à la beauté des paysages et du cadre de vie. Rien de semblable pour l’air puisque même à une certaine époque, les panaches des cheminées n’avaient pas de connotation négative. Les fumées des usines peintes sur les tableaux des impressionnistes ne remettent pas en cause la beauté de la représentation du paysage.

11L’intégration de la fumée dans la beauté du paysage industriel explique, en partie, le décalage observé dans la « mise sur agenda » des politiques de l’eau et de l’air. L’intégration du développement durable dans les textes législatifs liés à l’air s’est faite beaucoup plus tardivement, puisque la LAURE insiste plus sur la dimension sanitaire que sur le rôle de la pollution atmosphérique dans le changement climatique.

12En l’absence de visibilité de l’air, les acteurs de l’air sont moins nombreux et souvent convoqués de manière indirecte en tant que responsables des transports, de l’énergie, de la salubrité de l’habitat, de la santé publique, etc. En revanche, pour l’eau, les acteurs sont nombreux et concernés depuis longtemps à travers les multiples usages de l’eau beaucoup plus lisibles mais aussi plus conflictuels puisque l’eau a une valeur économique.

13Parmi les difficultés qui ont été soulignées, on peut citer, en premier lieu, la forte sectorisation de l’air qui va à l’encontre de la prise en charge de l’air, en tant que continuum traversant les lieux de vie et les échelles spatio-temporelles. Alors que l’intégration des politiques de l’eau constitue le « maître-mot » de la Directive cadre, la LAURE ne contient aucune indication de ce genre. Peut-être n’est-il pas indispensable d’encourager une politique de l’air qui consisterait à créer, peut être trop artificiellement, une nouvelle catégorie. L’intégration des préoccupations concernant la qualité de l’air dans les différents secteurs de la politique de la ville pourrait être satisfaisante à condition que l’on puisse définir et identifier des synergies, des convergences permettant d’insister sur les actions qui peuvent être bénéfiques à plusieurs échelles. Jusqu’à présent, ces interactions, qui devraient renouveler l’efficacité des politiques mises en œuvre, sont très faiblement pensées et pratiquées. C’est pourquoi, au sein de politiques sectorielles peu lisibles, la surveillance apparaît comme l’aspect le plus construit de la politique de l’air à travers les AASQA institutionnalisées et financées

14La matérialité de l’eau s’accompagne également d’une valeur économique directe. Qu’elle soit en régie ou affermée, l’eau coûte beaucoup d’argent aux collectivités (Stefanovitch, 2005). Cet argent a suscité bien des convoitises et a pu encourager des politiques locales et le développement d’une expertise forte. En effet, une expertise technique développée par des ingénieurs de l’eau a été nourrie par une recherche stimulée par l’enjeu économique et financier. Le développement de la recherche est beaucoup plus récent pour l’air qui n’a pas bénéficié aussi largement des mêmes stimulants. La sévérité des normes imposées à la qualité de l’eau a stimulé l’innovation et la recherche dans le domaine de la dépollution. Paradoxalement, ces innovations n’ont pas gêné, bien au contraire, le développement du commerce de l’eau en bouteille. Tout aussi paradoxalement, la mauvaise qualité des eaux a créée de la richesse en stimulant la dépollution en raison du principe pollueur payeur. Le système des agences a stimulé l’expertise et le financement de la dépollution et des travaux divers. Les techniques douces, dites alternatives, qui se développement actuellement, de même que la baisse de la consommation tendent à diminuer les bénéfices effectués, mais l’importance des travaux programmés à Lille continuent à stimuler les travaux de génie civil. Le savoir faire accumulé au fil des ans dans les collectivités françaises s’exporte actuellement !

15Le budget tout a fait conséquent qui est alloué à l’eau à Lille ne se justifie que partiellement par l’approvisionnement en eau de potable. Ce sont surtout l’assainissement et la maîtrise des précipitations, conséquence de l’imperméabilisation, qui justifient l’importance des budgets mis en œuvre, de telle sorte que le budget des ménages consacré à l’eau ne cesse d’augmenter. Lorsque, par souci d’économie, la consommation diminue, les charges liées à l’assainissement augmentent par litre d’eau et si, par manque de confiance vis-à-vis de l’eau distribuée, le consommateur achète de l’eau en bouteille, effectivement, son budget augmente considérablement. D’ailleurs les habitants des lotissements périurbains n’auraient pas encore pris la juste mesure du prix de l’eau. Ils ne le feront que lorsque les travaux d’assainissement indispensables pour ajuster le réseau à l’extension de la ville seront effectués. Le coût des abonnements, du chauffage et des transports renchérissent considérablement le prix d’achat d’une maison rendu attractif par le prix du terrain moins cher en périphérie (Orfeuil, 2001). La montée en puissance des usagers devant la montée du prix de l’eau est une nouvelle donne qui vient compliquer le jeu d’initiés. En effet, le système des agences, assimilé à un parlement de l’eau, et souvent critiqué, ne fonctionne qu’entre les acteurs de l’eau. Le traitement des questions par bassin versant, unités de fonctionnement naturel des écoulements intégrant l’ensemble des milieux faisant partie du système permet une meilleure appréhension scientifique et technique des problèmes, mais ne résout pas leur prise en charge politique à travers des circonscriptions administratives sécantes aux unités naturelles. L’ADEME a un mode de fonctionnement qui diffère nettement de celui des Agences, ce qui explique sans doute que cette Agence ait dû s’incliner devant la transformation de la taxe parafiscale et voir son budget dépendre de la loi de finances. Si l’eau paie l’eau, est-ce que l’air paie l’air ?

16Néanmoins l’air et l’eau convergent de plus en plus vers des politiques communes, comme le montre leur appréhension par les Agendas 21. A travers une dimension moins technique et plus politique, l’air et l’eau s’intègrent dans une vision plus globale de l’environnement qui reste à appréhender au sein d’une nouvelle culture.

17Malgré cela, le chemin emprunté par cette politique des petits pas est irréversible. Si la tentation du recyclage sans vision politique ample est grande, néanmoins quelques principes d’aménagement semblent acquis. En effet, quelles que soient les hésitations locales quant à l’application de ce concept, on imagine mal un retour en arrière sur la voirie ou sur l’urbanisme sauvage. De même, la réalité de la crise énergétique peut bénéficier aux politiques de prévention du changement climatique. Cependant, la proximité des enjeux nécessite peut être un changement plus radical « Faisons vite ça chauffe ! ! » nous dit le slogan de l’ADEME.

Notes

1 « La santé environnementale recouvre l'ensemble des aspects de la santé humaine, y compris la qualité de vie, qui sont déterminés par des facteurs d'environnement chimiques, physiques, biologiques, sociaux et psychosociaux ».

2 La structure même des financements demandés à l’Agence laisse une faible marge de manœuvre sur des prescriptions architecturales.

3 Une de ses transcriptions visibles est le ciel, ou encore les Météores…

4 Lionel Charles 2004 « Représentations de la pollution atmosphérique en région Île-de-France ainsi que des mesures d’alerte et de contrôle » Rapport Primequal.

© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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