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Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 3. La vision globale du développement durable peut-elle être locale ?

Chapitre 3. Démarches de développement durable spécifique et démarches transversales

Texte intégral

  • 1 Les interrogations posées par cette constatation a donné lieu à un programme de recherche porté par (...)

1Les approches, nécessairement techniques, de l’air ou de l’eau, ont du mal à répondre aux préoccupations quotidiennes des habitants. La distorsion entre la pollution telle qu’elle est perçue par les populations et l’exposition telle qu’elle est mesurée par les services compétents sont rarement en phase1. Toutes les investigations effectuées sur les odeurs traduisent cet écart entre la gêne ressentie et la toxicité mesurées (Roussel, Schmitt, 2004). Les Agendas 21, portés par les élus et les associations permettent, précisément, de croiser les expériences et de réconcilier les savoirs profanes et experts à travers une meilleure appropriation des enjeux et des difficultés liés à l’eau et à l’air par les habitants. Ce n’est pas par hasard qu’une des actions prioritaires de l’Agenda 21 lillois a porté sur l’eau.

1. les agendas 21 de l’agglomération lilloise, une tentative affichée ?

2Dans l’agglomération de Lille, des démarches de développement ont été concrétisées à travers la réalisation d’agendas 21. Celles-ci s’inscrivent dans une évolution et une structuration progressives des démarches de développement durable. A Lille, comme l’illustre la figure suivante, la démarche d’agenda 21 est concomitante à la mise en place d’outils de participation.

3La notion de développement durable semble bénéficier depuis quelques années d’un contexte favorable à sa mise en œuvre au niveau local : diffusion de la notion et usage récurrent dans de nombreux discours politiques ; intégration parmi les objectifs prioritaires des politiques territoriales, lois et réglementations, et surtout programmes incitatifs, mis en œuvre aux niveaux communautaire et municipal.

4L’observation et l’analyse rapide d’un certain nombre de politiques locales de développement durable et notamment celles concernant l’eau et l’air, dans la région Nord-Pas-de-Calais, posent la question de leur capacité réelle à faire évoluer en profondeur l’action publique locale.

5En effet, l’eau et l’air s’illustrent par une institutionnalisation progressive de ces questions environnementales à des rythmes différents. Cependant, la rigidité des institutions contraste avec le foisonnement des initiatives locales. Ce contraste est d’autant plus grand que dans la région Nord-Pas-de-Calais en général et dans la métropole lilloise en particulier, le développement durable figure volontiers dans le discours des élus et des associations, surtout depuis la présidence de Marie-Christine Blandin au Conseil Régional (1993). Or, il semble que la préoccupation des populations pour l’environnement (IFEN, 2002) et leurs attentes ne soient pas satisfaites par le caractère très normé des réponses institutionnelles. Comment expliquer ce décalage entre le discours et la faiblesse des réalisations (Godard 2001) ? Les hypothèses que nous formulons pour répondre à ces interrogations renvoient à l’histoire d’abord locale, au poids de l’industrialisation en France et à la difficulté que représente la prise en compte de questions aussi mouvantes, fluctuantes et incertaines que la qualité de l’environnement dans le paysage institutionnel français. Les Agendas 21 traduisent le transfert de la gestion des grandes questions du développement de l’humanité vers des initiatives locales qui ne peuvent apporter que de très partiels changements tant les échelles sont imbriquées.

6A Lille, ville consubstantiellement liée à l’eau, la question de l’air et celle de l’eau ne résultent pas, comme nous l’avons démontré tout au long de cet ouvrage d’une construction imposée par les textes législatifs. Elle s’appuie sur une longue tradition marquée par le poids de l’industrie, contrôlée par le Préfet, avec l’aide des Agences (ADEME et Agence de l’eau) et sous l’influence, parfois en demi-teinte, des élus locaux dynamisés par un milieu médical particulièrement actif dans le domaine de la santé publique et de la santé environnementale.

1.1. L’agenda 21 comme stratégie d’émulation de dynamiques urbaines ?

7A travers des exemples de mise en œuvre d’agendas 21 sur plusieurs communes de la métropole lilloise, nous voudrions montrer comment sont mises en scène des démarches de développement durable et comment elles interrogent la gestion de l’air et de l’eau. En effet, les Agenda 21 étant les documents phares de mise en application du principe au niveau local, nous avons décidé de porter sur eux l’essentiel de nos remarques. Finalement, derrière cette convergence sur les Agenda 21, y a-t-il un consensus même implicite sur l’objet de la démarche ou une évolution réelle des modes d’approche, enfin, une nouvelle culture de l’action (Planet et al., 2004) ? Ces questions se posent avec d’autant plus d’acuité que des démarches affichées comme relevant de pratiques de développement durable se sont accrues et avec elles, un éclatement des acteurs dans le temps et dans l’espace.

8A l’échelle de l’Etat, on a tendance à dire que la France a eu un positionnement de prudence en dépit de la création en 2002 d’un ministère de l’écologie et du développement durable. Mais à l’échelle de la politique locale, l’engagement politique de certaines communes contrasterait avec cet attentisme frileux. Afin d’éviter toute logique « d’auberge espagnole », nous voudrions présenter un bilan en temps réel de ces démarches et souligner les points forts ou faibles qui ont entraîné, au niveau local, des effets de mobilisation, et à l’inverse, l’enfermement sur des logiques sectorielles ou corporatistes.

9Parmi les collectivités territoriales concernées se trouvent Lille, Tourcoing, la Communauté Urbaine de Lille (LMCU) et le Conseil Général du Nord. Certaines d’entre elles sont plus avancées dans l’application de leur Agenda 21 que d’autres qui viennent à peine d’achever leur diagnostic.

10Aussi, voudrions-nous relativiser nos conclusions qui ne peuvent reposer exclusivement sur « l’optimisme du moteur » (Smouts, 2005) ou « le pessimiste de l’illusion » (Zaccaï, 2002 ; Lascoumes, 2005). De même, la diversité des Agendas 21, tant dans leur conception que dans leur application, soulignent les différentes finalités recherchées. En effet, si certaines communes ont perçu comme enjeu, l’opportunité d’agir, elles n’ont pas, pour autant, formalisé tous les attendus en raison de leur absence d’identification ou parce que la définition de l’ordonnancement de la démarche suppose la prise en compte de multiples temporalités.

1.2. Importance d’un milieu porteur et de relais pour une validation concertée : vers une participation citoyenne revisitée ?

11Un des facteurs essentiels dans la structuration des démarches de développement durable réside dans l’opérationnalité du projet qui implique de bien définir la fonction de chaque intervenant, les maillons-clés et l’articulation entre les différentes composantes sous peine de cumuls de rôles ou de confusion. A travers trois exemples, LMCU et la ville de Tourcoing regroupés pour d’évidentes similarités susceptibles d’enseignements comme de pratiques à corriger et la ville de Lille, nous voudrions insister sur l’organisation qui doit être pertinente pour assurer l’opérationnalité du projet.

12Dès 2001, le projet d’élaborer un Agenda 21 est confié par le président de LMCU, à une conseillère communautaire, qui portera politiquement le dossier. Cette personne était par ailleurs tête de liste des « Verts » aux élections municipales (2002) de Tourcoing, lesquels avaient obtenu 7,87 % des voix au premier tour. C’est la raison pour laquelle le maire de Tourcoing a confié lui aussi à un adjoint « Vert » la responsabilité de la mise en œuvre de l’Agenda 21 dans sa commune.

Tableau 6 : Comparaison des agendas 21 entre LMCU, et les Villes de Tourcoing et Lille.

Tableau 6 : Comparaison des agendas 21 entre LMCU, et les Villes de Tourcoing et Lille.

13Dans l’approche retenue par ces deux institutions pour la mise en œuvre de leur Agenda, deux points essentiels doivent être soulignés : d’abord, c’est l’initiateur de l’agenda, qui va conditionner l’existence même du processus de projet, lequel trouve son fondement et sa légitimité dans l’action. En pratique, cette fonction incombe à l’élu et c’est lui qui assure l’interface avec l’ensemble des acteurs, dont ceux de la société civile. Aussi peut-on regretter qu’aucun vice-président de LMCU en charge de l’Agenda 21 n’ait été clairement désigné.

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Figure 18 : Les différentes formulations schématiques de dispositif de mise en place des Agendas 21 (adaptées de Avitabile, 2005).

Figure 18 : Les différentes formulations schématiques de dispositif de mise en place des Agendas 21 (adaptées de Avitabile, 2005).

15A Lille, en revanche, des investigations préalables menées par le mouvement associatif et notamment la Maison de la Nature et de l’Environnement (MNE) ont fait émerger ou ont suscité précisément une démarche Agenda 21, favorisant la nomination d’une adjointe au développement durable au titre de porteur définitif (phase 2).

16Puis, à l’initiateur, succède souvent un relais dont la tâche consiste à l’aider à formuler ou à préciser les attendus de l’Agenda 21, à mettre en place et animer le dispositif en œuvre ou en envisager un autre plus opérationnel qui lui sera associé. En pratique, c’est l’articulation entre le pôle « politique » et le pôle « administratif » du projet qui favorise son opérationnalité (figure 19). Aussi, si Tourcoing a décidé de confier nominativement à un adjoint au maire « vert » la mise en place de l’Agenda 21, ce dernier a délégué cette mission au service « Développement » de la ville, lequel a sélectionné le bureau d’étude, Extra-Muros, pour la réalisation du diagnostic de territoire. Cependant, entre octobre 2002 et janvier 2003, une mission « Développement durable » a été créée, rattachée dans un premier temps au service « Développement », puis au service Hygiène et Santé, lui-même devenant rapidement le Service Environnement dépendant de la Direction Générale des Services, puis de la Direction Générale adjointe, en raison de la dilution de ce service dans la Direction de l’environnement et du Développement durable, nouvellement créée. On ne s’étonnera donc pas de l’insuffisante lisibilité du comité de pilotage et finalement des dysfonctionnements dans cette organisation. En effet, à ce jour, le diagnostic élaboré en décembre 2003 par Extra-Muros n’a toujours pas été présenté par l’« adjoint vert » au Conseil Municipal de Tourcoing.

17Avant de définir son Agenda 21, LMCU a souhaité entreprendre en 2002 une expérimentation concrète : en l’occurrence, il s’agit de la « plateforme de Mutualisation des Initiatives Eco-citoyennes Locales » (MIEL 21), dont l’objectif était de sensibiliser les acteurs du territoire à la Haute Qualité Environnementale, Urbaine et Sociale (HQEEPS) en constituant un outil d’accompagnement pour la mise en œuvre de la démarche. En fait, cette appellation désigne la politique de la ville renouvelée. En 2004, une nouvelle étape visant à dépasser l’expérimentation concrète aboutit à la création d’un service « développement durable » dont la mission consiste à élaborer un Agenda 21 communautaire à l’horizon 2006.

18D’un point de vue organisationnel, le rattachement du service « développement durable » à la DGA Aménagement et cadre de vie ne permet pas d’affirmer le caractère transversal du développement durable. Toutefois, la méthode de construction de l’Agenda 21 se veut « collective ». Dans les faits, plusieurs constats relativisent cet a priori positif. En effet, la multiplication d’organes intervenant dans le processus d’élaboration nuit à la visibilité du projet mais aussi à l’articulation des actions entre tous les organes concernés. Peut-être que l’absence d’un vice-président délégué au développement durable en constitue-t-elle la cause ? Peut-être s’agissait-il aussi de ne faire reposer sur aucun organisme en particulier mais sur tous en général le bénéfice des réalisations entreprises ?

  • 2 L’Agenda 21 de LMCU n’a pas l’ambition de constituer l’Agenda de la Communauté urbaine mais celui d (...)

19Un autre point essentiel consiste à se demander si la durabilité des démarches de développement durable s’est dissoute au travers de nombreuses initiatives locales, mais sans grande visibilité et sans ambition de réforme structurelle (Sauvez, 2001). A ce titre, si LMCU se targue de rendre les citoyens directement bénéficiaires de la mobilisation des élus et des services par des pratiques transversales, la réalité se limite actuellement à des actions de sensibilisation aux pratiques durables auprès des services afin « qu’ils puissent ensuite revoir leurs compétences sous un autre angle et proposer de nouvelles actions ». L’Agenda 21 ne s’intègre pas dans cette catégorie2. Le service « Développement durable » affirme que l’année 2004 a été toute entière consacrée à la sensibilisation et que cette campagne vient de s’achever par un forum en interne sur deux jours dont le titre évocateur « c’est quoi le développement durable ? » sous-entend, de l’aveu même du service organisateur : « c’est resté assez général. Ce n‘est pas ce genre de rencontre qui transforme la vie des agents et puis leur vision ». Quant à l’implication représentative des élus, elle est pour le moins discrète, comme le démontre le taux d’absence élevé de ces derniers aux réunions. Sur la participation d’une autre famille d’acteurs, les habitants, LMCU se justifie en ces termes : « il y a un blocage sur toute forme de concertation avec les habitants ». En effet, « LMCU est un Etablissement public de coopération intercommunale qui n’a pas de légitimité démocratique directe vis-à-vis du citoyen et toute démarche de concertation doit se faire à la demande des maires ». De même, à Tourcoing, Extra-Muros se voit imposer par le comité de pilotage de la mairie des ateliers de co-production qui se dérouleront sur deux jours afin de réorienter le diagnostic réalisé. Ces ateliers de « co-production » réuniront au total 119 habitants, lesquels avaient été déjà sollicités lors de l’élaboration du diagnostic. On peut émettre quelques réserves sur la méthode retenue au regard de l’exigence d’appropriation par le plus grand nombre (Lascoumes, 1994). S’il fallait mesurer la dynamique engendrée par cette mise en place de l’Agenda 21, il ressortirait que la démarche est essentiellement institutionnelle et que les initiatives communautaires n’ont pas d’autres objectifs que d’associer a posteriori les habitants aux projets de développements locaux, à travers des actions concrètes. Aussi distinguerons-nous, deux types de configurations parmi d’autres possibles :

  • les démarches initiées par LMCU et Tourcoing s’inscrivent dans un processus qui dissocie l’amont et l’aval : les acteurs de mise en œuvre sont absents de la démarche de projet, ce qui correspond à une démarche classique, à laquelle succédera un dispositif opérationnel ;

  • en revanche, la ville de Lille a adopté plutôt une démarche intégrée avec un dispositif de projet assurant à la fois la conduite du projet et celle du processus opérationnel, avec le cas échéant, la présence des opérateurs chargés de sa mise en œuvre. En effet, l’élaboration du Plan d’Action local (PLA) puis de l’Agenda 21 a nécessité une nouvelle organisation tant administrative que politique. De surcroît, la mise en place de l’Agenda 21 lillois contraste par la volonté affirmée de la ville d’aboutir à une action concertée d’amont à l’aval. A l’inverse, l’omniprésence des milieux associatifs aurait parfois tendance à couvrir les autres catégories d’acteurs intervenants. Mais la participation citoyenne n’est pas pour autant revisitée.

20A l’échelle communale, l’exemple de l’agenda 21 soulève des interrogations quant à la volonté de concerter.

21Au niveau communal, le contexte « participatif » est différent. Lille a été présentée comme exemplaire en termes de démocratie participative. Un certain nombre de dispositifs ont vu le jour durant les dix dernières années dans ce domaine : Conseil communal de concertation, commission extramunicipale de l’environnement, conseils de quartiers. Cette panoplie d’instruments participatifs bénéficie d’un affichage politique important et elle véhicule ainsi au sein du tissu associatif local l’image d’une cité modèle à travers toute une technologie participative à laquelle les associations sont largement conviées. C’est dans ce contexte qu’a démarré l’élaboration d’un Plan Local d’Action et qu’a ensuite été élaboré l’agenda 21. On pourrait dire que l’armature participative et les dispositifs de développement durable s’alimentent et s’enrichissent mutuellement. Mais on peut aussi s’interroger sur la nature de cette interaction : est-ce grâce aux outils de concertation que la thématique de développement durable a pu se développer à Lille, ou est-ce que c’est le thème de développement durable et les procédures qui l’incarnent qui alimentent et renforcent les dispositifs participatifs ?

  • 3 Voir sur ce point la classification de V. Tchernogog, Le monde associatif aujourd’hui Quelques repè (...)

22En outre, à Lille, le tissu associatif est riche et ancien. Il existe une longue tradition militante. Les associations sont nombreuses et actives. Celles-ci constituent donc un important vivier de propositions et de contre propositions dans le champ de l’environnement et du développement durable. Un certain nombre d’entre elles sont organisées autour du réseau de la Maison de la Nature et de l’Environnement. Il constitue un relais pour véhiculer la notion de développement durable et pour lui insuffler une véritable dynamique. Parmi les associations, un certain nombre s’inscrivent dans une logique de « partenaires des pouvoirs publics »3 et demandent à participer à la mise en œuvre des politiques publiques.

23Pourtant, ces dispositifs révèlent un certain nombre de limites et soulèvent quelques interrogations. Si les associations apparaissent dans la procédure d’agenda 21 comme un interlocuteur légitime de la ville de Lille, cette configuration semble faire figure d’exception. En effet, les travaux de recherche de Rémy Lefebvre (2004) ont montré que, dans la politique culturelle (Lille, capitale européenne de la culture en 2004), c’est largement la volonté politique qui a dominé l’action publique, donnant ainsi un rôle marginal aux associations locales pourtant nombreuses dans le domaine culturel. La question est alors de savoir dans quelle mesure l’action publique menée par la Ville de Lille reflète une réelle prise en compte des projets associatifs. La participation des associations dans la procédure d’agenda 21 est-elle une caution ou une tentative de la part de la municipalité de fidéliser son électorat ?

24En effet, les mesures préconisées par l’agenda 21 ont une faible portée opérationnelle et ne sont pas innovantes. Le document est essentiellement constitué d’actions mises en œuvre dans d’autres politiques sectorielles. Dans ce cadre, les enjeux de la concertation avec les associations apparaissent d’autant plus limités qu’elle porte sur des actions déjà décidées ou financées par ailleurs. L’élaboration de l’agenda 21 et la concertation qui l’accompagne se déroulent ainsi dans une scène « dépolitisée » et dans un climat pacifié, dans la mesure où les choix, qui constituent d’ordinaire dans ces arènes les principaux éléments de débat ont été faits sur des scènes extérieures à celle de l’agenda 21.

1.3. Un foisonnement d’initiatives mais des innovations en trompe l’œil ou la validation de l’existant

25Nous voudrions introduire ce paragraphe par un constat exprimé par un responsable de l’Agenda 21 au département du Nord : « Est-ce qu’on va plus loin que l’amélioration qualitative de nos actions ? Est-ce qu’on engage vraiment le débat avec les communes et les habitants du Nord ? C’est un problème de moyens et de capacité à faire. Aujourd’hui, on ne peut pas y arriver, ils sont quatre à la mission Agenda 21 et puis faire de la démocratie locale à ce niveau-là, c’est très compliqué ». On perçoit dans ces propos quelques contraintes évidentes que l’on a tendance à nier. En effet, pour faire passer les actions en innovations politiques fortes, encore faudrait-il s’assurer d’un milieu porteur suffisant ou d’une vision politique d’envergure qui ne se laisse pas enfermer par une délimitation fonctionnelle des aires de compétences. A ce titre, le développement durable pourrait passer du statut de concept novateur à un référentiel pour l’action publique. A Tourcoing, les thèmes retenus ne permettent pas de dépasser les bons principes ou des actions qui auraient pu être réalisées dans un autre cadre (mise en place d’une Maison de la Nature et de l’Environnement, actions de formation et de sensibilisation envers les habitants).

26La réalisation de micro-projets locaux dans le cadre de l’Agenda 21 lillois n’apporte pas non plus de contre-exemple. En ce qui concerne la qualité de l’air, le seul aspect innovant concerne l’annonce d’une campagne de mesure de la qualité de l’air intérieur dans différentes écoles de la ville. En ce qui concerne l’eau, l’Agenda 21 a été l’occasion du lancement d’une grande campagne de communication sur la protection et l’économie de la ressource. La plupart des actions, dans le domaine de l’eau, relèvent de la compétence communautaire mais l’Agenda 21, en mettant l’action sur la communication, permet aux citoyens de s’approprier les enjeux liés à une ressource souvent traitée de manière trop technique.

27Ce bilan nous incite à penser que la démultiplication de projets locaux en micro-projets constitue autant d’actions à labelliser et/ou d’opérations de communication. L’une des raisons réside peut-être dans le décalage entre la définition des enjeux à une échelle pertinente et la réalisation concrète des actions dans le champ de compétence de la collectivité. Comment expliquer ce décalage ? Est-ce une volonté de déni devant un problème inquiétant, un aveu d’impuissance devant une question dont l’ampleur dépasse la compétence des acteurs locaux ? Pourquoi ces réponses timides vis-à-vis d’une question dont les enjeux, notamment ceux exposés en première partie, sont énormes, de dimension planétaire, et sans doute les plus préoccupants pour les années à venir, puisque derrière la qualité de l’air se profile le changement climatique. Par ailleurs, la crise énergétique en perspective, les interrogations sur la santé environnementale et l’insalubrité de l’habitat, constituent les éléments les plus visibles de la fameuse « fracture sociale ».

28Cette étude des démarches de développement durable à travers les Agendas 21 souligne à la fois :

  • une dynamique locale favorisant l’émergence de démarches de développement durable et le caractère opératoire du concept pour capter, voire même stimuler des initiatives locales ;

  • l’institutionnalisation de cette dynamique permet de poser la question de la volonté politique sous-jacente. Selon un schéma minimaliste, les élus affichent leur bonne volonté, s’approprient ce dynamisme, mais ne lui donnent pas les moyens ou l’ampleur voulue. L’Agenda 21 se borne à énumérer les actions effectuées dans d’autres cadres ;

  • le cantonnement au secteur de l’environnement ou marginalisé de manière à répondre à des intérêts politiciens, l’Agenda 21 ne peut être efficace s’il ne repose sur une volonté politique de projet local. La problématique de « la ville renouvelée » a capté toutes les attentions stratégiques, comme l’illustre l’expérimentation « MIEL ». Dans ces conditions, on voit mal comment l’Agenda 21 de la métropole lilloise aurait pu ne pas s’arrimer au projet mobilisateur du renouvellement urbain. De même qu’on peut s’interroger sur les causes de l’échec du projet métropolitain orienté vers l’introduction de Haute Qualité environnementale dans le projet métropolitain (qui répond à une sensibilité sociale différente et coûte surtout cher).

  • l’impuissance d’une dynamique limitée au local. Seuls les grands projets métropolitains, portés par une volonté politique forte, peuvent conjuguer des dynamiques locales, nationales et européennes. L’échelle locale, quand elle n’est pas relayée en profondeur par des transformations structurelles importantes est totalement inopérante ; la tentation du recyclage sans vision politique ample est grande, quelques principes d’aménagement semblent néanmoins acquis. En effet, quelles que soient les hésitations locales quant à l’application de ce concept, on imagine mal un retour en arrière sur la voirie ou sur l’urbanisme sauvage.

29En conclusion on retiendra que les enjeux de la participation soulevés à travers les observations menées sur l’agglomération lilloise mettent en évidence des décalages entre les attentes du citoyen et une conception encore très technicienne de l’exercice de planification environnementale. La question environnementale se caractérise par le fait qu’elle va dans le sens d’une démarche prospective : importance accordée au long terme, à la transversalité et la globalité des enjeux, à la décision collective, à la démocratie participative. Dans le domaine de l’environnement, lorsqu’il s’agit de transformation des comportements, cela suppose une transformation de la perspective planificatrice. La conception éthique au cœur de l’environnement et du développement durable vient questionner la conception technicienne de la planification. Celle-ci n’est plus seulement un simple outil technique, elle repose aussi sur des choix de valeur qui eux mêmes supposent négociation, consultation, médiation. Cela suppose des approches et des méthodes mieux adaptées à la complexité des problèmes environnementaux. Or, les observations réalisées montrent que ce mécanisme n’est pas encore en marche. Les démarches de planification étudiées et les documents élaborés semblent encore éloignés d’une conception éthique de la planification. Cela est susceptible d’expliquer le décalage observé entre les attentes et inquiétudes citoyennes exprimées et les réponses institutionnelles fournies dans ces procédures.

30Ainsi, l’expression citoyenne et les réponses institutionnelles apparaissent en quelques sortes décalées du point de vue des référentiels sur lesquels elles s’appuient. En effet, d’un côté, l’expression citoyenne s’appuie sur des références de proximité spatio-temporelle, perçues notamment à travers l’espace vécu, le quotidien. De l’autre, les procédures et réponses institutionnelles, s’appuient au contraire sur un horizon spatio-temporel plus large, mais qui pourtant n’intègre pas encore une échelle plus globale sous-tendue par le développement durable, à laquelle il convient d’agir pour préserver les générations futures.

31Ces considérations expliquent le paradoxe de la position de l’air et de l’eau par rapport aux agendas 21. D’une part, ces deux ressources sont considérées comme les piliers du développement durable. Elles portent des enjeux environnementaux forts à l’échelle de la planète. Cette vision semble être confirmée par les sondages. D’autre part, les connaissances très techniques sont unanimement considérées comme relevant du domaine de compétence des services ou des AASQA, de telle sorte que les habitants et leurs élus se trouvent démunis devant l’élaboration d’actions pour lesquelles ils ne disposent pas des éléments de validation pertinents.

32Un autre paradoxe remet en cause la gouvernance de la qualité de l’air. En effet, quel peut être l’apport de la sensibilité environnementale des habitants qui ne perçoivent qu’une partie de la pollution assimilée aux odeurs et à la gêne ? Or cette partie perceptible est considérée comme étant la moins toxique, donc la moins concernée par une politique de prévention. Cette pollution invisible ne peut qu’être gouvernée à travers des contraintes imposées pour le bien commun. Pourtant, est-il légitime de ne pas fonder une politique environnementale sur la gêne et les désagréments ?

33L’intérêt des Agendas 21 consiste à diffuser la notion de santé environnementale caractérisée par l’importance des choix effectués par un consommateur éclairé.

2. Une démarche transversale : le renouvellement urbain ou la durabilité inachevée

34Compte tenu de l’ampleur des héritages et de la faillite des outils de reconversion économique essayés, l’agglomération lilloise s’est lancée dans des projets de renouvellement urbain qui ont cristallisé l’ensemble des efforts de l’agglomération. Même si les deux concepts de ville durable et de renouvellement urbain paraissent complémentaires, dans la pratique, ils sont restés très distincts l’un de l’autre. On peut se demander en quoi le renouvellement urbain procède de la ville durable et pourquoi la durabilité de la ville renouvelée reste inachevée. On peut également s’interroger sur la capacité de la durabilité à compléter la démarche de renouvellement urbain en œuvre ou bien s’il s’agit d’un rendez-vous manqué ?

35Le renouvellement urbain est un concept opérationnel utilisé par les urbanistes et les acteurs de la politique de la ville dans la plupart des villes européennes, tandis que le concept de développement durable urbain est un référentiel plus englobant pour l’action publique, dont les traductions concrètes sont encore expérimentales et peu développées en France.

36Ces deux problématiques apparaissent complémentaires. Elles se sont construites parallèlement surtout au cours de la décennie quatre-vingt dix, elles sont devenues des préoccupations montantes et, depuis quelques années, convergent sur un mode plus théorique qu’opérationnel (par exemple dans les travaux de Richard Rogers au Royaume-Uni ou dans la loi « Solidarité et Renouvellement Urbain » en France). Le renouvellement urbain contribue à la durabilité dans la mesure où il réintègre des morceaux de ville dévitalisés et stigmatisés dans le fonctionnement urbain, et qu’il freine l’étalement urbain et ses impacts négatifs sur l’environnement, l’agriculture, les paysages. Le développement durable, quant à lui, confère une légitimité supplémentaire au renouvellement urbain en lui donnant une dimension environnementale.

37Ces deux approches partagent une vision critique assez forte, portant à la fois sur l’évolution des villes durant ces quarante dernières années et sur l’insuffisance de l’intervention publique face aux dégradations écologiques et aux ségrégations socio-spatiales. Le développement durable se référant à des échelles spatio-temporelles plus larges, on peut considérer que les deux problématiques sont emboîtées, la ville durable représentant un horizon et une ambition politiques de portée plus lointaine.

38Ces deux principes se conjuguent pour construire la ville de demain en réponse aux enjeux établis à partir de constats de dysfonctionnements hérités d’un passé industriel.

39En s’interrogeant sur les principes communs aux deux concepts, il est possible de mieux saisir l’articulation entre ces deux notions de manière à ce qu’elles puissent s’étayer l’une et l’autre à partir de choix stratégiques dont la mise en œuvre suppose un certain nombre de changements profonds d’ordre culturel, économique et politique.

40« La problèmatique du développement durable s’est donc greffée sur une politique ancienne de renouvellement urbain. Cette continuité limite l’apport ou « la valeur ajoutée » du développement durable, qui n’est explicite que pour la participation du public ou la prise en considération de l’environnement dans la vie quotidienne » (Emélianoff, 2004).

2.1. Le renouvellement urbain présente des caractères de durabilité

41Ces principes stratégiques et opérationnels (ville durable et renouvellement urbain) s’appliquent à des villes qui doivent gérer de lourds héritages du passé en faisant appel à des solidarités qui se nouent à différentes échelles ; ces principes s’appuient sur un renouveau qualitatif de la ville avec toutes les ambiguïtés liées à la notion de qualité appliquée à l’urbanité dans le souci de redynamiser la ville pour limiter son expansion spatiale. Ces principes s’appuient sur une éthique d’équité sociale dont la mise en œuvre suppose un renouveau des politiques publiques permettant aux habitants de participer à la construction de leur ville au sein d’une gouvernance difficile à imaginer dans le cadre d’une décentralisation inachevée.

2.1.1. Le renouvellement urbain s’impose là où la ville n’était plus durable

42La comparaison entre les deux notions ne peut s’appliquer qu’aux villes qui, après une période de prospérité, ne fonctionnent plus. Le déclin économique et les problèmes sociaux, entraînent alors la ville, dans une spirale négative qui illustre le caractère insoutenable du développement précédent et la nécessaire intervention extérieure sur une ville qui « ne fonctionne plus » et se paupérise rapidement. Ce déclin de la ville se situe aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif : perte d’image, manque d’attractivité… Le diagnostic du dysfonctionnement urbain et de ses séquelles socio-économiques n’est plus à faire.

43Cette dégradation urbaine qui s’accélère dans un processus insoutenable impose un certain nombre d’actions qui se sont inscrites dans les pratiques du renouvellement urbain ou de la régénération urbaine. Le renouvellement urbain, c’est aider à faire en sorte que les villes se renouvellent, se transforment et trouvent de nouveaux équilibres économiques, spatiaux, humains. Les objectifs consistent à développer la ville, de l’embellir, de l’unifier. On perçoit aujourd’hui un intérêt renouvelé pour la question foncière. Il est devenu évident pour beaucoup que la notion de développement durable des agglomérations et des pays renvoie précisément au recyclage des terrains urbains et à la reconstruction de la ville sur elle-même plutôt qu’à la poursuite de l’extension périphérique. Les arguments économiques et environnementaux que l’on met souvent en avant se doublent d’un enjeu aussi ambitieux : c’est tout simplement l’objectif de renforcer la qualité de la vie dans les zones urbaines existantes, en y maintenant population et activités. C’est pourquoi le renouvellement urbain ne peut pas s’affranchir d’objectifs environnementaux dans une perspective de durabilité forte. L’inscription de cette thématique dans le temps long impose nécessairement une convergence avec les principes de la ville durable.

44Durabilité et renouvellement urbain se retrouvent sur la question de l’habitat souvent délaissée par les pouvoirs publics plus désireux d’assurer un redéploiement économique à leur cité en déshérence.

2.1.2. Le renouvellement urbain, comme la ville n’était plus durable, impose des solidarités nouées à des échelles différentes : l’exemple lillois

45Pour casser le déclin de la ville ayant connu une période de prospérité, les actions locales limitées ne suffisent pas, il faut nouer des solidarités à des échelles différentes qui se conjuguent du local au global.

46Première approche : c’est celle qui relève des grandes politiques nationales et européennes de solidarité. Sont et doivent être concernées les villes qui ont pris une part importante dans le développement industriel, pouvant en tirer parfois une certaine prospérité mais héritant le plus souvent d’un urbanisme parsemé de coupures et de discontinuités et donc difficile à traiter, d’un habitat ancien de qualité médiocre et pas toujours facilement améliorable, de friches industrielles et urbaines, lourdes à traiter, d’une image durablement négative, etc.). Seules, les villes et agglomérations, souvent appauvries et/ou lourdement chargées d’actions économiques et sociales n’ont pas les moyens de prendre en charge à un degré suffisant la vaste et nécessaire entreprise de requalification, revalorisation et renouvellement du vaste triptyque : habitat, aménagement et fonctionnement urbain, amélioration et valorisation de l’environnement (diminution des nuisances, valorisation des paysages et du patrimoine, etc.) Les instances nationales et européennes, dans différents programmes, sont intervenues dans ces territoires et ont contribué significativement à améliorer un certain nombre de cas mais les spécificités des situations de ce type de villes, l’ampleur des « réparations », la nécessité de renverser dans des délais assez rapides les images négatives persistantes demandent de pouvoir pendant un temps intervenir assez massivement. C’est ce raisonnement qui a conduit les acteurs locaux – et notamment les collectivités locales et l’Etat à mobiliser l’Etat national sur un réinvestissement plus important et plus rapide permettant de traiter plus massivement la reconquête d’une bonne partie de la ville centre.

47Seconde approche : c’est celle qui relève de l’échelle de la vaste région nordiste. Dotée de solides atouts mais jouant bien des phénomènes dits de « métropolisation », l’agglomération lilloise tente d’acquérir un rang de métropole européenne Mais comme les phénomènes, en termes de développement, de sélection et de concurrence, se font et se feront durablement sentir, il relève d’un enjeu national La métropole lilloise sera d’autant plus forte qu’elle intégrera d’autres territoires comme un grand pôle de centralité, qu’elle participera à une dynamique solidaire activant le développement et réduisant les déficiences.

48L’expérience de métropolisation dans le monde et à Paris montre les dangers d’un développement en étoile à partir du centre qui concentre toutes les fonctions Ce schéma de développement favorise l’étalement urbain et fragilise les tissus urbains existants proches mais moins attractifs compte tenu des héritages et donc complique et rend difficile les efforts de revalorisation : il est donc fortement contraire aux préoccupations de développement durable. Si donc on associe les préoccupations de développement urbain et de protection de l’environnement, force est de constater que la qualité de vie, peut être remise en cause dans l’agglomération lilloise.

49D’ores et déjà l’étalement urbain altère la qualité des paysages et accentue la congestion des axes routiers et la pollution atmosphérique. Pour l’attractivité de la métropole lilloise et sa dynamique, l’intérêt est grand de renforcer, des pôles urbains structurés, de qualité et desservis par les transports collectifs.

50Troisième approche : c’est celle qui relève de l’échelle de l’agglomération. Sur ce bassin de vie, les écarts sont importants entre la ville de Lille et une bonne partie de sa périphérie.

51Comme pour l’environnement urbain, seul l’emboîtement des échelles permet une vision prospective pertinente mais cette vision large du renouvellement urbain utilise davantage cet élargissement des points de vues en terme d’image qu’en terme de meilleur fonctionnement des écosystèmes.

52Le renouvellement urbain s’appuie sur les données environnementales pour renouveler l’image mais cette perspective est-elle celle du développement durable ? Le développement durable impose une approche environnementale globale supplémentaire : c’est celle qui relève de l’échelle des enjeux liés au changement climatique. La notion d’impact ne se mesure plus uniquement en termes sanitaires mais ils doivent être évalués à une échelle spatio-temporelle plus large. La nécessaire facette environnementale du renouvellement urbain devrait aller au delà de l’hygiénisme, et de la propreté de l’image, elle devrait s’inscrire dans la perspective d’une échelle beaucoup plus large qui est celle du développement durable et de ses préoccupations planétaires dans la mesure où les villes contribuent largement aux pollutions globales.

53La durabilité va au-delà de l’idée d’environnement que se fait la ville renouvelée qui a tendance à réduire l’approche de la qualité de la vie à ses aspects négatifs répondant à des normes destinées à prévenir les maladies. La notion de salubrité de l’habitat a montré ses limites. La qualité du cadre de vie ne peut se limiter à la résorption des pollutions, à la propreté et à la lutte contre l’habitat insalubre. Les aménités urbaines vont bien au delà de cette vision très matérialiste de la qualité qui exige une dimension sociale.

3. La qualité prônée par le renouvellement urbain utilise l’environnement comme image

54Les démarches de renouvellement urbain et de durabilité se croisent sur une exigence de qualité qui suscite bien des questions abordées par Emmanuel Torrés (2001). « Les notions de qualité et de durabilité entrent dans des relations équivoques. Un développement peut être durable et générer une qualité des lieux médiocre. La durabilité renvoie à une tension forte sur la permanence du développement dans le temps relativement à plusieurs contraintes (économique, écologique et sociale), elle pose la question de la survie. La qualité interroge avec moins de tension la performance de notre développement à un moment donné dans des domaines qui peuvent être très larges. Les deux notions peuvent s’interpénétrer si l’on considère que la durabilité est la composante minimale et indispensable de la qualité de notre développement ou que la durabilité de notre développement ne peut être assurée sans une qualité ressentie comme telle par les populations, des conditions de vie qu’il produit ». Ces deux démarches ont pour objectifs communs d’enrayer le déclin des centres villes et premières couronnes ; reconstruire l’attractivité de la ville dense ; offrir des alternatives à l’habitat périurbain ; « ramener les habitants au centre ». Mais aussi casser l’image négative.

55L’inversion d’une spirale de déqualification négative vers la mise en place d’une requalification ayant un effet d’entraînement dans tous les domaines fait partie de l’essence même du concept de renouvellement urbain qui a donc pour objectif de renforcer l’urbanité par la maîtrise des nuisances et la promotion des aménités urbaines. Si le renouvellement urbain insiste sur l’attractivité en termes de qualité de l’image, l’ambition consiste, bien sûr à faire coïncider qualité du cadre de vie et qualité de vie. Si les chemins entre le renouvellement urbain et la ville durable sont différents, à terme, sont-ils appelés à se rencontrer ?

56L’économie d’espace, le resserrement urbain ou la convergence entre renouvellement et durabilité. Les causes de l’étalement urbain ont été bien identifiées : coût du foncier, changement des structures familiales, choix de la propriété individuelle, utilisation massive de la voiture qui permet la contraction de l’espace-temps. (Da Cunha, 2005). Les choix à opérer dans le sens de la durabilité vont plutôt vers une ville dense, tendance que l’on oppose à celle de l’hygiénisme qui, par souci de santé publique, a fait la promotion de l’habitat pavillonnaire avec un jardin. Les cercles vicieux de l’étalement urbain ont été décrits de manière précise (Bochet, 2005). Pour des raisons différentes, le renouvellement urbain et la ville durable optent en faveur de la ville compacte. Le renouvellement urbain suppose de limiter l’extension de la ville pour inciter à retrouver l’urbanité de la ville centre et à recycler les zones dégradées par l’industrie ou par des logements vétustes. L’option de la ville durable en faveur de la ville compacte présente des motivations plus environnementales ayant pour objectif de limiter la consommation d’espace et d’énergie. Les diagrammes montrant le lien entre la consommation énergétique et la densité urbaine ont pesé lourdement dans la définition de stratégies urbaines moins consommatrices d’espace. Les méfaits de l’étalement urbain ont généré une réflexion sur la combinaison possible entre réseaux et territoires (Dupuy, 1991) de manière à mieux structurer l’espace bâti autour de pôles concentrant les réseaux et les services. Marc Wiel (2001) a mis en évidence les liens entre l’urbanisation et les transports au sein d’un espace-temps que la généralisation de la voiture individuelle a rendu plus flexible. Cependant les transports en communs ne peuvent pas contrecarrer le mouvement naturel en faveur de la périurbanisation guidée par des impératifs fonciers qui imposent une différenciation de plus en plus grande entre les lieux de travail et le logement. Ce mouvement de l’étalement urbain, autour de Lille, est spontané, guidé par des opportunités foncières peu maîtrisées par les maires des communes périurbaines qui ne résistent pas devant l’afflux de ressources et d’habitants. Le mouvement en faveur de la campagne part d’une double motivation : une motivation négative à travers la fuite de la ville, de ses prix exorbitants et de ses nuisances mais ce mouvement se double également d’une motivation en faveur de l’attractivité de la campagne à travers un jardin, une maison individuelle et un logement plus spacieux. A ce mouvement spontané, s’oppose celui beaucoup plus volontariste du recentrage vers la ville à grand renfort d’opérations de grande ampleur drainant des financements importants dont les effets bénéfiques ne seront visibles qu’à plus long terme.

57Or, le mouvement du renouvellement urbain, comme le montre l’exemple du parc de la Deûle s’est beaucoup plus attaché à améliorer la qualité des quartiers dégradés qu’à stopper l’étalement urbain. Au contraire, les actions entreprises pour revaloriser une ceinture verte au Sud Ouest de l’agglomération lilloise ont eu pour conséquence de revaloriser l’image de ces banlieues dégradées et d’encourager les constructions neuves à la faveur d’une maîtrise foncière défaillante de la part de Lille Métropole.

3.1. L’exemple du Parc de la Deûle : la pertinence d’un paradoxe4

  • 4 Ce texte a été rédigé avec la contribution de Magalie Franchomme.

58Il n’est pas exagéré de constater que la ville capte de plus en plus d’espaces non urbains, ce qui tend à dissiper les frontières entre la ville d’un côté et la campagne de l’autre. La présence de zones humides à sa marge aiguise les convoitises collectives, d’autant que la rareté du foncier génère de la valeur à tout espace disponible. En d’autres termes, la maîtrise urbaine est un préalable à la maîtrise foncière, ce qui constitue une inversion de la logique généralement admise

59Le territoire de Lille-Métropole se caractérise par un déficit en espaces publics dédiés à la nature et aux loisirs par rapport à des métropoles de taille et d’influence comparable (15 m²/habitant pour l’arrondissement de Lille, contre 70 m²/habitant à Cologne). En effet, on ne recensait, en 1993, que 515 hectares d’espaces verts et 298 hectares d’espaces boisés ouverts au public dans la Communauté Urbaine de Lille (2002). L’importante fréquentation des espaces verts suffit à démontrer le manque d’équipements récréatifs de niveau métropolitain (LMCU, 2002). Par ailleurs, les espaces verts urbains apparaissent très dispersés et pas, ou insuffisamment, reliés entre eux.

60Le sud-ouest de la métropole lilloise se distingue notamment par l’importance des ressources en eau et la présence de champs captants irremplaçables pour la métropole lilloise, lesquels ne sont à l’abri ni des risques de pollution agricole et industrielle, ni de l’intensification de l’urbanisation. La pérennisation des stations de pompage et l’amélioration de la qualité des eaux superficielles et souterraines sont affirmées par l’institution d’un Projet d’Intérêt Général (PIG). Ce double enjeu a conduit à l’inscription, dans le Schéma Directeur, de 10 000 hectares d’espaces verts d’ici à 2015 par l’intermédiaire de la création d’une trame verte métropolitaine.

61Les rives de la Haute-Deûle ont été retenues pour une vaste opération de renouvellement urbain du fait de l’existence de territoires propices au développement d’espaces de nature et de loisirs (marais, prairies humides, espaces boisés, friches industrielles) et de la densité des champs captants. Un syndicat mixte d’aménagement a été constitué le 9 décembre 1993 pour mener la réalisation. Ce syndicat regroupe, depuis 1999, les communes de Houplin-Ancoisne, Santes, Wavrin, Don, Seclin, Haubourdin et Lille Métropole Communauté Urbaine, multipliant ainsi les acteurs. Il peut être considéré comme la première étape marquante de la mise en œuvre d’une coopération intercommunale pour l’aménagement d’un grand espace naturel métropolitain. Le parc de la Deûle, inauguré dans le cadre des festivités de Lille 2004 (mars 2004), est un projet remontant au premier Schéma Directeur métropolitain de 1968. Il devait former à l’origine un axe vert reliant l’agglomération lilloise aux communes du bassin minier. L’aménagement d’espaces à vocation récréative est concomitant d’une nouvelle politique d’aménagement en rupture avec l’histoire des deux derniers siècles de la vallée.

62Les espaces humides constituent l’un des axes fédérateurs du parc, même si ces zones « à fort potentiel naturel » ne concernent qu’une proportion limitée du territoire et ne présentent pas un caractère totalement naturel. La vallée de la Haute-Deûle est passée du statut d’espace agricole en périphérie de Lille à celui d’espace périurbain. L’étalement urbain, l’accès à la propriété et à la maison individuelle se sont ajoutés aux pressions agricoles et industrielles. La canalisation du cours d’eau (inaugurée au XIIIe siècle et élargie en 1970) et le drainage des marais ont conduit à la disparition des zones humides (Dessaux et al., 1998). Il subsiste à leur emplacement un couloir de friches industrielles, de cultures, de peupleraies, de bosquets marécageux et de petits étangs présentant un intérêt faunistique moyen (hivernage de rapaces et de quelques oiseaux d’eau). Toutefois, le fait que ces espaces soient situés au milieu d’une région très urbanisée accroît leur intérêt écologique.

Figure 19 : Projet de renouvellement urbain au sud-ouest de l’agglomération lilloise.

Figure 19 : Projet de renouvellement urbain au sud-ouest de l’agglomération lilloise.

63La vallée de la Haute-Deûle témoigne de l’intégration de zones humides en zone périurbaine. Ces dernières, ne disposant certes que d’un potentiel écologique limité, se voient actuellement préservées par la prise en compte de leur multifonctionnalité, à la fois sur le plan hydrologique (biodiversité, rétention des polluants…) et sur le plan de l’aménagement territorial (fonctions récréatives, fonctions pédagogiques). Les travaux ont intégré un espace récréatif, découverte de la nature et des activités agricoles. Des équipements culturels et scientifiques ont été créés, sous forme de postes d’observation. Une intégration paysagère des installations a été envisagée en privilégiant les matériaux naturels, notamment les structures en bois, minimisant l’impact visuel. Une réflexion redonnant une cohérence à un paysage morcelé a également été menée. L’ensemble se conjugue pour aboutir à une multiplication des usages propres aux dynamiques locales et aux spécificités du milieu.

64Finalement, cette intégration de la zone humide dans la trame verte relève autant d’une demande sociale pour la protection, que d’une qualité de l’environnement de plus en plus recherchée. En effet, les critères de choix préférentiels d’implantation des accédants se sont modifiés, dans le sens d’une plus forte sensibilité à la qualité du cadre et à la proximité de la métropole. Mais en y regardant de plus prés, cet exemple souligne l’institutionnalisation d’une dynamique qui permet de poser la question de la volonté politique sous-jacente. En effet, selon un schéma minimaliste les élus affichent leur bonne volonté, s’approprient ce dynamisme mais ne lui donne pas les moyens ou l’ampleur voulue conformément aux principes du développement durable. La Haute Deûle ne se borne-t-elle pas à énumérer des actions effectuées dans d’autres cadres et notamment autour du projet mobilisateur du renouvellement urbain ? Dans ces conditions, peut-on parler de politique de préservation ou de démarches conforme aux principes du développement durable ? (Sajaloli, 1999) Que penser des nouveaux critères de choix préférentiels d’implantation des accédants ? Ils se sont modifiés, dans le sens d’une plus forte sensibilité à la qualité du cadre et à la proximité de la métropole. Dans une métropole qui souffre d’un important déficit en termes d’espaces verts publics, ce grand parc périurbain témoigne à la fois d’une action de reconquête du paysage, d’une action de protection des ressources en eau et surtout d’un projet de développement économique local (Euratechnologies) tirant parti de la présence de l’eau. Dans ces conditions, la protection des milieux naturels est confrontée, au sein de l’espace périurbain métropolitain, à un dispositif de développement économique, mais entretient toutefois des relations sur le registre du dialogue, fait à la fois de dépendance et d’autonomie. Le renouvellement urbain ou la durabilité inachevée.

65Si les options fortes du renouvellement urbain s’appuient sur la requalification du centre ou des quartiers défavorisés, les politiques urbaines ont butté devant la maîtrise de la périurbanisation. Les principes de la ville renouvelée et de la reconquête de l’urbanité passent par une nouvelle conception du rapport entre la ville et sa périphérie selon des complémentarités qui ne se réduisent pas à la dichotomie entre habitat et agriculture. L’exemple du parc de la Deûle à Lille ou d’autres exemples de ceintures vertes montrent combien les loisirs des citadins peuvent générer des modes d’occupation du sol selon des statuts qui restent à inventer. Très souvent ces zones de loisirs périurbaines permettent de ménager la ressource en eau comme c’est le cas pour la zone des champs captants au Sud Ouest de l’agglomération lilloise. Cependant, de nombreux lotissements sont créés car les maires qui ne peuvent pas envisager une absence de développement pour leurs communes. D’autant que les agriculteurs qui prêchent en faveur de la limitation de l’urbanisation sont aussi les détenteurs de l’espace et les premiers à souhaiter vendre leurs terrains au prix du terrain à bâtir.

66La réussite du mouvement de réhabilitation des centres s’accompagne d’une politique de requalification forte maîtrisant les nuisances liées aux pollutions passées mais aussi celles liées à la circulation automobile. En limitant l’utilisation de la voiture en ville, les PDU agissent dans ce sens en évitant aux centres villes un excès de nuisances sonores ou de pollutions. L’évaluation d’un certain nombre de PDU montre combien ils ont surtout porté leurs efforts sur les centres villes où la part modale de la voiture tend à diminuer ; en revanche, elle augmente en périphérie.

67Cette maîtrise des nuisances urbaines doit s’accompagner de restrictions quant à l’extension des constructions neuves dans les zones rurales. De manière générale, le temps du « mitage » anarchique de l’espace est révolu, les constructions nouvelles devront s’articuler autour des réseaux existants dans un mouvement de densification de l’espace bâti respectant ainsi le développement d’une agriculture périurbaine pouvant s’appuyer sur des ressources liées aux loisirs des citadins (équitation, gîtes, produits fermiers etc.)

68Tous les documents d’urbanisme élaborés (PLU, PLH, SDAU, DTA, SCOT….) prônent le resserrement des constructions et la polarisation autour des réseaux ce qui n’est pas sans poser de nombreuses questions :

69On peut considérer que les constructions sur de petites parcelles permettent de faire des économies sur le prix du terrain puisque la valeur foncière des terrains périurbains ne cesse d’augmenter. Théoriquement, l’argent ainsi épargné devrait permettre d’investir dans la qualité des matériaux utilisés pour garantir un meilleur bilan énergétique et une meilleure isolation phonique ou thermique. En effet, le resserrement des constructions peut avoir pour conséquence négative le renforcement des bruits de voisinage qui sont de moins en moins bien supportés si on en croit le nombre de plaintes déposées à cet égard dans les instances « ad hoc ». Ces orientations sont en phase avec les dispositions du plan climat qui encourage les modes de chauffage avec un meilleur rendement énergétique et n’utilisant pas de combustibles fossiles. Les constructions bio-climatiques sont également susceptibles de mieux s’adapter aux conditions caniculaires sans utiliser les dispositifs de climatisation forts consommateurs d’énergie au moment où les fournisseurs d’énergie ont du mal à satisfaire la demande puisque l’appoint de l’hydroélectricité est défaillant. Les retenues d’eau sont même utilisées pour maintenir les débits réservés. Malheureusement, ces dispositions en faveur des constructions neuves ne sont pas à la hauteur des quantités d’énergie qu’il faudrait économiser pour réduire l’effet de serre additionnel : dans l’habitat-tertiaire, le poids de la consommation du parc immobilier construit avant les années 1970 rend peu crédible une politique d’économie seulement fondée sur les performances énergétiques de la construction neuve. Il faut donc faire porter la priorité sur les constructions anciennes (Dessus, 2005), ce qui confirme la complémentarité des opérations de rénovation urbaine avec les options en faveur de la ville durable.

70L’efficacité du resserrement urbain dépend de l’avenir de l’agriculture et du devenir des espaces agricoles. Les constructions sur de grandes parcelles exigent certes un développement des réseaux mais permettent d’entretenir l’espace dans la mesure où la vocation des agriculteurs ne coïncide pas nécessairement avec celle de « jardiniers de l’espace ». Certes, la limitation de l’expansion urbaine permet à une agriculture périurbaine prospère de se développer sur de nouvelles bases qui reposent autant sur la production d’activités de loisirs que sur la vente des produits alimentaires. Ce qui suppose, dans les marges urbaines, de faire cohabiter différents usages du sol reposant davantage sur des bases communautaires que sur la propriété individuelle (cf. parc de la Deûle…).

71Ce mouvement en faveur de la densification urbaine ne résout pas la question de la dépendance automobile puisque la voiture règne en maître dans ces marges urbaines.

72La concentration des habitations autour des réseaux existants pose la question du réseau d’assainissement à travers les plans communaux d’assainissement qui ont dû être établis dans le courant de l’année 2005. L’autorisation de construire sur de petites parcelles interdit le recours à l’assainissement autonome qui est plus sûr lorsque, selon la qualité des sols, les possibilités d’épandage sont importantes. Le recours à l’assainissement collectif dans les marges urbaines se traduit par des travaux, la pose de kilomètres de tuyaux, la concentration des pollutions vers une station d’épuration et donc un renchérissement du prix de l’eau avec peut être un effet dissuasif pour décourager les consommations. Sans oublier toutefois les modifications apportées à l’hydrosystème par l’imperméabilisation du sol et la rapidité du temps de concentration des eaux de pluie vers l’exutoire. Même maîtrisé, le mouvement de périurbanisation augmente l’impact de la ville sur la campagne.

73Maîtrise des périphéries urbaines et rénovation des centres villes sont donc deux mouvements tout à fait complémentaires qui supposent une vision concertée et partagée de la ville par l’ensemble des élus et des acteurs. A Lille, le mouvement en faveur de la ceinture verte qui devait limiter l’extension de la tache urbaine est ambigu puisque l’image restaurée d’une campagne débarrassée des séquelles de l’industrialisation et la perspective d’un parc urbain suscite des convoitises et accélère les demandes de permis de construire.

3.2. Renouvellement urbain et ville durable, une complémentarité à construire

74Il s’agit de deux problématiques agissant sur des espaces-temps emboîtés et qui se renforcent mutuellement, deux stratégies fortes dont la mise en œuvre interroge le mode de gouvernement ou de gouvernance dans une société libérale.

  • Le renouvellement urbain conditionne le développement durable urbain et l’oriente vers des objectifs plus sociaux en imposant des stratégies territoriales ou individuelles équitables.

  • Le développement durable donne une légitimité supplémentaire au renouvellement urbain, il rajeunit ses objectifs, ses méthodes. Ses registres de légitimité ou d’action se déroulent sur une échelle spatio-temporelle plus large : maîtrise de la mobilité, des émissions de gaz à effet de serre, d’énergie, de ressources naturelles, préservation des paysages, des écosystèmes.

75Certes la préoccupation du changement climatique n’est pas très présente dans les textes fondateurs du renouvellement urbain mais les options en faveur de la qualité de l’habitat correspondent à une politique « sans regret » qui se traduit par une baisse des charges liées au chauffage et aux économies d’énergie.

76Après une phase de prise de conscience des enjeux, on voit s’esquisser des stratégies dont la mise en œuvre pose la question de la gouvernance ou du gouvernement.

77Ces deux stratégies s’intègrent sur l’agenda politique de manière bien différente : le renouvellement urbain a fait l’objet d’une politique reconnue, instrumentalisée, institutionnalisée alors que le développement durable fait l’objet plus d’un discours que d’une politique. Sous la pression de l’Europe et de l’opinion, le développement durable est invoqué mais peu décliné au sein d’une stratégie définie. La ville durable fait l’objet d’initiatives locales, souvent soutenues par l’ADEME mais de manière très éparpillée sans que l’on puisse décrypter une stratégie précise.

78Si les réflexions sur le renouvellement urbain ont été élaborées à partir de constats locaux forgés initialement à Roubaix, elles sont vite entrées en résonance avec le mouvement européen de la régénération urbaine qui n’a pas pu laisser insensible l’état français qui a essayé de moduler son intervention à travers diverses structures (GIP, GPV…) justifiées par le support législatif de la loi SRU puis habitat. Cette réflexion s’est institutionnalisée à travers une agence, l’ANRU dotée de moyens financiers importants. Cette prise en charge étatique d’une question, initialement posée en termes locaux est le gage sinon d’une réussite assurée du moins d’un financement effectif. En contrepartie, les procédures se sont uniformisées et l’idée d’une mobilisation forte vis-à-vis des cas extrêmes a évolué vers une généralisation de la démarche à travers une contractualisation territorialisée.

79Cette transformation a eu pour conséquence d’affaiblir la démarche stratégique à l’échelle de l’agglomération pour la concentrer à travers les territoires les plus marqués. Le choix de ces territoires s’est effectué surtout en fonction de la présence de vastes cités en déshérence mais gérées par un bailleur social unique. Ce choix se justifie par la rapidité possible de l’intervention et par sa lisibilité mais il n’est pas inconvénients.

80A l’inverse la notion de ville durable, concrétisée par l’agenda 21 a souvent été accordée sous la pression des élus verts et peu appropriée par l’ensemble des acteurs. Cette démarche n’est pas relayée au niveau national. Le Conseil du Développement Durable a en charge l’intégration du développement durable au sein des différents ministères mais non pas la transcription de cette notion dans les territoires. La mobilisation locale est à l’image de l’implication éthique et politique des élus.

  • 5 ONERC :Office National d’Études et de recherches sur le Changement Climatique.

81Comme le constate le rapport de l’ONERC5 : « la nécessité de construire une éthique des comportements a été mise en avant ». Même l’appui de textes législatifs ne remplace pas la pédagogie, la persuasion, la responsabilisation. La lenteur qu’imposent ces démarches participatives est elle à la hauteur de l’urgence des enjeux ? On sent bien que le mouvement entamé est irréversible mais long. Il semble impossible de revenir à des pratiques urbanistiques désordonnées ou trop agressives vis-à-vis de l’environnement mais le rythme des transformations et le choix des options dépend du contexte politique local.

82Emmanuel Torrés (2001) : « Le chemin unique et abstrait du développement durable n’était jamais emprunté, une multitude de petits sentiers désormais fréquentables le remplace. Certes, le trajet est rallongé et moins sécurisant, mais l’essentiel n’est-il pas d’arriver à destination ? ». L’efficacité de cette avancée par petites touches est freinée par l’absence de mesures nationales qui limite les financements disponibles.

83Renouvellement urbain et ville durable sont deux démarches qui font l’objet de reconnaissance politique opposée. Pourtant, la connexion entre ces deux démarches permettrait d’affecter quelques moyens humains et financiers aux projets de ville durable tandis que les réflexions à l’échelle du développement durable donneraient plus d’ampleur aux expériences de renouvellement urbain qui risquent d’être trop sectorisées et de ne pas être suffisantes pour s’affranchir de la stigmatisation redoutée.

84Ces chemins se situent dans un contexte économique difficile à réformer totalement même si les partisans de la ville durable rêvent d’une économie plus solidaire et moins marchande….

85La ville renouvelée et son application montrent les limites du concept de développement durable. En effet, la mobilisation cristallisée autour de la ville renouvelée prouve combien les questions sociales pèsent davantage dans les politiques françaises que les questions environnementales. Celles-ci sont convoquées, au sein de la démarche de ville renouvelée, en premier lieu, comme facteur de renouvellement de l’image.

86La qualité recherchée dans la démarche de renouvellement urbain, même si elle est environnementale (HQE, toits filtrants, eau recyclée..), n’est-elle pas un facteur d’accentuation des inégalités plutôt qu’un outil pour insérer l’ensemble des populations dans un mode de réappropriation de la nature et du territoire ?

4. Conclusion :

87Les dysfonctionnements révélés par la confrontation entre les principes du développement durable et l’action entreprise montrent qu’effectivement, la gestion des héritages passe par des stratégies se déclinant à des échelles variées et à des niveaux spatiaux solidaires. L’air et l’eau sont de bons révélateurs de ces difficultés dans un registre différent puisque l’élargissement des échelles est plus facile pour l’air tandis que l’intégration d’une démarche territoriale convient mieux à l’eau plus lisiblement inscrite dans le paysage. La mobilisation forte des agglomérations autour du renouvellement urbain montre que, même si elles continuent à consacrer des budgets importants à la requalification de l’eau, l’entrée sociale permet d’attirer de nombreux partenariats et rallie davantage de financements. Les questions environnementales qui font une incursion timide au travers des agendas 21 répondent à une sensibilisation de plus en plus grande des populations qu’il convient de capter et de satisfaire, mais les moyens alloués et la dimension de la mobilisation politique restent très faibles.

88Cependant, les inquiétudes des habitants quant à la viabilité du monde de demain sont fortes et, pour essayer d’y répondre, les élus, faute de politique coordonnée et cohérente dans le domaine du développement urbain durable, s’appliquent à médiatiser les actions entreprises et les quelques initiatives prises dans le domaine des économies d’énergie. Cette forte médiatisation est relayée au niveau national où un trophée des Rubans du développement durable est organisé.

Notes

1 Les interrogations posées par cette constatation a donné lieu à un programme de recherche porté par le programme Primequal/Predit : « regards sur l'évaluation et la perception de l'exposition à la pollution atmosphérique. Interrogation sociétale ».

2 L’Agenda 21 de LMCU n’a pas l’ambition de constituer l’Agenda de la Communauté urbaine mais celui des « Services » de la Communauté.

3 Voir sur ce point la classification de V. Tchernogog, Le monde associatif aujourd’hui Quelques repères issus d’une enquête nationale, rapport CNRS, pour le conseil économique et social, juin 2001.

4 Ce texte a été rédigé avec la contribution de Magalie Franchomme.

5 ONERC :Office National d’Études et de recherches sur le Changement Climatique.

Table des illustrations

Titre Tableau 6 : Comparaison des agendas 21 entre LMCU, et les Villes de Tourcoing et Lille.
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Titre Figure 18 : Les différentes formulations schématiques de dispositif de mise en place des Agendas 21 (adaptées de Avitabile, 2005).
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Titre Figure 19 : Projet de renouvellement urbain au sud-ouest de l’agglomération lilloise.
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© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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