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Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 3. La vision globale du développement durable peut-elle être locale ?

Chapitre 2. Le Développement durable, révélateur de dysfonctionnements

Texte intégral

1Comme les analyses précédentes l’ont montré, un certain nombre d’outils et de textes réglementaires ont été élaborés en s’appuyant sur les principes du développement durable. Ce cadre institutionnel reste cependant difficile à traduire dans la réalité car, entre les mots d’ordre et leur application le fossé est difficile à franchir. C’est pourquoi, le développement durable reste souvent invoqué, évoqué mais pas toujours appliqué. Il peut arriver, à l’inverse, que les « bonnes pratiques » l’imposent même si elles ne sont pas « labellisée» et énoncées comme relevant de la politique de développement durable.

2La difficulté méthodologique consiste à différencier les actions entreprises sans être identifiées, en tant que telles, « développement durable » mais qui procèdent d’une démarche plus large, plus intégrée, plus environnementale comme le SAGE par exemple et les démarches qui sont mises en valeur dans le cadre d’une communication efficace alors que la réalité de la situation « sur le terrain » est beaucoup moins enthousiasmante. Contrairement à Rennes où la communication municipale utilise davantage le terme « environnement » (Mévellec 2005), à Lille, le « développement durable » est souvent invoqué pour caractériser les politiques mises en œuvre. Ce qui montre bien que le discours fonde l’action et peut même se substituer à elle. La référence au développement durable ne signifie pas nécessairement un recours à une plus grande participation ou l’affirmation de construire autrement le développement économique. De manière plus politicienne, cet affichage peut aussi traduire la volonté de mener une politique environnementale avec ou sans les « verts ».

3C’est ainsi qu’en passant au crible du « développement durable » un certain nombre de thématiques reprises dans les documents de planification, on a pu mettre en évidence des dysfonctionnements, des ruptures entre l’idéal porté par le modèle tel qu’il est décrit réglementairement et sa mise en œuvre. Toutefois, les juristes sont souvent désemparés par le flou qui règne sur ces questions environnementales et les recours contentieux reposent souvent sur l’expertise et le « pouvoir des juges ».

4Ces décalages entre la théorie et la réalité ne sont pas nécessairement à imputer aux élus locaux parce qu’il est plus facile d’énoncer des principes que de les appliquer. C’est ainsi que la conférence de Rio, en initiant les Agendas 21 locaux avoue un constat d’impuissance à énoncer, au niveau global, un discours participatif en l’imposant par une démarche top/down. En effet, l’application des principes du développement durable peut entraîner des modifications profondes des systèmes de production et des valeurs mises en avant par les sociétés occidentales (de Foucault, 2003). D’autre part, en dépit d’une décentralisation affirmée, les élus locaux ne détiennent pas toutes les clés permettant une évolution dans le sens du développement durable. Par exemple, dans le domaine de l’énergie, c’est l’Etat français qui mène une politique volontairement « verrouillée » par des organismes d’Etat (EDF, GDF…). Dans de nombreux cas les élus se heurtent à la question de la propriété foncière qui est le droit individuel le plus chèrement acquis et le plus difficile à résilier au bénéfice d’un usage collectif. Tout le droit de l‘environnement depuis qu’il s’est mis en place après la révolution a eu pour objectif de protéger les biens et la propriété ce qui explique la difficulté à recentrer la ville sur elle-même (cf. ci-dessous). De nombreux acteurs considèrent que le développement durable peut se décliner de manière pertinente au niveau local parce que :

  • le cloisonnement des responsabilités est plus faible ;

  • le développement durable nécessite des arbitrages qui ne peuvent être menés que de manière pragmatique au niveau local. C’est à cette échelle que l’on peut espérer rendre possible la concertation et le consensus ;

  • le développement durable a semble t-il la possibilité de mettre différents acteurs autour d’une table et de résoudre les conflits par la négociation.

5Cette dichotomie ou, pour le moins ce manque d’homogénéité et de cohérence dans les politiques publiques entre le niveau local et le niveau national représentent, en eux même des facteurs et des sources de dysfonctionnement. Il est plus facile d’encourager des initiatives locales si elles s’inscrivent dans une politique nationale cohérente et si elles peuvent bénéficier de partenariats et de financements nationaux. Il est paradoxal de demander à des élus locaux d’encourager la cohérence territoriale si les financements ou les règlements, décidés en haut lieu sont incohérents.

6Localement, la mise en œuvre du développement durable se heurte à différents obstacles qu’il est possible d’identifier à travers le prisme de la gestion de l’eau et de l’air. Cet ouvrage se propose de jeter un éclairage sur les raisons possibles de ce dysfonctionnement :

  • le développement durable, par l’importance des démarches participatives et par le poids donné à l’environnement réintroduit l’individu et le sujet dont l’action personnelle est indispensable mais dans une dialectique constante avec les politiques collectives. Or, ce mécanisme est encore balbutiant en France où les manifestations de l’Etat providence sont fortes et récentes (Frère, 2005) ;

  • ce « retour au sujet », indispensable pour prendre en compte les actions et les aspirations individuelles est-il concrétisé dans les politiques publiques se référant à des processus participatifs ? Certes, le développement durable met en avant la participation des habitants et se réclame d’une démarche beaucoup plus bottom/up, mais qu’en est-il réellement pour l’air et l’eau ?

  • l’assimilation progressive d’une vision plus intégrée de l’eau avec le développement durable a été un des fils conducteurs de cet ouvrage. Si les progrès sont évidents pour l’eau, si les nouvelles dispositions législatives comme la directive cadre vont bien dans ce sens, la vision intégrée de l’air n’existe pas encore, elle reste à construire. Peut être faudra t-il la pression de plus en plus affirmée de la crise énergétique pour aboutir à des évolutions dans les dispositifs encore beaucoup trop sectoriels de l’air ;

  • alors que les agglomérations étudiées ont complètement intégré la démarche de « ville renouvelée » avec une appropriation transectorielle et des partenariats nombreux, pourquoi le concept de ville durable reste-il encore marginalisé au sein d’une démarche beaucoup plus limitée qui est celle des agendas 21 ? Comment expliquer cette sectorisation ? N’y a-t-il pas là des propositions à formuler de manière à résoudre localement certaines incohérences ?

1. La difficile cohérence de la dialectique entre l’individu et la collectivité à travers l’exemple des questions énergétiques et climatiques

7Tout en restant un enjeu collectif, le développement durable renvoie à l’individu en mettant l’accent sur la participation et sur la dynamique individuelle qui prend en charge la responsabilité des générations futures.

8L’environnement et le développement durable réintroduisent le sujet (Touraine, 2005).

  • 1 Cf. « La pollution atmosphérique, entre individu et collectif : mise en perspective sociologique » (...)

9La prise en compte de l’environnement, comme son nom l’indique, interroge la personne qui ne peut pas être considérée dans une position de victime. Parfois, la notion d’exposition à la pollution atmosphérique, mal comprise, a pu faire croire à un individu récepteur passif. Cette passivité est contraire à la notion d’environnement qui, de plus en plus, est considéré non plus uniquement comme un milieu naturel relevant du registre de l’alea mais comme un « construit social » collectif et individuel. D’ailleurs, dans le domaine de la pollution atmosphérique, le citadin, par ses choix en matière de logement ou de transport, contribue aux émissions urbaines. La pollution est de moins en moins acceptée comme une fatalité et des initiatives telles que celles des constructeurs automobiles ou du développement de nouvelles techniques architecturales permettent d’améliorer la situation. Cette valorisation du sujet n’est pas dans la tradition française qui, comme le montre la sociologie inspirée de Durkheim, accorde une dimension forte au social. Le désarroi est d’autant plus grand que la dimension sociale, dans la tradition française est fortement adossée à l’Etat selon Lionel Charles1. Cette emprise du social s’oppose à la richesse de l’initiative individuelle. Comme le soulignent Baudelot et Establet en conclusion à leur étude sur « Durkheim et le suicide » : « L’individu menace la société, en elle-même une et cohérente, sans contradiction, par ses différences (d’où l’intégration) et par ses désirs illimités (d’où la régulation). L’unité sociale est une conquête toujours problématique ». Pourtant l’environnement réintroduit le sujet en première ligne comme le montre les écrits d’Alain Touraine. C’est la sensibilité de l’individu à son environnement qui peut appuyer ou justifier une action politique comme celle décrite à propos des agendas 21 qui permettent de canaliser une sensibilité environnementale. L’individu participe à la construction de son environnement dans le sens du bien collectif. C’est ainsi qu’il peut, par son comportement, introduire une nouvelle relation plus responsable et donc plus économe vis-à-vis de la ressource en eau ou de la qualité de l’air.

10Le développement durable ne consiste pas seulement à envisager la reconquête qualitative des ressources mais encourage à une plus grande sobriété. Depuis la crise pétrolière de 1973, il est bien établi que l’énergie la moins chère c’est celle qui n’a pas été consommée et même les sociétés de distribution d’eau commencent à encourager la baisse de la consommation. Or, cette posture est véritablement celle du développement durable vis-à-vis des ressources naturelles que nous étudions. En pratique, il est vrai que la sobriété dépend largement du consommateur qui, d’ailleurs, en France, est encore peu conscient du pouvoir qu’il peut avoir. Cette sobriété interroge la notion de besoin (Dobré, 2002) et donc de comportement. « Une vision trop économiste et utilitariste du développement durable peut en saper les bases mêmes. Plus on arrive à internaliser les comportements, plus les externalités sont faciles à mettre en œuvre car elles s’en trouvent allégées » (De Foucauld, 2003). Les comportements individuels, en inspirant des choix pertinents peuvent être beaucoup plus efficaces que les outils économiques même si, dans l’idéal, les deux doivent être complémentaires. Benjamin Dessus (2005) insiste bien sur l’importance du rôle du consommateur : « La véritable question n’est donc pas de choisir un peu plus de nucléaire ou d’éolien, mais de mettre ne place des politiques ambitieuses de maîtrise de l’énergie, sans lesquelles rien n’est possible…..Dans l’habitat-tertiaire, le poids de la consommation du parc immobilier construit avant les années 1970 rend peu crédible une politique d’énergie seulement fondée sur les performances énergétiques de la construction neuve. Il faut donc faire porter la priorité sur le parc ancien. Dans ces deux domaines prioritaires, les partenaires principaux ne sont plus les entreprises énergétiques mais bien les consommateurs, les citoyens et leurs organisations locales ou thématiques, les collectivités locales ou territoriales….Les collectivités locales et territoriales dont le rôle est central aussi bien dans la définition et la réalisation de politique d’aménagement du territoire, d’urbanisme, d’habitat et de transport susceptibles d’avoir un impact considérable à long terme sur les consommations d’énergie, que dans l’animation et la coordination des efforts décentralisés… dans les mesures de péréquation et de solidarité nécessaires au respect de l’égalité d’accès aux services de l’énergie ». De même, la satisfaction des besoins, selon Serge Latouche (2003) suppose une plus grande sobriété « ce n’est pas la croissance pour atteindre un certain niveau de satisfaction, c’est la croissance pour la croissance ; il s’agit de faire croître la consommation pour faire croître la production pour faire croître la consommation et, bien sûr au passage pour faire croître les profits, c’est l’accumulation illimitée du capital. Il faut sortir de cette religion, de ce culte, de cette addiction, et reposer le problème de ce que devrait être une société humaine conviviale, acceptable, une société satisfaisante et non pas une société du toujours plus… Le gain que l’on obtient sur l’empreinte écologique d’un produit est plus que compensé par l’augmentation de la consommation de ce produit. C’est l’effet rebond ». Cet « effet rebond » est particulièrement net pour la pollution d’origine automobile. Certes les constructeurs ont remarquablement intégré de nouveaux procédés pour limiter les nuisances et l’impact sur l’environnement, mais, ce faisant, ils ont contribué à augmenter l’attractivité de la voiture et le nombre des ventes est en constante augmentation. Cette plus grande maîtrise de la consommation ne peut pas être uniquement renvoyée à la responsabilité du consommateur si l’ensemble du système reste incohérent. Entre l’individu qui considère que tout produit toxique mis sur le marché relève de la responsabilité de l’Etat et les collectivités qui renvoient la responsabilité sur l’individu et ses comportements, le système paraît bloqué. En effet, s’il est de plus en plus évident que les consommateurs détiennent la clé de la maîtrise de l’énergie pour le bien collectif, il faut que les bénéfices soient partagés y compris par le consommateur lui-même qui doit retirer, si possible à court terme, un bénéfice de ses efforts. Les crédits d’impôt, attribués par le Plan Climat vont dans le bon sens puisqu’il faut que ces efforts citoyens soient intégrés, relayés par une véritable politique nationale.

11L’attitude du consommateur est guidée par des choix éthiques. Or, le développement durable s’appuie sur l’éthique de la responsabilité intergénérationnelle. La culture de l’environnement et de la prévention dépasse celle du risque et du danger. Il n’est plus question ici de confrontation acteurs/système envisagée comme couple d’opposés, mais de mutation du système à travers des jeux d’acteurs à différents niveaux, eux-mêmes part du système. Tel est le sens même des notions d’individu et d’environnement, qui ne relèvent pas de distinctions d’essence, mais bien plutôt de fonctions, dans une perspective première d’action et d’interrelation. Ceci traduit l’importance de la question du sens, centrale pour notre propos du point de vue des registres de l’action : le sens constitue un vecteur fondamental de l’action. Le sens c’est aussi la culture de l’environnement dans le souci des générations futures.

12Cette attitude individuelle vis-à-vis de la sobriété et de l’épargne des ressources naturelles doit être encouragée et cohérente avec les politiques collectives. Or, les politiques publiques susceptibles de lutter contre les pollutions rencontrent les difficultés qui sont liées à l’essence même de l’environnement. En effet, devant la complexité des phénomènes de pollution et devant les nombreuses incertitudes qui demeurent sur la réalité des impacts, la relation rationnelle connaissance/action/évaluation des résultats ne fonctionne pas. Le seul moyen de procéder de manière pragmatique consiste à procéder par itération successive et par un va et vient entre expérience et évaluation.

  • 2 Cf. Peter Knoepfel et les recherches suisse sur la notion de RNI.

13Par ailleurs, les politiques publiques mises en œuvre, jusqu’à maintenant ont pris en compte les nuisances occasionnées mais non pas la rareté de la ressource elle même. On peut même dire que la logique de la dépollution appliquée est même contraire à la sobriété de la consommation puisque, plus les consommations d’eau sont élevées, plus les rejets de pollutions sont forts, plus les redevances permettant une politique de remédiation sont importantes. La tentation est donc d’entretenir le cycle pollution/dépollution qui, au passage, crée de la richesse et des emplois2.

  • 3 Rapport de l’AEE.

14Limiter la consommation d’air peut paraître utopique sauf s’il s’agit de limiter tous les mécanismes de combustion qui polluent l’air puisque la combustion n’est jamais complète. Limiter la combustion, c’est aussi limiter la multiplication du moteur à explosion qui fait marcher la voiture. C’est en ce sens que la politique de prévention de la pollution rejoint celle des économies d’énergie, indépendamment des perspectives du changement climatique qui, en mettant l’accent sur le danger des émissions de CO2 ne fait que renforcer les bénéfices issues de cette politique dite « ancillaire3 ».

15C’est dans le domaine du Plan Climat et des politiques énergétiques que les distorsions entre les aspirations individuelles, les politiques locales et les politiques nationales sont les plus nettes.

1.1. Une mauvaise prise en compte des changements climatiques et de l’énergie : un foisonnement d’initiatives locales sans politique nationale cohérente

16Les politiques énergétiques jouent un rôle essentiel sur la prévention du réchauffement climatique alors que l’adaptation passe par d’autres mécanismes. Il se trouve que, conjoncturellement, la crise énergétique risque d’accélérer le processus des économies d’énergie peut être en validant, par ailleurs, l’énergie nucléaire !! L’analyse des politiques énergétiques, que ce soit sous l’influence de la rareté ou sous la nécessité d’anticiper les politiques mises en œuvre pour s’adapter au changement climatique ont l’avantage de présenter un « double dividende » puisque les procédés de combustion libèrent du carbone mais aussi, trop souvent d’autres éléments plus ou moins toxiques selon leur composition initiale ou selon leurs transformations dans l’atmosphère (polluants secondaires). De nombreuses recherches restent à faire sur l’efficacité multiscalaire des mesures à prendre.

17Au niveau national, la position française est contrainte par les engagements de Kyoto et différents accords européens ou internationaux comme l’engagement sur les énergies renouvelables. L’essentiel de la stratégie nationale relève de la déclinaison des engagements européens de la France. Le « Plan Climat » est une traduction des orientations européennes approuvées par le gouvernement français. Validé en juillet 2004. Ce Plan Climat regroupe des mesures dans tous les secteurs de l’économie et de la vie quotidienne des français en vue d’économiser 54 millions de tonnes d’équivalent CO2 par an à l’horizon 2010. Mais, un an après, pour le Réseau Action Climat-France (RAC-F), les résultats sont maigres : « Exceptés les crédits d’impôts sur les matériaux isolants et les équipements utilisant les énergies renouvelables, il n’y a pas d’avancées significatives à relever depuis un an. En se contentant de mesurettes, au lieu d’impulser les changements structurels nécessaires, le plan d’action gouvernemental n’a toujours ni cohérence, ni ambition. La France risque de ne même pas tenir son engagement au titre du protocole de Kyoto, d’autant que les budgets du Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, de l’ADEME et des subventions destinées aux associations de protection de l’environnement ont été revus à la baisse. Les crédits de l’ADEME, amputés de 20 % cette année, seront réduits d’autant en 2006, alors que cette agence est la cheville ouvrière du Plan Climat ». L’ADEME, encore très marquée par une partie de son origine liée aux économies d’énergies (l’AFME), mène des campagnes de sensibilisation qui sont dotées de moyens importants : « Faisons vite ça chauffe ». Elle propose aussi des « bilans carbone ». Cependant, on peut se demander si les moyens mis en œuvre sont à le mesure des enjeux si on considère que les émissions du secteur des transports ont crû de 23 % entre 1990 et 2003 et que la progression de celles des logements et bureaux est de 14 % sur la même période.

1.2. Les orientations préconisées sont insuffisamment relayées par les différents échelons des politiques territoriales françaises

  • 4 Introduction du Comité 21 « 2005 « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p. (...)
  • 5 Directeur gal d’Énergie-Cités Introduction du Comité 21 « 2005 « Économie et développement durable, (...)

18La politique énergétique, en France, a toujours été menée en haut lieu sans susciter de débat. Historiquement les choix énergétiques ont été marqués en France par une culture énergétique très centralisée, concentrant les décisions entre les mains d’un nombre très restreint d’acteurs (l’Etat et les grandes sociétés nationales) dans une logique visant à répondre au risque de pénurie sous l’angle essentiellement technico-économique… (Moisan, 2005)4. Une mono expertise énergétique s’est concentrée chez les opérateurs énergétiques et la haute administration. Or, pour répondre aux menaces de pénurie et pour anticiper le changement climatique, le politique énergétique doit passer d’une logique de l’offre à une logique de la demande en passant par les énergies renouvelables décentralisées. Cela implique un « renversement » du jeu d’acteurs. Une politique axée sur l’offre est compatible avec un petit nombre de décideurs techniques, économiques et politiques et finalement avec des modes de décision centralisés. Une politique basée sur la maîtrise de la demande d’énergie et le développement de la production décentralisée se doit d’impliquer un grand nombre de « décideurs » de tous niveaux, des chercheurs aux consommateurs et aux citoyens, en passant par les entreprises et bien sûr les autorités locales et régionales qui sont des acteurs clés (Magnin, 2005)5.

19C’est au niveau local que se décident pour l’essentiel les consommations énergétiques d’aujourd’hui et de demain : organisation urbaine, périurbaine et régionale, PLU, PLH… C’est dans les villes que sont réparties les différentes catégories de consommateurs. C’est là que l’on gère l’essentiel du patrimoine public bâti, une grande partie du parc du logement social, l’ensemble des flottes de véhicules, bus et tramways… C’est enfin au niveau local que les municipalités, intercommunalités, départements et régions ont en charge la mise en cohérence des politiques de développement territorial en conformité avec les réglementations en matière d’environnement, de sécurité d’accès aux services etc. ; De leurs décisions dépendront très largement nos consommations énergétiques…

20Ces orientations relèvent véritablement d’une volonté politique de manière à entraîner l’ensemble des acteurs y compris associatifs.

21Or, localement, on assiste à un foisonnement d’initiatives locales plus ou moins relayées par les collectivités locales. "La vision politique en faveur du développement durable n’est pas portée par les élus locaux, mais par les responsables administratifs et certaines forces vives des territoires (associatives notamment). En dépit du caractère éminemment politique, c’est l’administration territoriale qui se situe sur le front de l’innovation, les élus restant plutôt silencieux sur la question » (Emelianoff, 2004).

22Les services des villes, sensibilisés à ces questions, organisent régulièrement des rencontres, des manifestations qui sont des bourses à idées, des forums d’échanges comme les journées du développement durable à Lille en juin 2004 par exemple.

  • 6 Introduction du Comité 21 « 2005 « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p.

23D’ailleurs, lors de la conférence de Johannesburg, les Etats étaient très en retrait, ce sont les grandes entreprises industrielles et les ONG qui avaient montré le plus de dynamisme. Le rapport du Comité 216, souligne cette difficulté « L’Etat semble continuer à agir selon ses procédures administratives et institutionnelles habituelles, sans prendre en compte la logique plus vaste d’entraînement de tous les acteurs recommandés par le conseil national du développement durable pour répondre à l’ampleur de la mutation à entreprendre ».

  • 7 Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique
  • 8 Rapport de l’ONERC « Un climat à la dérive :comment s’adapter ? » La documentation française 2005 1 (...)
  • 9 INVS septembre 2004, Étude des facteurs de décès des personnes âgées résidant à domicile durant la (...)

24Le rapport de l’ONERC7 insiste sur l’importance de l’ancrage à tous les niveaux8 de la politique préventive mais aussi adaptative puisque, l’expérience de la canicule de l’été 2003, a permis de réfléchir aux adaptations possibles à un réchauffement climatique : « L’adaptation doit associer des politiques nationales, une approche au niveau local, et une implication des acteurs socio-économiques afin de prendre en compte les éléments liés au climat dans les divers mécanismes de décision, à travers une approche participative. En effet, la plupart des mesures d’adaptation seront mises en œuvre par des personnes et des collectivités, à différents niveaux, plutôt que par une intervention nationale. Cependant l’intégration des mesures d’adaptation pertinentes dans le processus de développement requiert également la prise de décisions stratégiques à la fois par le gouvernement, les collectivités et les acteurs socio-économiques. Ces mesures d’adaptation sont une composante incontournable d’une véritable politique de développement durable. Enfin, l’épisode de la canicule nous rappelle que l’adaptation au changement climatique ne doit pas être abordée uniquement sous les angles économique et technique. Les évolutions des modes de vie et de la société entraînent, en effet, celle des mécanismes de la solidarité… ». L’examen de la mortalité liée à la canicule de 2003 par l’9 (Institut National de Veille Sanitaire) a montré que les personnes âgées et les maisons de retraite n’étaient pas seules en cause mais que les conditions du logement avaient représenté un élément aggravant les effets de la canicule. La mortalité était statistiquement liée au niveau de l’étage habité et à la vétusté du logement.

25Le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais s’est investi dans cette problématique. Ces actions encore trop ponctuelles sont très médiatisées ce qui prouve les attentes des populations et, en même temps, le souci de sensibiliser les communes et les habitants aux quelques actions qui peuvent être entreprises. En effet, des expériences tentées dans d’autres pays européens démontrent que certains aspects de l’efficacité ont un coût négatif. Le rapport du « club de Rome » indique qu’on peut générer deux fois plus de bien être en consommant deux fois moins de ressources et multiplier par un « facteur 4 » l’efficacité énergétique.

26Le CERDD (Centre de ressource sur le développement durable en Nord-Pas-de-Calais) et des structures associatives « expertes » positionnées davantage sur la réflexion, la formation ou l’information sur le développement durable témoignent d’une volonté, affirmée politiquement, de soutenir des initiatives universitaires et entrepreneuriales décidées à s’appuyer sur le concept du développement durable et à le faire vivre localement. De nombreuses initiatives, sont également encouragées par l’ADEME

27Ces structures associatives encouragent leurs adhérents à construire leur maison autrement et à utiliser des modes de chauffage qui permettent d’économiser le carbone. D’autres associations d’architectes ou de lotisseurs se positionnent également sur la promotion du HQE. Ce décalage entre les initiatives locales et la politique nationale risque d’engendrer des effets pervers en augmentant les inégalités sociales et en creusant la différence entre ceux qui ont les moyens de s’adapter au changement climatique et ceux qui, délaissés par la société, deviennent de plus en plus vulnérable.

  • 10 Agence Nationale des Déchets.
  • 11 Introduction du Comité 21 (2005) : « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p (...)

28Cependant, souvent dans tous les documents de planification, l’énergie est le parent pauvre. La plupart des préconisations concernant l’étalement urbain utilisent l’argument des transports, de la pollution atmosphérique mais rarement ceux de l’énergie. Or le chauffage d’une maison individuelle à la campagne est beaucoup plus dispendieux que celui d’un appartement au centre de la ville. Pourtant, les collectivités locales et territoriales jouent un rôle central « aussi bien dans la définition et la réalisation de politiques d’aménagement du territoire, d’urbanisme, d’habitat et de transport susceptibles d’avoir un impact considérable à long terme sur les consommations d’énergie, que dans l’animation et la coordination des efforts décentralisés ; dans la formation initiale et permanente ; dans le financement des opérations ; dans les mesures de péréquation et de solidarités nécessaires au respect de l’égalité d’accès aux services de l’énergie. » (Dessus, 2005, p. 50). D’après Yves le Bars de l’ANDRA10 « Un des critères d’une politique territoriale durable est la capacité à intégrer de façon pertinente la dimension énergétique dans tous les choix »11.

  • 12 Des maisons passives cohabitent avec des immeubles aux façades en bois. Ces quartiers mêlent habita (...)

29Les plans d’urbanisme auraient pourtant un champ d’application intéressant pour les collectivités puisque la juxtaposition de bâtiments HQE ne fait pas un quartier « durable ». Les économies d’énergie dans un bâtiment sont inutiles s’il est situé loin de tout et accessible uniquement en voiture. Des aménagements pertinents entrepris dans des villes du Nord font référence en Europe : le quartier Vauban à Fribourg en Brisgau et le quartier Bedzed à Sutton en Grande Bretagne12. A Lille, les opérations HQE, programmées au sein de l’agenda 21 métropolitain, en liaison avec le projet de « ville renouvelée » n’ont pas réellement débouché ce qui montre bien qu’il est difficile de coupler deux démarches relevant d’acteurs différents Pourtant, l’intégration d’une politique énergétique tant dans le champ de la production que dans celui de la consommation serait une preuve tangible du transfert du concept de développement durable dans les pratiques.

30Actuellement, « grâce » à la crise énergétique et au changement climatique, la prise de conscience semble rapide dans ce domaine en pleine évolution. Les moyens de lutte et de prévention, par l’intermédiaire de l’énergie sont lisibles et accessibles.

31L’échelle locale, quand elle n’est pas relayée en profondeur par des transformations structurelles importantes est totalement inopérante. Par exemple toute tentative d’utilisation plus rationnelle de l’énergie est vouée à l’échec si elle ne rentre pas en phase avec des incitations du marché mondial des produits énergétiques. En revanche, comme l’analyse des projets de renouvellement urbain l’a montré, la force de cette politique provient d’une cohérence forte entre des partenaires différents. C’est cette cohérence qui fait défaut au projet de ville durable pour laquelle la plupart des acteurs de la ville, à tous les niveaux, ne sont pas convaincus de son utilité. Paradoxalement, la globalisation et la complexification des enjeux soulignent le risque de perturbation des grands mécanismes régulateurs de la planète mais renvoient au local qui, pourtant, ne peut faire changer qu’une toute petite partie des choses tant les échelles sont imbriquées.

2. Vers une gestion intégrée de l‘eau : la Directive cadre sur l’eau (DCE) : une approche durable ?

32La mise en œuvre en France de la directive cadre européenne (DCE) renforce la tendance déjà ancienne à la territorialisation de la politique de l’eau. Aussi, le territoire est un concept opératoire à la fois dans le domaine de l’aménagement du territoire que dans celui de la gestion de l’eau. Cette évolution a été renforcée par l’acte II de la décentralisation. La directive établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau et a été adoptée sous la présidence française le 23 octobre 2000 et publiée le 22 décembre 2000. Elle vise à établir un cadre global pour la protection des eaux continentales, souterraines et côtières, en fixant des objectifs ambitieux et une méthode. L’objectif à atteindre devient « le bon état écologique » qui doit être compatible avec une pression humaine raisonnable. Elle traduit donc le passage d’une obligation de moyens vers une obligation de résultats sur le milieu naturel qui doit être réalisé en 2015 pour le bon état écologique et chimique des eaux souterraines, des eaux de surface (côtières et continentales), des eaux artificielles et fortement modifiées, des zones protégées.

33En outre, elle définit le district hydrographique, comme cadre spatial pour conduire les actions de la protection des eaux, qui correspond à la notion actuelle de bassin hydrographique. Des plans de gestion et des programmes de mesures sont prévus pour chaque district, afin de répondre à l’objectif général de la directive. Enfin, elle propose une démarche et des moyens pour atteindre les objectifs prévus, ainsi qu’un état initial des eaux.

2.1. D’une gestion sectorielle à une gestion globale durable : les grandes lignes de la Directive-cadre sur l’eau (DCE)13

  • 13 JOCE L.327/1 du 22 décembre 2000.
  • 14 Loi sur l’eau du 16 décembre 1964.

34Jusqu’au milieu des années soixantes14, la gestion de l’eau a été conçue de façon sectorielle (Loriferme, 1987 ; Valiron, 1990) en s’inscrivant dans des logiques économiques locales, régionales, voire nationales, peu soucieuses de la dimension environnementale et de la pérennité de la ressource en eau.

  • 15 n° 92-3 du 3 janvier 1992, modifiée par la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 et par la loi n° 95-1 (...)
  • 16 SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion de l’Eau définissant une planification stratég (...)
  • 17 SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion de l’Eau définissant une planification opérationnelle à l (...)

35Depuis 1975, l’Union Européenne a élaboré plus d’une trentaine de directives ou décisions relatives à l’eau, traduisant l’évolution d’une approche sectorielle vers une approche intégrée de ses modalités de gestion. La prise en compte de ces directives par le droit français traduisant une vision plus transversale (environnement, économie, social) et plus territorialisée, est décrite dans la loi sur l’eau du 3 janvier 199215. En effet, celle-ci reconnaît une nouvelle circonscription de gestion, le bassin versant, qui se substitue, en la matière, aux découpages administratifs traditionnels. Désormais, à l’intérieur de cette entité, une planification et une gestion concertée et intégrée de l’eau remplacent le cadre traditionnel de la gestion sectorielle, grâce aux outils que sont le SDAGE16, pour les six bassins hydrographiques, et les SAGE17, pour les sous-bassins versants, dont l’objet est une gestion intégrée de la ressource en eau.

36Bien que la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 manifeste une volonté de dresser un cadre général pour une politique de l’eau qui intègre aussi bien ses usages que ses effets perturbateurs ou destructeurs, il n’en demeure pas moins que le bassin versant transfrontalier n’était pas pris complètement en compte et concernait plusieurs territoires. Ce caractère pluriel impliquait des zones de chevauchement et/ou des carences dans l’intervention. Or, l’importance des enjeux impose une gestion cohérente de l’ensemble du bassin hydrographique.

37Par ailleurs, les directives communautaires et les décisions relatives à l’eau étaient adoptées selon une double approche, qui consistait d’une part, à lutter contre les rejets de substances dangereuses dans l’environnement et, d’autre part, à définir des normes de qualité concernant des zones particulières.

38C’est pourquoi, il importait d’harmoniser l’ensemble des textes au travers d’une directive cadre.

39La directive conforte le dispositif français qui organise la gestion de l’eau par grand bassin hydrographique, avec des comités de bassin qui rassemblent les représentants des collectivités territoriales, des usagers et des associations, ainsi que des services de l’Etat. Si elle s’inspire largement du système français, elle en diffère sensiblement par plusieurs aspects, et notamment l’obligation de résultat, sous peine de contentieux, la prise en compte de la biologie dans la qualification de l’état des eaux, et la participation forte du public à tous les stades de la procédure.

Figure 17 : Vers une approche intégrée de la gestion de l’eau.

Figure 17 : Vers une approche intégrée de la gestion de l’eau.

40Des plans de gestion et des programmes de mesures sont prévus pour chaque district, afin de répondre à l’objectif général de la directive. Enfin, elle propose une démarche et des moyens pour atteindre les objectifs prévus, ainsi qu’un état initial des eaux. Outre les points soulignés ci-dessus, elle innove sur deux points essentiels :

  • une approche économique qui se traduit par une analyse de l’utilisation de l’eau devant servir d’aide à la décision pour l’optimisation des choix de mesures, afin de justifier de la dérogation aux objectifs fixés par la Directive et pour l’évaluation du niveau de recouvrement des coûts des services de l’eau. Le rôle de l’analyse économique doit être intégré tout au long du processus de mise en place de la DCE ;

    • 18 Selon Coralie Noel, ingénieur chargé de mission à la Direction de l’eau, cette participation active (...)
    • 19 Cf. Convention d’Aarhus du 23 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au (...)

    la participation (art. 14 de la DCE), qu’il faut entendre comme la participation active18 des parties intéressées, la mise à disposition des informations et la consultation du public. Précisons que la participation active du public à la mise en œuvre de la politique de l’eau est fortement encouragée. Elle se situe dans le droit fil de la convention d’Aarhus19.

41En conclusion, il s’avère que cette directive, en introduisant autant de notions nouvelles, doit encore être accompagnée d’un lourd travail au niveau européen de façon à en préciser les concepts. Ce travail est actuellement en cours sous l’égide des directeurs de l’eau des Quinze, qui associent largement les représentants des organisations non-gouvernementales et des usagers. En France, un « groupe miroir » associant la société civile vient d’être créé, de façon à asseoir les positions nationales sur l’avis de l’ensemble des acteurs.

42Par ailleurs, il s’agit bien d’une directive-cadre, c’est-à-dire qu’elle a vocation à être déclinée en directives particulières qui remplaceront progressivement les directives antérieures.

43C’est pourquoi, le Gouvernement français a décidé de lancer un « grand débat », afin de déterminer en concertation avec l’ensemble des acteurs de l’eau les aménagements qui devraient être apportés à la politique nationale pour faire face à ces enjeux.

  • 20 Sommet du 26/08 2002 au 04/09/2002.

44Ce débat devrait prendre en compte les réflexions qui pourront résulter des chantiers en cours sur la décentralisation, la charte de l’environnement ou la mise au point de la stratégie nationale du développement durable. Aussi l’année 2003, année mondiale de l’Eau, constituait une opportunité symbolique en permettant à la fois de répondre aux enjeux nationaux et de s’ouvrir aux enjeux planétaires qui constituent certains des engagements pris par la Communauté internationale et particulièrement par la France à Johannesbourg20.

45Dans ce contexte législatif foisonnant et porteur, comment les agglomérations peuvent intégrer ces directives ?

2.2. Une démarche qui se différencie nettement des démarches « labellisées » développement durable mais qui en relève également

46Les procédures se réclamant du développement durable imposent une vision plus intégrée de l’eau. Cette intégration suppose de prendre en compte des solidarités amont/aval au sein d’un bassin versant mais elles supposent aussi une vision plus globale de l’hydrosystème et des usages de l’eau. L’eau n’est pas simplement un flux mais elle constitue également le support de tout un milieu aquatique, un hydrosystème dont le maintien de la qualité constitue un enjeu essentiel de l’environnement. Des analyses globales reposant sur des stratégies d’acteur permettent d’élaborer une véritable politique préventive construite non seulement sur la prévention de la qualité de la ressource mais aussi sur la modération des usages. Ces stratégies remettent en cause les questions de propriétés foncières sur lesquelles buttent des préconisations pour une gestion environnementale de la ressource comme l’ont démontré de nombreux chercheurs suisses à travers leur méthode d’analyse sur les Régimes Institutionnels des ressources (RIR) (Knoepfel, 2005). Dans cette perspective, la Directive Cadre développe des préconisations qui vont vers une intégration de plus en plus grande de la gestion de l’eau comme le montre l’exemple de la Commission Internationale de l’Escaut (CIE). Cependant, ces outils de gestion intégrée ne peuvent être efficaces que s’ils procèdent d’une « bonne gouvernance ». Or, en dépit des scènes de concertation prévues dans les dispositifs, la gouvernance reste encore largement à construire. En effet, les périmètres de gestion doivent être négociés de manière à établir des solidarités entre l’amont et l’aval du bassin. Or la métropole lilloise ne souhaite pas se voir contraintes dans ses décisions par des communes voisines, communes rurales ou périurbaines dans le cas du SAGE de la Deûle.

47Les outils pour promouvoir une véritable gestion intégrée de l’eau existent, même si, sur le terrain, des doutes ou des incohérences persistent. Ces procédures permettent d’atteindre des résultats pratiques, de plus elles ont une vertu pédagogique et une capacité à faire bouger les positions.

48La grande question reste celle des périmètres de gestion. En effet, la démarche par bassin-versant permet d’améliorer les connaissances de façon pertinente mais elle se heurte à la difficile intersection avec les structures de gestion. Cette question est particulièrement sensible autour de l’Escaut où les enjeux amont/aval sont forts et le croisement entre les bassins versants et les structures administratives sont spécialement enchevêtrées. Les hésitations dans le choix du périmètre du SAGE le montrent.

49On peut également souligner le changement de politique de la part des distributeurs d’eau. Aussi la société des eaux du Nord, par des actions vis-à-vis des usagers s’est amplifiée. La politique de communication de ces sociétés souhaite répondre aux questions, expliquer la facturation mais surtout, elles s’impliquent dans une réflexion sociale sur le traitement des factures impayées et elles encouragent même la restriction des usages de l’eau tout en faisant la promotion de l’eau du robinet par rapport à l’eau embouteillée.

50Toutefois, la mise en œuvre de ces procédures ne peut se faire que progressivement et les processus de concertation comme le croisement des savoirs entre les techniciens et les usagers sont encore en phase d’apprentissage.

51Néanmoins, à travers une vision diachronique, il est possible d’évaluer l’ampleur du chemin accompli depuis un développement non durable jusqu’à une vison très intégrée en passant par la reconquête des flux puis de l’ensemble des milieux avec des acteurs de plus en plus nombreux : villes, agriculteurs, industriels, producteurs d’énergie ont des intérêts contradictoires.

52Ces démarchent se différencient nettement des démarches plus spécifiques au développement durable et « labellisées » en tant que telles. Cependant, les outils mis en place par la législation liée à l’eau relèvent du développement durable. Ils ont été, dans un premier temps, portés essentiellement par des ingénieurs et des techniciens mais leur insertion dans le périmètre politique, si elle pose encore des problèmes, montre la progression des interfaces entre le monde de la politique et celui des techniciens de l’eau même si l’élaboration d’une culture commune reste à définir. Toutefois, il est évident que cette culture commune sort de la problématique du risque aussi bien par rapport à la pollution qu’aux inondations pour s’acheminer vers une culture environnementale plus vaste au sein de la quelle toutes les composantes de la société s’interpénètrent pour trouver des conditions de développement en harmonie avec les facteurs naturels.

53En revanche, les politiques intégrées sont très en retard dans le domaine de l’air. On ne peut couper l’air en morceaux ou le compartimenter à bon compte. La question de l’air intérieur ne peut être dissociée de celle de l’air extérieur, laquelle ne peut être dissociée des phénomènes à grande échelle comme la production d’ozone ou le réchauffement climatique. De telle sorte que l’on est ainsi amené à envisager un champ d’intervention extrêmement large, et donc à rechercher des entrées qui fonctionnent à l’échelle de ce vaste domaine. C’est clairement la perspective développée dans le récent rapport de l’Agence Européenne de l’Environnement « Air pollution and climate change policies in Europe : exploring the linkage and the added value of an integrated approach » (European Environment Agency, 2004) qui vise précisément à dessiner des pistes favorisant une approche intégrée en matière de qualité de l’air et du réchauffement du climat. On est ainsi très fortement amené à mettre en question au plan des décisions, des choix et des stratégies d’intervention des approches purement locales au profit d’approches multiscalaires.

3. Le paysage très compartimenté de la qualité de l’air

54La LAURE est venue trop tôt, elle n’a pas pu promouvoir l’intégration des différentes facettes de l’air, la vision plus globale du changement climatique était encore balbutiante à ce moment là de même que la vision sanitaire utilisée n’avait pas encore bien intégré les différentes dimensions de la santé environnementale. Pourtant l’institutionnalisation progressive de la gestion de la qualité de l’air est en marche, au niveau national, avec toutes ses imprécisions et ses hésitations au niveau local. Le flou entrevu à travers l’analyse des limites de la subsidiarité, montre combien la répartition, trop rigide, des missions politiques va à l’encontre du caractère complexe de l’air dont la gestion doit s’effectuer à travers des projets mobilisant, de façon flexible, des partenaires différents.

3.1. L’air ou l’absence de toute lisibilité ou visibilité

55Contrairement à l’eau qui reste le « poids lourd » de la direction « environnement » des municipalités, l’air n’a pas une grande lisibilité dans les services : elle préoccupe le secteur transport et la santé, souvent le suivi du réseau de mesure dépend des services de l’environnement… De telle sorte que la lisibilité de la préoccupation « air » dans son intégralité est souvent associée au réseau de mesure qui, lui, a une vision très segmentée de cet élément puisqu’il n’a en charge que la surveillance de l’air ambiant.

3.2. Quelques raisons peuvent être avancées pour expliquer cette segmentation :

  • l’institutionnalisation progressive de ce domaine a permis de rendre la question de la qualité de l’air plus lisible et donc de drainer des moyens de financement et de développer des actions dans ce secteur. C’est ainsi que les AASQA ont stabilisé le champ de la surveillance qui, trente ans auparavant, était entre les mains de quelques notables locaux. Cependant cette démarche qui a l’avantage d’une plus grande lisibilité, présente l’inconvénient de rigidifier le contour des missions dévolues à l’institution. La création de la fédération ATMO et d’une convention collective des personnels impliqués dans la surveillance a renforcé cette tendance, très française, à la constitution de corps dont la flexibilité n’est pas à la hauteur de leur professionnalisme. L’objectif poursuivi par les responsables de ces institutions a tendance à décrocher de celui de l’intérêt général pour s’identifier à celui de la structure qui doit continuer à vivre et à se développer. C’est vrai, au niveau local, pour les AASQA mais on retrouve les mêmes défauts, au niveau national avec la création de nombreuses agences ;

    • 21 INERIS Institut National d’étude sur les risques industriels.
    • 22 Observatoire de la qualité de l’air intérieur.
    • 23 Association créée à l’initiative du Conseil Régional, de l’Ademe et du CDHR pour faire des investig (...)
    • 24 Les polluants biologiques, les allergènes, les moisissures, présentent des enjeux essentiels pour l (...)

    l’émergence, ou plutôt la réapparition, sur le devant de la scène d’une préoccupation forte concernant la pollution de l’air intérieur. Ce champ, sur lequel, les Services Municipaux d’hygiène et santé, forts de leurs principes hygiénistes, avaient beaucoup travaillé et investi s’est trouvé réactivé puisque le déséquilibre entre les connaissances sur l’air extérieur et celles sur l’air intérieur devenait trop fort alors que les habitants ne passent que 10 % de leur temps à l’extérieur des locaux. Les études menées par l’INERIS21 sur le benzène ont joué un grand rôle dans cette prise de conscience en insistant sur la présence de sources endogènes à l’intérieur des maisons (Gonzales-Flesca, 2000 ; Mousqueron, 2002). Or, le déficit de connaissances sur l’ensemble des contaminants pouvant exister à l’intérieur des logements a justifié la création d’un observatoire de l’air intérieur, l’OQAI22, dépendant du CSTB (Centre scientifique et technique du bâtiment). La première campagne de mesure (campagne de faisabilité) a tout de suite suscité beaucoup d’intérêt au sein de la région Nord Pas de Calais où la vision plus communautaire et plus environnementale de la santé était favorable à des interrogations sur la salubrité des logements. Or, l’OQAI (Kichner et al.2002), conformément à sa mission, devait faire une enquête nationale sans avoir la possibilité d’investir plus dans une investigation régionale. La création d’habit’air23 a permis à la région Nord Pas de Calais, de capitaliser la mobilisation effectuée et de prolonger l’action de l’OQAI au niveau régional. Seulement, les acteurs en charge de la pollution intérieure ne sont pas ceux qui, dans le cadre du Ministère de l’environnement et de l’ADEME suivent la gestion de la pollution extérieure. La qualité de l’air intérieur est prise en charge par le Ministère de l’équipement qui, sur ces questions, a entretenu des relations étroites avec le Ministère de la santé. Les préoccupations concernant l’air intérieur s’intègrent dans le plan régional de santé environnement. C’est pourquoi la surveillance de l’air intérieur ne peut pas reposer sur les mêmes principes que la surveillance de l’air ambiant. Surveiller en continu les logements paraît peu opportun ; en revanche, la mise à disposition d’études et de connaissances sur la qualité de l’air dans les logements et sur les polluants biologiques autant que physico-chimiques serait tout à fait utile. Est-ce pertinent de confier à ATMO Nord-Pas-de-Calais, la surveillance de la qualité de l’air intérieur ? Cette démarche aurait l’intérêt de l’intégration demanderait des transformations du dispositif de surveillance puisque les polluants intéressants à mesurer à l’intérieur des locaux sont plus nombreux que ceux qui sont réglementairement surveillés à l’extérieur24. En outre, plutôt que d’une surveillance, il s’agirait plutôt d’une veille scientifique qui devrait, pour être efficace, s’appuyer sur de nombreux partenaires qui, pour l’instant ne coopèrent que de très loin avec les AASQA (Sociétés d’HLM, promoteurs, chercheurs et médecins…) ;

  • l’émergence récente des préoccupations climatiques et de la surveillance des gaz à effet de serre (GES) a contribué à segmenter encore plus la vision de la qualité de l’air. Pourtant les points de convergence entre ces deux aspects de l’air qui nous entoure sont nombreux et ont déjà été soulignés puisque la réduction des processus de combustion permet de limiter les rejets de GES et de gaz plus toxiques pour l’environnement immédiat.

56Les GES donnent lieu à une politique de monétarisation du carbone et d’échanges de quotas d’émission. Cette politique repose sur une investigation précise des gaz émis. De la même manière, les cadastres d’émission, indispensables pour tout travail de modélisation de la qualité de l’air, reposent sur un inventaire précis des gaz émis. Pourtant la synergie entre ces deux modes d’investigations n’est pas encore évidente et les méthodologies utilisées ne paraissent pas toujours homogénéisées.

57La bioindication, une spécificité lilloise, grâce aux recherches entreprises à la faculté de pharmacie (Van Hallwyn, 2002), est souvent restée en marge d’une véritable vision intégrée de la qualité de l’air. Pourtant, depuis quelques années, en partenariat avec l’ADEME, l’APPA et le Conseil régional, chaque été, un réseau de biostations, permettant d’évaluer l’exposition de certains plants de tabac à l’ozone est organisé grâce à un protocole rigoureux mis au point par la faculté de pharmacie. Outre l’apport scientifique des biostations sur la connaissance générale de la pollution par l’ozone et de ses effets, le réseau régional de bioindication par les plants de tabac, comporte également une dimension pédagogique importante. En effet, les plants de tabac permettent de visualiser la présence d’ozone dont les nécroses constituent un support visuel concret pour évaluer l’action agressive de ce polluant sur l’environnement. La bioindication est ainsi un moyen de sensibilisation efficace qui permet de jeter des passerelles entre l’environnement vu à travers la santé humaine et la santé de la planète. La bioindication, par cette ouverture vers la biosphère, permet de dépasser le cadre réduit de l’impact de la pollution sur la santé de l’homme.

58Cette évolution de la question de la qualité de l’air contribue, comme pour l’eau, à réintégrer l’habitant au cœur du système. C’est ce mouvement qu’exprime la réalisation d’Agendas 21. Indépendamment de ces outils « labellisés », on observe une nouvelle manière d’appréhender ces ressources en invoquant non plus une culture du risque mais une culture de l’environnement que traduit, encore de manière balbutiante, l’émergence de la notion de santé environnementale.

4. L’air et l’eau au cœur d’une nouvelle vision de l’environnement

59Tout en s’appuyant sur un socle hygiéniste solide, la région Nord-Pas-de-Calais, à travers les difficultés sanitaires liées, en particulier à l’héritage industriel, a véritablement pris conscience de l’apport de la notion d’environnement par rapport à celle d’hygiène du milieu. Ce changement culturel correspond à une plus grande dynamique individuelle pour construire un environnement plus sain plutôt que de se situer, passivement, dans le déterminisme du milieu. Ce qui ne signifie pas que cette dynamique soit purement individuelle, elle doit, au contraire, être cohérente avec l’action collective.

4.1. L’ouverture vers la santé environnementale

  • 25 Maîtrise relative pour les oxydes d’azote et l’ozone.

60Le renouveau de la métrologie et de l’épidémiologie a contribué à pointer à nouveau la pollution urbaine comme fléau social. Les motoristes étaient incriminés au même titre que les industriels. Or, la toxicologie était démunie pour expliquer les observations et la causalité mises en évidence par l’épidémiologie. Les relations dose/effet étaient d’autant plus difficiles à établir que les fortes doses mesurées dans l’environnement avaient beaucoup diminué. En outre les études épidémiologiques montraient l’existence d’une relation « sans seuil » ce qui tendait à prouver que les faibles doses, seules ou dans une relation synergique entre polluants, permettaient de dénoncer une « France toxique » (Aschieri 2000). D’autre part, la recrudescence de la prévalence de l’asthme tendait à montrer que l’impact négatif de l’environnement perdurait au-delà de la maîtrise relative des polluants physico-chimiques réglementés25. Le Plan National Santé Environnement adopté en France en juin 2004, remettait sur le devant de la scène le rôle encore trop négatif de la pollution urbaine, mais aussi, d’autres éléments nocifs, difficiles à segmenter par milieu. Par exemple les résidus des pesticides ou d’autres traitements phytosanitaires se trouvent aussi bien dans l’air que l’on respire que dans la nourriture ingérée. De la même manière les légionelles, mesurées dans l’eau, sont respirées dans l’air. Donc, si l’air, en tant que vecteur d’aéro-contaminants joue un rôle essentiel dans l’environnement, il est difficile d’en dissocier les différentes composantes. D’ailleurs, l’air et l’eau se retrouvent dans la définition de la salubrité des environnements intérieurs puisque l’humidité, et la cohorte de moisissures qu’elle favorise, est un facteur essentiel.

61Comme on l’a vu à partir de l’exemple lillois, la santé environnementale, que ce soit dans la métropole ou dans la région, a une longue histoire et ne laisse pas les acteurs de l’environnement insensibles. D’ailleurs, au moment des Etats généraux de la santé (1999), c’est à la région Nord Pas de Calais qu’avait été attribuée la problématique de la santé environnementale. Les conférences régionales de santé avaient, depuis 1995, pointé les enjeux soulevés par cette thématique. Un programme Régional environnement santé, le PRASE, a vu le jour, financé conjointement par l’Etat et la région. Ce programme, très soucieux de favoriser la dynamique associative et les pratiques communautaires, a pu participer à la construction de questions élaborées autour des nuisances et de la gêne qui sont les points aveugles d’une gestion de l’air assimilée aux techniques de la surveillance (Frère, 2005).

  • 26 L'OMS donne la définition suivante de la santé environnementale : "La santé environnementale compre (...)

62Ce programme, et, dans une certaine mesure, les démarches d’Agenda 21, ont contribué à faire sortir l’air et l’eau des systèmes trop techniques dans lesquelles ces ressources étaient enfermées. En effet, la prévention, en matière de santé environnementale26, sort de la notion de risque pour rejoindre des aspects plus flous décrits par Ulrich Beck (2001). Cette nouvelle conception du risque dans la société moderne interroge davantage le citoyen qui, de victime devient acteur et donc responsable. C’est donc toute une nouvelle culture de l’environnement qui se met en place dans laquelle l’individu, par ses choix quotidiens construit son environnement dans le cadre d’une éthique qui oriente les choix effectués dans le sens du bien collectif ou de l’intérêt général.

  • 27 Alphonse d’Houtaud, Image de la santé NANCY PUN 1994.

63La promotion de la santé et l’innovation remplacent la préservation et la peur des risques : il y a un considérable effort pédagogique à consentir pour amener chacun à être en mesure d’arbitrer, dans ses comportements, entre risques, contraintes et bénéfices. La santé et la qualité de vie ne peuvent se définir exclusivement de façon intrinsèque par l’absence de pathologies, de traumatisme ou même de simples indispositions. Il faut aussi les considérer de façon extrinsèque (Besancenot, 1997) « comme un constant effort d’adaptation à un environnement lui même mouvant27 » (Houtaud, 1994). C’est pourquoi l’assimilation de la santé environnementale à la seule évaluation de risques relève d’une conception trop restrictive et négative de l’environnement. Si « le développement durable doit s’appuyer sur les ressources de la société civile, il passe nécessairement par une reconquête du quotidien » (Dobré 2002)

  • 28 http:/europe.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2003/com2003_0644en.html.

64C’est ainsi que la pollution atmosphérique interroge de manière tout à fait nouvelle l’industrie qui effectivement a beaucoup maîtrisé ses rejets même en terme de GES mais qui doit réfléchir à la toxicité des produits fabriqués. C’est pourquoi, le projet REACH28 interpelle les industriels qui auront à se préoccuper, en préalable, de la toxicité des produits qui sont mis sur le marché dans le cadre de la simple application du principe de précaution.

  • 29 Les vertus de l’écoconception Environnement Magazine mai 2005 p. 39-40.

65Dans le marketing des produits, face à un public de plus en plus averti, ce sont les performances environnementales qui deviennent un argument concurrentiel29. En témoignent les innovations dans des secteurs ni médiatiques ni grand public : onduleur de faible consommation, blocs autonomes de sécurité à longévité décuplée, variateurs de vitesse recyclable… C’est la stratégie « amont » de l’entreprise qui vise à prendre en compte les impacts du produit depuis l’extraction de matière jusqu’au déchet qu’il deviendra. Avec le nouveau code des marchés publics, les exigences environnementales des administrations en la matière commencent à être formulées explicitement dans les appels d’offre publics. Les grosses entreprises ne peuvent plus ignorer le sujet et les petites se révèlent volontaristes. En dehors de la logique du progrès environnemental, des gains de productivité apparaissent… Un cercle vertueux se met en place. Sa base repose sur l’analyse du cycle de vie d’un produit.

66Comme l’épidémiologie avait réinterrogé les acteurs de la pollution de l’air au début des années 1990, on peut faire l’hypothèse que la santé environnementale, telle qu’elle est envisagée avec l’appui de l’Europe soit l’occasion de réinterroger la gestion de la qualité de l’air et le caractère tout à fait inopérant de sa segmentation exagérée. L’inquiétude des citoyens, que révèlent les Agendas 21 et les nombreuses actions associatives, doit être prise en compte et intégrée dans une véritable politique de santé environnementale dans laquelle effectivement, les collectivités doivent encourager la diffusion des informations permettant aux citadins de faire les meilleurs choix en toute responsabilité.

67Néanmoins, la politique de l’eau, avec sa spécificité française, semble beaucoup plus cohérente et beaucoup mieux construite que celle de l’air. Les résultats sont-ils au rendez-vous ? C’est cette cohérence qui explique sans doute une meilleure intégration dans la politique de la ville. Peut être aussi parce que l’eau est un élément visible du paysage urbain et donc un atout essentiel pour la reconquête paysagère des quartiers en déshérence A ce titre, les agendas 21 peuvent constituer un puissant moyen de communication et une opportunité pour les collectivités en quête d’affichage de pratiques locales de développement durable.

68En revanche, la différence qui existe entre les interrogations des habitants et les réponses institutionnelles peut être masquée par des pratiques de communications développées.

4.2. Quand le « faire savoir » remplace le « savoir faire »

69Une forte politique de communication permet de capter la sensibilité des habitants tout en valorisant le cadre institutionnel. Les budgets alloués à la communication dans les Agences de l’eau ou dans les délégations régionales de l’ADEME sont impressionnants. Il est vrai que la question de la diffusion de l’information est essentielle dans le domaine de l’environnement qui sort à peine de la culture du secret. En revanche, l’investissement effectué dans des outils de communication peut avoir plusieurs effets pervers. Comme l’a montré Pierre Lascoumes (Boutaric et al., 2003), l’obligation d’information impose aux AASQA la diffusion de toutes leurs observations et des résultats acquis. Néanmoins, ces informations, même lorsqu’elles sont présentées au travers d’indicateurs simples comme l’indice Atmo, suscitent peu d’intérêt de la part du public. L’ADEME et les AASQA ont obtenu de la part de nombreux journaux locaux, la diffusion régulière de l’état de la qualité de l’air mais cette présentation ne suscite pas, de la part du public, le même attrait que les prévisions météorologiques. La communication, qui doit aller au-delà de l’information, doit-elle porter sur la connaissance ou sur l’action ? L’alternative est particulièrement sensible au moment des alertes (les dépassements de seuils de pollution), les AASQA étant chargées de pointer les niveaux élevés sans capacité à prendre les mesures de remédiation nécessaires. Comme l’a montré l’exemple de l’été 2003, la frustration du public est évidente à l’occasion d’alertes « ozone » bien identifiées par les AASQA, mais sur lesquelles les pouvoirs publics n’ont pratiquement aucune prise compte tenu du caractère global de la pollution par l’ozone. La nécessaire médiatisation renforce la symbolique, mais dans une configuration bloquée sans perspective d’action. (Rumpala, 2004). La cartographie, déjà évoquée, s’inscrit également dans une tension analogue puisqu’elle peut être un outil de connaissance, mais également un procédé de communication véhiculant une vision simplifiée, voire simpliste de la réalité.

70Dans le domaine de l’eau, le souci de communication se limite au cercle restreint des acteurs de l’eau. C’est au sein des structures de concertation mises en place que l’on peut craindre que la démologie prenne la place de la démocratie. Alors que tous les acteurs concernés sont assis autour d’une même table, le discours partagé cache des rapports de force que révèlent les choix opérés sur les actions mises en œuvre. On a pu reprocher aux Agences de l’eau de ne constituer un parlement de l’eau que pour un cercle d’initiés. Pour la plupart des citadins, la disponibilité de l’eau au robinet est un droit acquis surveillé par les associations de consommateurs vigilantes sur le prix. En revanche, les associations de pêcheurs ou de défense de l’environnement sont plus attentives à l’aménagement des rivières. Mais ces associations, la plupart du temps, ne regroupent que quelques « amoureux de la pêche » ou de la nature. La grande majorité des urbains et des rurbains fréquentent les écosystèmes aquatiques à travers leurs promenades dominicales. Ces habitants ne sont pas invités à la table des négociations. Quant aux agriculteurs qui détiennent de nombreuses clés pour sauvegarder la qualité des rivières et des nappes souterraines, ils possèdent les terrains, ainsi qu’un potentiel économique qui leur confère un poids important dans la concertation.

71Dans cette même perspective, les tentations sont fortes de traiter l’environnement à la manière d’une image qui doit parachever la construction de la ville pour accroître son attractivité comme notre analyse de l’intégration de l’environnement au sein de la ville renouvelée a pu le montrer.

72L’irruption du territoire au sein de la gestion de l’eau et de l’air se traduit par la réappropriation de ces ressources par les habitants et donc par une vision plus politique de cette gestion. Néanmoins, cette vision politique impose ses territoires et ses nombreux découpages qui sont en complète discordance avec les territoires naturels bien présents pour l’eau, plus évanescents pour l’air. De telles sorte que la vision intégrée, prônée par le développement durable, correspond à une complémentarité des différents usages de la ressource, mais aussi à l’intégration ou plutôt à la subsidiarité active des territoires et au bon fonctionnement des relations entre des territoires divers.

5. Conclusion

73La gestion de l’air et de l’eau imposent nécessairement une vision territoriale très intégrée en fonction des différents usages ou des différentes échelles. Cette notion d’intégration, qui s’impose par elle-même, est tout à fait en phase avec le développement durable en s’ouvrant complètement sur l’écosystème planétaire. L’air et l’eau présentent des caractéristiques bien différentes. La sectorialisation de l’air a été soulignée. L’eau reprend certes, une démarche intégrée mais limitée aux nombreux acteurs identifiés dans le domaine. Les changements climatiques sont d’ailleurs encore peu utilisés comme élément actif de la politique de l’eau.

74Le développement durable, en conjuguant équitablement des approches sanitaire, environnementale et sociale représente un fonctionnement idéal qu’il est difficile d’atteindre. Les difficultés sont grandes car cette vision plus globale et transterritoriale de l’eau et de l’air suppose des remises en question plus importantes qu’il n’y paraît. Pourtant, même si les analyses mettent en lumière de nombreux dysfonctionnement, il semble bien que cet enjeu d’un développement plus équilibré et plus respectueux de l’environnement soit ancré dans les esprits. Le temps de l’urbanisme sauvage et de la destruction des espaces verts est révolu. Les textes juridiques et le développement de contentieux constituent des outils qui légitiment l’action citoyenne. Néanmoins cette évolution s’effectue par petites touches, sans politique cohérente d’ensemble, alors que les mutations qui sont à l’origine du renouvellement urbain ont montré l’importance d’une action multiscalaire massive. Le rythme de cette évolution est-il adapté à l’urgence des enjeux ?

Notes

1 Cf. « La pollution atmosphérique, entre individu et collectif : mise en perspective sociologique » Acte du séminaire Primequal sur l’exposition et la perception de la pollution atmosphérique (à paraître).

2 Cf. Peter Knoepfel et les recherches suisse sur la notion de RNI.

3 Rapport de l’AEE.

4 Introduction du Comité 21 « 2005 « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p. p. 89.

5 Directeur gal d’Énergie-Cités Introduction du Comité 21 « 2005 « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p. p. 92.

6 Introduction du Comité 21 « 2005 « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p.

7 Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique

8 Rapport de l’ONERC « Un climat à la dérive :comment s’adapter ? » La documentation française 2005 107 p.

9 INVS septembre 2004, Étude des facteurs de décès des personnes âgées résidant à domicile durant la vague de chaleur d’août 2003 http://www.invs.sante.fr/publications/default.htm.

10 Agence Nationale des Déchets.

11 Introduction du Comité 21 (2005) : « Économie et développement durable, 7 secteurs en débat » 225 p. p. 84.

12 Des maisons passives cohabitent avec des immeubles aux façades en bois. Ces quartiers mêlent habitations et bureaux pour éviter les mouvements pendulaires. Les collectivités sont, le plus souvent propriétaires de terrains ce qui leur permet d’imposer un cahier des charges aux constructeurs.

13 JOCE L.327/1 du 22 décembre 2000.

14 Loi sur l’eau du 16 décembre 1964.

15 n° 92-3 du 3 janvier 1992, modifiée par la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 et par la loi n° 95-101 du 21 février 1995 – JO des 4 janvier 1992, 23 décembre 1992 et 3 février 1995.

16 SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion de l’Eau définissant une planification stratégique à l’échelle de la circonscription de bassin et après application de la DCE, à l’échelle du district hydrographique.

17 SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion de l’Eau définissant une planification opérationnelle à l’échelle du bassin versant.

18 Selon Coralie Noel, ingénieur chargé de mission à la Direction de l’eau, cette participation active s’appuiera avant tout sur les structures de concertations existantes : Comité de Bassin, Commission locale de l’eau … composée des représentants des collectivités, de l’État et des usagers (associations, industriels, agriculture etc.

19 Cf. Convention d’Aarhus du 23 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice en matière d’environnement. Elle fut transcrite dans le droit français par la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 dite loi « démocratie et proximité » autorisant l’approbation de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice en matière d’environnement.

20 Sommet du 26/08 2002 au 04/09/2002.

21 INERIS Institut National d’étude sur les risques industriels.

22 Observatoire de la qualité de l’air intérieur.

23 Association créée à l’initiative du Conseil Régional, de l’Ademe et du CDHR pour faire des investigations sur l’air intérieur.

24 Les polluants biologiques, les allergènes, les moisissures, présentent des enjeux essentiels pour la salubrité du logement. Les particules que l’on trouve dans les maisons ne sont pas les mêmes que celles que l’on trouve dans l’air extérieur. L’OQAI a montré également l’importance de la mesure du renouvellement de l’air en particulier dans les écoles.

25 Maîtrise relative pour les oxydes d’azote et l’ozone.

26 L'OMS donne la définition suivante de la santé environnementale : "La santé environnementale comprend ces aspects de la santé humaine, y compris la qualité de la vie, qui sont déterminés par des facteurs physiques, chimiques, biologiques, sociaux et psychosociaux de l'environnement. Elle renvoie également à la théorie et à la pratique d'évaluation, de correction, de contrôle et de prévention de ces facteurs dans l'environnement qui potentiellement peuvent porter préjudice à la santé des générations actuelles et futures" La commission d'orientation du Plan National Santé Environnement, dans son rapport du 12 février 2004, précise de son côté que "La santé environnementale est à la fois une pratique et une science, son champ concerne les déterminants de la santé qui sont reliés à la qualité des milieux de vie des populations. En tant que pratique, au travers de politiques publiques, la santé environnementale vise à réduire les menaces qui pèsent sur les personnes dans leur cité, leur logement, leur lieu de travail, et mobilise dans ce but un ensemble d'institutions publiques, nationales ou locales, d'organismes privés et de professionnels qui y exercent. Pour progresser dans cette voie et être efficace, ces politiques publiques doivent être éclairées par les connaissances produites par un vaste ensemble de disciplines scientifiques, dont en retour elles impliquent le développement".

27 Alphonse d’Houtaud, Image de la santé NANCY PUN 1994.

28 http:/europe.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2003/com2003_0644en.html.

29 Les vertus de l’écoconception Environnement Magazine mai 2005 p. 39-40.

Table des illustrations

Titre Figure 17 : Vers une approche intégrée de la gestion de l’eau.
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