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Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 3. La vision globale du développement durable peut-elle être locale ?

Chapitre 1. Le développement durable : un vocable au contenu juridique mal défini ?

Full text

1Le développement durable, depuis le rapport « Bruntland », est devenu un principe opératoire qui a été repris dans de nombreux textes législatifs. Comment le droit se saisit-il du développement durable ?

2On dira peut-être que c’est une réflexion supplémentaire sur le développement durable et ses implications. C’est vrai et c’est heureux, tant aujourd’hui cette notion est déclinée d’un trop grand nombre de manières, au point qu’elle est devenue un « fourre-tout ». Les différentes acceptions, les ambiguïtés et les attentes contradictoires n’en permettent plus une lecture clarifiée, un mode d’emploi simplifié, dans un environnement marqué par la concurrence et la mondialisation. L’idée assez largement répandue que le « développement durable » participerait à l’aménagement du territoire serait le nouveau leitmotiv en ce début de XXIe siècle. A ce titre, sa prégnance forte, non seulement dans le discours politique, mais aussi sa référence dans un grand nombre de textes, confine selon Jean-Marie Pontier au bégaiement (Pontier, 2000). Ceci ne doit surtout pas occulter sa portée relative, s’il est un devoir de mémoire, une exigence à consacrer, une tendance à encourager, faut-il comme le suggère Chantal Cans (Cans, 2003) penser qu’il ne peut s’agir que de « décroissance durable » qui passerait par un futur acceptable ?

3Par-delà le discours écologiste de légitimation, il convient de s’interroger sur le caractère raisonnable de nos actes, afin d’anticiper les menaces de dommages majeurs à l’environnement (Thibierge, 2004) ou à la santé. Le développement raisonnable se conjuguerait avec l’émergence d’un troisième temps de la responsabilité. En effet, après la responsabilité-sanction (imputation d’une faute centrée sur l’auteur et son comportement dommageable), la responsabilité-indemnisation (fondée sur le risque et centrée sur la victime), nous entrons dans le temps de la responsabilité de l’avenir, comme responsabilité-anticipation fondée sur la prévention des risques et la préservation des intérêts environnementaux, et axée sur les générations actuelles et à venir.

4Puisque la notion de développement durable a davantage de valeur qu’incantatoire, mais qu’elle participe aussi du monde des idées, gageons qu’elle se fasse l’inspiratrice des choix effectués par la société. Bien que dépassant la sphère nationale, cette question commence à cette échelle, voire plus près de nous, et n’implique pas de notre part des transformations globales. La façon dont nous abordons la question de la durabilité et la façon dont nous articulons celle-ci à d’autres préoccupations constitue le point de départ de notre réflexion. Il convient avant toute chose de retracer les conditions d’émergence du développement durable pour en comprendre les différentes significations qui n’ont cessé de s’élargir depuis son apparition et dont l’encadrement juridique contenu dans plusieurs codes spécifiques manque parfois de clarté et souffre d’incohérence. Autrement dit, quels sont les termes du débat juridique ?

1. Les périmètres flottants du développement durable

5Force est de constater que sur le sujet du développement durable, une convergence partagée par tous dans les discours politiques, dans les références juridiques tend à pénétrer à la fois les domaines de l’environnement, de l’économique et du social. Mais la question est de savoir si ce « buissonnement normatif » (Dupuy, 1991) est suivi d’effets car l’on peut émettre certains doutes. Comme le souligne Raphaël Romi, « le droit marche avec la force des idées qui le sous-tend ou dont il est une expression » (Romi, 2005, p. 2). C’est dans cet esprit que nous tenterons de montrer comment ce principe est intégré par les politiques ou comment celles-ci font mine de l’intégrer pour complexifier les enjeux. Car s’il s’agit d’intégration parmi les objectifs prioritaires des politiques territoriales, en application des lois et des réglementations. Il est tout à fait pertinent de nous demander si les autorités locales se mobilisent de manière stratégique avec la volonté de mettre en œuvre de nouvelles politiques ou si elles ont fait évoluer leur discours pour être dans l’air du temps ou pour capter de nouvelles opportunités de financement ? Quelles que soient les échelles territoriales d’application, le développement durable interpelle le juriste pour qui cette notion aux effets d’annonces répétitives ne peut s’appuyer sur cette idée-force pour lui donner la plénitude de ses effets juridiques.

6A ce titre, à défaut d’élargir son contenu notionnel, la règle de droit doit définir son champ d’application, les objectifs et moyens mis en œuvre.

1.1. Petite chronologie du développement durable au plan mondial

71960 : Conférence de Rome qui dénonce le danger d’une croissance économique et démographique exponentielle du point de vue de l’épuisement des ressources.

81972 : Conférence des Nations Unies sur l’Environnement humain à Stockholm à partir du problème des pollutions et pluies acides dans le Nord de l’Europe qui favorisent la création de nouveaux organismes nationaux de protection de l’environnement et du PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement).

9L’expression « sustainable development » apparaît dans les années quatre-vingts pour la première fois dans un document de l’UICN (Union Internationale Pour la Conservation de la Nature).

101983 : création de la CMED (Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement) dont l’objet est de concilier les intérêts contradictoires des pays du Nord et du Sud. C’est dans ces circonstances que Madame Brundland, directrice du CMED, utilise le terme de « développement durable » dans un rapport (Rapport Brundland) devenu célèbre « Notre avenir à tous », où elle met en évidence qu’il « convient de répondre aux besoins des générations actuelles, sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs » en prenant en compte trois piliers : les aspects écologiques, économiques et environnementaux.

111992 : Sommet de la Terre, la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (CNUED) se tient à Rio. Ce sommet va élever au rang de concept la notion de développement durable et suggère de définir des programmes d’Actions 21 incitant les Etats et les collectivités à élaborer des agendas 21.

121995 : Sommet mondial pour le développement social à Copenhague où pour la première fois la communauté mondiale prend l’engagement d’éradiquer la pauvreté absolue.

131997 : Signature du protocole de Kyoto dont l’objectif vise à la réduction entre 2008 et 2012 des émissions totales de plusieurs gaz responsables de l’effet de serre d’au moins 5 % par rapport aux émissions de 1990. Par ailleurs, ce document engage les pays industrialisés.

142002 : Sommet de Johannesburg qui permettra une première évaluation des programmes d’action 21.

1.2. Au plan européen

15En ce qui concerne l’Europe, elle s’est engagée dès le Traité de Maastricht à établir une stratégie de développement durable. Les fonds structurels gérés par l’Union Européenne prendront désormais compte du caractère durable des projets soumis.

161994 : Conférence d’Aalborg sur les villes durables qui aboutit à la signature de la Charte pour la durabilité.

17Le Conseil européen de Göteborg a adopté en 2001 une stratégie européenne du développement durable dont la mise en œuvre procède le plus souvent de directives communautaires.

182004 : 4e Conférence des villes et cités durables à Aalborg qui constitue une opportunité pour un appel à la mise en place d’Agendas 21 locaux en Europe.

1.3. Au plan français

19L’Etat français et les pouvoir locaux s’efforcent d’accompagner cette évolution par la production de textes législatifs et réglementaires destinés à promouvoir une culture du développement durable au sein de la société civile et de façon plus opérationnelle, et à destination des collectivités territoriales, à favoriser l’émergence de pratiques de développement durable. Le Président de la République s’est directement impliqué dans l’émergence de cette idée-force au point que la France est confrontée à une obligation morale de réalisation. Désormais, l’ancrage du développement durable doit devenir significatif sur le territoire français.

201993 : création du Comité Français du Développement Durable (CFDD) et du Comité 21 dont les rapports ont été plusieurs fois cités dans cet ouvrage ;

211995 : Mention est faite de l’expression développement durable dans la loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement et dans la loi Pasqua du 4 février 1995 relative à l’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.

22Un grand nombre de textes de loi feront des références récurrentes au développement durable comme la loi sur l’air du 30 décembre 1996 ou la loi sur l’eau du 3 janvier 1992.

231999 : La LOADDT (loi Voynet) du 25 juin 1999 se réfère explicitement aux agendas 21 locaux ou encore la loi Chevènement du 12 juillet 1999 qui fournit de nouveaux instruments juridiques et techniques pour initier des politiques de développement durable.

24La loi Gayssot du 13 décembre 2000 (SRU) apporte des outils de planification spatiale, vise à la cohérence des politiques d’aménagement et impose la prise en compte du développement durable dans les nouveaux documents de planification : SCOT et PLU. Elle énonce une obligation de mise en compatibilité des PDU. La loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 ne revient pas sur ce principe. La loi du 23 février 2005 relative aux territoires ruraux fait 27 fois référence au développement durable.

25On soulignera que si tous ces textes ont une portée juridique distincte, il conviendrait de s’interroger sur leur application pratique, car ils s’inscrivent à différents niveaux hiérarchiques qui ont pour conséquence un encadrement juridique incertain.

2. Le développement durable, constitutif d’un droit de créance ?

26On se rappellera que le développement durable est proclamé dans l’article 6 de la Charte de l’environnement et que son article 1 énonce que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Toutefois, quels sont les termes juridiques du débat ? En effet, de nombreux textes invoquent ou mentionnent le développement durable sans toutefois présenter la même portée juridique. Si certains d’entre eux définissent un ensemble d’objectifs traduisant un changement de perspective, leur contenu est loin d’être toujours explicite. De plus, ils ne créent pas tous des obligations et des droits. Désormais, la référence au développement durable inscrit les politiques publiques dans une logique de durabilité qui implique une façon particulière de poser les problèmes : « une représentation du monde liant indissolublement la satisfaction des besoins économiques et sociaux à la protection de l’environnement » (Smouts, 2005, p. 3), sans néanmoins créer un droit subjectif dont un individu pourrait exiger le respect.

27En réalité, face aux défis futurs, le législateur a entendu mettre en évidence des hiérarchies distinctes. Ainsi, si dans la loi dite « Voynet » de 1999, l’article 1 énonce que « la politique nationale d’aménagement et de développent durable du territoire permet un développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement », pour sa part l’article 6 de la loi constitutionnelle de 2005 privilégie la promotion du développement durable à travers, et dans l’ordre, « la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social ». Cette primauté est d’ailleurs réaffirmée indirectement à l’article 55 de la Charte qui se focalise sur « les dommages graves et irréversibles pouvant affecter l’environnement ».

28Nul doute que le développement durable constitue un outil analytique tout en étant porteur d’un projet politique innovant. Ceci étant, comment exploiter cette innovation ? Si, comme le soulignent Pierre Lascoumes et Jacques Theys, le développement durable n’est pas « un réservoir de solutions » mais « un instrument de médiation », quels sont les outils juridiques susceptibles de traduire ses innovations politiques ? Il faut bien que le droit pérennise les objectifs de l’action publique mise en œuvre ou lui assure une certaine pérennité.

29La principale difficulté consiste à évaluer l’impact réel du concept de « développement durable » en terme de protection faible ou de protection forte. Chacune de ces conceptions se traduit juridiquement par des débats complexes et dans les faits par un arbitrage entre la protection et les enjeux de développement ou d’aménagement, lesquels débouchent sur une solution basée soit sur une compensation environnementale soit sur une pondération entre ces trois types d’intérêts en présence.

30Finalement, il appartient au juriste de garantir un mode d’emploi ou une méthodologie juridique du développement durable, susceptible de garantir l’intégration au sein des politiques publiques de considérations écologiques dont la valeur constitutionnelle ne fait plus aucun doute face aux intérêts économiques et sociaux.

31Si Michel Prieur (2005) considère que la charte va générer un « nouvel état de droit, étendant ses effets sur l’ensemble des politiques publiques », Chantal Cans rappelle que le développement durable adopté dans notre droit interne est un concept flou qui n’a pas même été défini au niveau international. Aussi, il serait inutile d’en rechercher le sens et la portée, non seulement dans le code de l’environnement, mais aussi dans celui de l’urbanisme. En effet, selon cet auteur, l’article L.121-1 du code de l’urbanisme n’émet que des objectifs généraux qui ne peuvent garantir des obligations des droits. Replacé dans son contexte, le développement durable, s’il crée des obligations à la charge de l’Etat ou du législateur, ne consacre cependant pas la reconnaissance d’un droit subjectif. Finalement, toute la complexité de cette notion n’est-elle pas de gommer les contradictions qu’elle énonce comme l’affirme Jacques Theys ? A ce titre, ce concept permet essentiellement de limiter les atteintes à l’environnement et de fonder des politiques publiques se donnant pour objet sa préservation, en justifiant la mise en œuvre de dispositions éventuellement contraignantes (Groud et Pugeault, 2005). Ceci étant, rien ne permet d’affirmer à ce jour que l’article 1 de la Charte est directement opposable et invocable par les citoyens contre les personnes publiques. La rédaction volontairement « tortueuse et torturée » est soumise en tout état de cause à l’arbitrage du magistrat. Ne faut-il pas admettre que les principes du développement durable évoqués dans un grand nombre de textes législatifs ne sont pas tous assimilables à des droits, mais engendrent nécessairement du droit. Dès lors, la détermination de la nature du droit (objectif/subjectif) résultant de l’article 1 de la charte est essentielle pour apprécier sa portée effective. Pour cette raison, et en dépit de l’enthousiasme de certains, il faut reconnaître que le développement durable « conserve le charme des notions qui se prêtent à des proclamations aussi généreuses que gratuites », du moins tant que la jurisprudence ne lui donne pas corps (Lebreton, 2002).

3. La place du développement durable dans la jurisprudence ou comment traduire le développement durable dans l’ordre juridique ?

32La jurisprudence a notamment pour mission de compléter les imprécisions de la loi. Toutefois, il arrive que la notion de développement durable connaisse différentes interprétations dans le temps, en raison d’ailleurs de la prise en compte des évolutions des réformes constitutionnelles. En l’occurrence, une décision récente du juge des référés du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne semble franchir un pas décisif vers l’effectivité de la protection de l’environnement comme « liberté fondamentale » au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, alors que la reconnaissance de ce nouveau droit était encore contestée.

33L’enjeu d’une telle reconnaissance est de savoir si tous les droits et libertés garantis par la Constitution sont nécessairement des libertés fondamentales, lesquelles constituent des droits subjectifs dont on peut invoquer le respect.

34Jusqu’alors, le Conseil d’Etat a toujours affirmé que « tout droit consacré par un texte ou un principe général n’est pas une liberté fondamentale » (Denoix de Saint Marc, 2002).

35En l’occurrence, on fera le constat suivant. Dans un premier temps, un mouvement que l’on pourrait qualifier d’ascendant a fait émerger un droit à un environnement sain jusqu’au niveau législatif (exemple du droit à la salubrité des eaux ou obligation d’agir contre la pollution atmosphérique : TA Caen 17 octobre 1972, Syndicat de défense contre la pollution atmosphérique, JCP 1973, II, 17351).

36La loi Barnier (2 février 1995) offrira l’opportunité d’une reformulation globale avant de constituer l’article 1 du code de l’environnement. Puis un mouvement descendant s’est enclenché avec la reconnaissance par la Cour européenne de justice d’un droit à « un environnement sain et écologiquement équilibré ». Dès lors, tout acte administratif portant atteinte à ce droit s’expose à la sanction des juridictions administratives.

37Pour reprendre le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 29 avril 2005 qui a fait droit à une requête de diverses associations de protection de l’environnement contre le refus du préfet de la Marne de s’opposer à l’organisation d’une rave party dite « Teknival » sur un ancien terrain militaire de haute valeur environnementale, le juge des référés a considéré que, sur le fondement de l’article 1 de la Charte de l’environnement, le droit de vivre dans un environnement équilibré constitue une « liberté fondamentale » au sens de l’article L.521-1 du code de justice administrative. Autrement dit, le tribunal affirme qu’en adossant à la Constitution la Charte de l’environnement, le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l’environnement en liberté fondamentale de valeur constitutionnelle. Mais ne nous y trompons pas, il ne s’agit pas d’affirmer la primauté de la nature sur les Droits de l’Homme. C’est bien l’inverse qui l’emporte : les Droits de l’Homme l’emportent sur la loi de la nature, mais c’est pour assurer le respect de la vie humaine dans le cadre d’un développement durable, préservant les espèces animales et végétales, qu’il est nécessaire d’interdire complètement certaines activités susceptibles de remettre en cause cette biodiversité.

38Faut-il alors accorder une valeur absolue au droit de l’environnement équilibré ? Rien n’est moins certain. Il appartiendra au juge administratif de confirmer cette décision, car l’une des conséquences essentielles est d’instituer les citoyens en gardiens d’un environnement, patrimoine commun.

39Conclusion : Le développement durable constitue-il le fondement juridique des jugements de demain ? Comme le souligne Chantal Cans, depuis 1995, le juge administratif semble n’avoir jamais retenu comme moyen direct le développement durable dans ses décisions administratives. Mais peu de jugements s’y réfèrent encore.

40En pratique, si la notion de développement durable connaît quelques divergences dans son interprétation, elle nécessite des actions conciliatrices et transversales, mais aussi la hiérarchisation des objectifs du développement durable en relation avec la diversité des situations territoriales.

41C’est sans doute l’échelle locale qui paraît la plus appropriée pour mettre en œuvre les objectifs, lesquels exigent « transversalité et étroite association du spatial et des actions sectorielles » (Dubois-Maury 2005, p. 46). Le développement durable peut à ce titre être intégré au droit de l’urbanisme et de l’environnement à travers le cadrage d’objectifs de durabilité tels que l’établissement de zonages réglementaires, lesquels conduiront certainement à l’édification de normes scientifiques qui alimenteront les règles juridiques.

42Par rapport à la gestion de l’air et de l’eau, l’application du développement durable pourrait entraîner des mutations profondes en donnant la priorité à la préservation ou à l’économie de la ressource sur d’autres enjeux économiques. Toutefois, deux hypothèses peuvent alors se présenter : soit, par son apparente entrée sur la scène sociale, le développement durable est le cheval de Troie de l’environnement, soit par son aspect médiateur voire médiatique, le développement durable est invoqué de manière symbolique ou incantatoire pour maintenir un consensus mou et éviter des « solutions qui fâchent ».

© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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