Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 2. Du réseau au territoire

Chapitre 3. Les enjeux de la participation et les difficultés de la gouvernance : la transgression du territoire

Texte intégral

1En évoluant vers une gestion plus spatialisée des ressources naturelles que sont l’air et l’eau, c’est toute une dimension politique qui s’impose en posant la question de l’inadéquation du territoire administratif avec la fluidité de la ressource. Plutôt que la recherche d’un territoire pertinent à travers une subsidiarité difficile, c’est plutôt la construction de liens entre les différentes échelles qu’il convient de promouvoir. Cette gestion territoriale pluriscalaire pose la question de la gouvernance et de l’évolution vers une responsabilité et des décisions plus partagées et mieux acceptées.

1. La gestion de l’air : le flou des périmètres

2L’inventaire des sources de pollution en ville interroge un nombre d’acteurs de plus en plus nombreux d’autant que, récemment, le projecteur a de nouveau été braqué sur la pollution intérieure. En outre, au moment de l’introduction du carbone sur le marché des gaz à effet de serre (GES), la préoccupation du climat global doit se conjuguer avec la prévention de la pollution urbaine. La représentation sociale de la pollution est encore en construction.

3La LAURE énonce néanmoins des prémisses de subsidiarité en rappelant dans son préambule que : « L’Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l’objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. Cette action d’intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l’air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l’énergie ».

4Actuellement, il semblerait qu’à travers la crise énergétique, les interrogations sur le changement climatique apportent une vision plus nette des possibilités d’action préventives. Alors que pendant longtemps, la pollution atmosphérique urbaine, identifiée à pollution automobile, laissait les citadins impuissants à maîtriser la question, puisque leur dépendance à la voiture, est certes, pour une part, affective mais elle est surtout contrainte par les obligations quotidiennes de déplacement. Les enjeux liés à l’air interrogent l’ensemble des opérations de développement urbain initiées à Lille : transport, renouvellement urbain, design, salubrité du logement, étalement urbain… Autant de domaines qui ne peuvent pas laisser indifférents les Lillois et leurs édiles. Cependant, le domaine le plus lisible de l’ensemble de ces enjeux liés à la qualité de l’air reste la surveillance de l’air ambiant.

5Or, actuellement, les AASQA, que ce soit à Lille ou ailleurs, après une phase d’essor appréciable au lendemain de la LAURE, cherchent leur périmètre de compétence à travers des efforts de régionalisation des réseaux. Mais la pertinence du territoire de surveillance pose également la question des limites du champ de compétence ces associations. En outre, la question de la pollution atmosphérique est largement construite par les réseaux de mesure qui représentent la partie la plus institutionnalisée, la mieux organisée et financée de la pollution atmosphérique. Cependant, cette vision très technique et « ingénieuriale » de la qualité de l’air ne peut, à elle seule, construire une véritable gouvernance autour de ces questions qui interrogent, de manière de plus en plus pressante, l’avenir de la planète.

1.1. La question de la régionalisation des réseaux de surveillance

6La structure de la surveillance de l’air à Lille est un héritage de la période industrielle pendant laquelle, comme on a pu le voir, la gestion de la pollution relevait d’un « consensus entre les notables de la ville ». Cette vision des choses est devenue complètement obsolète pour un certain nombre de raisons qui tiennent à l’évolution de la pollution elle-même et des techniques de mesure, au rôle de l’Etat et à l’insertion de la question de la qualité de l’air dans des politiques menées à différentes échelles parfois contradictoires. Le contexte précis de la surveillance régionale a été envisagé précédemment et a démontré les spécificités lilloises. L’AREMA LM a bénéficié du prestige attaché aux services techniques de la Communauté Urbaine. Cette dernière a toujours largement subventionné le réseau qui a même été dirigé par un fonctionnaire territorial. Cependant, la désindustrialisation progressive de la métropole a imposé, compte tenu du mode de financement national des réseaux à travers la taxe parafiscale, de fortes restrictions budgétaires à cette structure.

1.1.1. L’évolution des techniques de mesures

7Dans les années quatre-vingt-dix, les technologies de la mesure avaient déjà beaucoup évolué. Les exigences de calibrage et de restitution des données en temps réel imposaient un total renouvellement du parc d’analyseurs. La modélisation et la cartographie sont des outils incontournables pour spatialiser la pollution atmosphérique. Or ces outils ont bénéficié des crédits de recherche ou de développement eux aussi redéployés grâce à la loi. La cartographie et la modélisation ont complètement transformé la mission des réseaux de mesure qui doivent infléchir leurs compétences puisque, explicitement, la modélisation peut, dans certains cas, remplacer les analyseurs comme outils de surveillance. En produisant les outils nécessaires à la gestion territoriale de la pollution atmosphérique, les AASQA sont devenues le pivot de la gouvernance de la qualité de l’air. Pour leur Président, élu local, il devient ainsi difficile de préserver l’indépendance de l’outil tout en assurant une gestion issue de la gouvernance qu’il pilote.

8La modélisation s’applique à la prévision des épisodes de pollution. Cet exercice s’est élaboré et perfectionné au niveau national grâce à des partenariats noués avec différents laboratoires de recherche travaillant soit sur les processus atmosphériques, soit sur la répartition spatiale des polluants.

9Les modèles de prévision et l‘évaluation de l’impact des opérations d’aménagement sur la qualité de l’air supposent la mise en œuvre de modèles nécessitant un savoir faire très spécialisé. C’est cette expertise de haut niveau qui pourrait être mutualisée au niveau régional, voire national, et qui pose donc la question de la redistribution des tâches au sein des réseaux. Ces nouvelles orientations supposent des mutations à opérer dans les stratégies de recrutement des personnels.

10En revanche, la création d’une Fédération ATMO regroupant l’ensemble des AASQA au sein d’une instance nationale, a permis l’élaboration d’une convention collective, première étape vers ce qui pourrait être désigné comme un « corps de la surveillance de la qualité de l’air ». Cette homogénéisation des statuts, facilite la possibilité de regroupements puisque le personnel est déjà intégré (théoriquement) sur « une grille unique ».

1.1.2. Le rôle de l’État

11La volonté d’uniformisation de la surveillance, affichée par l’Etat, correspond à l’émergence de plusieurs composantes :

  • l’influence grandissante de l’Europe dans le domaine environnemental qui se traduit par la mise en place de nombreuses normes et directives que les Etats membres s’engagent à respecter et à transposer dans leurs législations nationales ;

  • le développement des moyens de mesure amenant de nouvelles technologies recourant à des procédures standardisées et labellisées ;

  • le désengagement progressif de l’Etat comme le prouve la loi « démocratie et proximité » du 27 février 2002 qui permet le transfert de la responsabilité des PRQA à l’exécutif régional ;

1.1.3. Les questions financières ne sont pas absentes de cette volonté de regroupement

  • 1 Fonds régional d’aide à la maîtrise de l’énergie et de l’environnement.

12L’État, en incitant au regroupement des AASQA envisage des économies de moyens accompagnant un certain désengagement. Il est vrai que les conseils régionaux rechignaient à s’impliquer dans le financement des réseaux locaux. Le niveau régional constitue également un niveau de financement pertinent puisque, par exemple, les crédits du Conseil régional Nord-Pas-de-Calais, à travers les fonds Framée1, sont conventionnés avec l’ADEME au sein du Contrat de Plan Etat-Région. La politique du Conseil régional consiste à ne pas financer les actions de surveillance obligatoires pour l’Etat mais à encourager toutes les actions venant se surajouter aux missions réglementaires des AASQA pour répondre à des objectifs d’utilité publique définis.

13Par ailleurs, même dans la région de tradition industrielle qu’est la région Nord-Pas-de-Calais, l’affaiblissement du lien entre la pollution surveillée et les émissions industrielles remet en question le financement des réseaux. En effet, en dépit de la diminution de la pollution d’origine industrielle, l’Etat insiste sur le côté nécessairement tripartite de ce financement. Globalement, à l’échelle de la région Nord-Pas-de-Calais, la parité entre les différentes sources de financement est pratiquement respectée, ce qui n’est pas le cas au sein des différents réseaux pris séparément puisque l’AREMA-LM présente un net déficit concernant la participation industrielle. Le réseau lillois a un potentiel de TGAP très réduit, contrairement aux autres réseaux. Dans une période de restriction budgétaire, le bénéfice financier escompté du regroupement des réseaux représentait une motivation justifiant une incitation forte de l’État en faveur du regroupement. Economies d’échelle et mutualisation des moyens devaient vraisemblablement permettre d’assurer le fonctionnement d’une seule AASQA à moindre frais. C’est, au contraire, la crainte de voir gonfler les « frais de structure » qui explique la réticence de certains quant à la poursuite du processus de régionalisation.

1.2. Le processus de régionalisation

14Dans la région Nord-Pas-de-Calais, le souci d’économie d’échelle et de regroupement des moyens s’est traduit, depuis un certain temps, par la création d’un groupement d’employeurs. Puis, le processus de régionalisation a abouti, dans la région Nord-Pas-de- Calais à la création d’une AASQA ATMO Nord-Pas-de-Calais, seule structure agréée par l’Etat et donc seule habilitée à recevoir des subventions.

15La mission de surveillance est confiée à une seule association soumise à l’agrément du Ministère. Il s’agit de la Fédération régionale pour la surveillance de la qualité de l’air, baptisée Fédération ATMO Nord-Pas-de-Calais. Cette association dispose de plusieurs établissements et son siège social est, pour l’instant, fixé à Lille. L’objet social de cette nouvelle association se décline autour de la surveillance, en dissociant la surveillance réglementaire imposée par l’Etat et les missions dont l’association peut se doter. Les statuts rappellent que ces missions s’effectuent « dans le cadre d’une assurance qualité garantissant la fiabilité des mesures réalisées et la transparence des données diffusées ». En outre, cette association « anime une concertation régionale sur la promotion et l’amélioration de la qualité de l’air ». Pour l’instant les décisions majeures doivent être ratifiées par quatre présidents, quatre directeurs, validées par un conseil d’administration et ratifiées par les quatre conseils d’administration locaux. En revanche, le statut des associations locales définit des missions qui s’éloignent fortement de la mesure. Les missions des pôles locaux sont ainsi définies :

  • promouvoir une concertation et une réflexion locales en faveur de l’amélioration de la qualité de l’air ;

  • définir et soutenir une stratégie locale en faveur de la qualité de l’air ;

  • préconiser les dispositions de mesures, de surveillance, d’information sur la qualité de l’air répondant à des intérêts et besoins locaux ; contribuer ainsi à l’élaboration de la stratégie régionale conduite par la Fédération ATMO Nord – Pas-de-Calais ;

  • suivre et évaluer la mise en œuvre des projets régionaux au niveau local ;

  • décliner localement des actions d’information et de sensibilisation de la population et des collectivités territoriales sur la qualité de l’air (états des lieux, mesures préventives, efforts à déployer…) ;

  • veiller et agir pour la prise en compte des problématiques de qualité de l’air lors de l’élaboration des projets de territoire et schémas d’aménagement.

16On voit ainsi se profiler la répartition des tâches entre les deux niveaux de compétence : si l’association régionale détient une mission qui relève, sans aucun doute, de la sphère technique, les missions des associations locales, plus difficiles à définir, s’apparentent davantage à la sphère politique. En simplifiant, les associations locales auraient la charge de formaliser la demande sociale en termes de surveillance de la qualité de l’air (ou d’expertise) et l’AASQA régionale devra répondre à cette demande avec les moyens existant ou en créant de nouveaux outils adaptés. Pour l’instant, les quatre pôles locaux fonctionnent comme des établissements de la fédération ayant chacun leur spécialité : administration, études, métrologie et communication. Cette répartition des compétences comporte encore un certain nombre d’ambiguïtés mais, selon les acteurs régionaux, le temps de la réflexion est achevé et c’est en cours de fonctionnement que les difficultés seront révélées et en même temps précisées de manière à trouver des solutions adéquates.

17On voit ainsi que la régionalisation de la surveillance pose, à travers la question de la subsidiarité, celle de la définition de la mission de surveillance. Certes, la mesure, la partie technique de la surveillance est relativement bien définie mais les AASQA ne sont pas uniquement des réseaux techniques, leur rôle dépasse celui de la mesure.

18En effet, les économies d’échelles qui seraient le fruit d’une régionalisation des réseaux n’auraient des effets que sur les questions techniques, alors que la grosse difficulté de la qualité de l’air provient d’un déficit politique qui relève davantage de la proximité. La régionalisation pourrait alors encore renforcer la césure entre le niveau local qui est celui qui interroge le plus l’élu et un niveau régional qui serait doté d’une expertise qui risquerait d’être trop technique et peu en prise avec la réalité vécue au quotidien.

19Le rêve d’un réseau technique, en phase avec les services techniques de l’Etat, ou de l’agglomération, est surtout partagé par les grandes agglomérations, en revanche, dans les plus petites structures, le rôle de proximité est important. Le rêve d’un réseau technique performant présente une certaine pertinence. Au fil des ans, la technologie de la mesure s’est développée et la surveillance a pu se doter de nouveaux outils. Outre les modèles déjà évoqués, les médecins ont introduit en France la méthode américaine d’évaluation des risques qui constitue une approche permettant de mieux évaluer les impacts des aménagements ou infrastructures sur la santé (Rambaud, 2005). Ces avancées technologiques sollicitent un savoir technique qui puise son développement dans des réseaux scientifiques internationaux. L’apport du conseil d’administration des AASQA sur ces développements techniques est faible puisqu’il est contraint par les injonctions bruxelloises, les financements nationaux et la faisabilité technique.

20L’idée d’un regroupement des AASQA à un niveau régional est acquise mais pourquoi, à la manière de Météo-France, ne pas disposer d’un réseau national unique ? Il faut rappeler à ce propos le poids et le rôle, depuis la guerre, de l’Etat dans des secteurs aussi stratégiques pour la pollution atmosphérique que l’énergie et les transports, ainsi que dans l’industrie automobile. La LAURE rappelle d’ailleurs que, contrairement à l’eau, la compétence en matière de surveillance de l’air appartient à l’Etat. Et pourtant, dans un tel contexte, la gestion locale des pollutions a joué un rôle historique important ce qui explique le choix de la structure associative des AASQA présidées par un élu local. Cependant, ce choix n’est plus adapté même si ces réseaux ont une structure associative agréée pour recevoir une délégation de service public. Le préfet possède donc une voix prépondérante au sein des conseils d’administration. Pourtant, cette évolution préconisée vers un réseau technique nationalisé et uniformisé va à l’encontre de la vision actuelle de l’Etat qui tend de plus en plus à se décentraliser. Cette orientation serait contraire à la réalité qui, à travers la quarantaine d’AASQA, présente un paysage très diversifié, reflétant les contextes et les orientations des acteurs locaux. Or, les collectivités locales ne souhaitent pas financer un réseau qui aurait pour seul objectif de satisfaire les engagements de l’Etat vis-à-vis de l’Europe. Les élus entendent retirer un bénéfice local de la surveillance.

2. Territoires et subsidiarité

21La question des pollutions transcende largement l’échelle des divisions territoriales et celle de la gestion de proximité. Les sécheresses récurrentes et les canicules imposent des réflexions planétaires. L’air est naturellement fortement interrogé par les politiques de développement durable. Les réponses techniques et scientifiques fournies à ces questions ne peuvent provenir que de groupements de recherches fortement structurés au plan national ou international. Les AASQA devront faire des choix collectifs ou individuels de manière à définir des priorités et des partenariats pour se doter d’un potentiel d’expertise apportant une aide concrète à la décision politique mais les enjeux politiques ne se situent plus uniquement au sein des AASQA, même si ce sont les structures, pour l’instant, les mieux dotées financièrement. Les politiques urbaines se réclament généralement de l’environnement ou du développement durable, ce qui signifie que la qualité de l’air dépasse largement le stade de la surveillance pour être prise en compte, préventivement dans différentes politiques sectorielles destinées à être intégrées dans une vision plus globale de la qualité de vie. La mesure est là pour évaluer la pertinence de ces politiques à travers une démarche complexe puisque les variations des niveaux de polluants observés peuvent avoir diverses origines qui ne varient pas nécessairement dans le même sens !

22La régionalisation n’interroge pas uniquement le périmètre spatial de l’extension de la compétence, mais la compétence elle même. En effet, si la recherche d’un territoire pertinent pour le bon gouvernement de la qualité de l’air relève de l’impossible gageure, la définition de la surveillance et de ses missions au sein de la gouvernance est une question qui, au moment de la décentralisation inachevée, est loin d’être stabilisée.

23Les contradictions liées à la territorialisation des politiques environnementales et donc à la question de la subsidiarité sont au cœur de la problématique de la pollution atmosphérique.

24Plusieurs niveaux territoriaux de la surveillance existent. En effet, les directives européennes déterminent un certain nombre de polluants qui doivent être surveillés selon des protocoles de mesure bien précis. Ces outils de mesure peuvent être mutualisés au niveau régional, voire au niveau national. Le niveau régional, identifié par la LAURE comme pertinent pour la gestion de la qualité de l’air est celui auquel se nouent différents partenariats pour établir une politique régionale de la qualité de l’air conforme aux préconisations du PRQA. Les AASQA se doivent, au niveau régional d’afficher et de rendre accessible l’ensemble des mesures effectuées. Enfin, au niveau local, la qualité de l’air doit être intégrée dans les différentes politiques d’agglomération à la faveur d’outils élaborés par les AASQA dotés de compétences expertes. Le contact avec les acteurs locaux est un atout fort. Les AASQA souhaitent donc pouvoir garder des coordinateurs techniques au sein de chacune des structures techniques existantes clairement identifiées pour les actions à leur échelle territoriale. Par ailleurs, les apports financiers du dispositif reposent en majorité sur les apports des acteurs très locaux qui apprécient cette proximité : l‘abandonner signifierait à court terme de voir ces financements se réduire. Il convient d’en mesurer le risque à court et à moyen terme.

25Le souhait de lisibilité local, exprimé tant par les techniciens que les élus, est tout à fait légitime, mais il s’inscrit souvent dans une confusion entre l’expertise que représente la mesure qui doit rester indépendante et le rôle politique de gestionnaire de la qualité de l’air. Cette confusion est encore entretenue par l’ambiguïté qui existe entre politique de proximité et pollution de proximité.

3. Pollution et politique : l’ambiguïté de la proximité

26L’ancrage territorial de la surveillance et de la gestion de la qualité de l’air est encore flou. La décentralisation, en ce qui concerne l’air est encore largement à construire. Sur le papier, la loi « démocratie et proximité » du 27 février 2002 permet le transfert de la responsabilité des PRQA à l’exécutif régional. Les AASQA, volontairement inscrites dans un contexte local, présidées par un élu, ressentent fortement les tensions entre l’Etat et les collectivités territoriales. Ancrées dans le domaine de l’expertise, statutairement soumises à l’impératif de diffusion de l’information en matière de qualité de l’air, confrontées, à travers la médiatisation, à l’exigence d’avoir à construire cette question, elles sont tiraillées entre expertise et gestion. Partagées entre gouvernance et subsidiarité, elles sont soumises à l’exigence de mieux définir leurs missions à un moment où leurs compétences sont amenées à profondément évoluer pour passer d’une surveillance confiée à des capteurs à une modélisation base de la cartographie et de la prévision.

27Si la qualité de l’air est encore peu associée aux opérations, très mobilisatrices, de rénovation urbaine, en revanche, la relation entre l’air et les transports est effective. La qualité de l’air s’intègre à la fois dans les préoccupations liées aux aménités urbaines et à celles, à une échelle plus vaste, qui concernent le changement climatique.

28En effet, l’émergence d’outils cartographiques a alimenté l’espoir d’une gestion de proximité qui n’est pas sans ambiguïté puisque la notion économico-politique de proximité ne tient pas compte d’une distinction fondamentale dans le domaine de la pollution atmosphérique entre la pollution dite de proximité et la pollution locale qui doit encore être nuancée par la notion d’exposition individuelle.

29La pollution de proximité est celle qui est fortement influencée par une source locale identifiée. C’est ce type de pollution qui interpelle les industriels qui souhaitent garder un rôle dans la surveillance locale de la pollution. La présence industrielle dans une AASQA ne se justifie pas uniquement par le versement d’une contribution financière sous forme de taxe. En revanche, comme dans les différentes commissions de prévention des risques, les industriels souhaitent, par leur présence, pouvoir être acteurs de l’environnement immédiat de leurs sites d’usines. C’est pourquoi le monde industriel n’est pas favorable à un regroupement régional de la surveillance puisque leurs instances représentatives sont plutôt nationales ou locales.

30En revanche, les investigations concernant la pollution locale, cartes, prévisions etc. relèvent d’une technologie très poussée puisque l’incertitude d’un modèle est inversement proportionnelle à la taille de la maille. Les cartes aux couleurs attrayantes peuvent paraître comme une simplification abusive de la complexité des interactions d’échelle puisque les pollutions transfrontières se combinent, à l’échelle locale avec les pollutions de proximité. La gestion de l’ozone relève de cette alchimie subtile qui fait que les pollués ne sont pas pollueurs et que les pollueurs ne sont pas pollués.

3.1. La confusion des genres

31Producteurs de connaissance et d’expertise, les AASQA sont présidées par des responsables politiques qui souhaitent à juste titre, tirer un bénéfice local de l’outil de surveillance. Devant les difficultés liées à la prévention de la pollution, la tentation est forte de mettre l’accent sur la diffusion de la connaissance et d’élaborer de beaux outils de communication qui remplacent l’action par le discours (Rumpala, 2004). Pourtant les acteurs de la surveillance de la qualité de l’air doivent être très présents sur le champ de la politique puisqu’ils contribuent à construire la question qu’ils ont la charge d’expertiser. Ils se trouvent dans l’obligation de justifier leur présence vis-à-vis des élus pour lesquels la question de la qualité de l’air n’est pas une préoccupation première. Les élus sont pourtant de plus en plus sensibles aux questions de pollution et la qualité de l’air n’a pas été absente du débat sur le tracé des infrastructures routières. Paradoxalement, la surveillance et les financements qui lui sont alloués, ont tendance à cristalliser localement la politique de l’air. Cette confusion des genres entre expertise et gestion est entretenue par les médias.

32La connaissance des phénomènes proches peut générer un sentiment de victimisation et une certaine passivité par rapport à la complexité des phénomènes. L’incertitude est indissociable de la proximité puisqu’un éclairage proche met plutôt en avant les incohérences. C’est pourquoi le terme de gouvernance est apparu pour situer les modalités nouvelles de gouvernement qui s’efforcent de coordonner des composantes hétérogènes, allant de stratégies strictes et contraignantes de protection via des règles et des normes à des initiatives très larges en matière de transports, d’habitat ou d’urbanisme mêlant pratique et réflexivité individuelle, information et communication, savoir-faire technique, concertation et dynamiques indépendantes, où l’innovation technologique capable d’intégrer en amont les contraintes liées à la prise en compte des effets environnementaux n’est pas négligeable, pointant vers une véritable inflexion technologique induite collectivement. La gouvernance esquisse une réponse associant les difficultés nées de la pluralité des échelles aux exigences de la proximité.

3.2. Vers une gouvernance de la qualité de l’air

33La surveillance ne représente qu’une partie des nombreux acteurs qui ont en charge la difficile question de la qualité de l’air. Or, comme le montre Jacques Theys (1998), la notion de gouvernance n’est pas encore stabilisée : « le débat sur la « gouvernance » est généralement enfermé dans deux discours contradictoires. Pour les uns la « bonne gouvernance » est la seule solution adaptée aux problèmes actuels d’environnement, et elle a donc vocation à se substituer aux politiques publiques traditionnelles considérées comme dépassées. Pour les autres, au contraire, la « gouvernance « est le problème — et non la solution — car elle ne fait que renforcer l’impuissance collective face à des défis de plus en plus ingouvernables ».

34La mobilisation suscitée par les exercices de planification au moment de la LAURE a tendance à s’éroder compte tenu de la faiblesse des moyens alloués à la mise en œuvre de ces outils de planification.

  • 2 Plus de 200 personnes ont participé aux groupes de travail qui, après l’adoption du document se son (...)

35Lille a bénéficié de la dynamique induite par l’élaboration du PRQA2 même si l’intérêt porté à ce document au moment de la mise à disposition du public a été très faible (Frère, 2005). La mobilisation des acteurs pour le PPA a été plus limitée mais les moyens déployés par la DRIRE pour faire vivre cet outil ont été beaucoup plus faibles que pour le PRQA.

3.3. Les enjeux de la participation à partir de l’exemple du PDU de Lille3

  • 3 Texte rédigé par Séverine Frère.

36Dans le domaine de l’environnement, certains travaux (Lascoumes, 1994 ; Theys, 2003) ont mis l’accent sur le fait que de nouvelles modalités d’action publique sont mises en œuvre. Leurs particularités reposent sur des approches plus partenariales, plus négociées, mobilisant des procédures démocratiques de consultation de la population et des formes flexibles de coordination. L’environnement est, en effet, porteur de valeurs favorables à des formes d’action publique plus ouvertes à la société civile. En effet, de ce point de vue les politiques liées à l’air et à l’eau l’illustrent bien, la mise en œuvre d’actions de prévention reposent largement sur des évolutions comportementales. En ce sens, l’action publique ne peut alors opérer uniquement par décret, elle fait également appel à une autre forme d’expertise émanant de la participation citoyenne. Pourtant, si une appropriation par les habitants des mesures préconisées dans les procédures de planification semble nécessaire dans le domaine de l’eau et de l’air, il faut mentionner que paradoxalement la manière d’élaborer ces mesures et les procédures dans lesquelles elles s’insèrent, semblent encore peu perméables à la participation citoyenne et à l’intégration de ses préoccupations, dans la mesure où les démarches mises en œuvre sont surtout le fait de démarches très techniciennes, internes au système d’acteurs politiques et administratifs.

37Que ce soit à travers sa mobilité et ses choix modaux, ou sa consommation, le citoyen est au cœur du dispositif de prévention qu’il s’agisse d’air ou d’eau. Or, paradoxalement, l’élaboration de dispositifs de planification destinés à promouvoir un certain nombre de mesures de prévention dans le domaine de l’eau ou de l’air ne réserve bien souvent qu’une place restreinte à la participation citoyenne.

38L’observation réalisée au sein même des dispositifs de planification et procédures liés à la gestion de l’air, tels que le Plan de déplacements Urbains (PDU), ou encore le Schéma Directeur dans l’agglomération lilloise a permis de mettre en évidence que les modalités de participation du public associatif et citoyen sont extrêmement limitées.

3.3.1. L’exemple de la participation associative dans le PDU de Lille

39Pour le PDU, le champ de la participation des acteurs est défini par l’article 28-3 du texte de la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie (30 décembre 1996) qui rappelle que « les services de l’État sont associés à l’élaboration du PDU » et que « les représentants des professions et des usagers de transports, les Chambres de Commerce et d’Industries et les associations agréées de protection de l’environnement sont consultés à leur demande ». La demande d’une consultation systématique – et non seulement à leur demande – des associations a été rejetée par les parlementaires. Cette formulation laisse une marge de manœuvre aux collectivités qui choisissent de l’interpréter selon le niveau de perméabilité des systèmes d’acteurs politico-administratifs locaux.

40Ainsi, dans la procédure du PDU, le public a la possibilité de s’exprimer au moment du diagnostic préalable à l’élaboration du plan, c’est-à-dire lors des enquêtes-ménages-déplacements, puis une fois le projet élaboré, lors de l’enquête publique. Mais durant la phase d’élaboration du plan, la participation du public se limite principalement aux associations. Ainsi, à Lille, la Communauté Urbaine de Lille, autorité organisatrice en charge du PDU a choisi de mettre en œuvre une procédure de concertation spécifiquement dédiée aux associations, qui témoigne de la volonté de la communauté d’impulser de nouvelles pratiques institutionnelles. Lancée en octobre 1997 par un forum des déplacements, cette démarche qui s’est poursuivie jusque mai 1999 a été ponctuée par plusieurs étapes :

  • un questionnaire remis aux associations sur le thème général des déplacements ;

    • 4 Ces séances sont organisées respectivement autour des thèmes suivants : le piéton, le cycliste, l’a (...)

    une série de huit séances thématiques4 correspondant à un découpage modal, intitulée les « mardis du PDU » ;

  • une présentation de la partie « orientations » du PDU, recueil des avis et soirée débat ;

  • une présentation du contenu du PDU.

41Pour autant, la procédure mise en place par la collectivité a-t-elle contribué à une véritable expression du public associatif et à leur intégration dans le processus décisionnel du PDU ?

42Si ce dispositif apparaît comme une occasion pour les associations d’être associées à l’élaboration du PDU, il présente l’inconvénient d’être scindé des réflexions opérant dans les groupes de travail, qui constituent la scène où sont débattus les enjeux et définies les orientations du plan.

43L’observation menée au sein même des différentes scènes participatives qui ont constitué la démarche de concertation montre que les associations sont, certes, reconnues comme un interlocuteur légitime. L’élargissement de la scène de discussion est aujourd’hui considéré par les acteurs politiques et administratifs comme un élément incontournable dans les processus d’élaboration. Néanmoins, les marges de manœuvre des associations dans ces dispositifs ainsi que leur capacité à influencer le processus décisionnel apparaissent extrêmement réduites. Un processus de concertation formaté et imposé par l’institution communautaire, dans lequel la participation associative est organisée selon un mode consultatif au lieu d’être fondée sur de véritables échanges discursifs à partir des projets de la communauté urbaine, a pour effet de biaiser la concertation et de la transformer en un instrument de subordination des différents partenaires associatifs.

44Ainsi, le projet de PDU est présenté aux associations lorsqu’il est déjà « ficelé ». L’essoufflement constaté dans la participation du public associatif au cours de la procédure pourrait alors être considéré comme un indicateur du refus de cautionner « la mise en visibilité de l’action démocratique » : alors que deux cents associations sont invitées au forum, cinquante et une répondent au questionnaire, vingt-six participent aux « mardis du PDU », dont une dizaine seulement de manière assidue. Seul un noyau constitué de sept associations a participé à l’ensemble de la procédure de concertation.

45Ces arènes renforcent l’asymétrie des rôles et des fonctions entre les acteurs politico-administratifs qui monopolisent le pouvoir décisionnel et les représentants associatifs conviés à une discussion dont ils ne connaissent pas les enjeux.

46En outre, l’hétérogénéité et la structuration du champ associatif qui l’empêchent de formuler une demande sociale homogène et de constituer « une seule voie » ne favorisent pas sa prise en compte par les acteurs politico-administratifs. Cela renvoie également à la question de l’expertise. En effet, dans la procédure de concertation, on trouve, d’un côté, un grand nombre d’associations de bénévoles dont le niveau d’expertise est insuffisant pour peser dans le dispositif. Néanmoins, ce groupe d’associations déploie un important effort de mobilisation et d’appropriation du sujet. De l’autre côté, la part des associations professionnalisées qui disposent d’une capacité d’expertise, est faible. Ces deux groupes se positionnent d’ailleurs sur deux registres différents : le premier groupe adopte une dialectique de légitimation à la fois de la scène constituée par le processus de consultation et du projet, le second, affichant une position plus critique, considère que l’organisation du processus ne permet pas de réunir les conditions suffisantes pour créer un espace de débat contradictoire et choisit de ne participer qu’à la marge.

3.3.2. L’expression citoyenne comme forme d’expertise ?

47En outre, nous avons examiné la participation citoyenne à travers l’examen de l’enquête publique du PDU. Contrairement aux situations couramment observées dans les enquêtes publiques qui souffrent d’un déficit de participants, à Lille, l’enquête publique réalisée pour le PDU n’entre pas dans cette configuration puisqu’elle a mobilisé une frange non négligeable de la population de l’agglomération. Cela est d’autant plus vrai quand on compare ces résultats à ceux des enquêtes publiques de PDU réalisées dans d’autres agglomérations françaises. Nous avons analysé toutes les interventions des registres d’enquête ainsi que les courriers adressés à la commission d’enquête. Ainsi 736 intervenants ont été dénombrés qui ont formulé 454 interventions, qui se répartissent en 1665 observations.

48Après avoir analysé et répertorié les observations dans une grille d’analyse reprenant les axes du PDU, il s’est avéré que plus de la moitié des 1665 observations émises par les intervenants se rattachaient directement aux axes du PDU. Le public avait bien saisi l’objet du PDU. En ce sens, la richesse et la densité du discours produit et des observations dans l’enquête publique constituent une réelle force de proposition. En outre, un quart des observations n’entraient pas directement dans les axes du PDU mais se rapportaient au thème des déplacements. Cela permettait de faire apparaître des éléments à ajouter au PDU et de cerner ainsi les aspirations des habitants de l’agglomération à travers leurs suggestions. Se rapportant à une expérience et un vécu quotidiens de la mobilité, le contenu des observations émises traduit néanmoins une forme d’expertise citoyenne. Il entre dans la catégorie des savoirs profanes qui viennent traduire une forme de légitimité en réponse à la légitimité politique ou technicienne. On peut considérer que c’est la proximité, l’expérience personnelle d’un espace et l’intérêt qu’on y porte qui fonde la légitimité à intervenir dans le débat concernant l’aménagement de cet espace. Ces savoirs locaux ou vernaculaires qui sont typiquement ceux que les citoyens sont les seuls à posséder, sont aujourd’hui de plus en plus souvent considérés dans la littérature comme susceptibles de concurrencer efficacement les savoirs externes.

49Pourtant en dépit de la mobilisation du public, dans l’expérience du PDU lillois la question se pose quant à l’influence de cette mobilisation sur la procédure elle-même.

50En effet, les modes de consultation mis en œuvre pour le PDU trahissent la modestie des résultats attendus de cette consultation par le maître d’ouvrage. A Lille, le PDU soumis à enquête se composait de trois types de documents :

  • le document PDU contenant les grandes orientations ;

  • trois chartes qui fixent des principes techniques destinés aux collectivités locales pour l’aménagement ou le réaménagement de voirie. Elles s’appliquent aux vélos, aux piétons, aux bus ;

  • des schémas directeurs d’itinéraires vélos, piétons qui sont des documents cartographiques visant une continuité des réseaux.

51D’après le contenu des observations, les intervenants ont accordé une grande importance aux chartes et à leurs contenus techniques puisque 39 % des observations s’y rattachaient. En outre, certaines associations s’étaient investies dans la rédaction de ces documents qui matérialisaient ainsi leur participation au PDU. Or, ces chartes ont été retirées du PDU au moment du vote en conseil de communauté sur demande politique. Elles n’ont donc aujourd’hui qu’une valeur indicative. Par ailleurs, comment expliquer qu’entre le rendu du rapport de la commission d’enquête et le vote du PDU, il ne s’écoule que trois semaines ? Ce délai laissait-il à la communauté le temps nécessaire pour modifier son document afin d’intégrer les remarques du public ?

52L’exemple du PDU de Lille montre les difficultés du mode d’expression que représente l’enquête publique, souvent négligés par le maître d’ouvrage et délaissée par le public. Les modalités d’organisation de cette procédure constituent également des freins à l’expression citoyenne et à sa prise en compte.

3.4. Les difficultés de la concertation à l’échelle métropolitaine

53Néanmoins, les difficultés de la participation citoyenne et associative dans le PDU de Lille semblent confirmer une réelle difficulté de la structure communautaire qui apparaît comme un lieu hors d’atteinte du citoyen.

54Dans l’agglomération lilloise, à partir du milieu des années 1980, une dynamique de métropolisation s’est enclenchée, accompagnée d’un processus volontariste assez consensuel de mobilisation des acteurs articulé à la dynamique de développement. On assiste dans cette période à un consensus métropolitain reposant sur une forme de connivence entre acteurs politiques et acteurs économiques. Néanmoins cet équilibre se crée sans qu’une frange importante de la société y soit associée, ce que semblent traduire les oppositions des associations à certains projets.

55C’est particulièrement le cas pour le Schéma Directeur, qui marque bien les limites de ce consensus présentés ci-dessus. Le clivage s’est traduit notamment par un recours formé par une association contre le Schéma Directeur qui a abouti à son annulation. Un certain nombre d’associations dénoncent alors les incohérences du modèle développé dans le Schéma Directeur et le PDU face à la logique d’aménagement d’infrastructures routières qui se poursuit par le biais de procédures comme le Dossier de Voirie d’Agglomération (DVA) ou le Schéma Départemental d’Urbanisme Commercial.

56Il faut noter que la concertation dans le cadre du Schéma Directeur s’est limitée aux acteurs administratifs et politiques. Seule une mise à disposition du public du document était possible. Aussi le manque de concertation auprès des associations a sans doute contribué à expliquer le contentieux. Au sein de la structure communautaire, cette situation a amené l’institution à repenser sa manière d’aborder les grands projets métropolitains, dans lesquels la consultation du public n’a jamais trouvé place. Aussi faut-il interpréter la concertation déployée dans le PDU comme une volonté de corriger ce qui apparaissait comme le signe d’une ouverture insuffisante de l’institution communautaire à la prise en compte des demandes associatives.

57Dans ce contexte, la concertation autour du PDU laisse penser qu’elle répond davantage à un souci de prévenir et contenir les oppositions qu’à une volonté d’intégration des associations au processus décisionnel.

58Cela conduit à s’interroger sur les modalités de la participation à l’échelle métropolitaine. La mise en place récente d’un Conseil de Développement permettra-t-elle de renforcer la démocratie participative ? On peut en douter à en juger par les critiques formulées sur ces instances qui constitueraient un outil essentiellement destiné aux notables locaux ne permettant pas aux revendications des groupes d’intérêt de s’y exprimer.

59Le développement de contentieux symptomatiques

60Selon Albert Hirschman (1991), l’individu insatisfait peut adopter trois attitudes : la défection, la protestation et l’attitude dite loyale. L’individu, peut donc choisir une forme de participation en cas de désaccord. Pour cela, différentes tribunes existent : comité de quartier, conseil communal de concertation… Ces structures permettent au citoyen de participer à l’élaboration de projets locaux en amont de la décision. Ces méthodes permettent ainsi d’éviter des mouvements d’opposition radicaux et de limiter en grande partie les insatisfactions et situations de conflits. Mais les opposants disposent aussi de l’instrument juridique. Rappelons que les oppositions d’associations et d’habitants, relayées politiquement, portant sur le volet routier dans la révision du Schéma Directeur ont été interprétées comme le résultat d’un manque d’information et de concertation auprès de la population.

61Suite à cet épisode, les associations ont été reconnues comme des intervenants très actifs sur la scène locale, dont il ne fallait pas sous estimer le rôle. Ainsi, la Communauté Urbaine a senti que le risque était plus grand de ne pas tenir compte du monde associatif que celui de l’intégrer dans la procédure tout en le canalisant. Pourtant, si apprentissage il y a, du côté de la Communauté Urbaine, il semble n’avoir pas été suffisant pour empêcher un nouveau contentieux de se former sur le PDU.

62Le PDU, adopté en juin 2000, a été annulé en mai 2003 par le tribunal administratif suite au recours déposé par un administré, qui n’a pas recueilli les réponses qu’il souhaitait obtenir dans le cadre de l’enquête publique. Son intervention portait sur les contournements routiers de Lille. Le tribunal a considéré que le riverain aurait dû obtenir une réponse argumentée de la part des commissaires enquêteurs chargés de la consultation publique et de sa synthèse.

63Ainsi, en dépit des moyens mis en œuvre pour éviter les conflits et mouvements d’opposition sur son plan, la Communauté Urbaine, dont le PDU a été récompensé par un prix national pour son innovation et son volontarisme, voit une fois encore, son document annulé. Cette situation montre un nouvel échec de la Communauté Urbaine qui avait pris soin d’organiser la concertation auprès des associations pour éviter une situation de blocage. Plus que la judiciarisation de la société, cette situation montre les limites de la tentative de subordination opérée par la Communauté Urbaine.

64En conclusion ont on retiendra que les enjeux liés à l’air et à l’eau représentent effectivement des atouts de développement dont les métropoles se sont saisies. Est-ce que les parties d’aménagements retenus s’inscrivent véritablement dans une démarche de développement durable ?

65L’eau doit sortir des tuyaux et l’air ne doit plus être utilisé uniquement pour la combustion. Les problèmes environnementaux ne sont pas essentiellement des problèmes scientifiques ou techniques, ils soulèvent des questions fondamentales d’éthique ou de philosophie. Faire confiance à la science ou à la technologie ou même à l’économie ou au droit peut créer autant de problèmes que de solutions.

66La prise en compte de la qualité de l’air dans les politiques locales, par l’intermédiaire des transports, de l’urbanisme ou du logement, en est à ses tout débuts et ne constitue qu’une avancée timide. C’est donc la crainte de perdre ce faible acquis qui explique la réticence des administrateurs des AASQA à construire un réseau de mesure régional en effaçant toute présence locale. En effet, la lisibilité de la politique de la qualité de l’air est assurée essentiellement par la surveillance qui, par les outils de communication qu’elle produit, parvient à construire la politique dont elle est censée expertiser les résultats.

67La qualité de l’air reste une préoccupation affirmée dans la métropole lilloise qui a subi aussi une désindustrialisation forte. Peut- on affecter cette sensibilisation à la présence de nombreux acteurs de santé publique ou environnementale qui ont toujours eu à cœur, dans la tradition de l’hygiénisme de Calmette, de rappeler l’urgence du message sanitaire et l’importance de la santé environnementale ?

4. Vers une gouvernance de l’eau : l’exemple de l’Escaut

68Parce que la mise en œuvre de la DCE sur l’Escaut, district hydrographique transfrontalier, pose la question de l’intégration des échelles spatiales et temporelles, et plus globalement, de l’organisation des territoires et des réseaux d’acteurs et de leurs impacts spatiaux, nous l’aborderons sous l’angle de l’articulation et des conflits de logiques d’acteurs. Notre objectif est d’analyser les interactions de ces nouveaux espaces publics et territoires émergents, avec les territoires existants. Nous nous pencherons en particulier sur les modalités d’ouverture des formes de coordination internes à un territoire à l’environnement socio-politique extérieur, ainsi que sur les rapports entre échelles d’intervention et équités spatiales et temporelles, et enfin, sur les différentes représentations de la solidarité en fonction des échelles d’intervention.

4.1. Espaces et échelles d’intervention : la gestion de l’eau dans le cadre du district hydrographique (la commission internationale de l’Escaut)

69L’Escaut, qui s’écoule sur près de 350 Km du Nord de la France aux Pays-Bas correspond à l’un des bassins versants les plus importants d’Europe (21 683 Km²). Cependant, son débit est relativement faible, environ 80 m3.s-1 à Anvers (i.e. moins de 5 l. s-1.km²) comparé au Danube (6500 m3.s-1), au Rhin (2200 m3.s-1) et à la Meuse (330 m3.s-1). Son bassin se réparti entre la France (31 % du total), la Wallonie (17 %), la Flandres (43 %), Bruxelles (1 %) et les Pays-Bas (8 %). Sa population, qui dépasse les 10 millions d’habitants, est très irrégulièrement répartie, la densité ne dépassant pas les 10 habitants par Km² sur la Haute-Lys ou en Zélande et excédant les 2000 hab./Km² à Anvers, Bruxelles ou Lille.

4.1.1. L’articulation des différents territoires concernés par l’Escaut

Figure 15 : Le degré de participation du public dans le cadre de la mise en œuvre de la DCE (a) : exemple du bassin de l’Escaut (b).

Figure 15 : Le degré de participation du public dans le cadre de la mise en œuvre de la DCE (a) : exemple du bassin de l’Escaut (b).

70Après plusieurs siècles d’un important développement économique peu concerné par les impacts à la fois qualitatifs et quantitatifs sur l’hydrosystème qu’il pouvait engendrer, à émergé depuis plusieurs décennies une prise de conscience des enjeux hydro-écologiques et plus récemment, la nécessité de se coordonner pour mettre en œuvre un plan de gestion à l’échelle internationale. Ces enjeux concernent à la fois :

  • la pollution des eaux par les villes, les industries et l’agriculture intensive ;

  • le risque d’inondation dans un contexte d’étalement urbain en zone inondable, d’imperméabilisation des sols et de conquête historique des zones humides ;

  • l’épuisement de la ressource en eau face à une demande croissante et des déséquilibres régionaux en matière de disponibilité en eau.

71A l’échelle du bassin versant, cette disparité des enjeux souligne la nécessité de réfléchir à une meilleure articulation des échelles pour assurer une gestion intégrée de l’eau. C’est ce que propose notamment la démarche entreprise à travers la Commission Internationale de l’Escaut (CIE), à l’échelle d’un district hydrographique qui dépasse les frontières du bassin versant « naturel ». Les cours d’eau côtiers français et flamands sont ainsi intégrés dans le dispositif.

72L’exemple transfrontalier du district international de l’Escaut constitue une modalité significative de mise en adéquation de l’hydrosystème avec les territoires institutionnels. Si la question de la distorsion entre les territoires concernés et le territoire fonctionnel semble résolue dans la mesure où, désormais, le district hydrographique devient le niveau pertinent de gestion et de protection de la ressource en eau, il convient de mettre en évidence la façon dont les échelles s’articulent en vue de parvenir aux objectifs fixés par la DCE.

73Par ailleurs, cette mise en cohérence de l’échelle des problèmes avec celle de la décision pourrait tendre à une redéfinition du rôle et de la place de l’Etat dans la production des politiques. Mais aussi, l’intégration d’échelles plus nombreuses complexifie le jeu des acteurs. En effet, l’émergence de ce nouvel espace se double de l’avènement de partenaires récents susceptibles d’induire de nouveaux problèmes de régulation auxquels la gouvernance territoriale pourrait répondre par un réaménagement de la gestion de l’action publique.

Figure 16 : Le district de l’Escaut.

Figure 16 : Le district de l’Escaut.

D’après : Agence de l’eau Artois-Picardie, 2004.

74Cinq échelles territoriales sont concernées par la mise en œuvre de la DCE sur le district hydrographique de l’Escaut, partie française :

  • l’échelle européenne où a été élaborée la DCE ;

  • l’échelle nationale où s’applique la DCE, sachant que seuls les États sont responsables de cette mise en œuvre dans les délais impartis. Ils doivent en fixer l’encadrement juridique ;

    • 5 article 3- 1- a de l’Accord international sur l’Escaut de Gand du 3/12/2002.

    l’échelle transfrontalière illustrée par la CIE. Les Etats concernés par l’Escaut ont inscrit la coopération transfrontalière dans l’accord de Gand créant la CIE. Elle est chargée d’élaborer le plan de gestion du district, qui énonce des avis et des recommandations5 en coopération avec les Etats concernés ;

  • l’échelle régionale du Comité de Bassin Artois-Picardie (CB) qui élabore le SDAGE en conformité avec le futur plan de gestion, tout en couvrant un domaine plus large que le plan de gestion (exemples de la prévention des risques d’inondations, de l’extraction de granulats, de la sécurité de l’alimentation en eau potable…) ;

  • enfin, l’échelle locale de la Commission locale de l’eau (CLE).

4.1.2. Comment s’organisent les modalités de coopération entre ces échelles et comment doit-on qualifier cette dynamique ?

75En pratique, il ne s’agit pas pour chaque niveau d’agir en toute liberté mais au contraire de se conformer à un certain nombre de principes directeurs communs définis tant au niveau communautaire qu’au niveau national.

  • 6 Accord international sur l’Escaut, Gand, 3/12/2002.

76Ainsi la DCE énonce dans son article 13 que « dans le cas d’un district hydrographique international situé entièrement sur le territoire de la Communauté, les Etats membres en assurent la coordination en vue de produire un seul plan de gestion du district hydrographique international » et que dans de tels cas « ils peuvent désigner, comme autorité compétente, un organisme national ou international existant » (art. 6). Enfin « ils communiquent à la Commission la liste de leurs autorités compétentes et des autorités compétentes de tout organisme international auquel ils participent, au plus tard six mois après la date mentionnée à l’article 24 » (art. 8). En application de cette directive, l’Etat français a signé à Gand le 3 décembre 2002 un nouvel accord international sur l’Escaut en vue de « renforcer la coopération existante entre les Etats et Régions concernés par la protection et l’utilisation des eaux du district hydrographique international de l’Escaut »6.

4.2. La Commission internationale de l’Escaut (C.I.E)

77La mise en œuvre de la DCE qui établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau nécessite, au sein du district hydrographique international de l’Escaut, selon les domaines géographiques et les thèmes à traiter, une coordination multilatérale, bilatérale ou nationale. Cette coordination s’effectuera dans le cadre de la CIE.

78Cette organisation inter-gouvernementale doit être porteuse d’une dynamique capable de produire du consensus dans l’identification des prescriptions communes en termes de données, de rapports et de produits qui passera par une harmonisation avec les divers partenaires transfrontaliers pour contribuer à la transparence et à la coordination de la gestion de l’eau au niveau du district international.

79Ceci étant, la diversité des acteurs ne peut à elle seule garantir son succès ni d’ailleurs celui des procédures nouvelles qui les sous-tendent (Leca, 1996). Il ressort que plus l’étendue du territoire considéré sera importante, plus il sera nécessaire d’assurer des liens de cohésion entre ses composantes.

80En effet, le glissement progressif d’un système de relations associant dans un cadre national français l’Etat et les collectivités territoriales vers un autre système de relations concernant l’Europe, les Etats, les collectivités territoriales, les intercommunalités et des acteurs privés, incite à préciser les interactions entre ces « niveaux territoriaux », mais surtout entraîne une modification du jeu des relations pour se rapprocher d’un objectif d’optimisation de la satisfaction qui suppose une connaissance et une articulation des territoires concernés et enfin, une évaluation des résultats.

  • 7 Premier accord de coopération transfrontalière sur l’Escaut instituant la CIPE (commission internat (...)

81La CIPE (Commission Internationale pour la Protection de l’Escaut), devenue depuis les accords de Gand la CIE, fut créée en 1994 par l’accord de Charleville-Mézières7. Elle réunissait la Région flamande, la Région wallonne, la Région de Bruxelles capitale, le Royaume des Pays-bas et la France, auxquels s’ajoute aujourd‘hui l’Etat fédéral Belge, puisque seuls les Etats sont responsables de la mise en œuvre de la DCE sur leur territoire et que les eaux littorales relèvent de la compétence fédérale. Elle avait commencé à coordonner les partenaires autour de la qualité des eaux et, plus particulièrement, sur un système d’alerte des pollutions accidentelles et sur un réseau de mesures homogènes. Dorénavant, la mise en œuvre de la DCE implique que cette coordination soit accentuée et le fonctionnement des instances de concertation intergouvernementale amélioré. De même, la gestion des bassins internationaux doit désormais se faire en concertation avec les usagers et le public.

82Chaque État concerné par l’Escaut est représenté au sein de la CIE par une délégation dont la composition varie en fonction des parties contractantes. Par ailleurs, la structure fédérale de certains États concernés augmente le nombre de délégations présentes.

83En ce qui concerne la France, la délégation est désormais menée par le préfet, coordonnateur de Bassin, en remplacement d’un ambassadeur selon l’ancienne formule. Cette modification pourrait sembler anodine, pourtant il n’en est rien, comme nous le démontrerons plus loin.

  • 8 La délégation française est composée de la Diren, la DDE, VNF, la DRIRE (statut d’observateur), l’A (...)
  • 9 Il s’agit des Communautés urbaines de Dunkerque et de Lille.

84Cette délégation est composée des principaux services de l’Etat8intervenant dans la gestion intégrée de l’eau, auxquels il faut ajouter des représentants de collectivités locales9 concernées. Également, la CIE reconnaît la qualité d’observateur à certaines organisations, dont les ONG, pour autant qu’elles aient des points communs avec la mission de la CIE. A ce titre, elles peuvent participer aux réunions de la Commission sans pour autant disposer d’un droit de vote.

85La délégation française au sein de la CIE participe avec les autres délégations étrangères à l’élaboration des avis et recommandations qui, pour le cas de la France, seront transmis ensuite au Comité de Bassin, lequel les prendra en compte pour la révision du SDAGE.

86Enfin, la CLE répercutera à son tour les principales orientations définies par le SDAGE pour l’élaboration du SAGE.

  • 10 Accord concernant la Protection de l’Escaut signé à Charleville-Mézières le 26 avril 1994.

87Ce processus de concertation et de coordination était d’ores et déjà engagé dans le cadre de l’expérience en commun menée au sein de la CIPE10. Il s’agira, avec la CIE accompagnant la démarche promue par la directive cadre, de renforcer l’articulation des échelles transfrontalières et nationales et de favoriser la concertation avec l’ensemble des acteurs publics et privés concernés. A ce propos, le préfet coordonnateur de bassin doit veiller à l’harmonisation des calendriers des travaux entre la partie nationale et l’ensemble du district international et en proposer les adaptations qu’il jugera utiles.

  • 11 Art.2 (b) de l’accord international de Gand.

88La volonté de l’Union européenne et des États de créer des réseaux de coopération transfrontalière semble s’inscrire dans une perspective de renforcement des stratégies de coopération que les seuls référentiels communs ne sauraient imposer. En effet, si cet espace public de coopération entre acteurs publics/privés nationaux et étrangers est mis en place au niveau de l’échelle transfrontalière en raison de l’interdépendance des autres échelles, il ne s’agit pas de sous-estimer les résistances liées aux barrières juridiques et socioculturelles de la frontière. La CIE doit concourir à l’élaboration d’un seul plan de gestion11 pour l’ensemble du district hydrographique de l’Escaut, mais ne dispose pour ce faire que du pouvoir d’émettre des avis et recommandations. Il ne s’agit en fait que d’une scène de concertation et de coordination. Chaque partie contractante répercute sur son territoire les dispositions qui le concernent. De même, le principe de la solidarité de l’ensemble des acteurs du district hydrographique de l’Escaut ne s’applique pas. La CIE n’est qu’une instance de concertation et de coordination. En n’émettant que des avis et recommandations, elle ne dispose pas du pouvoir de décider d’une solidarité financière entre tous les acteurs du district. Elle ne bénéficie que d’un budget limité et la plupart des opérations sont financées par le biais de programmes européens Interreg 3. Sa marge de manœuvre est donc limitée.

89On aurait pu imaginer que la réalisation d’un seul plan de gestion sur l’ensemble du district hydrographique s’accompagne d’un réel pouvoir de décision de la CIE, illustrant ainsi une coopération transfrontalière plus poussée, et d’une gestion à ce même niveau. En définitive, si l’émergence d’espaces publics transfrontaliers est propice à l’expression singulière de rapports de forces inédits et structurés par l’histoire singulière des lieux et des acteurs, il n’en sera rien dans notre cas en raison des prérogatives de la CIE qui se focalisent sur des avis et des recommandations. La portée des ces rapports de force pourraient être relativement limitée.

4.3. Le district international de l’Escaut, espace de gouvernance territoriale ?

  • 12 L’union européenne présente la gouvernance comme « les règles, les procédures et les comportements (...)
  • 13 Livre blanc sur la gouvernance, chantier n° 1 : « Accroître la qualité du débat public européen », (...)

90L’Union européenne s’est engagée dans une démarche12 visant à faire évoluer les processus de décision dans l’Union en cassant l’idée selon laquelle « seuls la Commission européenne et l’Etat pensent, et les autorités régionales et locales exécutent »13. Dans cette perspective, elle incite les Etats à développer la coopération pour favoriser l’articulation des différents acteurs et pour installer une gouvernance à plusieurs niveaux, ainsi que dans le sens d’une meilleure intégration des actions ayant un impact sur le territoire européen et pour lesquelles les autorités régionales et locales sont pratiquement toujours concernées.

91Ainsi, les nouveaux mécanismes de coopération entre les différents niveaux de décision devraient reposer sur une logique de compétences partagées et non hiérarchisées.

92Le mot « gouvernance » est actuellement à la mode et nous ne prétendons ni le redéfinir à notre tour ni en refaire l’historique, mais il importe de nous référer à une conception, et à des repères pour en mesurer les implications.

93La conception européenne de la gouvernance à laquelle nous faisons ici référence est celle définie par le Livre blanc sur la gouvernance européenne. Comme le souligne Beate Kohler-Koch et Fabrice Larat, la « gouvernance communautaire n’est pas seulement déterminée par la structure de la communauté et par ses particularités, mais elle est aussi influencée par la perception des principes régissant un ordre politique légitime qu’ont les acteurs participant à cette gouvernance […]. Dans son essence, la gouvernance concerne la matière et les moyens par lesquels les préférences en partie divergentes des citoyens se trouvent traduites dans les choix et mesures de nature politique, de telle façon que la pluralité des intérêts présents au sein de la société soit transformée en action unitaire et que les différents acteurs sociaux y consentent et s’y retrouvent ». L’usage de ce mot renvoie tant aux principes de bonne gouvernance qu’aux exigences élémentaires de la démocratie, à savoir l’accès à l’information, le fait que les gouvernants doivent favoriser la transparence des décisions en rendant des comptes aux citoyens, et qu’enfin ces derniers aient prise sur les décisions qui les concernent.

94Il s’agit donc bien pour l’Union européenne de favoriser la perception de ces principes et leur pratique effective. Dès lors, comme le souligne Pierre Calame, « le pouvoir de proposition et l’organisation du cycle d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des politiques publiques sont au cœur de la gouvernance » (Calame, 2003).

95La question posée ici concerne les dynamiques de proximité qui mettent l’accent sur l’analyse des conditions de la participation et sur l’appropriation et/ou la ré-appropriation par la société civile et les élus locaux des pratiques mises en œuvre pour assurer un développement durable de la ressource en eau. L’enjeu est alors une mobilisation plus large des acteurs, la construction de nouveaux lieux de rencontre et d’organisation des politiques (Assouline et Blancher, 2003), une meilleure articulation entre recherche et décision, afin de mieux valoriser le capital cognitif, le recours à des stratégies innovantes, etc.

96Comment, par des systèmes de médiation l’Etat essaie-t-il de répondre aux aspirations qualitatives des citoyens ? Comment gérer la proximité sans détourner l’attention de questions non formulées mais portant des enjeux forts pour l’avenir ? Quels sont les apports de cette dynamique européenne, voire internationale, pour les citoyens ? Quels sont les arguments utilisés pour démontrer un double dividende ? Enfin, quelles sont les actions de sensibilisation sur lesquelles l’Etat et les collectivités s’appuient pour responsabiliser les populations ?

  • 14 Dans le traité de Maastricht de 1992, la notion de subsidiarité est définie en modification du Trai (...)

97Si l’Union européenne considère que les décisions doivent être prises au niveau le plus proche du citoyen (principe de subsidiarité14), elle ne prévoit aucun moyen pour mettre en œuvre ce principe, ce qui ne facilite pas la transparence. Ces objectifs ne sont donc pas à l’abri d’ambiguïtés liées au cadre juridique et institutionnel proprement dit.

98Ce principe de subsidiarité permet certes de limiter les excès de la centralisation, tout en évitant les chevauchements de compétences, mais il n’empêche pas la tendance des institutions à exercer leurs attributions selon le principe d’exclusivité, « mal adapté à la complexité de l’action publique » (Freyss, 2003). Enfin, ce principe ne devrait pas seulement s’appliquer aux rapports entre les collectivités publiques plus larges et les collectivités publiques plus petites, mais aussi aux rapports entre les autorités publiques et la société civile.

99Il appartient donc aux États de favoriser la mise en place de cette gouvernance par le biais de l’information et de la participation du public.

100Dès lors, le débat sur la gouvernance à plusieurs niveaux devient difficile et biaisé dans la mesure où ceux qui y participent choisissent souvent l’interprétation de la subsidiarité qui les avantage, ce qui conduit parfois à des malentendus. En prolongeant notre réflexion, nous pourrions nous demander s’il appartient à l’instance supérieure d’intervenir, au regard du respect de l’autonomie de l’instance inférieure, si cette dernière ne remplit pas suffisamment sa mission (de la Malène, 1997).

  • 15 Selon P. Calame, la subsidiarité active « n’est pas un simple enrichissement du principe de subsidi (...)

101C’est pourquoi certains auteurs préfèrent parler de « subsidiarité active15 ». Celle-ci s’intéresse davantage aux « objectifs, aux critères, et aux dispositifs de travail », alors que la subsidiarité, sans autre qualificatif conduit « à lister et à délimiter des compétences déléguées au niveau du dessus » (Calame, 2003, p. 188).

102D’entrée de jeu, la subsidiarité active met l’accent sur la manière d’élaborer de façon partenariale des solutions pertinentes dans la gestion des problèmes et satisfaisant aux obligations de résultats.

103Toutefois, pour la mise en œuvre de la DCE, l’Union européenne a tenté de déterminer des principes simples et clairs et des méthodes concrètes pour progresser à partir d’une démarche fondée sur la coopération.

104En établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, la DCE a introduit des innovations, notamment dans son préambule, en énonçant que « le succès de la présente directive requiert l’information, la consultation et la participation du public » et que pour y parvenir « les Etats membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées par la mise en œuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique ». De surcroît, ils « veillent à ce que pour chaque district hydrographique, soient publiés et soumis aux observations du public, y compris des utilisateurs […] ». Il n’en demeure pas moins que la gouvernance n’est pas une donnée, mais se construit à travers les interactions des acteurs et doit donc être entretenue en permanence. Comme le souligne Mireille Pongy, « la gouvernance renvoie […] à une acceptation relationnelle du pouvoir, fondée sur la notion d’échange, et non à une vision substantialiste du pouvoir comme propriété ou comme lieu » (Pongy, 1997, p. 112).

105En ce sens la légitimité de la gouvernance dépend de son enracinement culturel ; il appartiendra donc à chaque Etat de dire comment il s’organisera pour atteindre les buts qu’il se sera fixé et comment sera organisé le partenariat entre les acteurs.

106Finalement, le fondement de la gouvernance européenne n’est-il pas celui des autres niveaux ? Mais s’agit-il là véritablement d’une question pertinente, puisque les deux cas de figure cohabitent et qu’en outre, un grand nombre d’innovations institutionnelles relèvent comme le souligne Pierre Jacquet, « d’une zone grise » entre les deux (Jacquet, 2000, p. 288) ? Là encore, l’analyse de cette dynamique croisée illustrera les changements institutionnels qui sont à la fois le signe de l’adaptation à certaines innovations et le moteur d’autres innovations.

Notes

1 Fonds régional d’aide à la maîtrise de l’énergie et de l’environnement.

2 Plus de 200 personnes ont participé aux groupes de travail qui, après l’adoption du document se sont constitués en « groupes de suivi » qui se réunissent encore actuellement.

3 Texte rédigé par Séverine Frère.

4 Ces séances sont organisées respectivement autour des thèmes suivants : le piéton, le cycliste, l’automobiliste citoyen, un cadre de vie agréable avec l’automobile, de nouvelles façons de se déplacer, transports de marchandises, aménagement du territoire. Elles s’adressent au public associatif et sont présidées par un élu de la Communauté urbaine.

5 article 3- 1- a de l’Accord international sur l’Escaut de Gand du 3/12/2002.

6 Accord international sur l’Escaut, Gand, 3/12/2002.

7 Premier accord de coopération transfrontalière sur l’Escaut instituant la CIPE (commission internationale de protection de l’Escaut).

8 La délégation française est composée de la Diren, la DDE, VNF, la DRIRE (statut d’observateur), l’Agence de l’eau Artois-Picardie, les communautés urbaines de Dunkerque et de Lille.

9 Il s’agit des Communautés urbaines de Dunkerque et de Lille.

10 Accord concernant la Protection de l’Escaut signé à Charleville-Mézières le 26 avril 1994.

11 Art.2 (b) de l’accord international de Gand.

12 L’union européenne présente la gouvernance comme « les règles, les procédures et les comportements qui influent sur l’exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence », in Com 428, Bruxelles le 25/07/2001, « Livre blanc sur la gouvernance européenne », 2000.

13 Livre blanc sur la gouvernance, chantier n° 1 : « Accroître la qualité du débat public européen », mai 2001 p. 1.

14 Dans le traité de Maastricht de 1992, la notion de subsidiarité est définie en modification du Traité de Rome conformément au principe de subsidiarité, « que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».

15 Selon P. Calame, la subsidiarité active « n’est pas un simple enrichissement du principe de subsidiarité. Elle partage avec lui le souci de respecter et valoriser la diversité, donc les approches locales, mais elle en diffère radicalement dans le traitement des interdépendances », ou encore « à chaque échelle de la gouvernance, la subsidiarité active ne consiste pas à appliquer des règles uniformes ni, à l’inverse, à agir en toute liberté mais à trouver des solutions à des objectifs communs et selon des principes définis de manière collective », op.cit, p. 182 et 192.

Table des illustrations

Titre Figure 15 : Le degré de participation du public dans le cadre de la mise en œuvre de la DCE (a) : exemple du bassin de l’Escaut (b).
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15800/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Figure 16 : Le district de l’Escaut.
Crédits D’après : Agence de l’eau Artois-Picardie, 2004.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15800/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 109k

© Presses universitaires du Septentrion, 2006

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540