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Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 2. Du réseau au territoire

Chapitre 2. De la technique au politique : articulation des enjeux

Texte intégral

1Indépendamment de la notion de développement durable, les enjeux liés à l’air et à l’eau imposent une vision beaucoup plus territorialisée de ces ressources. De ce fait, la maîtrise de l’eau dans la ville, comme la gestion de la pollution atmosphérique, ne peuvent plus se contenter du mesurage et d’une remédiation très technique des pollutions induites. C’est donc l’ensemble du territoire et du projet d’agglomération qui est interrogé. Le traitement de l’eau en ville sort d’une vision trop réticulaire pour s’insérer dans l’urbanisme en réintégrant l’eau dans le paysage urbain, tout en assurant une meilleure gestion de l’hydrosystème et en retenant au maximum l’eau pour que, par exemple, elle puisse s’infiltrer au lieu de ruisseler. La prévention de la pollution atmosphérique passe par la politique des transports et la gestion de la mobilité. Que ce soit pour l’eau, comme pour l’air, la logique de l’offre doit laisser la place à une meilleure écoute de la demande pour pouvoir la satisfaire, voire même l’infléchir. Cependant l’eau ; l’air, la ville et ses habitants sont constamment à la recherche d’une meilleure adéquation…

1. La maîtrise de l’eau en ville

2L’eau dans la ville peut être un atout ou une contrainte. Il est nécessaire de maîtriser les risques pour découvrir que l’eau peut être un facteur de développement territorial. Après avoir été enterrée dans les réseaux, l’eau est de nouveau recherchée par les urbanistes comme élément de structuration de l’espace urbain. A une approche technique, voire techniciste, succède une démarche plus systémique dans laquelle les nouveaux espaces de loisirs liés à l’eau participent au même titre que les grandes infrastructures de transport, à un quadrillage de l’espace urbain, facteur de rééquilibrage territorial.

3La métropole lilloise présente de nombreux exemples d’aménagements multifonctionnels répondant à l’intégration paysagère de l’eau dans la ville.

4En réponse à une demande croissante d’espaces de loisirs, les aménagements récréatifs et paysagers qui se dessinent actuellement sur la métropole, et plus particulièrement ceux de la Marque et de la Deûle, s’inscrivent dans cette perspective de développement territorial pensé en termes d’équité spatiale. Amélioration du cadre de vie, création d’emplois liés aux activités touristiques et à l’entretien de ces nouveaux espaces de loisirs, requalification de quartiers à difficultés, tels sont les éléments qui sous-tendent la reconquête des cours d’eau comme éléments du paysage urbain.

5Cependant, même si les progrès sont déjà sensibles, la reconquête des territoires d’eau, à l’intérieur ou à l’aval de l’agglomération plus particulièrement, ne peut s’inscrire que sur le long terme, en raison notamment des contraintes d’ordre qualitatif et quantitatif qui demeurent. La reconquête de l’eau dans la ville passe par la maîtrise des risques. Indépendamment de l’approvisionnement en eau, la maîtrise de l’eau en ville a suscité bien des investissements. Les risques encourus sont aussi bien quantitatifs que qualitatifs. Dans un contexte hydroclimatique précis, le risque lié aux inondations est amplifié par la ville qui, imperméable et densément peuplée, est une zone vulnérable. Le milieu urbain est particulièrement sensible à des épisodes pluvieux intenses et de courte durée. Le phénomène des inondations en ville recouvre deux types de risque : celui lié au débordement des cours d’eau et celui lié au mauvais écoulement des pluies intenses. Ce risque quantitatif se conjugue avec un risque qualitatif, celui, très anciennement pris en compte, de l’évacuation des eaux usées mais également, celui, plus récent de la pollution pluviale.

6Une vision plus intégrée de l’eau en ville passe par la maîtrise des risques puisque pour mieux interpénétrer l’hydrosystème au sein de l’écosystème urbain et de la va ville, il faut passer par la maîtrise des inondations et des pollutions.

7Si la maîtrise de l’ensemble des contraintes qualitatives et quantitatives liées à l’eau se pose encore en termes très techniques, le coût de ces investissements est toutefois colossal et nécessite des négociations avec d’autres partenaires financiers en particulier avec l’État. En revanche, des négociations plus directement en prise avec les usagers sont encore rares.

1.1. Les inondations à Lille, une préoccupation ancienne amplifiée par l’imperméabilisation du sol

8La plus grande partie des inondations à Lille s’explique par les remontées de nappe qui se manifestent à l’issue de longs épisodes pluvieux. Les inondations pluviales sont beaucoup plus limitées dans le temps et dans l’espace, mais elles affectent tout autant l’agglomération puisque les réseaux d’assainissement ne sont pas dimensionnés pour assurer l’écoulement de tels pluies exceptionnelles. Ce risque relève des conséquences de l’imperméabilisation de la ville mais des techniques « alternatives » favorisant l’infiltration peuvent le diminuer. Ces points noirs ont plusieurs origines, ils correspondent à une faiblesse du réseau d’assainissement ou à des défauts d’aménagement.

9Quelle que soit l’origine des inondations, leur gestion est toujours délicate dans la mesure où « l’inondabilité » a une traduction directe dans la valeur foncière du terrain. Or, comme nous l’avons signalé précédemment, la prévention des inondations pluviales est rendue possible par une série de techniques alternatives qui corrigent l’imperméabilisation des surfaces. C’est tout le défi que représente le développement durable. Mais les inondations « classiques » ne dépendent pas toujours de la ville elle même ; la présence de barrages ou de zones humides permettant l’expansion des crues peut jouer un rôle majeur. Enfin, les multiples usages de l’eau peuvent déboucher sur des objectifs contradictoires que les exercices de planification effectués sous l’impulsion des Agences de l’eau ont pour ambition de réguler.

10Ainsi, le phénomène urbain s’impose dans l’agglomération lilloise en perturbant la logique du ruissellement naturel et en modifiant la relation pluie/débit par un temps de concentration beaucoup plus rapide. Les réseaux d’assainissement, de type unitaire, ne sont pas adaptés à ces débits exceptionnels qui nécessitent donc des traitements préventifs spécifiques pour essayer de pallier l’imperméabilisation des villes. La ville, avec son sol imperméabilisé, non seulement est plus vulnérable, mais peut aussi générer des inondations.

1.1.1. L’évolution de la métropole lilloise vers une gestion plus intégrée des risques liés aux inondations

11L’eau, dans l’agglomération lilloise, a joué un rôle de protection : du XVIe s. au XVIIIe siècle, la construction du « pré-carré » par la France face aux Pays-Bas espagnols constitue une « barrière d’eau », de Calais-Dunkerque à Maubeuge, transversale par rapport aux écoulements (Aa, Lys, Deûle, Marque, Scarpe, Escaut et Sambre), associant places-fortes et zones inondables. L’eau n’est donc pas gérée en fonction de la notion de bassin-versant, mais en fonction d’enjeux militaires. Du XVIIIe au XXe siècle, la construction de canaux perpendiculaires aux axes naturels d’écoulement et le développement du bassin minier sujet à de nombreux affaissements, contribuent à créer une hydrologie très largement artificialisée et éloignée du bassin versant naturel. Dans un tel contexte, le rôle de l’ingénieur est déterminant.

12L’eau stagnante, après avoir servi de rempart écologique à la ville classique, devient « l’ennemie » à combattre selon André Guillerme (1983) et ce d’autant, comme le précise Philippe Ariés, que l’image de la mort fait peur au point d’en détourner les regards, comme d’ailleurs de tout corps qui se décompose (Ariès, 1975). Cette idée de corps qui se décompose est partagée par les conceptions hygiénistes du XIXe siècle en France. Ainsi, les archives font mention des efforts d’assainissement des marais tourbeux réalisés par les syndicats de dessèchement pour améliorer la salubrité publique ou assurer la sécurité.

Figure 9 : L’évolution de l’emprise des zones humides depuis le XVIIIe siècle dans la région Nord-Pas de Calais.

Figure 9 : L’évolution de l’emprise des zones humides depuis le XVIIIe siècle dans la région Nord-Pas de Calais.

Source : R. Laganier, 2001.

13Le bon entretien des canaux a aussi pu être considéré comme un moyen de laisser les flux s’écouler et donc d’éviter les inondations.

14Sur la rivière de la Lys, des modifications majeures (dérivation de Merville) sur le tracé du cours d’eau ont été effectuées par le biais de rectifications nombreuses pour satisfaire les revendications de la batellerie et des pouvoirs publics. L’objectif recherché consiste à faciliter la navigation de l’aval jusqu’à la commune de Merville. Cette rectification a été rendue effective grâce à une délibération du conseil municipal datant du 14 juin 1873. « Les motifs de sa réalisation sont le fait que le lit actuel est mal tracé et il présente aux abords du pont un coude brusqué qui rend l’accès de ce tracé difficile pour les grands bateaux » (141 J509). Cette dérivation a été déclarée d’utilité publique par un décret datant du 17 août 1880. Elle a un tracé presque rectiligne, plus court que la traversée de Merville avant sa réalisation. Elle apparaît plus avantageuse pour ce qui est de la circulation rapide et facile des bateaux. Les travaux de Merville visaient également la réduction des inondations, car les crues qui proviennent de la Haute-Lys, arrivent à Merville avec une grande vitesse. Elles sont donc freinées par les ouvrages. Les débordements qui s’en suivent épargnent ainsi la partie avale de cette ville, à savoir Estaires et La Gorgue.

15Plus tard, c’est la croissance démographique et les besoins corrélatifs de mise en valeur de l’ensemble des terres disponibles qui poussent les acteurs locaux à drainer les zones humides et inondables. La construction de digues, comme le curage, deviennent une demande récurrente des propriétaires. C’est cette demande d’assèchement systématique des marais qui conduira au XIXe siècle et au début du XXe siècle à une évolution progressive des usages du sol moins adaptés à l’inondation dans la majeure partie des vallées de la région, au développement de cultures, à l’extension d’industries à proximité des cours d’eau et enfin à l’urbanisation en zone inondable.

Figure 10. Evolution du réseau hydrographique de la commune de Merville de 1958 et 1998.

Figure 10. Evolution du réseau hydrographique de la commune de Merville de 1958 et 1998.

Source : H.J. Scarwell, 2005.

Figure 11 : La Lys : une approche évolutive de la vallée reflétant une succession de mises en valeur et une augmentation de la vulnérabilité.

Figure 11 : La Lys : une approche évolutive de la vallée reflétant une succession de mises en valeur et une augmentation de la vulnérabilité.

1.1.2. En dépit de tous ces efforts, l’imperméabilisation de l’agglomération amplifie le risque

16Lille n’échappe pas aux inondations comme le montre la carte des communes déclarées en état de catastrophe naturelle (fig. 14). Il est vrai que depuis la loi de 1982, favorisant l’indemnisation, le nombre d’inondations déclarées a beaucoup augmenté !

Figure 12 : Les communes déclarées en état de catastrophe naturelle depuis 1982.

Figure 12 : Les communes déclarées en état de catastrophe naturelle depuis 1982.

Source : R. Laganier, 2001.

17Ces inondations dites pluviales correspondent à des pluies intenses. Elles sont beaucoup plus localisées que les grands épisodes de débordement succédant à des averses généralisées ou à des pluies intenses et réparties sur une longue durée. Ces épisodes sont beaucoup plus localisés. Leur analyse précise montre que ce type d’inondation est lié à des défauts du réseau d’assainissement qui serait sous dimensionné par rapport à l’intensité des pluies et à la rapidité du temps de concentration.

1.2. La maîtrise des inondations à Lille

18Les réponses élaborées pour maîtriser le risque d’inondation ont été abondamment documentées. Les outils de prévention ont d’abord été très techniques (barrages, voies navigables), puis des dispositifs contraignant l’urbanisation ont été mis en œuvre avec un accueil variable, tandis que la culture du risque était partagée à travers les dispositifs d’alerte. Progressivement, avec l’aide des riverains et du monde associatif, la maîtrise des inondations ne s’est pas limitée à la gestion des flux, mais a porté sur l’aménagement de l’ensemble des zones inondables, de manière à envisager une gestion plus environnementale des bassins versants. Ce souci de maîtrise des inondations est très particulier en ville puisque l’imperméabilisation des sols accélère le processus. La prévention de ce type d’inondations relève de la modernisation du réseau d’assainissement. Ce dernier est confronté à la gestion des pluies qui sont de plus en plus chargées de polluants toxiques (hydrocarbures).

1.2.1. La prévention des inondations lilloises renvoie à la gestion des zones humides

19Dés le XVIIIe et encore plus au XIXe siècle, l’évocation dans les textes des grandes inondations de 1841, 1872, 1880 et de 1894 sur la Lys, met en exergue la nécessité de protéger efficacement les biens et les terres cultivées. Plus qu’ailleurs sans doute, l’histoire des inondations est en effet fortement imbriquée, dans le Nord-Pas-de-Calais, à celle des zones humides et à la volonté de leur mise en valeur. Les cartes traduisent l’évolution du rapport aux territoires et finalement le recul de la gestion collective des problèmes posés par l’eau.

20Sur la Lys, ce sont finalement les canaux de drainage et les digues, réalisés au fur et à mesure de l’appropriation des marais, depuis le milieu du XVIIIe siècle, qui représentent les seules empreintes d’une volonté individuelle ou collective de contrôle de l’eau. L’installation progressive d’un réseau de drainage et des digues marque ainsi la volonté d’accroître la mise en valeur du fond de vallée. Ce mouvement s’inscrit dans la politique de dessèchement des marais et de lutte contre les inondations engagées dans la région (le Marquenterre en baie de Somme, le Val d’Authie…). L’analyse de l’évolution de l’occupation du sol en zone inondable, sur la Lys, fait ressortir le même constat : l’urbanisation croissante et le développement industriel progressif se sont effectués sur des secteurs à risque. Depuis, la part du bâti en zone inondable ne cesse de croître.

21La maîtrise des crues a longtemps été confiée à VNF (Voies navigables de France) qui avait le pouvoir de répartir les flux.

1.2.2. La prévention des inondations lilloises se tourne vers la ville

22L’augmentation de la fréquence des inondations et la cartographie de leur extension a permis de mettre en évidence la vulnéra-bilité des constructions nouvellement installées dans les zones inondables. Ces constations ont progressivement induit un changement de regard par rapport aux usages des zones humides. Le volet environnemental de la PAC et la loi sur l’eau ont contribué à intégrer dans la réglementation le bénéfice apporté par le maintien de zones humides. La loi sur l’eau de 1992 définit les zones humides comme « les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire », qui s’insèrent dans une logique de gestion globale et intégrée de l’eau dans un projet territorial de développement durable. Cette perspective repose sur de nouvelles exigences qui répondent à la demande sociale, économique et environnementale et impliquent la création de nouveaux espaces de décisions. C’est également un jeu d’acteurs qui s’ouvre à d’autres partenaires. Par conséquent, l’action publique se dote de nouvelles institutions susceptibles de prendre en compte la globalité des problématiques liées à l’eau, voire leur transversalité sur des territoires d’intervention différents.

23Le tableau ci-dessous montre l’émergence de la prise en compte de la maîtrise des inondations dans l’aménagement du territoire. Il faut attendre le SDAU de 1997 pour que la relation entre l’aménagement de la métropole et les inondations soit établie. En 2002, le SDAU renvoie au SAGE. La problématique de l’eau n’est guère intégrée dans le SCOT, elle est renvoyée vers des organismes plus spécialisés… L’intégration et la cohérence s’opèrent lentement.

Tableau 2 : Évolution des mesures en matière de prise en compte du risque inondation dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.

Tableau 2 : Évolution des mesures en matière de prise en compte du risque inondation dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.

Source : H.J. Scarwell, 2005.

Figure 13 : Évolution du bâti et des surfaces non bâties à Merville.

Figure 13 : Évolution du bâti et des surfaces non bâties à Merville.

24C’est à partir des dispositifs et des règles de protection successivement adoptés au cours des siècles qu’il est possible alors de repérer l’évolution des modes de problématisation du risque d’inondation dans la ville ou les espaces peuplés.

1.2.3. La prévention des inondations : de la technique au développement durable

25Le droit et la gestion du risque des inondations ont trop longtemps reflété « la vision trop présomptueuse de la maîtrise des inondations » et, par cela même, les ont inscrites dans une logique équivoque due à « une conception passéiste des rapports de l’homme à la nature : l’homme reconnaissait certes son impuissance à maîtriser les flots, mais on le laissait néanmoins construire en zone inondable », ce qui rendait caduque toute logique d’aménagement durable (Romi, 2003, p. 202). Autrement dit, on pérennisait la présence de la population en la sécurisant par des aménagements, ce qui revenait à adapter à l’occupation humaine les zones exposées au risque.

26L’intérêt est aujourd’hui de prendre en compte une logique d’aménagement durable sans laquelle des erreurs continueront d’être faites en matière d’urbanisme et aboutiront à des catastrophes. A ce titre, diverses réponses ont été apportées, certaines portant sur l’élaboration de documents spécifiques comme l’élaboration de PPRI, d’autres concernant l’intégration de la problématique inondation dans les politiques de l’eau, le droit de l’urbanisme et plus globalement la politique d’aménagement. Autant d’éléments dont la convergence semble nécessaire pour intégrer les contraintes environnementales dans une perspective d’aménagement durable.

27Finalement, si la prise en compte du risque dans l’aménagement nécessite la considération de plusieurs axes, ceux-ci ne peuvent être segmentés selon les types d’enjeux. Seule une politique globale de développement de l’espace et des populations qui l’occupent semble pertinente pour parvenir à réduire le risque en certains endroits, sans l’aggraver ailleurs. Autrement dit, ne faudrait-il pas envisager non seulement une gestion de l’eau à l’échelle pertinente du bassin versant, mais concurremment, imposer aux documents d’urbanisme d’intégrer les questions du risque dans le droit des sols ? Si ces relations sont à la fois évidentes, voire « naturelles », elles n’en sont pas moins complexes.

28En effet, le dispositif de prévention basé sur la cartographie et délimitant les secteurs à risques peut entraîner des conséquences pour l’extension des zones d’habitation et d’entreprises existantes. Ne convient-il pas alors de trouver des compromis avec l’ensemble des acteurs concernés ?

29Même si la maîtrise de l’urbanisation à travers les documents d’urbanisme constitue la clé d’entrée la plus évidente pour intégrer la problématique des risques dans l’aménagement, cette intégration n’a de raison d’être que si les procédures sont respectées et leur non respect sanctionné. A travers elle, ne devient-il pas possible de réfléchir en amont au meilleur parti à tirer des territoires en fonction de leurs spécificités, autrement dit, à une réorientation de l’urbanisation future vers des secteurs non exposés ? L’évolution des textes ne tendrait-elle pas à l’intégration progressive des préoccupations de l’urbanisation, comme de celles relatives aux risques et aboutissant à une sorte de « pénétration par capillarité », (Morand-Deviller, 2002) ? Le droit de l’urbanisme préfigure alors la possibilité d’adapter l’occupation humaine au risque (Billet, 2003). En l’état du droit, mais aussi de sa pratique, la planification et le contrôle des activités humaines ne doivent-ils pas exprimer les objectifs de prévention ? Un commencement pourrait être la reconnaissance d’un territoire au risque, quitte à limiter ou interdire l’occupation anthropique.

30Dans un champ aussi large que celui de l’intersection aménagement et environnement, l’une des façons qui permet le mieux de ménager l’environnement pour concilier l’ensemble des acteurs concernés consiste souvent en la création de lieux ou les cas et/ou les espaces coïncident. Ce peut être des instances de décisions comme divers syndicats qui arbitreront les divergences, mais, surtout repartageront les bénéfices de l’aménagement et les coûts environnementaux. Ainsi, sera évitée la dissymétrie entre le droit de construire dans des zones sensibles et/ou inondables - qui peut rapporter beaucoup de bénéfices immédiats à certains - et les effets de ces actions qui causent des dommages à d’autres dans le long terme. C’est la diversité de ces démarches que nous voudrions souligner.

1.2.4. Un mode de prévention urbaine plus territorialisé : le PPRI

31L’inondation ne constitue-elle pas finalement l’événement opportun grâce auquel peuvent être remis en cause certains partis pris d’aménagement dont la légitimité n’a pu jusqu’alors être véritablement débattue ? D’une certaine manière, si le débat concerne des acteurs non institutionnels, il ne mobilise pas toujours l’ensemble des acteurs concernés. Ainsi, les enjeux restent confinés à l’intérieur d’un cercle d’initiés, ce qui permet d’éviter les débats sur les causes des risques et sur les solutions à mettre en œuvre. L’objectif assigné à la mission d’Yves Dauge n’était-il pas d’évaluer les enjeux et modalités de création d’un éventuel lieu de débat sur les politiques publiques de prévention des inondations en France métropolitaine et outre-mer ? (Dauge, 1999) ? A notre sens, l’acceptation du risque et la réglementation au niveau local nécessitent une transformation du mode d’élaboration des documents cartographiques. Peut-on dès lors espérer l’émergence d’une culture du risque via une élaboration concertée de la cartographie ? Rien n’est moins certain. Cependant, l’intégration de la cartographie dans une démarche d’aménagement local du territoire est susceptible de garantir une meilleure articulation entre les mesures réglementaires et les mesures de protection à l’échelle des bassins versants, mais également avec une dynamique de développement local à l’échelle intercommunale. La poursuite des investigations sur le thème de la politique de prévention des risques d’inondation doit continuer de s’inscrire dans une approche évaluative de l’efficacité de l’action publique, pratique fortement valorisée et institutionnalisée par la Loi d’Orientation Financière et justifiée aussi pour démocratiser la décision publique. Mais les discours en termes de prévention n’ont-ils pas aussi pour fonction d’occulter les tensions et les rapports de force et finalement de masquer les antagonismes et d’obtenir l’assentiment du plus grand nombre ?

32La cartographie réglementaire des inondations constitue un bon exemple de politique qui privilégie la prévention et conduit désormais à intégrer les crues dans les modalités d’aménagement du bâti, en ne considérant plus le seul gel de l’urbanisation future comme unique solution (Larrue et al., 2002). Nous voudrions insister sur ce point qui nous paraît essentiel pour favoriser l’acceptation des élus et des promoteurs de politique de gestion des risques. Il ne s’agit pas tant d’aménagement ou d’absence d’aménagement que de ménagement du territoire et finalement d’équilibre. Ce point de vue nous semble plus ouvert à la complexité des situations locales et compatible avec l’ensemble des enjeux (développement économique, protection de la valeur des patrimoines individuels ou respect des équilibres écologiques). Nous sommes conscientes que certains enjeux sont pris en compte et ne font pas l’objet de compromis en raison des incidences juridiques qui en découleraient en cas de réalisation du risque. Cette recherche d’équilibre dans la gestion des territoires plaide pour la prise en compte des interfaces comme la gestion des milieux et du développement durable et suggère l’inscription explicite de la prévention dans la dynamique globale du territoire concerné.

33Comme nous l’avons laissé entendre ci-dessus, l’Etat distingue finalement deux aspects : d’une part, l’existence du risque en tant que réalité scientifiquement établie et d’autre part sa traduction réglementaire concrète, c’est-à-dire le classement en espace constructible sous condition ou en espace inconstructible. Autrement dit, les services instructeurs de l’Etat dissocient le risque de sa traduction juridique ou la cartographie du risque de la cartographie réglementaire. Pour apprécier toute l’étendue de cette nouvelle attitude, il convient de distinguer deux cas de figure :

  • quand un risque menace la vie humaine : la loi Barnier légitime une telle dissociation entre le risque inacceptable et le risque négociable ;

  • quand le risque met en jeu seulement les biens et les activités économiques, la loi suggère que l’on tombe dans le domaine de l’approche pragmatisme et négociée.

34Lorsqu’elle est envisagée de cette façon, la politique de prévention des inondations n’est plus arc-boutée sur l’élimination du risque, mais elle en accepte l’occurrence et s’efforce d’en prévoir les conséquences. Ce n’est pas tant une diversification d’esprit, mais un changement réel de perspective. Ainsi, le risque réintègre volontairement par ré-allocation certains territoires (champs d’expansion de crue) quand d’autres seront protégés (digues). La question n’est plus technique, en ce sens qu’elle ne consiste pas à trouver le meilleur moyen technique pour prévenir le risque, mais elle repose sur un socle plus politique et soulève le problème de la répartition égalitaire des protections. Il conviendrait de se demander sur quels fondements on pourrait décider une telle répartition et selon quelles modalités de compensation ?

35Dans la pratique, ces implications ne doivent pas demeurer dans l’ombre des procédures administratives et des études techniques des experts, d’autant que si les champs d’expansion de crue sont des zones naturellement inondables, celles-ci sont parfois volontairement sur-inondées par des moyens techniques au plus fort de l’inondation. Ces périmètres inondables, lestés d’enjeux positifs, se retrouvent intégrés au sein d’un ensemble de fonctions et de pratiques qui en soutiendront la continuité et la durabilité. Rappelons que les risques urbains ne sont pas uniquement quantitatifs. Depuis le temps de l’hygiénisme la salubrité des eaux est une préoccupation constante qui commencent par l’évacuation des eaux usées mais aussi des eaux pluviales, porteuses elles aussi de polluants métalliques par exemple.

1.3. La maîtrise de la qualité des eaux urbaines

36Les inondations pluviales sont la cause de dégâts importants, mais elles génèrent également des problèmes quant à la qualité des eaux et à leur épuration. Les pollutions entraînées par les pluies ne sont pas de même nature que celles des eaux usées. C’est pourquoi les réseaux d’assainissement ayant les rendements optimums sont dits « séparatifs ». Ils ne mélangent pas les deux types de flux, contrairement aux réseaux dits « unitaires » qui étaient la règle dans les constructions anciennes.

37La France risque d’être sanctionnée par la Cour de justice des communautés européennes pour n’avoir pas fait respecter la directive communautaire "eaux résiduaires urbaines" dans un certain nombre d’agglomérations. Des investissements d’une ampleur considérable sont à réaliser et risquent de peser encore longtemps sur le prix de l’eau potable déjà particulièrement élevé. Les budgets affichés par les services techniques de LMCU sont considérables (les investissements à accomplir pour rattraper les retards sont très lourds : 80 millions d’euros pour l’année 2006. Pour la période 2005-2015, l’enveloppe prévue pour le programme d’assainissement atteint 710 millions d’euros.) Et pourtant l’assainissement pèse déjà très lourd dans la facture d’eau).

1.3.1. L’héritage industriel, source du retard

38Au moment où fut votée la première loi sur l’eau (1964), la Deûle était souvent citée comme l’exemple-type d’une pollution extrême et intolérable. Si les réseaux d’assainissement, dans une perspective hygiéniste, se sont mis en place dès le XIXe siècle, la reconquête de la qualité des eaux des rivières a pris de nombreuses années. Dans un premier temps, les réseaux d’assainissement, en évacuant les eaux usées vers les cours d’eau ont contribué à les transformer en égout. Il a fallu alors les compléter par des stations d’épuration qui ont dû faire face et s’adapter à trois problèmes différents :

  • 1 Il y a 10 ans, une sucrerie prélevait, en moyenne, 10 m3 d'eau par an pour traiter une tonne de bet (...)

- tout d’abord, les rejets industriels peuvent complètement modifier la nature des eaux usées et rendre inopérant le fonctionnement d’une station. A ce titre, la première loi sur l’eau (1964), en taxant les rejets industriels grâce aux redevances perçues par les Agences de l’eau, a eu pour conséquence d’inciter les industriels à diminuer leurs effluents1. Cependant, en ville, ce sont les stations d’épuration urbaine qui, par voie contractuelle, ont eu la charge d’assurer la dépollution des effluents industriels si l’usine n’avait pas son propre système d’épuration. Actuellement, dans l’agglomération lilloise, la fermeture des grandes industries polluantes et la maîtrise des effluents des petites entreprises explique la tendance à la disparition du problème alors qu’autrefois les usines étaient raccordées à un réseau spécifique. Le schéma d’assainissement de 2004 propose aux industriels un cahier des charges à respecter en cas de raccord des effluents industriels vers le réseau urbain.

1.3.2. L’étalement urbain, autre source de retard

39La périurbanisation a considérablement alourdi la charge transportée par le réseau d’assainissement de la ville-centre, surtout dans le cas de réseaux unitaires. Il a fallu alors augmenter le nombre de stations d’épuration pour éviter de rejeter les eaux usées excédentaires par temps de pluie. Les extensions pavillonnaires allongent le réseau et multiplie ainsi les risques de fuite et le coût de l’entretien ;

- l’extension des villes et l’imperméabilisation grandissante des sols a augmenté le ruissellement pluvial entraînant des polluants spécifiques (métaux lourds, hydrocarbures, MES..) qu’il convient de stocker dans des bassins d’orage de manière à rétablir, dans la mesure du possible, un réseau séparatif.

40Compte tenu de la vulnérabilité des eaux souterraines, l’ensemble du territoire de la Communauté urbaine correspond à des zones sensibles telles qu’elles ont été définies par la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (milieux faisant l’objet d’une protection spéciale vis-à-vis de la pollution par les nitrates et les phosphates). Un assainissement très strict est donc nécessaire pour collecter les eaux sales et pour les traiter ensuite avant de les rejeter dans le milieu naturel. Le maintien de la qualité du milieu naturel passe donc par un assainissement et des protocoles d’épuration stricts et complets.

41Le débit moyen de l’ensemble des eaux résiduaires produites par plus d’un million d’habitants et quelques deux millions d’équivalent-habitants (industries et services) est presque de 7 m3/s donc comparable au débit très faible des cours d’eau de surface. Ce débit augmente considérablement les jours de pluie et la forte imperméabilisation du sol contribue à concentrer rapidement les eaux de ruissellement vers les collecteurs, même si la pente topographique est faible. Aussi, la question de la pollution pluviale, définie dans la directive européenne de 1991, complique fortement la gestion des eaux usées.

1.3.3. La collecte des eaux usées n’est pas encore systématique dans l’agglomération

42L’objectif de l’assainissement étant la dépollution, il est quelquefois paradoxal de trop développer le réseau d’assainissement en multipliant les risques de fuites et de dysfonctionnement. C’est pourquoi, le schéma d’assainissement, approuvé par les élus, définit un certain nombre de sous-bassins drainés vers une station d’épuration en fonctionnement ou en projet. En effet, dans la métropole, en dépit du caractère rural de certaines communes, l’épuration autonome est encore peu développée car, pour préserver les nappes, elle doit être assujettie à des contraintes fortes qui ne sont pas compensées par un dédommagement financier. Le schéma d’assainissement élaboré par la Communauté Urbaine en octobre 2004 précise quels sont les éléments du cahier des charges qu’il convient de respecter. Depuis l’an 2000, le contrôle du bon fonctionnement des dispositifs d’assainissement autonome a été transféré de la DDASS vers le maire. L’option de l’assainissement collectif suppose le contrôle des raccords afin de vérifier qu’ils aboutissent bien à une station d’épuration et non directement dans un canal. Toutefois, les spécificités architecturales de la maison du Nord supposent des transformations lourdes pour que les eaux usées de la cuisine et des sanitaires situés à l’arrière de la maison soient collectées et dirigées, en passant sous l’ensemble de l’habitation, vers le collecteur installé dans la rue.

1.3.4. Les stations d’épuration

43Elles sont un élément essentiel de la stratégie de l’eau puisque la qualité des eaux de surface est celle qui sort des stations. Les eaux usées de l’ensemble des habitants (exprimées en équivalent-habitants) doivent bénéficier d’un traitement ou d’un assainissement individuel en bon état. Le retard à rattraper est énorme et les services techniques de la métropole en sont conscients. La prise en compte de cette question est inscrite dans les documents d’urbanisme.

Pierre Mauroy, Président de Lille Métropole Communauté urbaine, et les autorités belges ont inauguré la station d’épuration de Grimonpont le samedi 8 octobre 2005. Dans son intervention, Pierre Mauroy a rappelé la politique communautaire en matière d’assainissement qui "vise à assurer le meilleur traitement possible des eaux usées, quel que soit le type de rejet, quel que soit le contexte local". Il a ainsi évoqué les grandes stations, mais aussi les modes d’épuration doux tels que le lagunage récemment mis en œuvre à Deulêmont. Il a poursuivi son propos par l’engagement de Lille Métropole Communauté urbaine dans la lutte contre les inondations. "Au total et afin d’améliorer ses capacités d’assainissement, Lille Métropole Communauté urbaine consacrera 710 millions d’euros à un ensemble de travaux et d’équipements qui seront réalisés entre 2005 et 2015". Cette nouvelle station a une capacité de traitement de 350 000 équivalents habitants, dont 32 000 habitants belges. Comme celles de Comines-Pureté, Menin et Armentières-Ploegsteert, son exploitation est régie par les conventions signées avec les autorités belges. "J’y vois, pour ma part, un nouveau symbole : celui de la concrétisation de notre métropole franco-belge et celle, également, de la construction européenne", a déclaré Pierre Mauroy.
Source : Site Internet LMCU

44Les eaux usées domestiques contiennent de plus en plus de produits qui résistent aux procédés de biodégradation classiques utilisés dans les stations d’épuration : phosphates, nitrates, hydrocarbures, sont autant de substances auxquelles sont confrontées les stations d’épuration qui doivent augmenter leurs performances. Outre le problème de la croissance du taux de nitrate dans l’eau, celui du sel touche particulièrement les Belges et les Néerlandais qui consacrent une grande partie de leur énergie à la lutte contre l’invasion de l’eau de mer salée. Les produits de déneigement sont utilisés de manière systématique et même préventive à la moindre alerte de neige ou de verglas.

Tableau 3 : Évolution des mesures en matière de qualité des eaux dans les Schémas Directeurs de l’arrondissement de Lille.

Tableau 3 : Évolution des mesures en matière de qualité des eaux dans les Schémas Directeurs de l’arrondissement de Lille.

45En outre, dans les process industriels et même ceux de dépollution (lavage des fumées acides des usines d’incinération) se traduisent par des rejets salés. Enfin, dans les habitations particulières de la métropole se multiplient les adoucisseurs d’eau qui rejettent différents sels dans les réseaux.

  • 2 COPIT : Conférence Permanente Internationale Transfrontalière.

46L’effort entrepris dans le domaine de l’épuration doit être poursuivi car c’est de lui dont dépend la préservation de la qualité de l’hydrosystème. Le tableau présenté ci-dessus illustre les progrès réalisés pour augmenter la capacité d’épuration de la métropole sous l’influence de la pression européenne et transfrontalière. Néanmoins, l’écoulement des eaux résiduaires ou non ne se conforme pas aux frontières administratives et la situation transfrontalière de la métropole nécessite par ailleurs des négociations avec les Flamands et les Wallons, réunis pour cet objectif, dans une structure d’aménagement transfrontalière, le COPIT2, et au sein de la « commission de l’Escaut ». Les efforts portent également sur le traitement des eaux usées (traitement commun des eaux usées de Comines-France et Comines- Belgique et Mouscron, convention de même type avec la Flandre belge pour le traitement des eaux d’Halluin-Menin).

47Toutefois, l’assainissement biologique urbain ne peut répondre à tous les impératifs du traitement de la pollution pluviale.

1.3.5. La pollution pluviale

48La pollution pluviale stricto sensu correspond à la prise en charge de l’aérosol atmosphérique. Mais la charge de la pluie augmente ensuite considérablement avec le ruissellement. En effet, au cours d’une pluie intense, le ruissellement joue le rôle d’une arroseuse municipale et entraîne toutes les poussières et dépôts secs accumulés sur les surfaces imperméabilisées, toits, parkings et voirie. La pollution pluviale est d’un tout autre ordre que la pollution domestique. En effet, elle est constituée par des matières en suspension qui peuvent fixer les micro-polluants et les métaux lourds. Elle est donc difficile à traiter dans des stations d’épuration qui sont conçues pour la seule pollution domestique. La pluie est surtout chargée d’éléments décantables fixés sur les MES (matières en suspension). Ces apports représentent environ 15 habitants supplémentaires par hectare en système séparatif, 25 en système unitaire.

49La construction de nombreux bassins de stockage est prévue sur tous les points noirs du territoire métropolitain : le bassin souterrain Gutenberg de Fives-Lille (pour un montant de 10 millions d’euros), le bassin Chaude Rivière sous la zone Euralille, qui devrait stocker 40 000 m3, pour un investissement annoncé de 16 millions d’Euros.

Tableau 4 : Évolution des mesures en matière de prise en compte des eaux pluviales dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.

Tableau 4 : Évolution des mesures en matière de prise en compte des eaux pluviales dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.

50La préoccupation des eaux pluviales apparaît pour la première fois dans le Schéma Directeur de 1997. Il rend compte du double problème que posent ces eaux, à la fois qualitatif et quantitatif.

51Le traitement des eaux pluviales n’est pas la seule question. L’interrogation porte également sur la diminution du ruissellement et des volumes d’eau pouvant être « digérés » par le réseau d’assainissement dans une configuration encore très largement unitaire. De fortes inondations, localisées surtout dans les quartiers du nord de la ville, ont mis en avant la question de la prévention des inondations pluviales.

52L’épuration, comme le réseau d’assainissement, représente dans la métropole un énorme chantier, incontournable pour préserver l’alimentation en eau des générations futures. Or, les travaux entrepris sont intégrés dans les opérations de développement urbain puisque la qualité de l’eau est inséparable d’une meilleure intégration de l’eau dans la ville. Les canaux (Roubaix, Seclin..), les cours d’eau canalisés (Marque, Deûle…) ne peuvent plus être des égouts à ciel ouvert et la réhabilitation de certains quartiers abandonnés par l’industrie passe par une reconquête des voies d’eau qui pourront servir aux loisirs et au transport.

  • 3 Ces travaux ont un coût, les dépenses d'équipement liées à l'eau ont pris le pas sur les autres bud (...)

53La reconquête des eaux usées passe par des solutions techniques drainant des financements qui dépassent largement les capacités d’une ville3. Néanmoins, ces ouvrages techniques ne peuvent donner satisfaction que s’ils sont relayés par une politique de prévention imposée par de nouvelles formes d’urbanisme essayant non seulement de pallier les effets de l’imperméabilisation des sols mais aussi de limiter l’extension de ces espaces imperméabilisés. Le développement durable ne constituerait-il pas alors un concept opératoire au sein duquel ces démarches pourraient être mises en œuvre ?

Tableau 5 : Évolution des mesures en matière de qualité des eaux dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.

Tableau 5 : Évolution des mesures en matière de qualité des eaux dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.

54L’évolution de cette préoccupation au sein des documents d’urbanisme de la métropole lilloise est significative (tableau 5). Reste à savoir si elle peut être simplement l’affaire des services techniques ?

55En tout état de cause, l’augmentation des budgets liés à l’assainissement s’accompagne d’une diminution du nombre des ménages installés dans le centre de l’agglomération, ce qui se traduit par une diminution de la consommation d’eau et donc par une répartition des charges sur une assiette réduite. Il en résulte une forte augmentation du prix du m3. Le coût de l’eau à lui seul justifie la politique de densification de l’agglomération poursuivie sous l’objectif de renouvellement urbain.

56La reconquête de l’image qui fait l’objet de cette politique passe aussi par la qualité de l’eau et par ses liens avec les voies de communication.

1.4. Quand l’eau et les transports se rejoignent

57Le développement de la ville de Lille est lié à l’aménagement de voies navigables. A la fin du XVIIe siècle, la construction du canal de la Haute-Deûle jusqu’à Douai et la celle de la Citadelle, entourée de canaux et de glacis inondables, s’accompagne de la construction du Canal de l’Esplanade, achevé en 1750, qui relie désormais la Haute et la Basse-Deûle à travers plusieurs écluses. C’est le début d’une tendance qui, du milieu du XVIIIe à celui du XXe siècles, aboutit, surtout par souci d’hygiène, à transformer progressivement en égouts souterrains la totalité des canaux de la ville intra-muros, à combler la plupart des bassins et à rejeter vers l’ouest, au delà de la Citadelle, le cours de la Deûle. A Lille aujourd’hui, le souvenir de l’omniprésence de l’eau, qui fait encore le charme de beaucoup de villes flamandes, ne subsiste qu’à travers le nom de quelques rues.

58La révolution industrielle et l’expansion urbaine qui aboutit, en un siècle et demi (1815-1960), à transformer une région encore très rurale dominée par une place forte et préfecture de 50 000 habitants, en une nébuleuse urbaine et industrielle d’un million d’habitants, a complètement bouleversé les rapports avec l’hydrosystème. À partir du XIXe siècle, le développement des voies navigables destinées à desservir le nouveau bassin industriel de Roubaix et Tourcoing achève d’artificialiser le réseau hydrographique de surface : canalisation de la Marque jusqu’à Croix (1831), puis de l’Espierre (1843), et enfin la difficile réalisation (achevée en 1877) de la liaison entre les deux bassins de la Lys et de l’Escaut par le canal de Roubaix. Ces canaux qui permettaient surtout l’approvisionnement en charbon provenant du Pas-de-Calais et du Borinage, et en matières premières pour les industries chimiques localisées le long de la voie d’eau, de Marquette à Wattrelos, servaient aussi très souvent à l’évacuation des eaux usées.

59Comme le montre le développement de la métropole lilloise, les cours d’eau représentent des axes de communication, soit directement utilisés comme mode de transport à travers le creusement de canaux, soit indirectement en tant qu’axe de communication utilisé par d’autres infrastructures de transport. Or, la question des transports et la création de nouvelles voies routières représentent des sujets sensibles et polémiques. Les risques hydriques ou hydrologiques sont souvent utilisés comme argument livré dans le débat. L’exemple du contournement sud de Lille est suffisamment illustratif.

1.4.1. Le SDAU de Lille

60Le projet de contournement sud de l’agglomération lilloise a permis de remettre en cause le SDAU de 1997. Cet exemple, devenu célèbre, montre combien l’eau et sa protection représentent des arguments de poids qui peuvent être utilisés pour justifier une opposition associative à un projet routier.

61Le SDAU a été voté le 18 décembre 1997. Ce vote représente les dernières séquelles du schéma directeur mis en chantier en 1990. Ce document a été mis en œuvre dans la perspective de la décentralisation. Il a de ce fait favorisé les initiatives locales en perdant peut-être un peu de vue l’intérêt général. Le contournement Sud et la polémique qu’il génère illustrent ces hésitations en s’appuyant sur des questions d’environnement. L’objectif précis consiste à réaliser un « ring » autoroutier franco-belge pour décharger le trafic de transit. Le tronçon méridional, qui doit boucler ce ring, doit être réalisé à l’horizon 2015.

62Le choix de la variante sud du tracé est imposé par le ministère de l’équipement qui refuse de financer une alternative. Cette décision fait naître de nombreuses oppositions car ce tracé comporte plusieurs risques :

  • le risque le plus couramment mis en avant concerne la traversée des champs captants : 50 forages fournissent 35 millions de m3 par an soit 30 % des besoins en eau de la métropole. Or, la nappe est vulnérable, une seule couche d’alluvions assez mince recouvre la craie. La qualité de la nappe est déjà peu satisfaisante en raison d’un réseau d’assainissement insuffisant, d’une activité agricole fortement présente et de l’interrelation avec le canal de la Deûle puisque l’eau de mauvaise qualité du canal pénètre vraisemblablement dans la nappe. Une grave pollution entraînerait la fermeture des captages et nécessiterait un approvisionnement en eau de la métropole à l’extérieur de la région. Or, une autoroute traversant une zone de vulnérabilité forte représente toujours un danger quelles que soient les dispositions techniques qui peuvent être prises. La meilleure prévention consiste à changer le tracé même si, d’un point de vue technique, il existe des méthodes pouvant assurer la protection des captages. Mais leur coût est important.

  • un autre risque consiste à mettre en péril, avec cette autoroute et surtout avec les zones d’activités qu’il risque d’induire, la création d’une ceinture verte entre la métropole et l’ex-bassin minier. Cette rocade traverserait le Parc de la Deûle et risquerait ainsi d’anéantir tous les effets attendus par la création de cet espace lequel avec le maintien des exploitations agricoles requalifiées, est un élément majeur de l’aménagement de la métropole (cf. chapitre suivant).

  • 4 Direction Régionale de l’Environnement.
  • 5 Projet d’Intérêt Général.

63Le débat a été très animé, certains élus locaux refusant ce tracé porteur d’un certain nombre de nuisances. D’autres, au contraire, voient dans cette rocade une opportunité pour la création de zones à vocation économique à proximité de futurs échangeurs. La DIREN4 et l’Agence de l’eau insistent sur la réalité des champs captant qui produisent un tiers de l’eau potable de la métropole et font l’objet d’un PIG5. Cette démarche a toujours été appuyée par le Ministère de l’environnement.

64Cependant, le projet a été voté parce que des assurances ont été données pour que les terrains sensibles soient acquis et les échangeurs non multipliés. Pierre Mauroy, Président de la Communauté Urbaine, a conclu en disant que « le problème de l’eau fera l’objet d’une autre décision, dans 15 ou 20 ans, mais ce n’est pas notre problème à 5 ans » (Roussel, 2000). Le cahier des charges du Ministère de l’environnement pour la construction de la voie, avec toutes les protections possibles, a été joint au document final.

65Néanmoins, en raison d’un recours administratif déposé par la fédération « Nord-Nature », le SDAU a été annulé et la métropole lilloise a été obligée de « revoir sa copie » rapidement avant que la procédure SDAU soit automatiquement remplacée par le dispositif des SCOT.

66A travers les arguments utilisés, ce sont deux cultures qui s’affrontent sur des enjeux pratiquement métaphysiques, cristallisés autour des interrogations que l’Homme a toujours eues sur la nature. L’attitude du Ministère de l’équipement procède d’un anthropocentrisme affirmé et d’une conception technico-scientifique de la nature qui, montre actuellement ses limites. Dans la même logique, combien d’élus restent encore persuadés que le développement de leur commune passe par l’implantation d’entreprises installées dans des zones d’activités reliées par un schéma d’infrastructures routières satisfaisant ! La science et la technique n’ont pas de réponses à toutes les questions. A l’inverse, la crainte du manque d’eau est-elle nécessaire pour sanctuariser la nature ? Dans le cas qui nous intéresse, c’est effectivement la peur du manque d’eau qui fait prendre conscience du danger qui menace la nature. L’argument de la protection de la nappe pour éviter le contournement autoroutier présente aussi des limites. Les lotissements anciens et nouveaux, les exploitations agricoles sont aussi des sources de pollution de la nappe dont la vulnérabilité ne dépend que très peu d’un axe routier supplémentaire.

67Ce débat est révélateur de conceptions différentes de l’aménagement de la nature entre respect de l’environnement (ce qui ne signifie pas sanctuariser des territoires) et développement économique.

68C’est toute la signification du développement durable…

1.4.2. Inondations et infrastructures routières : contraintes ou prétextes à la construction de voies ?

69Les fortes pluies ou les crues peuvent représenter des contraintes pour la circulation.

70De manière récurrente, on sait combien les questions de transports interrogent l’hydrologie urbaine dans le cadre de considérations plus générales sur l’avenir de la ville. Le risque hydrique (approvisionnement ou inondation) bénéficie d’une représentation sociale suffisamment stabilisée pour pouvoir être convoquée dans les inévitables débats sur les infrastructures routières.

1.5. Les multiples usages de l’eau induisent une gestion intégrée

71Ainsi les multiples usages de l’eau rendent difficile sa maîtrise, mais, en même temps, cette ressource vitale offre une très bonne opportunité aux différents acteurs de l’eau et notamment aux usagers pour poser la question de cette maîtrise. L’eau a une valeur qui est guidée non pas par la notion de risque contre lequel il faut se prémunir, mais par la notion de bénéfice collectif qu’il faut partager.

72Certes, des documents réglementaires doivent faire état des conditions à respecter pour faire la promotion de cette ressource et des instances doivent exister pour arbitrer les conflits d’usage qui sont réels étant donnés les multiples visages de l’eau.

73Les projets sur la Haute-Deûle ou les bassins de rétention du Parc du Héron sont caractéristiques des aménagements multifonctionnels qui se mettent en place aujourd’hui avec une double dimension, écologique et socio-économique. Cette gestion intégrée de l’eau, répondant à la fois à des impératifs de fonctionnement de l’hydrosystème et à la demande sociale n’est pas parfois sans poser des difficultés de fonctionnement, puisque les conflits d’usage représentent souvent une dimension incontournable de la gestion de l’eau. Un agriculteur périurbain peut-il résister à la tentation de la peupleraie et garder son marais qui ne lui assure pas de rentrées financières ? Les arguments consistant à montrer les zones humides comme des zones d’expansion indispensables des hautes eaux, des réserves biologiques ou zoologiques, des zones de promenade sont- ils bien convaincants pour un agriculteur ?

74Les aménagements liés à l’eau exigent une hiérarchisation dans l’utilisation des eaux de surface. La plupart d’entre eux, à l’exception des Prés du Hem situés le long de la Lys, à l’ouest d’Armentières, n’ont pas été conçus pour la baignade. Certains plans d’eau sont destinés à une fonction purement hydrologique (bassin de lagunage ou de réinfiltration) tout en permettant une valorisation paysagère des lieux. D’autres peuvent avoir une fonction récréative (aménagement de promenade le long des berges, sport nautique, pêche). Non respectée, cette hiérarchisation des usages de l’eau peut conduire à des conflits.

75Les prescriptions du SDAGE doivent faire état de la hiérarchisation des usages et non pas simplement d’une identification des risques. L’inscription de la problématique de l’eau dans les différents documents de planification doit dépasser la notion de risque pour s’intégrer dans une dynamique de développement territorial.

76L’expérience des Lacs du Héron, souvent présentée comme un exemple de réconciliation entre l’eau et la ville, montre que, malgré la bonne intégration de l’aménagement hydraulique (bassin de rétention pluviale) dans le paysage urbain, l’eau de pluie n’est pas aussi propre qu’on aurait pu l’imaginer il y a 20 ans et les fonctions d’assainissement et de loisirs (notamment promenade et pêche) ne sont pas toujours faciles à concilier (odeur, moustiques, pollution des eaux de pêche) d’autant que le manque d’espaces verts dans la métropole lilloise fait que la pression est forte.

77La protection de la nappe de la craie et des champs captants du sud-ouest de la métropole fait l’objet de véritables conflits politiques.

78Mais le caractère volontariste de l’aménagement du territoire peut-il s’affranchir d’un certain consensus ? Les enjeux à long terme liés à la ressource en eau peuvent-ils s’imposer devant des préoccupations dites de développement. Ces agglomérations, très sensibles à la dégradation qualitative des eaux de surface et des nappes souterraines, essaient de bâtir une nouvelle stratégie de développement sur l’amélioration qualitative du cadre de vie (Roussel et al., 1993). Dans cette perspective, la gestion qualitative et quantitative de l’eau et sa territorialisation peut être envisagée comme un atout de développement dans la mesure où elle contribue à façonner l’image de marque de la ville à travers différents aménagements paysagers s’appuyant sur l’eau et le patrimoine historique et culturel de la ville et par là joue sur l’aspect attractif de la métropole (quai de Wault et citadelle Vauban à Lille, Parc du Héron à Villeneuve d’Ascq…). Mais elle participe aussi, avec la mise en place de nouvelles techniques de gestion des eaux pluviales (trottoirs filtrants, bassins d’orages multifonctionnels), à l’intégration de l’eau dans un nouvel urbanisme plus respectueux des problèmes d’environnement et à une réintroduction de la nature en ville. Cette démarche rejoint les principes présentés dans le livre vert de l’environnement urbain de l’union européenne (CEE, 1990) et s’inscrit de plein pied dans le concept de développement durable par la recherche d’un développement social et économique équilibré respectueux de la nature.

Figure 14 : Mettre carte des marais acheté et parc du héron.

Figure 14 : Mettre carte des marais acheté et parc du héron.

79Les fonctions urbaines de l’eau sont ici reconsidérées à travers les potentialités de développement. L’eau n’est plus considérée comme un danger sanitaire (pollution) ou physiques (inondation), mais comme un atout de développement sur lequel repose la promotion de la métropole, le développement d’activités liées aux loisirs et la valorisation du patrimoine historique et culturel de l’agglomération.

80L’eau apparaît aussi comme un élément d’aménagement de l’espace urbain et un facteur de sociabilité par la croissance des lieux de rencontre ou d’activités, indépendamment même de toute préoccupation d’hydraulique urbaine. Ainsi, le canal de Roubaix qui a complètement perdu son caractère fonctionnel de desserte des usines textiles du versant nord-est de la métropole, sert, actuellement, de point d’appui pour la régénération urbaine de cette zone marquée par les stigmates de la désindustrialisation. Le canal doit servir de liaison dans cette zone de « l’Union » située aux confins des trois communes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos. L’aménagement de cette zone s’appuie sur ce trait d’union aquatique que les habitants doivent s’approprier à travers des cheminements et des aménagements paysagers. Le canal, délaissé par les grandes usines réduites à l’état de friches, au lieu d’être par son odeur et sa couleur le triste reflet d’un passé disparu, devient un facteur essentiel de la régénération urbaine.

81Les enjeux d’un tel développement sont multiples et concernent autant la qualification des ressources humaines et des activités économiques que l’assainissement d’une métropole présentant un lourd héritage afin d’assurer une véritable qualité résidentielle et urbaine et un cadre de vie agréable. L’eau ne constitue pas dans ce contexte qu’un élément du système, mais un élément clef dans la mesure où sans maîtrise des aspects quantitatifs (risque d’inondation ou de sécheresse) et qualitatifs (risque de pollution), les projets d’intégrations de l’eau dans l’urbanisme actuel ne peuvent se construire dans la durabilité. Cette maîtrise de l’eau exige par ailleurs une étroite collaboration entre urbanistes et techniciens de l’eau.

82Conclusion :

  • 6 Définition de la pollution atmosphérique donnée par la LAURE « C’est l’introduction par l’homme, di (...)

83L’eau aux multiples usages impose une vision de plus en plus complète et intégrée de la gestion de l’hydrosystème urbain. Les aspects esthétiques des paysages de l’eau deviennent de plus en plus importants au moment où l’image de la ville doit être revalorisée pour renforcer les aménités produites ou pour le marketing urbain. En revanche, la vision intégrée de la gestion de l’air est complètement absente. On aurait pu espérer, au lendemain de la Laure que les outils de planification élaborés permettraient de mettre en place des structures pérennes identifiant l’ensemble de la gestion de l’air au niveau régional ou à l’échelle de l’agglomération comme le CNA (Conseil National de l’Air) le fait au niveau national. Pourtant la Laure, bien qu’ayant réintégrée la pollution à l’intérieur des locaux dans la définition donnée de la pollution atmosphérique6, ne s’intéresse véritablement qu’à la pollution de l’air ambiant. La Laure est venue trop tôt, elle n’a pas pu promouvoir l’intégration des différentes facettes de cet élément, la vision plus globale du changement climatique était encore balbutiante à ce moment là de même que la vision sanitaire utilisée n’avait pas encore bien intégré les différentes dimensions de la santé environnementale. La loi sur l’eau a mieux réussi l’intégration « politique » de l’eau puisque, au sein d’un SAGE, les pêcheurs peuvent s’asseoir à côté des représentants d’EDF ou des chercheurs en biologie… Les différents usages de l’eau sont conflictuels et nécessitent des accords comme par exemple les débits minima imposés à EDF dans la régulation des régimes des cours d’eau. En revanche, l’air, en l’absence de toute lisibilité ou visibilité relève de secteurs qui fractionnent le continuum de l’air que l’on respire comme si l’air des usines, celui des maisons ou celui de la rue n’était pas le même.

2. La maîtrise de l’air en ville

84La figure 8 montre bien le décalage existant entre les référents utilisés dans les deux textes de loi sur l’air en 1996 et sur l’eau en 1992… Alors que la LAURE s’appuie sur la santé humaine, cible nouvellement mise en exergue par l’épidémiologie, la loi sur l’eau prend en compte, dès 1992, une vision intégrée qui sera confirmée par la DCE. L’air attend encore sa loi intégrative !

85Pourtant, au niveau urbain, les outils de planification imposés par la LAURE pouvaient permettre d’avoir une vision plus intégrée de la pollution urbaine. Parmi les différentes procédures de gestion territorialisée de l’air retenues dans cet ouvrage, le cas des PDU semble particulièrement révélateur de l’ambiguïté de la mise en œuvre de démarches de développement durable. Nous montrerons dans les paragraphes qui suivent, que l’objectif assigné au PDU de prévention de la pollution atmosphérique s’inscrit dans une problématique de développement durable, ne serait-ce que par la transversalité de son domaine d’intervention, entre déplacements et forme urbaine, entre transport et environnement, faisant référence aux questions de solidarité territoriale, pourtant la capacité de cette procédure à répondre à ces enjeux représente le début d’une démarche intégratrice qu’il faut poursuivre.

2.1. le PDU : une procédure dont l’objet est la prévention de la pollution atmosphérique, mais dont les enjeux relèvent du développement durable

86Parmi les procédures de planification, le PDU, créé par la Loi d’Orientation des Transports Intérieurs (LOTI) en 1982, est un instrument qui a beaucoup évolué dans le temps, prenant des dimensions différentes selon les textes.

87Rappelons qu’à l’origine, le premier instrument de planification de gestion des déplacements était le plan de circulation. Dans un contexte marqué par le développement de l’usage de l’automobile, la question se posait d’abord en termes d’accessibilité routière : « les infrastructures nouvelles sont considérées comme un outil au service du développement économique des agglomérations, […] l’impossibilité de créer des infrastructures nouvelles dans les centres commandait de trouver des solutions rapides […] pour remédier à la congestion de la voirie » (Faivre et al., 1979).

88En 1982, avec la LOTI, le PDU s’inscrit dans une approche différente des déplacements. L’enjeu principal du PDU concerne alors « l’organisation des transports, de la circulation et du stationnement » à l’intérieur du périmètre des transports urbains. Ses objectifs sont de permettre « une utilisation plus rationnelle de la voiture et assurer la bonne insertion des piétons, des véhicules à deux roues et des transports en commun ». Cette procédure permet aux élus, dans le cadre de la décentralisation, d’adapter la démarche à leurs objectifs propres en fonction des contextes locaux. A cette époque, la question environnementale n’est pas au cœur de la procédure. Du point de vue modal, malgré le fait que le texte de loi prévoyait une utilisation plus rationnelle de la voiture, ce thème a été occulté. C’est le développement du transport collectif qui a été privilégié. Néanmoins, les travaux de Pierre Lassave ou ceux de Philippe Menerault soulignent un certain nombre de points spécifiques à la procédure.

89Décrit comme une démarche intersectorielle, le PDU est un instrument traduisant une évolution des systèmes d’action : selon Pierre Lassave, « la démarche d’élaboration des PDU a eu un rôle de « creuset de médiations entre transports et urbanisme, technique et politique, usagers et élus » (1987).

90Le PDU a créé une démarche intersectorielle entre différents domaines : transport public, stationnement, circulation, aménagement, environnement qui relevaient de niveaux de compétences différents : d’échelle intercommunale ou communale. Ils ont surtout mis en avant l’enjeu urbain des transports. Un des enjeux essentiels de ces PDU concernait l’interface des questions de transport et d’urbanisme.

91L’objectif énoncé dans le texte de la loi sur l’air intègre le PDU dans une stratégie différente répondant à des préoccupations d’ordre environnemental de réduction des émissions de polluants atmosphériques liés au trafic automobile. Il transporte son objet à l’interface des déplacements et de l’environnement. En outre la thématique de développement durable est bien envisagée puisque la loi mentionne que le PDU a pour objet d’« assurer un équilibre durable entre les besoins de mobilité » et « la protection de l’environnement ».

92De même, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, renforce cette dimension dans son titre III « Mettre en œuvre une politique de déplacements au service du développement durable ».

93Les enjeux contenus dans la procédure de PDU tels qu’ils sont inscrits dans cette loi montrent bien que le PDU est conçu comme un instrument en faveur du développement durable, permettant de mettre en œuvre une politique de déplacements allant dans le sens d’une solidarité territoriale, d’une qualité du service offert à tous les usagers, quel que soit le lieu de l’agglomération où ils habitent.

94Portant, au-delà de la dimension de développement durable confiée au PDU, la mise en œuvre de cette procédure semble soulever un paradoxe. Alors qu’elle est porteuse d’enjeux de développement durable, les collectivités locales qui l’élaborent placent rarement cette thématique au cœur des travaux du PDU, qui reste davantage focalisé sur une entrée très ciblée sur le fonctionnement et l’articulation des réseaux de « transports ». Dans les rares cas où cette thématique est mise en avant dans le PDU, il s’agit bien souvent d’un affichage ou d’une stratégie de communication qui trouve difficilement une traduction, que ce soit dans les mesures contenues dans le plan, ou dans son opérationnalité. Comment expliquer l’écart observé entre la « philosophie » véhiculée par cette procédure et sa mise en œuvre ? Evitant l’écueil d’une attitude dogmatique, nous avons souhaité comprendre à travers une analyse des PDU de Lille ce qui expliquait cet écart.

2.2. Une réponse difficile aux enjeux de développement durable

95A Lille, le PDU ne répond que de manière imparfaite aux enjeux de développement durable, sur le versant des préoccupations environnementales comme sur celui de la solidarité territoriale.

96Concernant les aspects environnementaux, un des éléments pouvant expliquer sa faible prise en compte dans les PDU relève sans doute d’une expertise encore insuffisamment développée sur ces questions. Dans la plupart des agglomérations françaises ayant à réaliser un PDU, en dépit des orientations fixées par la Loi, la qualité de l’air est peu abordée. A Lille, aucun diagnostic initial de la qualité de l’air n’est inclus à partir des données des réseaux de mesures existantes. Les questions de la consommation d’énergie et du phénomène d’effet de serre ne sont nullement mentionnées. Les objectifs ayant une visée environnementale sont d’une portée très générale. Le PDU lillois évoque la protection sanitaire des personnes, mais sans qu’il y ait d’objectifs précis qui s’y rattachent. Ainsi, aucun objectif de réduction des émissions liées au trafic automobile n’a été énoncé. Cette diminution est plutôt attendue du résultat des mesures de transfert modal. L’évaluation des scénarii en terme de qualité de l’air n’est pas évoquée.

97Certains éléments d’explication à la faible intégration de la qualité de l’air ne sont pas spécifiques au contexte local mais relèvent plutôt de la difficile évaluation de l’impact du trafic automobile sur la qualité de l’air, pour laquelle les incertitudes sont encore nombreuses. Même si aujourd’hui on appréhende mieux les émissions unitaires des véhicules particuliers (on sait en effet, mieux quantifier et définir les émissions automobiles en fonction des types de motorisation, des spécifications de carburants, de l’âge des véhicules, de l’entretien consenti par les propriétaires à leurs voitures et du kilométrage parcouru), on connaît encore mal la composition exacte du parc roulant quotidiennement dans la ville. Les émissions du trafic routier sont difficiles à quantifier car il existe des paramètres multiples et peu de données sur l’âge des véhicules roulant, leur degré d’entretien, les parts respectives des motorisations, sans parler des modes de conduite et des longueurs de trajets. Cette part d’incertitude rend actuellement aléatoire, voire impossible, l’évaluation de l’impact d’une mesure prévue par le PDU visant une réduction du trafic en termes d’émissions. Or, la demande des techniciens en charge de l’élaboration des PDU porte aussi sur ces aspects. A la précision des données de mobilité issues des enquêtes ménages, les techniciens sont en attente de la même précision pour les données qui concernent l’impact du trafic ou des mesures de réduction du trafic sur la qualité de l’air. Cette déficience de la connaissance dans le champ de la qualité de l’air crée une opacité pour les acteurs du PDU. Etant donné ces zones d’incertitude, il est en effet très difficile pour les acteurs de la qualité de l’air de délivrer des messages clairs sur un système complexe.

98Néanmoins, on peut se demander si l’expertise présente au sein de l’agglomération a été suffisamment mobilisée dans l’élaboration du PDU. A Lille, les éléments de modélisation nécessaires à la territorialisation de la qualité de l’air sont encore trop peu développés. Cependant, l’AASQA n’a pas été associée aux groupes de travail du PDU. Pourtant, cette expertise ne semble pas avoir été mobilisée dans le processus du PDU. Des éléments d’explication relèvent en effet des stratégies d’acteurs. Ainsi, à Lille, une des spécificités tient sans doute au fait que le système organisationnel est largement composé d’acteurs intervenant exclusivement dans le champ des transports et des déplacements (Frère, 2001).

99En outre, dans le système d’acteurs lillois, la prégnance des services communautaires dans le dispositif a pour effet de minimiser l’intervention des autres acteurs dans le dispositif.

100Néanmoins, si pour les raisons qui viennent d’être mises en avant, le PDU de Lille n’intègre pas les questions de qualité de l’air en tant que telles, il dispose néanmoins de leviers permettant d’agir en faveur d’une meilleure qualité de l’air.

101Qu’en est-il des objectifs préconisés pour les différents modes de transports, qu’en est-il de la question de l’étalement urbain et des questions de solidarités territoriales dans le PDU de Lille ?

102A Lille, entre les deux enquêtes ménages réalisées en 1987 et en 1998, l’augmentation de la mobilité dans l’agglomération lilloise s’est effectuée largement au profit de l’usage de l’automobile et au détriment des autres modes de transport. Ainsi, on enregistre dans cette période, une augmentation du trafic automobile de 40 %, tandis que la part de la marche à pied baisse légèrement et que celle des transports collectifs stagne. En outre, la mobilité motorisée continue à progresser dans les espaces périphériques, alors qu’elle augmente moins dans les zones urbaines denses.

103A ces éléments de diagnostic, les réponses apportées ne sont que partielles, elles ont tendance à se découper en une logique modale et en interventions sur des espaces restreints et bien délimités. En effet, le PDU lillois affiche des objectifs qui, pris isolément, apparaissent tous louables : « Améliorer l’attractivité des systèmes de transport public », « favoriser les déplacements alternatifs à la voiture », « modérer la vitesse du trafic automobile ». Mais il reste que les projets juxtaposés sans qu’apparaissent une réelle hiérarchie ou un échéancier de leur réalisation, donnent l’impression d’une approche modale des transports plutôt qu’une coordination et une articulation que suppose une approche intégrée sous tendue dans la procédure de PDU.

104La deuxième remarque porte sur l’approche territoriale du PDU. Les projets envisagés dans le PDU répondent davantage à une stratégie insulaire. En effet, les modalités d’intervention en termes d’aménagement, notamment déclinés dans des chartes, portent surtout sur des centres urbains denses et laissent dans l’ombre les interventions portant sur les espaces périurbains situés en périphérie de l’agglomération.

105Dans le domaine des déplacements, la solidarité territoriale dans l’agglomération entre la partie centrale de l’agglomération Lille – Villeneuve-d’Ascq et le Versant nord-est s’est concrétisée par la réalisation d’une deuxième ligne de métro.

106Néanmoins, les réponses à l’augmentation de population résidant dans le périurbain constatée entre les derniers recensements de l’INSEE et l’augmentation des flux que cela entraîne en direction de la ville-centre semblent insuffisamment abordées dans le PDU. Par exemple, pour faire face à la saturation du trafic routier sur l’axe entre Armentières et la ville-centre, le besoin exprimé à la fois par les citoyens et les élus de liaisons renforcées en transports collectifs n’a pas trouvé de traduction dans le PDU.

107Ainsi, le PDU lillois aujourd’hui entré dans sa phase de mise en œuvre et dans une procédure d’évaluation montre un traitement assez inégal entre les différents territoires de l’agglomération. Ainsi, en milieu urbain, la matérialisation du thème du partage de la voirie qui constitue le premier axe du PDU, est manifeste sur le territoire de la ville de Lille à travers différents réaménagements de grands axes (rue Faidherbe). Mais qu’en est-il pour le reste de l’agglomération ?

  • 7 CERTU, Concertation et débat public, Actes du débat organisé à Lyon le 14 juin 2000, 2000.
  • 8 Les chartes préconisent un réaménagement homogène des voiries des communes, matérialisés par différ (...)

108L’évaluation du PDU montre également que, pour ce qui concerne les transports collectifs, les lignes de bus à haut niveau de service inscrites au PDU ont pour l’instant été mises en œuvre uniquement à Lille. Comment expliquer les différences observées dans la mise en œuvre du PDU entre Lille et le reste de l’agglomération ? S’agit-il de raisons budgétaires ? Cela renvoie – t-il au fait que les clivages politiques l’emportent et que les orientations préconisées par le PDU ne font pas l’objet d’un consensus entre les élus, pointant alors les limites de la concertation menée par le Vice-Président en charge du PDU avec les autres élus de la Communauté Urbaine ? Le Vice-Président mentionnait lui-même dans un colloque7 la difficulté « d’avoir 86 maires à l’unisson ». Rappelons également qu’au moment du vote du PDU, un amendement déposé par le maire de Lambersart, élu en charge de la révision du Schéma Directeur, a eu pour effet de retirer les chartes8 du PDU, en raison de leur caractère jugé trop prescriptif par l’élu.

109En outre, la mise en œuvre des objectifs préconisés par le PDU traduit aussi la difficulté de parvenir à une action publique cohérente. Nous illustrons ici notre propos par un exemple. En effet, l’objectif du PDU était de réduire la place de la voiture en ville en privilégiant d’autres modes de transport. Cela s’est traduit à Lille par la suppression d’un parc de stationnement au centre-ville. Néanmoins, comme le constatait le maire-adjoint aux déplacements, au terme du mandat, sur le territoire de la ville de Lille, la capacité de stationnement sera accrue, puisque dans le même temps, des opérations d’implantation commerciale au cœur de la ville seront accompagnées de la construction de parcs de stationnement en ouvrage. Or, il a été largement montré dans les travaux portant sur la mobilité et ses déterminants que l’offre de stationnement est une condition d’un choix modal effectué en faveur de la voiture. Dans ces conditions, on saisit mal la manière dont une véritable réduction de l’usage de la voiture en ville pourrait être envisagée.

110Comme cela a déjà été montré à propos du SDAU de Lille et des voies navigables, la relation entre la question des transports et de l’environnement est fortement imbriquée. Les travaux de Marc Wiel, ont d’ailleurs insisté sur la synergie entre la mobilité, la ville et l’environnement. Cependant, cette approche transectorielle est encore difficile à mettre en œuvre en dépit de la création, dans l’organigramme de LMCU d’une mission transversale affectée au PDU et présidée par le Président de l’AASQA. Il est d’ailleurs vraisemblable que l’évolution des PDU, telle qu’elle est définie dans la loi SRU, s’oriente vers une plus grande intégration. Le PDU a pour ambition d’articuler les enjeux de la ville définie par le mouvement et la mobilité avec la qualité de l’air et de l’environnement. Cependant, au sein des politiques urbaines, d’autres enjeux liés à l’air doivent être envisagés pour articuler les préoccupations liées au changement climatique avec les aménités urbaines et la salubrité de l’habitat. Mais cette vision globale de l’air est encore balbutiante. La qualité de l’air, à l’image du développement durable, est-elle destinée à être intégrée dans différentes politiques sans avoir une visibilité pour elle-même ?

111Cette intégration de l’air et de l’eau dans une vision plus territoriale s’est accompagnée d’un renouveau des outils. L’évolution des méthodes statistiques et informatiques a permis la généralisation de cartographies à des échelles de plus en plus fines permettant ainsi de véritables démarches d’aménagement.

3. Du réseau au territoire : le renouvellement des outils

112Le rôle de la cartographie, voire de la cartographie réglementaire dans la gestion de l’air et de l’eau a déjà été évoqué dans la gestion préventive des inondations. La carte, outil d’inventaire, de zonage et de réglementation, reflète, à travers son histoire récente, celle du poids de l’ingénierie dans la construction des territoires comme dans la définition des enjeux et des réponses aux problèmes. La carte, tout en étant un modèle mathématique de spatialisation des données, est un outil de connaissance, c’est un mode de représentation de l’espace et donc un outil de communication.

113D’autres outils de modélisation ont été développés. Des modèles prédictifs, utilisés pour l’eau comme pour l’air, pour la gestion dans le temps, des phénomènes paroxysmiques, s’appuient beaucoup sur les progrès de la météorologie et de ses outils (satellite, radar…). Ces modèles de prévision du temps, couplés à un modèle hydrologique, permettent d’annoncer une crue. Couplés à un modèle chimique, ils permettent d’anticiper les épisodes de pollution. Ces modèles sont des outils de prévention qui donnent tout leur sens à la notion d’alerte. En effet, on a pu reprocher aux alertes préconisées par la LAURE de constater le phénomène, au moment d’un dépassement de seuil, sans pouvoir l’anticiper.

114Le passage de l’eau et de l’air du réseau vers le territoire est corrélatif au développement d’outils permettant la cartographie des données, c’est-à-dire l’utilisation de modèles statistiques pouvant attribuer une information ponctuelle à un espace. La carte en tant qu’outil de gestion de l’espace a subi une véritable transformation. Elle n’est plus simplement un repérage géographique des lieux, elle est la représentation spatiale d’une lame d’eau, d’une zone inondable ou de zones polluées. Elle est le fruit d’une modélisation.

115La cartographie des zones inondables a complètement transformé la vision de l’ingénieur sur les inondations. En cela, elle traduit une profonde mutation de l’action publique dans la gestion du risque d’inondation, longtemps définie à travers le prisme d’une logique de refus de risque et d’assainissement des terres aboutissant à la mise en place de digues ou de barrages : aménagements de proximité, puis systématisation des tâches à l’échelle de l’axe d’écoulement par une politique de grands travaux, organisée par l’Etat.

116La carte n’est pas uniquement un outil de connaissance, c’est aussi un outil de gestion. Par la carte, le virtuel et l’incertain deviennent en effet réalité perceptible. Mais au-delà de l’enjeu qui consiste à rendre visible un zonage des espaces potentiellement à risque, l’écriture cartographique du risque tend à conforter, par la construction cartographique de tris et de sélections des informations, une démarche administrative qui tend aujourd’hui à assurer la prévention des risques et la réglementation de l’occupation du sol.

117Mais la carte, système de représentation de l’espace, est un outil de communication.

  • 9 Centre Interprofessionnel Technique sur la pollution atmosphérique.

118La cartographie des zones polluées est plus récente. L’interpolation spatiale des niveaux de pollution nécessite d’intégrer d’autres variables que la distance. Elle doit s’appuyer sur l’inventaire des émissions. Or, les données d’émission ne sont pas toujours à la disposition du modélisateur. Ces difficultés montrent bien combien la confection d’un cadastre d’émissions, pour indispensable qu’il soit, nécessite un travail fastidieux de recueil des émissions. Cette tâche est confiée, par l’Etat, au CITEPA9 qui tient à jour cet inventaire, outil également indispensable pour respecter les engagements sur les plafonds d’émissions. Mais ATMO Nord-Pas-de-Calais, pour réaliser ces travaux cartographiques, tient à jour également un inventaire des émissions régionales.

3.1. Les cartes, outils de connaissance, sont également des vecteurs d’information

119Elles sont donc des outils de pouvoir qui s’inscrivent dans une démarche de gouvernance. La déconstruction des représentations cartographiques du risque d’inondation ou de la pollution atmosphérique s’inspire des travaux conduits par Harley sur le pouvoir des cartes (Harley, 1995). L’objectif n’est pas de privilégier l’approche sociale de l’environnement par rapport à l’approche fondée sur les savoirs des sciences naturelles, mais de montrer que la distinction entre les deux n’est pas évidente, que la représentation cartographique des phénomènes naturels est aussi empreinte d’intentions sociopolitiques.

120Aussi, l’analyse de la conception même des outils de présentation des informations spatialisées, les cartes, souvent présentées comme réalité objective, ou traduisant « une vision parfois enchantée » peuvent en effet être considérées comme un « discours » (Harley, 1995) cherchant à promouvoir une stratégie (Momonier, 1993 ; Cambrézy et de Maximy, 1995) ou, au contraire, peuvent traduire un compromis entre plusieurs acteurs. L’ingénieur n’agit donc pas seulement dans le cadre d’une « simple » application ; les particularités du contexte sociopolitique dans lequel il intervient l’amènent aussi à s’engager en construisant des représentations cartographiques parmi plusieurs possibles.

121Dans cette perspective, deux lectures critiques des cartes peuvent être envisagées : la carte en tant qu’image scientifique, la carte en tant qu’image politique.

122La carte présente des limites scientifiques. Elle pose la question de l’objectivité de l’intégrité scientifique du document. Elle soulève la question des incertitudes scientifiques.

123Dans le cas de la cartographie des zones inondables, les limites de l’exercice cartographique ont été énoncées par Richard Laganier (2002). On peut citer, parmi les données de base pouvant entraîner des distorsions entre la réalité et les résultats du modèle, la question de la qualité des informations hydrométriques de base (mesure des débits et des hauteurs d’eau) ; la question du choix de la crue de référence, etc.

124Dans le cas de la cartographie des zones polluées, les incertitudes sont liées certes à l’intégration de données supplémentaires mais aussi au caractère fluctuant des conditions météorologiques qui contrôlent la dispersion des polluants et donc leur dilution dans l’atmosphère. En raison des faibles niveaux de pollution actuels, on peut même se demander si les variations spatiales de la pollution, proches des seuils de détection des appareils ne sont pas plus faibles que les variations météorologiques. La carte fige une situation météorologique choisie en sachant que la situation moyenne est précisément celle qui n’existe pas.

125Le modèle utilisé est nécessairement une simplification de la réalité. Ce sont ces hypothèses simplificatrices qui doivent servir de grille pour l’analyse du document produit. Or, bien souvent, la beauté du document produit et le caractère péremptoire des plages de couleur permettent d’oublier les nuances qu’il convient d’apporter à l’interprétation des résultats présentés.

126Le point de vue du concepteur diffère alors de celui du lecteur. Pour les uns, la carte est un document perfectible dont la construction rassemble des données partielles issues de mesures et de modélisations traduites sous une forme graphique après un long travail de critique des données. Pour les autres, extérieurs au processus d’élaboration, elle est généralement perçue comme un document achevé, une image de la réalité dont les échafaudages scientifiques ont disparu (Dagorne et Dars, 1999). Pourtant, une bonne partie du pouvoir des cartes « provient de ce qu’elles opèrent derrière le masque d’une science apparemment neutre, qui cadre et refuse sa dimension sociale en même temps qu’elle la légitime » (Harley, 1995).

3.2. La carte, vecteur d’information et outil de pouvoir partagé

  • 10 Ces remarques concernant le pouvoir des cartes sont particulièrement applicables au cas des inondat (...)

127La carte pose le problème du contexte politique dans lequel s’est mis en place le document cartographique dans la mesure où l’ensemble de ces cartes est impliqué dans un processus du pouvoir en charge de surveiller, de contrôler, de guider les pratiques des individus dans l’espace à risque, voire de punir en cas de non-respect des règles d’urbanisme (Foucault, 1966), d’intégrer de gré ou de force le risque dans les stratégies d’aménagement de l’espace10. La grille d’analyse, proposée par Harley et appliquée à l’Atlas des zones inondables ou au PPR, montre clairement comment l’exercice du pouvoir structure le contenu du document et constitue un objet d’instrumentation d’un espace public de débat.

128Pour être un véritable instrument de gouvernance, c’est la production même de la carte qui doit devenir un lieu de débat croisant les contraintes scientifiques, techniques avec le choix des hypothèses retenues. Une carte n’est jamais neutre, elle peut contribuer à stigmatiser des populations.

  • 11 rapport de Airparif , décembre 2004
  • 12 Le poids des caractéristiques du logement a été mis en évidence par l’INVS en étudiant la répartiti (...)

129L’effet contre-productif des cartes : La spatialisation de la pollution, illustrée par la problématique des « points chauds », est très ambiguë et soulève de nombreuses questions qu’illustre le travail réalisé par Airparif11 sur l’échangeur de Bagnolet. Cette étude fait apparaître, pour certains polluants, des niveaux de pollution notoirement plus élevés en proximité de l’échangeur ou du boulevard périphérique que les niveaux de fond. L’aire de l’étude correspond à une population d’environ 70.000 personnes. Comment ces indications, tout à fait intéressantes sur le plan de la connaissance, peuvent-elles être utilisées sur le plan de l’action ? L’information apportée en termes d’émissions n’a aucun prolongement quantifié sur le plan sanitaire. Quelle est l’ampleur du risque sur le plan sanitaire ? En cas de risque avéré, la connaissance, si elle ne débouche pas sur des tentatives de remédiation, est totalement contreproductive, aboutissant à renforcer la stigmatisation d’un territoire caractérisé, bien souvent, par une accumulation des handicaps intégrés au sein d’une spirale négative mêlant des facteurs sociaux, économiques, sanitaires ou environnementaux produisant des inégalités intolérables mais peu attribuables à la seule pollution de l’air ambiant. En effet, l’exposition des habitants concernés devrait être nuancée par les données sur la pollution à l’intérieur des logements, puisque les Parisiens passent plus de 80 % de leur temps à l’intérieur des locaux et, pour une part importante, en dehors de leur habitation12. Du point de vue de l’action, les choses apparaissent difficiles. Il n’est pas question de déplacer les populations potentiellement exposées, qui ne sont pas identifiées, ni de supprimer l’échangeur. On pose donc la difficile question de savoir s’il peut y avoir une stratégie locale qui permette d’améliorer la situation (couverture du périphérique). La carte, fruit d’incertitudes scientifiques génère également l’incertitude du point de vue de l’action.

130La même problématique concernant la cartographie de la pollution de proximité a été vécue à Dunkerque au moment de l’élaboration du PPA. La question s’est posée de savoir s’il fallait intégrer dans le document les cartes issues d’exercice de modélisation des panaches de fumées effectuées par OPAL’AIR. Or, ces cartes, très intéressantes sur le plan cognitif, ne pouvaient pas être mises au service de l’action si elles n’étaient pas accompagnées de renseignements sur les risques sanitaires encourus.

131Les outils utilisés pour intégrer l’espace dans la gestion de l’air et de l’eau sont le fruit de travaux qui ont complètement renouvelé l’expertise qui, autrefois, pour ces deux ressources naturelles, se limitait essentiellement à la mesure ou au repérage cartographique des données hydrologiques. La surveillance de l’air ne se limite plus à un réseau d’analyseurs mais elle définit des « zones de surveillance » préconisées pour l’ensemble de l’Europe. Le risque, spatialisé, des inondations est intégré dans l’aménagement urbain. Cependant, l’intégration du territoire dans le champ de l’expertise, laquelle suppose la prise en compte des habitants à travers une dimension politique nouvelle : la gouvernance qui croise les savoirs scientifiques avec l’expérience profane.

4. Conclusion du second chapitre

132L’air, comme l’eau sont encore marquées par une approche technique, très institutionnalisée. Leur gestion est effectuée par un cercle d’initiés parlant un langage très « ésotérique » qui ne reflète pas du tout les inquiétudes que les habitants peuvent formuler sur ces questions. Les tentatives de gouvernance restent assez teintées par une certaine rigidité institutionnelle.

133L’eau, sans doute en raison de ses multiples usages, depuis la loi sur l’eau de 1992, fait l’objet d’une vision beaucoup plus intégrée comme le confirme la Directive Cadre Européenne et son application au bassin de l’Escaut.

134Les enjeux liés à l’air et à l’eau représentent effectivement des atouts de développement dont les métropoles se sont saisies.

135Est ce que les parties d’aménagements retenus s’inscrivent véritablement dans une démarche de développement durable ?

136Il semble qu’effectivement, la prise en compte de ces deux ressources impose des stratégies qui renouvellent les politiques publiques classiques.

137La notion de ressource naturelle impose une nouvelle vision de la nature en ville. L’eau doit sortir des tuyaux et l’air ne doit plus être utilisée uniquement pour la combustion. Les environnementaux ne sont pas essentiellement des problèmes scientifiques ou techniques, ils soulèvent des questions fondamentales d’éthique ou de philosophie. Faire confiance à la science ou à la technologie ou même à l’économie ou au droit peut créer autant de problèmes que de solutions. Confier aux experts en science et technologie la tâche de prendre les décisions sur l’environnement ne signifie pas que celles-ci seront objectives et impartiales : cela veut dire que les valeurs déterminantes seront celles auxquelles adhérent ces experts. L’éthique de la responsabilisation collective et du partage équitable des bénéfices tirés de ces ressources est tout aussi importante que les résultats obtenus par des techniques coûteuses d’épuration.

138Les réponses données par les agglomérations pour la gestion de l’eau et de l’air s’inscrivent dans une démarche environnementale. Est-elle suffisante pour correspondre à une vision du développement durable ? Les actions réalisées peuvent elles être attribuées à une application du développement durable même si cette référence n’est pas affichée ?

Notes

1 Il y a 10 ans, une sucrerie prélevait, en moyenne, 10 m3 d'eau par an pour traiter une tonne de betteraves, aujourd'hui, 0,8 m3 suffisent. Une papeterie prélevait 150 m3 d'eau par tonne de papier produit, aujourd'hui, elle n'en prélève plus que 15.

2 COPIT : Conférence Permanente Internationale Transfrontalière.

3 Ces travaux ont un coût, les dépenses d'équipement liées à l'eau ont pris le pas sur les autres budgets communautaires, et ont déjà justifié en 2005 une hausse de 2 % de la redevance sur l'eau, dont le prix a été porté à presque 4 € par mètre cube, et le même rythme d'augmentation doit se poursuivre sur plusieurs années.

4 Direction Régionale de l’Environnement.

5 Projet d’Intérêt Général.

6 Définition de la pollution atmosphérique donnée par la LAURE « C’est l’introduction par l’homme, directement ou indirectement dans l’atmosphère et les espaces clos de substances ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessive. ».

7 CERTU, Concertation et débat public, Actes du débat organisé à Lyon le 14 juin 2000, 2000.

8 Les chartes préconisent un réaménagement homogène des voiries des communes, matérialisés par différents principes techniques. Elles sont aujourd’hui un document indicatif pour les communes.

9 Centre Interprofessionnel Technique sur la pollution atmosphérique.

10 Ces remarques concernant le pouvoir des cartes sont particulièrement applicables au cas des inondations à travers les PPR et PPRI.

11 rapport de Airparif , décembre 2004

12 Le poids des caractéristiques du logement a été mis en évidence par l’INVS en étudiant la répartition de la mortalité des Parisiens liée à la canicule de 2003.

Table des illustrations

Titre Figure 9 : L’évolution de l’emprise des zones humides depuis le XVIIIe siècle dans la région Nord-Pas de Calais.
Crédits Source : R. Laganier, 2001.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 140k
Titre Figure 10. Evolution du réseau hydrographique de la commune de Merville de 1958 et 1998.
Crédits Source : H.J. Scarwell, 2005.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 160k
Titre Figure 11 : La Lys : une approche évolutive de la vallée reflétant une succession de mises en valeur et une augmentation de la vulnérabilité.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Figure 12 : Les communes déclarées en état de catastrophe naturelle depuis 1982.
Crédits Source : R. Laganier, 2001.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 128k
Titre Tableau 2 : Évolution des mesures en matière de prise en compte du risque inondation dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.
Crédits Source : H.J. Scarwell, 2005.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre Figure 13 : Évolution du bâti et des surfaces non bâties à Merville.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Tableau 3 : Évolution des mesures en matière de qualité des eaux dans les Schémas Directeurs de l’arrondissement de Lille.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 160k
Titre Tableau 4 : Évolution des mesures en matière de prise en compte des eaux pluviales dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 112k
Titre Tableau 5 : Évolution des mesures en matière de qualité des eaux dans les Schémas Directeur de l’arrondissement de Lille.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 188k
Titre Figure 14 : Mettre carte des marais acheté et parc du héron.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15799/img-10.jpg
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© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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