Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 2. Du réseau au territoire

Chapitre 1. La notion de territoire

Texte intégral

1Quelles sont les caractéristiques territoriales au sein desquelles s’insère la gestion des ressources naturelles considérées ? Lille représente une agglomération dont le territoire n’est pas défini par un bassin naturel. L’agglomération s’est étendue au fil des extensions industrielles limitées par la frontière.

2Paradoxalement, l’air et l’eau ont contribué à définir les contours, voire même l’existence de cette agglomération.

3La notion de bassin d’air est très abstraite. Elle ne s’applique pas au contexte lillois très ouvert et balayé par les vents venant de toutes les directions.

4L’hydrosystème lillois est complexe car, s’il est tout entier inscrit dans le bassin de l’Escaut, les nappes souterraines dans lesquelles l’agglomération s’approvisionne sont de nature et d’âge différents. En outre, l’histoire a voulu rapprocher Lille de la Mer du Nord par tout un réseau de canaux parallèles à la frontière. Pourtant, le toponyme même de la ville de Lille suggère sa dépendance par rapport à l’eau qui n’est jamais très loin, à la fois comme ressource et comme contrainte dans ce plat pays.

5Cependant, comme ces deux ressources ne s’arrêtent pas aux limites de la ville, elles contribuent à entretenir des liens de dépendance entre la ville et sa périphérie et même entre la ville et l’ensemble de la planète. C’est donc à travers ces deux éléments essentiels de l’environnement qu’il est possible de saisir la complexité des relations entre l’environnement et le territoire. Si l’environnement est nécessairement relié à un contexte matériel, il ne peut être emprisonné dans un milieu figé et ne peut être pensé qu’à travers un territoire extrêmement mouvant et fluctuant, à l’opposé d’un territoire institutionnel ou administratif. Cette réflexion sur le croisement entre l’environnement et le territoire est d’autant plus importante que le territoire considéré ici est celui d’une agglomération administrativement figée, même si les limites de la ville dans le paysage sont de plus en plus floues.

1. Un concept flou

6L’emploi du terme de territoire dans la langue française est, selon le dictionnaire, assez rare avant le 17e siècle et proviendrait du latin « territorium » dérivant de « terra » (terre, terrestre) utilisé à l’époque classique par Cicéron, Pline le Jeune ou Varron, dans leurs écrits. Plus tard, au 18e siècle, l’adjectif « territorialis » apparaît dans les traités des anciens arpenteurs et prend un sens plus technique. Le terme « terra » définit un ensemble vaste non limité, mais l’ajout d’un suffixe (une part de) représente un espace dont on va s’approprier les parties découpées. C’est pourquoi, on admet généralement, selon un sens usuel, que le territoire est un espace sur lequel vit une population, et dans un sens plus spécifique, qu’il est un espace approprié. Cette définition correspond bien à la notion d’environnement à condition que le territoire ne soit pas figé dans un périmètre défini qui serait incapable de contenir la notion dynamique et multiscalaire de l’environnement.

1.1. Une définition du concept de territoire : un préalable décisif

7Parce qu’il s’apparente à l’exercice du pouvoir, à la délimitation institutionnelle, le territoire est perçu de façons diverses et peut même répondre selon certains auteurs à « huit définitions différentes » (Lévy et Lussault (dir.), 2003) que nous ne chercherons pas à reprendre. Ce terme est décliné à l’infini : territoire institutionnel, identitaire, d’appartenance, vécu, de projet, d’action, de subsidiarité, virtuel (Goux-Baudiment, 2002) et se conjugue même au pluriel. Si la notion de territoire est conjuguée à celle de la ville, le nombre de définitions croît alors de manière exponentielle… Le « territoire » ne constitue donc pas une donnée a priori, même naturelle, mais un construit par l’idée que notre culture se fait de la nature. Alors que certains parlent de « la fin des territoires » (Badie, 1995), d’autres s’attachent à démontrer leur retour en force. Le territoire pourrait être ainsi défini comme un objet en « transition », amorçant ou réamorçant une nouvelle réflexion sur ses contours.

8Si le territoire, dans son sens courant en géographie, concerne la relation de la société à un espace, il constitue en science politique « un champ de manœuvre » pour la puissance publique et le support de politiques d’aménagement. Mais les territoires sont dynamiques, ce qui permettra de parler de l’évolution des territoires, processus qui nous intéresse particulièrement ici, en tant qu’espaces concrets (réels) soumis aux processus d’urbanisation.

1.2. Du territoire au territoire « vécu »

9L’usage du terme « territoire » ou la notion de « territoire » ont connu une évolution qui reflète l’ambiguïté de sa définition d’une matière à l’autre, chaque discipline n’hésitant d’ailleurs pas à montrer les limites apportées au terme par l’autre. De ce fait, peut-on parler du bassin versant comme le territoire naturel de gestion de l’eau tout en ignorant le chevauchement avec les territoires administratifs dont les périmètres ne correspondraient pas ?

  • 1 Si le territoire ne se définit pas par sa taille, il reste pour les juristes « l’expression juridiq (...)

10A ce titre, le territoire ne peut plus être seulement le cadre prédéfini de l’étude des risques. Le renouvellement récent du concept de « territoires » (le pluriel est important) dans le champ de l’aménagement n’est pas un simple effet de mode, mais correspond bien à une nouvelle façon de poser le problème. En définitive, la problématique de gestion du risque constitue une opportunité pour repenser la notion même d’aménagement du territoire. Si le territoire, support des politiques d’aménagement qui, à travers la recherche d’un équilibre territorial, poursuivait l’objectif républicain d’égalité sociale, il convient d’avoir désormais une vision plus nuancée tenant compte des spécificités territoriales. Il n’est donc plus question d’aménager les territoires du seul point de vue de l’égalité formelle. C’est bien au travers de ces reformulations de l’aménagement du territoire qu’une politique de ménagement du territoire paraît se dessiner. Dans cette conception qui ne tend pas à délimiter le territoire comme le font les juristes1, mais à appréhender la complexité des relations entre les hommes et le milieu physique, nous percevons que chaque territoire est porteur d’une histoire, qui s’inscrit dans des groupes sociaux porteurs de représentations (de leur territoire, des groupes qui le composent, des territoires environnants…). En définitive, le territoire se définit comme une construction sociale formée de multiples représentations plus ou moins proches et qui peuvent être conflictuelles les unes par rapport aux autres (Offner et Pumain, 1996). En matière de gestion du risque, la prise en compte de cet aspect est essentielle et participe à une meilleure définition de la prévention.

1.3. Le territoire : objet et moteur de l’action publique

11La science politique, quant à elle marquée par la conception weberienne de l’Etat, caractérise ce dernier par le monopole de la contrainte légitime (Weber, 1919 ; Malberg, 1920) sur son territoire, mais ne renvoie finalement qu’à l’organisation politique de l’Etat-Nation. Autrement dit, le politiste considère que le territoire est un espace construit par le pouvoir : « Le territoire s’analyse en science politique comme un construit social, c’est-à-dire comme le résultat d’une tentative faite par un individu ou un groupe d’affecter, d’influencer ou de régir des personnes, des phénomènes ou des relations en délimitant et en contrôlant une aire géographique » (Badie, 1994, p. 266). Aire géographique, pourrions-nous ajouter, « uniforme et géométrique, découpée en circonscriptions administratives et politiques, […] quadrillée par les services de l’Etat au sein d’une organisation territoriale pyramidale, […] garant de l’efficacité étatique » (Hassenteufel et Rasmussen, 2000, p. 63). Ce centre n’est pas fixé sur la capitale, mais bien sur la loi. Dans cette approche, le territoire est perçu comme un espace d’action.

12Mais cette vision juridique d’exclusivité entre État et territoire national ne correspond plus à la réalité. En effet, les analyses systémiques menées par les chercheurs issus du Centre de Sociologie des Organisations (CSO) (Crozier, 1971 ; Grémion, 1976 ; Friedberg, 1993) et ceux de sociologie politique de l’Etat qui portent sur les rapports entre l’Etat et les collectivités locales tendent à faire éclater l’idée d’un Etat centralisé, lieu d’un pouvoir autonome, centre politique. En réalité, ces études démontrent qu’il existe des relais entre l’Etat et la société civile qui ont un rôle important dans les jeux d’influence autour des politiques publiques (modèle centre/périphérie comme référent de l’action publique). C’est de cette manière que P. Grémion (1976) s’interroge sur les frontières de l’action publique, sur ses modes d’action et sur sa légitimité.

13Les relations croisées pour la mise en œuvre des politiques étatiques au niveau local favorisent l’interpénétration entre les sphères nationales et locales qui, selon D. Béhar et P. Estèbe (1999), mettent en évidence paradoxalement « une considérable prégnance du territoire et les questions locales dans la vie politique nationale » (p. 81). Ceci est dû à l’émergence des pouvoirs décentralisés, la construction européenne, lesquels sont amplifiés plus tard par la mondialisation, la puissance des organisations en réseau, la fragmentation identitaire, la multiplication des espaces vécus, et enfin, le bouleversement des notions de citoyenneté et de nationalité. En tout cas, tout contribue après la décentralisation à parler de pouvoirs locaux (Biarez, 2000).

14De même, le cadre national apparaît de moins en moins pertinent comme niveau d’action publique au profit d’échelons de gestion territoriale infranationaux de plus en plus nombreux. La multiplication de ces espaces infranationaux pose d’ailleurs la question de leur statut. S’agit-il de nouveaux territoires ?

  • 2 Le local n’est plus perçu exclusivement comme un échelon administratif.

15Aussi, certains voient dans le territoire, l’émergence d’un véritable « système de gouvernement local »2 (Mabileau, 1985) fondé sur la rhétorique du développement économique local (Gerbaux et Muller, 1992), transformant ainsi le territoire en « laboratoire de proximité » (Béhar, 1998, p. 84). D’autres considèrent que la décentralisation n’a pas entraîné de rupture, mais a au contraire renforcé la construction d’identités politiques locales, voire la légitimité des élus (Biarez, 1989) ou des fonctionnements politiques locaux susceptibles de devenir des contre-pouvoirs et de résister aux atteintes de l’Etat (Mabileau, 1985). D’aucuns diront que si ce n’est plus le centre qui donne forme à l’ensemble, c’est chaque collectivité territoriale. Enfin, de nombreux travaux considèrent que la décentralisation porte en germe une tendance à la déterritorialisation de l’action publique, ainsi que le besoin d’une recomposition de celle-ci (Biarez, 2000). Les études mettent désormais l’accent sur le territoire plus que sur le local et annoncent un mouvement de re-territorialisation de l’action publique, ainsi que l’émergence de nouvelles formes de gestion territorialisée des politiques publiques. Aussi des réflexions se dégagent-elles pour appréhender les modifications engendrées par les processus diversifiés des systèmes locaux, et des grilles d’analyse sont proposées, comme par exemple la typologie proposée par O. Borraz (1999) qui en retient trois :

    • 3 Processus par lequel l’État propose « de façon peu coercitive des scènes d’action plus ou moins dur (...)

    une approche par l’institutionnalisation de l’action collective3 (Duran et Thoenig, 1996) ;

    • 4 La contractualisation se réfère plus explicitement à des éléments de temporalité. Elle renvoie à la (...)

    une approche par les modes de coordination contractuelle4(Gaudin, 1997) ;

    • 5 La gouvernance urbaine s’inscrit dans un contexte marqué par : l’extension des processus de globali (...)

    une approche axée autour du concept de gouvernance urbaine et régionale5 (Le Galès, 1998).

16C’est donc sous l’effet des processus de territorialisation que la notion de « territoire » a pu être réinvestie par l’analyse des politiques publiques. Selon D. Béhar (2002), la territorialisation constitue « le dernier registre de transformation des relations entre l’action publique et le territoire ». Cette prise en compte du territoire touche à la fois l’Etat, mais également les collectivités territoriales. L’approche territoriale a deux effets : d’abord elle rapproche le citoyen dans ses relations avec l’Etat ou les collectivités territoriales, ensuite elle rend « caduques les logiques verticales, sectorielles au profit d’une transversalité de l’action. Par essence, l’approche territoriale serait globale et décloisonnée » (p. 90). Ces nouvelles approches des politiques locales, qui rappelons-le, soulignent la perte de centralité de l’Etat, la flexibilité de l’action publique, la fragmentation territoriale, sont relayées par les travaux relatifs aux nouveaux espaces de gestion des problèmes publics. Si le territoire devient alors un espace de gestion des problèmes publics, il se pose la question des territoires dits pertinents, c’est-à-dire adaptés au problème auquel est confrontée la collectivité. Autrement dit, comme P. Duran (1999) l’énonce : « Si les problèmes qui se posent à la collectivité sont à géométrie variable, faut-il que les institutions chargées de leur traitement le soient aussi ? » (p. 45). A partir de là, quel est l’échelon pertinent de gouvernement et quelle est l’adéquation la plus pertinente entre territoire fonctionnel et territoire politique (espace d’action publique et territoire de représentation politique) ?

17Ceci étant dit, l’émergence de nombreux territoires n’est pas sans poser des problèmes de « brouillages d’échelles », de « brouillage de territoires », voire de l’action publique, qui consacrent ainsi l’existence de plusieurs niveaux intermédiaires de régulation possibles. Aussi, comme le fait remarquer A. Bourdin (2000, p. 68), « l’invention permanente de territoires est une bonne chose s’il ne s’agit pas de la quête du Graal, mais de territorialiser les dynamiques d’actions successives ». On est donc passé du territoire aux territoires et, comme le souligne J. Beauchard (2001), « ce n’est plus si simple ». La dynamique spatiale produit des territoires pertinents qui « se construisent d’abord de l’impertinence sociale qui conteste les précédents » (Vanier, 2003, p. 128).

18Or, c’est particulièrement le cas des politiques de l’eau, comme le rappellent D. Salles et M.C. Zellem (dir, 1997, p. 3) : « les politiques de l’eau illustrent à merveille cette complexité des nouvelles formes d’action publique locale. Elles se caractérisent en effet […] par leur trans-territorialité, par leur trans-sectorialité […] et « la confrontation des usagers dans l’appropriation de la ressource ».

19Pour l’air, l’ambiguïté sur la notion de territoire est naturellement plus forte

2. L’irruption du territoire dans la gestion de l’air et de l’eau

20L’originalité de la loi sur l’air, consiste précisément à introduire une démarche territoriale en imposant différents exercices de planification.

2.1. Dans le domaine de l’air :

  • 6 Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de décembre 1996.

21C’est dans ce contexte du passage de la pollution industrielle ponctuelle à la surveillance de sources nombreuses contribuant à la formation d’un véritable « cocktail urbain » que la loi de 1996 (LAURE6), en transcrivant en droit français les directives européennes, impose une gestion plus territoriale de l’air. A la logique de dépassement de seuil se substitue une gestion davantage axée sur la prévention au sein d’une démarche plus complexe puisque la linéarité entre les émissions (les sources) et les immissions (la qualité de l’air) n’existe plus. En effet, du temps des pollutions industrielles, il était admis qu’en limitant les émissions, la qualité de l’air ambiant s’améliorait rapidement. C’est donc l’ensemble du territoire qui contribue à la pollution ambiante.

2.1.1. Le paradoxe du territoire et ses nouvelles interrogations

22Même s’il paraît difficile d’évoquer des territoires de l’air pour un élément aussi volatile, le territoire reste encore, dans le cas de pollutions industrielles, le cadre de conflits entre l’industrie et les habitants. Mais la gestion territoriale actuelle est plus complexe, elle vise à aménager le territoire de manière économe et à intégrer l’air comme une composante environnementale de la qualité de vie choisie par les habitants dans une vision plus politique de la gestion de la ville.

23Le territoire avait déjà été présent dans la gestion de la pollution atmosphérique, après la loi de 1961, avec la création des ZPS (Zones de protection spéciales) qui, comme leur nom l’indique, avaient pour ambition de préserver des zones fortement peuplées des nuisances industrielles en interdisant l’installation de grosses unités de combustion dans ces zones identifiées. Même si la pollution industrielle ne revêt plus le caractère général qu’elle pouvait avoir au siècle dernier, des effets de panache localisés sont encore à craindre des riverains lors de certaines situations météorologiques. De tels conflits entre l’industrie et les riverains existent encore avec la question des incinérateurs et des rejets de dioxines. Des stratégies d’évitement et la cohabitation des usines avec les habitations interrogent les politiques locales d’aménagement qui doivent intégrer la dimension spatiale de la gestion des risques. Cette « sanctuarisation » des zones habitées ne correspond plus du tout à la réalité de la pollution actuelle qui se joue de toutes les limites territoriales. Par sa volatilité même, l’air est l’élément de notre environnement le plus difficile à contenir à l’intérieur d’un périmètre administratif.

24Parler de territorialisation de la qualité de l’air relève du paradoxe puisque, comme l’a illustré l’accident de Tchernobyl, l’air n’a pas de frontières : les pollutions de l’atmosphère se déclinent du local au planétaire depuis la pollution due à la fumée de cigarette dans une atmosphère confinée jusqu’à l’effet de serre. L’eau de surface s’inscrit dans des bassins versants emboîtés mais délimités, qui coïncident avec un périmètre pertinent présentant une réalité territoriale physique nette. Au contraire, la gestion de l’air ne peut pas ne pas intégrer l’ensemble des échelles depuis les espaces clos jusqu’à la planète. La gestion territoriale de cette ressource naturelle doit donc transcender les différentes limites et structures spatiales. En même temps, si des études sur le bruit aux alentours des aéroports ont pu montrer combien la nuisance sonore peut jouer un rôle d’identification territoriale suscitant chez les riverains un sentiment d’appartenance autour d’un « combat commun », il ne semble pas en aller de même pour l’air à l’échelle urbaine, l’air ne suscite qu’exceptionnellement de véritables mobilisations collectives.

25L’aménagement du territoire, ou plutôt son ménagement, devient un élément sensible de la gestion de la qualité de l’air à travers une meilleure gestion des déplacements et des impacts sanitaires des différentes infrastructures routières et industrielles. L’aménagement de l’espace a aussi un objectif de réduction des consommations énergétiques que ce soit à travers une optimisation des besoins énergétiques ou la maîtrise des déplacements motorisés. L’imbrication des transports et de l’urbanisme a été mise en lumière à travers l’ensemble des travaux de Marc Wiel (1999, 2002). Cette spatialisation de la prévention de la pollution atmosphérique met en question la dimension administrative et politique du territoire avec laquelle elle ne coïncide pas. La pollution correspond avant tout au territoire tel qu’il est pratiqué, au territoire fonctionnel (mais s’agit-il encore du territoire) et non au découpage formel des circonscriptions administratives. Or l’organisation administrative française impose une territorialisation forte qui fasse correspondre à chaque structure institutionnelle un périmètre territorial spécifique.

2.1.2. Le difficile exercice de planification territorial imposé par la LAURE

26La loi sur l’air (LAURE) se situe dans cette logique territorialisée avec un double dispositif : d’une part la généralisation de la surveillance de la qualité de l’air dans la perspective de diffuser auprès du public une information pertinente quant à l’air qu’il respire (Boutaric et al., 2002) complétée d’un dispositif d’alerte, de l’autre la mise en œuvre de plans spécialisés. Les plans régionaux de la qualité de l’air (PRQA) visent à établir des diagnostics en termes de qualité de l’air et à définir des objectifs permettant d’améliorer celle-ci au niveau régional, les plans de déplacements urbains (PDU) visant spécifiquement les transports et leur évolution en vue de mieux respecter la qualité de l’environnement urbain et les plans de protection de l’atmosphère (PPA) définissant un ensemble de mesures spécifiques et réglementaires pour les agglomérations de plus de 250 000 habitants. Chacune de ces interventions s’inscrit dans des périmètres spatiaux spécifiques. La LAURE s’inscrit ainsi dans la logique étroite d’un objet a priori et tente de faire cadrer la maîtrise de cet objet spatialisé avec des outils correspondants au découpage administratif existant, en privilégiant régions et agglomérations. Ces lieux de gestion territoriale étaient destinés à produire du consensus mais la volonté de réunir l’ensemble des protagonistes au sein de nouvelles structures s’est souvent heurtée à la conjugaison, parfois très déséquilibrée entre une volonté politique locale et la rigidité administrative. PRQA, PPA… ont connu des fortunes diverses et sans doute en deçà des ambitions du législateur.

2.1.3. La gestion de la qualité de l’air : un territoire revisité ?

27La LAURE, pour une part inspirée d’une directive européenne (Vazeilles, 2003), paraît ainsi s’inscrire dans une logique de recomposition de l’action publique qui met l’obligation de résultats à la place de l’obligation de moyens, les processus à la place des procédures, le réseau à la place de la hiérarchie. Ces exercices de planification ont démarré avant le développement, plus récent, d’outils de modélisation.

28La qualité de l’air cristallise ainsi un certain nombre de difficultés quant à l’articulation entre des notions telles que le territoire administratif, la gouvernance et la subsidiarité.

2.1.4. Les tensions entre réseau et territoire

29La scène de la pollution atmosphérique s’est considérablement élargie au cours des dernières années. Le temps est loin où la surveillance représentait le mode de gestion le plus efficace devant lequel l’industriel, seul pollueur identifié, reculait pour ne pas être pris en défaut. Actuellement la gestion de la qualité de l’air, beaucoup plus complexe, dispose d’outils divers et surtout elle interroge les comportements de tous les habitants. Or, paradoxalement, au moment où la vision politique de ce domaine devrait avoir pris de l’ampleur, la réalité nous offre un paysage encore très articulé autour de la surveillance.

30Or, plutôt qu’un périmètre étroit, les territoires de la gestion de la qualité de l’air ne doivent-ils pas être mouvants pour mieux s’adapter à la réalité du fluide qu’est l’air et qui passe de l’intérieur des locaux à l’ensemble de l’atmosphère ? La problématique de la pollution atmosphérique ne conduit-elle pas à reconsidérer en profondeur la gouvernance collective qui ne peut s’effectuer qu’en transcendant les cadres sclérosés des découpages administratifs ?

2.2. Dans le domaine de l’eau

31Même si l’inscription territoriale de l’eau est plus directe et naturelle, la gestion de l’eau a évolué au cours des années. Les approches sectorielles et le recours à des négociations cachées font place à des politiques valorisant les dynamiques d’action collectives et les démarches participatives. Dans le domaine de l’eau, ces transformations se traduisent par la notion de gestion intégrée qui désigne à la fois des formes de processus de décision (pluri-acteurs et participatifs) et des modes d’action (territorialisés et multi-objectifs). Cette idée d’intégration est récente (XXe siècle) et consacre la reconnaissance des liens intrinsèques entre la gestion de l’eau, l’environnement et l’aménagement du territoire. Autrement dit, elle renvoie autant à un discours sur l’action publique que sur les relations entre la société et l’environnement. L’eau est indissociable de l’espace, mais la relation qu’elle entretient avec celui-ci et la perception que l’on peut en avoir diffère selon l’usage qui lui est affecté. C’est pourquoi la politique territorialisée de l’eau amène à réfléchir elle aussi sur son adaptation à la diversité des territoires.

32Cette adaptation est particulièrement significative quand il s’agit de la ville où l’étude de l’eau dans la ville est devenue une discipline à part entière : l’hydrologie urbaine (Desbordes, 1987).

2.3. L’élargissement du territoire de la ville

33La prégnance du territoire en France est associée à la ruralité et à la gestion des espaces du vide (Braudel, 2000). L’identité française est encore fortement marquée par « le coq du village », voire même le clocher du village. La découverte de l’urbanité est récente, elle transgresse l’identité villageoise souvent transposée au sein du quartier considéré comme le lieu de vie, réplique de l’image d’un village que l’on souhaite immuable (Blanquart, 1997). Or cette permanence associée à la lenteur du déroulement du rythme agricole et du calendrier des saisons est, par essence même, contraire à l’urbanité qui est mouvement, échange et changement. Pourtant, le mouvement récent de l’écologie urbaine contribue à repenser la ville comme inscrite dans un écosystème et, plus largement, dans un territoire… Cette connexion entre le territoire et la ville est rendue indispensable, à l’heure actuelle, en raison de l’expansion spatiale des villes qui rétrécit considérablement le terroir agricole et même la ruralité. La rurbanisation interdit d’assimiler le territoire à la ruralité.

34L’eau et l’air sont des éléments essentiels du territoire urbain. La pollution atmosphérique est, à l’heure actuelle, un phénomène essentiellement urbain, sa prise en compte territoriale nous ramène donc à la ville. C’est au niveau de l’agglomération que s’élabore la politique de la ville avec sa gestion et son aménagement, car il est celui où se concentre la pollution liée aux transports. Sans ignorer pour autant les dimensions nationales, européennes ou globales. La pluralité des échelles en cause plaide donc en faveur d’un dispositif complexe finement articulé. De ce point de vue, les mises en œuvre se sont heurtées de front aux spécificités et aux rigidités de l’organisation territoriale française et aux difficultés à les dépasser, qui transparaissent dans le statut des Associations agrées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA), soumises à des tensions souvent importantes.

35L’examen de la gestion de l’eau et de l’air dans la ville impose de repenser le territoire autrement dit en s’arrêtant davantage sur les échanges inter ou trans-territoriaux que sur des périmètres de gestion figés et autonomes. Dans cette perspective, la notion de développement durable est-elle un concept qui aide les édiles et les techniciens à effectuer cette mutation culturelle ?

36L’examen des territoires de l’eau à Lille montre l’élargissement du périmètre de gestion de la ville qui, bien au delà de ses relations avec la périphérie immédiate, doit s’intégrer dans des espaces plus vastes, internationaux et même planétaires. L’emprise des territoires urbains de l’eau, pour l’approvisionnement et la gestion des inondations, est évidente ; les pollutions régionale (ozone) et globale (effet de serre) montrent combien la vision sanitaire locale de la gestion de l’air est dépassée. C’est en termes de contribution à l’effet de serre global et d’aménités locales que la notion de pollution urbaine, qui a remplacée celle de pollution industrielle, doit être examinée et non plus seulement par rapport à un risque sanitaire local.

3. Conclusion

37La spatialisation de la prévention de la pollution atmosphérique interroge la dimension administrative et politique du territoire dans la mesure où elle ne coïncide pas avec elle. La pollution correspond au territoire tel qu’il est utilisé et pratiqué, au territoire fonctionnel, couplé à la dynamique atmosphérique, et non au découpage formel des circonscriptions administratives. La volonté d’inscrire la gestion de la qualité de l’air dans une dynamique territoriale mise en avant par la LAURE est tout à fait nouvelle.

38Or, l’interpénétration des échelles est complète, l’air que l’on respire intègre les différentes sources du local au global, de telle sorte que chaque échelle est éminemment fluctuante et relative.

39De même que la pollution concerne essentiellement les villes, l’eau dans la ville focalise des préoccupations, spécifiques dans le cadre de l’hydrologie urbaine, dont il ne nous appartient pas de retracer la genèse, déjà fortement décrite par ailleurs.

40Désormais, le juriste constate que les territoires traditionnels, quasi « naturels », que sont les circonscriptions administratives, ne sont plus adaptés à certaines politiques publiques (Pontier, 2003). Les politistes que sont Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig (1996) considèrent désormais qu’il est vain de vouloir faire correspondre les circonscriptions politiques et administratives avec les espaces de gestion des problèmes publics, car le territoire politique est devenu inadapté aux données de la gestion publique. On s’accordera alors à reconnaître que l’évolution dans les définitions du mot « territoire » contribue également à aborder autrement la gestion de l’eau et de l’air, aussi bien dans ses objectifs que dans ses outils et les acteurs concernés.

Notes

1 Si le territoire ne se définit pas par sa taille, il reste pour les juristes « l’expression juridique d’une donnée faussement naturelle » (Alliès, 1980). Autrement dit, pour ces derniers, le territoire est intimement lié à la définition de l’Etat. « Peu importe qu’il soit alors l’une des conditions de son existence ; a posteriori, il devient l’un de ses attributs » (Alland et Rials (dir), 2003). Le territoire est le support physique de l’Etat (Alliès, 1977), l’assise spatiale sur laquelle l’Etat dispose de compétences particulières ou de toute autre autorité infra-étatique bénéficiant de prérogatives spéciales. Pour d’autres juristes, comme Carré de Malberg, le territoire, clairement délimité « espace contrôlé-borné » (Lévy, Lussault, 2003) est une des conditions d’émergence de l’Etat (Carré de Malberg, 1920) sans toutefois, selon cet auteur, confondre l’Etat avec son territoire. L’élément essentiel dominant dans la formation de l’Etat demeure : la souveraineté qui autorise l’Etat à commander aux hommes et aux objets confondus sur son sol (Michoud, 1932). On parle ainsi de souveraineté territoriale pour désigner les pouvoirs que l’Etat déploie sur son territoire (Beaud, 1994). Ceci étant, la pensée juridique a évolué au cours des époques, au point de définir différentes conceptions du territoire.

2 Le local n’est plus perçu exclusivement comme un échelon administratif.

3 Processus par lequel l’État propose « de façon peu coercitive des scènes d’action plus ou moins durables dans le temps. Celles-ci sont destinées à structurer des modes d’échange et à articuler des positions dans un contexte d’interdépendance entre des problèmes, des acteurs et des intérêts » (Duran et Thoenig, 1996, p. 600).

4 La contractualisation se réfère plus explicitement à des éléments de temporalité. Elle renvoie à la généralisation, suite aux lois de décentralisation, des procédures contractuelles dans l’élaboration des politiques publiques. Par comparaison avec l’approche précédente, celle-ci insiste sur la faible formalisation qui caractérise les négociations de politiques contractuelles, puisque « tant leurs contenus que leurs modalités sont renvoyés aux termes du débat à conduire, aux rapports de forces et aux relations qui le traversent. » (Gaudin, 1997, p. 108). Mais si de nombreux intervenants sont concernés « l’analyse fait apparaître une certaine régularité et stabilité des pôles de négociations, puis de portage, de ces actions. Ces pôles sont structurés en particulier autour d’un certain nombre d’acteurs clefs qui travaillent en réseau, mais dans des configurations différentes pour chaque type d’action publique » (Gaudin, 1997, p. 110).

5 La gouvernance urbaine s’inscrit dans un contexte marqué par : l’extension des processus de globalisation économique, l’intégration européenne, la remise en cause de l’Etat nation et de sa capacité à diriger l’économie et la société, et plus généralement la perte de centralité de l’Etat en matière de pilotage, de conduite, de direction dans l’action publique. C’est dans ce contexte de « brouillage des frontières » que certains territoires et en particulier les villes, constitueraient un niveau intermédiaire de structuration des acteurs, des groupes et des institutions. Autrement dit, certaines villes seraient capables de s’émanciper à l’égard de l’Etat, à travers des formes de mobilisation politiques et sociales territorialisées, permettant de rétablir des cohérences sur un territoire, y compris en matière d’action publique.

6 Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de décembre 1996.

© Presses universitaires du Septentrion, 2006

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540