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Les démarches locales de développement durable à travers les territoires de l'eau et de l'air

 | 
Helga-Jane Scarwell
, 
Isabelle Roussel

Partie 1. De l'hygiénisme au développement durable

Conclusion de la première partie

Texte intégral

1Il convient de faire une différence importante entre la gestion de l’air et celle de l’eau pour comprendre les enjeux et stratégies de gestion qui les sous-tendent. Au début du 19e siècle c’est l’air qui importe plus que l’eau, parce que c’est l’air qui transporte les miasmes et c’est à partir des années 1860-70 que l’on commence à parler de l’eau. D’ailleurs, le mot pollution apparaît pour l’eau et pas pour l’air, à notre connaissance.

2En matière d’eau, nous sommes en présence d’un service indispensable, la fourniture d’un élément vital, au caractère éminemment local ou régional, qui relève donc d’une politique ad hoc nécessitant :

  • la détermination des périmètres de protection ;

  • une gestion rigoureuse de la ressource ;

  • la recherche de nouvelles ressources ;

  • la fourniture d’un produit qui peut être analysé, quantifié, jugé, voire faire l’objet d’une activité commerciale.

3Il en va différemment de l’air dont le caractère de bien indispensable n’est pas immédiatement reconnu par la population. Sa qualité ou sa pollution sont d’une détermination plus délicate et d’une conséquence moins immédiatement sensible, sauf pour les odeurs. La responsabilité de la collectivité dans la qualité de cet élément naturel est loin d’être ressentie par la population. La multiplicité des sources, l’universalité des facteurs polluants chez chacun des citoyens, sont autant d’éléments qui minorent l’exigence de qualité.

4Au niveau historique, la connaissance des pathologies liées à l’eau, notamment à la fin du 19e siècle, a favorisé l’établissement d’une relation entre un produit et les risques de pollution, ceux-ci ne relevant pas, loin s’en faut, des seules pratiques individuelles, mais bien d’une vigilance de l’ensemble de la collectivité sur un bien commun.

  • 1 Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

5Par contre, en ce qui concerne la pollution de l’air et la santé, la connaissance des risques est plus récente. C’est seulement après la Deuxième Guerre Mondiale, à l’initiative des médecins, que débute la mesure de la pollution de l’air et il faut attendre les progrès de la statistique et de l’informatique pour que l’épidémiologie scientifique se développe. La grosse différence entre l’air et l’eau, au niveau des municipalités, réside dans l’expertise acquise. Même si l’eau a été largement affermée ou déléguée, les municipalités, se sont progressivement dotées d’expertises induites grâce à l’aide des Agences de l’eau. L’ADEME1 a joué ce rôle mais, en ce qui concerne l’air, surtout à travers les réseaux de mesure.

Figure 8 : L’évolution des textes législatifs.

Figure 8 : L’évolution des textes législatifs.

6Le gris rend compte de la prise en compte des préoccupations sanitaires, le blanc souligne le temps des réponses techniques et le beige illustre le développement durable

7Si l’eau a retenu toute l’attention des municipalités, c’est parce que sa qualité relevait de la responsabilité du maire et que le lien entre l’eau et les mauvaises conditions d’hygiène était entré dans les esprits.

8En ce qui concerne l’air, la production du polluant échappe en grande partie aux maires qui ne maîtrisent ni la capacité polluante des automobiles ni celle des industries ni l’utilisation des chauffages domestiques.

9Les contextes législatifs sont différents

10Si la santé humaine reste une référence forte, à travers la loi sur l’eau, ce sont des inquiétudes sur la qualité des milieux qui transparaissent progressivement. Les réponses institutionnelles pour l’air et pour l’eau divergent. A Lille, au lendemain de la loi sur l’air de 1961, l’Institut Pasteur, en accord avec la municipalité, met en place les premières mesures de pollution atmosphérique qui seront étendues à toute la région avec l’appui de l’Ecole des Mines de Douai. Ces premières initiatives bénéficient du soutien des médecins, de l’Etat, des industriels et des élus locaux au sein d’une coopération technique et scientifique qui représente une particularité tout à fait féconde et spécifique de la région. Initiatives d’autant plus fortes que le ministère de l’environnement, créé en 1972, renforce, sous l’influence du corps des Mines, la crédibilité technique des mesures (l’Arema : Association Réseau de Mesures est créée en 1979, prolongeant naturellement la bonne collaboration établie entre les industriels et les élus). En contrepartie, la surveillance de la qualité de l’air quitte le domaine sanitaire pour intégrer le champ des sciences de l’ingénieur. Cette translation, effectuée non sans douleur, de la compétence « air » du ministère en charge de la santé vers le ministère en charge de l’environnement est beaucoup plus que symbolique. Elle illustre un changement de politique et de culture.

11Avec la création des Agences financières de bassin, créées en 1964, la réponse institutionnelle à la loi sur l’eau est bien différente. Des agences vont voir le jour pour appliquer le principe « pollueur-payeur » et contribuer à améliorer l’environnement avec la taxe perçue. Les agences financières de bassin ont eu l’originalité d’essayer de faire coïncider la réalité physique d’un bassin versant avec l’assiette spatiale de la collecte de la taxe. Ces agences, dotées d’une forte expertise technique au fur et à mesure que progressaient les outils de mesure et de modélisation, ont joué un rôle de conseil auprès des collectivités territoriales tout en contribuant largement à l’amélioration de l’assainissement en France.

12C’est dans ce contexte, dominé par une logique de réseau technique que les lois de 1992 (loi sur l’eau) et 1996 (loi sur l’air) imposent une gestion plus territoriale de l’eau et de l’air. A la logique de remédiation se substitue une logique davantage axée sur la prévention qui s’appuie sur des lieux de gestion territoriale destinés à produire du consensus. Pourtant le décalage entre l’air et l’eau est manifeste : la loi sur l’air, appelée parfois, « loi de santé publique » s’appuie beaucoup sur les études épidémiologiques mettant en relation, de manière indiscutable, la relation causale entre la pollution de l’air urbain et l’émergence, à court terme, de certaines pathologies. Cette causalité permet de justifier les mesures plus ou moins contraignantes envisagées. La loi sur l’eau offre un cadre beaucoup plus élaboré à la mise en œuvre du développement durable. Les SAGE sont réellement des outils pour une politique beaucoup plus intégrée de l’eau en instaurant des formes de concertation permettant de régler des conflits d’usage de l’eau pour le bénéfice de la qualité environnementale. La volonté de réunir l’ensemble des protagonistes au sein de nouvelles structures s’est souvent heurtée à la conjugaison, parfois très déséquilibrée, entre une volonté politique locale et la rigidité administrative. SAGE (Schéma d’aménagement et de gestion de l’eau), PRQA (Plan régional de la qualité de l’air), PPA (Plan de prévention de l’air) ont connu des fortunes diverses et sans doute en deçà des ambitions du législateur d’autant que la question des pollutions se complexifie et transcende largement l’échelle des divisions territoriales et celle de la gestion de proximité. Autrement dit, les problématiques environnementales concernent souvent des espaces mal définis, en ce sens qu’ils ne coïncident pas avec les découpages administratifs existants. Si le « développement durable », inscrit dans les textes législatifs, est perçu comme « médiateur » entre environnement et organisation de l’espace, ne doit-il pas prévoir les actions dans une stratégie de développement durable ? Désormais, s’il s’agit de privilégier simultanément une logique de gestion intégrée des contraintes environnementales et une logique de projet territorial de développement durable, cela présuppose la création de nouveaux espaces de décisions, mais aussi un jeu d’acteurs qui s’ouvre à d’autres partenaires. En la matière, la loi sur l’air appliquant le développement durable à une vision intégrée des expositions et des différentes échelles de la gestion de la qualité de l’air reste à venir. La LAURE ne concerne que les pollutions physico-chimiques extérieures, elle ne mentionne pas les polluants biologiques, ni la question de la pollution intérieure. Les différentes échelles de la pollution ne sont pas croisées dans cette loi, puisqu’elle a dû être complétée par un plan climat. Or, précisément, le développement durable incite à considérer l’air à travers toutes ses échelles et à promouvoir des outils de prévention qui puissent être pertinents, quelle que soit l’échelle envisagée.

13En effet, les procédures se réclamant du développement durable s’appuient, de manière plus ou moins pertinente, sur des territoires, mais elles ne peuvent pas s’imaginer sans une nouvelle gouvernance appliquée à différentes échelles territoriales, y compris mondiales. Cette subsidiarité doit également être repensée à travers les relations, les connexions à construire entre les différents niveaux territoriaux.

14Quoi qu’il en soit, l’air et l’eau, ressources renouvelables, constituent un enjeu essentiel des interrogations des politiques de développement durable. Pourtant, que ce soit pour l’air, comme pour l’eau, les réseaux de mesure et les systèmes techniques ont montré leurs limites. La gestion de ces deux ressources s’est spatialisée en interrogeant également la responsabilité des usagers.

  • 2 Les termes de « gestion effective » et « gestion intentionnelle » sont empruntés à Laurent Mermet ( (...)

15Or, plutôt qu’un périmètre étroit, les territoires de la gestion de la qualité de l’air ne doivent-ils pas être mouvants pour mieux s’adapter à la réalité du fluide qu’est l’air et qui passe de l’intérieur des locaux à l’ensemble de l’atmosphère ? La problématique de la pollution atmosphérique ne conduit-elle pas à reconsidérer en profondeur la gouvernance collective qui ne peut s’effectuer qu’en transcendant les cadres sclérosés des découpages administratifs ? De même, la gestion de l’eau a évolué au cours des années, ce qui implique d’établir un état des lieux de son évolution dans le temps. Une telle analyse suppose un aller-retour constant entre une « gestion effective » locale, observée à partir des pratiques constatées sur le terrain, et une « gestion intentionnelle »2 globale, induite par une politique de l’eau définie au niveau national et européen. Nous voudrions montrer que des modes de gestion de l’eau dominant se sont succédé, ce qu’illustrera la perspective historique de la gestion de l’eau. En filigrane de cette chronologie transparaîtra une évolution des modes d’action publique – passage de formes opératoires, fortement structurées autour de l’organisation de l’Etat et de ses administrations (système vertical et descendant) à des systèmes de décision et d’action plus éclatés, horizontaux, polycentriques, fonctionnant sur la base d’une coopération élargie entre de multiples acteurs. Les approches sectorielles et le recours à des négociations cachées font place à des politiques valorisant les dynamiques d’action collectives et les démarches participatives. Dans le domaine de l’eau, ces transformations se traduisent par la notion de gestion intégrée qui désigne à la fois des formes de processus de décision (pluri-acteurs et participatifs) et des modes d’action (territorialisés et multi-objectifs). Cette idée d’intégration est récente (XXe siècle) et consacre la reconnaissance des liens intrinsèques entre la gestion de l’eau, l’environnement et l’aménagement du territoire. Autrement dit, elle renvoie autant à un discours sur l’action publique que sur les relations entre la société et l’environnement. L’eau est indissociable de l’espace, mais la relation qu’elle entretient avec celui-ci et la perception que l’on peut en avoir diffère selon l’usage qui lui est affecté. C’est pourquoi la politique territorialisée de l’eau amène à réfléchir elle aussi sur son adaptation à la diversité des territoires.

Notes

1 Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

2 Les termes de « gestion effective » et « gestion intentionnelle » sont empruntés à Laurent Mermet (1992).

Table des illustrations

Titre Figure 8 : L’évolution des textes législatifs.
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© Presses universitaires du Septentrion, 2006

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