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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Conclusion

Helga-Jane Scarwell

Texte intégral

1Parmi les milieux fortement anthropisés de l’Europe du Nord-Ouest, la région Nord-Pas-de-Calais constitue un formidable laboratoire où l’ancienneté de l’occupation humaine et l’ampleur des aménagements et usages successifs ont largement contribué à désorganiser l’état et les dynamiques naturelles du milieu. C’est pourquoi, cet ouvrage a souhaité proposer au regard une photographie dans le temps et dans l’espace attestant du renouveau des territoires dans leur appréhension des contraintes environnementales, affectant tant leurs dimensions que leurs méthodes. Mais nous sommes conscients qu’une photographie peut apparaître contraire à la dynamique de la gouvernance suggérée par les textes. C’est un risque, mais il est limité, car l’objectif recherché était non seulement de fixer de façon dynamique des images, mais surtout de rendre visibles des transitions souvent invisibles à l’œil nu. En effet, l’exemple de cette région est d’autant plus intéressant que la volonté politique de s’appuyer sur l’environnement pour renouveler le développement territorial était au « rendez-vous ». Elle est, parfois insuffisante. Il est évident que certains obstacles entravent la meilleure des volontés politiques. Ce n’est donc ni le manque de volonté, ni la résistance exercée par des intérêts qui seraient menacés par le changement. La capacité de renouveler le développement territorial est limitée par l’importance des contraintes environnementales. Si la décentralisation a engendré la multiplication des acteurs et l’irruption dans la sphère de l’action publique des acteurs décentralisés, tout en libérant des initiatives locales, elle a également provoqué des disparités infra-régionales de nature économique et sociale, en raison d’un système insuffisamment régulé et de stratégies entre les acteurs décentralisés basées autant sur la concurrence que sur la coopération.

2Certains territoires en région Nord-Pas-de-Calais restés en souffrance accumulent difficultés, exclusions sociales et une dégradation de leur cadre de vie (Bodiguel, Fialaire, 2002, p. 103) :

  • séquelles écologiques liées aux friches minières ;

  • devenir des sites et sols pollués par les activités industrielles ;

  • gestion de l’eau dans ses différents aspects ;

  • pollution atmosphérique.

3Dans un tel contexte, le rythme du renouvellement du développement territorial et sa portée risquent de ne pas être à la hauteur des nécessités pressantes de la région, quels que soient le dynamisme et l’efficacité dont les acteurs, la population, les associations, les élus, font preuve pour soutenir ce renouvellement.

4Aussi, le jeu des acteurs à travers les différentes politiques et échelles de gestion des thématiques environnementales s’inscrit dans le contexte particulier de la reconversion, entamée il y a maintenant quarante ans, d’une région longtemps dominée par des activités économiques qui ont laissé un lourd héritage. C’est de cette réalité que les différentes contributions rendent compte, malgré la diversité de leur terrain et de leur objet, des écarts importants entre les principes supposés de la gouvernance et les conditions de leur mise en œuvre localisée. En définitive, il ressort des analyses présentées que « le territoire est à la fois un objet de l’action humaine, une aire de pouvoir et une ressource pour ses habitants. En ce sens, c’est un « héritage de multiples données et valeurs » (Lefebvre, 2004, p. 132). Les unes sont indivises, les autres négociables et évolutives La novation vient, nous semble-t-il, de ce que l’environnement n’est plus seulement une externalité positive mais constitue une interface déterminante. Dans cette hypothèse, le territoire et l’environnement sont appelés à se conforter mutuellement. De même, par l’impératif de la durabilité du développement, il ne peut s’agir de conserver uniquement l’environnement pour lui-même mais de le considérer comme une composante positive et dynamique du développement au sens le plus large (du concept) et, pourquoi pas, dans certaines situations, d’enrichir le développement local du territoire.

5Plusieurs éléments importants semblent se dégager de la lecture de ces contributions :

6D’abord, cet ouvrage ne contribue pas tant à renouveler le sens donné à la notion de territoire, mais accorde une place aux individus dans la construction des territoires. En d’autres termes, à l’occasion de contraintes environnementales, les territoires se colorent de la subjectivité des individus et peuvent constituer des lieux de confrontation et des espaces d’interactions sans cesse recomposés au gré de leurs besoins et de leurs désirs.

7Ensuite, cet ouvrage se veut aussi une réflexion autour de l’émergence de la notion de « gouvernance » dont « la faible valeur heuristique en tant que concept, pour rendre compte de l’agir local contemporain » (Desage, 2007) nous empêche de donner une définition précise a priori et ex-nihilo. Pourtant, les grandes questions environnementales interrogent la gouvernance en lui imposant des cadres territoriaux complexes et mouvants. Faut-il, comme le suggère Fabien Desage (2007) « multiplier les recherches sur ses invocations, ses usages et ses déclinaisons profanes » pour privilégier l’analyse des modalités concrètes selon lesquelles des acteurs s’approprient ce registre d’action et entendent lui donner corps, dans des discours et dans des pratiques, tout en soulignant les ressorts et les limites pratiques ? D’autant que l’invocation de la gouvernance va souvent de pair avec tout un ensemble d’autres injonctions floues (partenariat, développement durable, participation des habitants, etc.), qui semblent désormais employées de manière quasi « métonymique » (Goxe, 2007). Ce n’est pas le moindre intérêt de cet ouvrage que de souligner les dispositifs mis en place au nom de la gouvernance « tels qu’ils se donnent à voir au moment de leur création » mais surtout de proposer une description fouillée de la manière dont ils fonctionnent et dont ils sont investis une fois en place.

8S’appuyer sur l’environnement comme processus de développement, c’est aussi se heurter à de gros problèmes de mise en œuvre puisque l’inertie des structures établies est forte. Or l’environnement suppose l’intégration de différentes échelles et la transversalité.

9Enfin, si les représentations spatiales et cartographiques jouent un rôle essentiel dans la connaissance et la gestion des questions environnementales, les outils de la connaissance des questions environnementales ne sont pas automatiquement des outils de la gouvernance et réciproquement.

10La difficulté semble redoublée quand les acteurs brandissent le mot « gouvernance » et le revendiquent pour agir. Il ne s’agit pas simplement d’élargir une certaine manière de voir ou quelques compétences particulières que de sortir des sentiers battus, de se mesurer aux acquis parfois indépassables du savoir normatif et de donner du souffle aux savoirs non académiques et aux sonneurs d’alerte. Historiquement, le développement de la connaissance s’est fait indépendamment de l’émergence des problèmes environnementaux. Aussi ne convient-il pas de prendre un peu de recul face à tous ces outils, qui servent souvent de point de repères tout comme le foisonnement des lieux de débats. Ainsi, la gouvernance a souvent été réduite à une politique de communication avant de devenir un outil de concertation et/ou de connaissance. Plus que d’outils, ce sont des méthodes d’appréhension de la complexité des controverses publiques qu’il conviendrait de confronter pour éviter les décalages constatés entre, d'une part, le processus de construction des normes (de pollution par exemple) et d'autre part, la représentation de leur champ de validité. Comment les normes sont-elles instituées et comment affectent-elles les individus qui discutent de leur pertinence (Scarwell, 1996, 1998) ? Ainsi, si la connaissance par les normes est basée sur l’occurrence de pathologie avérée, la perception repose davantage sur le stress. En ce sens, l’espace mesuré n’est pas l’espace perçu. De même, si l’on assimile la gouvernance à la proximité comme certains n’hésitent pas à le faire, il y a fort à parier que les élus chercheront à ne prendre aucune mesure impopulaire – en privilégiant l’échelle locale tout en niant les autres échelles. Dans le domaine de l’eau, on pourrait résumer cette attitude par la prise en compte exclusive de l’amont au dépend de l’aval. La gouvernance est ainsi réduite à la qualité du cadre de vie et privilégie l’intérêt particulier au dépend de l’intérêt général. Or, faut-il le rappeler, face aux questions d’environnement, le consensus doit parfois céder le pas à l’intérêt général et « au gouvernement ».

11Reste une évidence : si le développement de la connaissance peut être un moyen de réduire les incertitudes qui caractérisent la mesure et la valorisation des données sur les risques, l’incertitude peut être elle aussi un facteur de gouvernance car elle suscite débat et contentieux… Gageons que cet ouvrage contribuera au débat d'idées engendré par un certain nombre d'actions qui cherchent à concilier l'environnement et le développement des territoires.

Bibliographie

Bodiguel J.L. ; Fialaire J, 2002, Le renouveau de l'aménagement du territoire, Paris L’Harmattan

Desage F ; 2007 : « Romain Pasquier, Vincent Simoulin et Julien Weisbein (dir.), 2007, La gouvernance territoriale. Pratiques, discours et théories, Paris, L.G.D.J., 235 p. », Développement durable et territoire, Publication de 2007, mise en ligne le 2 octobre 2007. URL : http://developpementdurable.revues.org/document4551-.html. Consulté le 29 octobre

Goxe A., 2007, "Gouvernance territoriale et développement durable : entre implications théoriques et usages rhétoriques", in R. Pasquier, V. Simoulin, J. Weisbein (eds), La gouvernance à l’épreuve de ses usages sociaux. Pratiques, discours et théories de la gouvernance territoriale, LGDJ, Droit et Société, Tome 44, Paris, pp. 151-170.

Lefebvre F, 2004 : Aménagement du territoire. Emergence d'un droit, Paris L’Harmattan

Scarwell H.J., 1996, Normes et directives, Air pur n° 55

Scarwell H.J. 1998, Les Normes : élaboration et signification, Air Pur, n° 56

© Presses universitaires du Septentrion, 2008

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