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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Partie 3. Représentations spatiales et cartographiques : de la connaissance à la gouvernance des questions environnementales

Chapitre 3. Dans le domaine de la qualité de l’air, les outils développés pour la connaissance sont-ils des outils de gouvernance ?

Isabelle Roussel, Séverine Frère, Caroline Norrant und Lionel Charles

Volltext

1Dans le domaine de la qualité de l’air, les outils mis en œuvre pour une prévention pertinente ont évolué avec le temps selon la forme prise par le risque lié à la pollution atmosphérique. On a pu voir ainsi, au fil des chapitres précédents, l’extension progressive du champ de la qualité de l’air et le déplacement du risque, de l’approche hygiéniste avec les émissions industrielles vers la société du risque au sein de laquelle c’est l’ensemble des substances toxiques produites par les activités humaines qui sont incriminées. Les impacts ne sont plus limités dans le temps, les craintes qu’ils suscitent s’égrènent à toutes les échelles de temps, jusqu’aux impacts séculaires liés au changement climatique. Les outils élaborés pour mieux connaître ces risques ont ainsi évolué au fil des années en fonction des formes continuellement mouvantes et évolutives prises par des risques dont l’appréhension est fondamentalement tributaire de la mise en place de ces outils. Actuellement, c’est la modélisation qui permet de saisir au mieux la dynamique fluctuante de l’air. La carte, issue des modèles, est une forme figée du phénomène relevant de l’intersection d’un mouvement avec le plan fixe du périmètre spatial concerné. L’émergence de la notion de gouvernance correspond à l’évolution générale de ce contexte. La gouvernance ne correspond pas uniquement à une mise en commun des connaissances, elle repose également sur un concernement et des processus de décision davantage partagés qui s’appuient sur des outils permettant l’échange et la négociation. Ce partage, dans le cas de la pollution industrielle, ne concernait que l’administration et les industriels, les populations n’étaient pas considérées comme des interlocuteurs. Actuellement ce tableau a changé. Dans la société du risque qui est la nôtre, c’est l’ensemble de la population qui est concerné puisque chacun, par ses modes de vie et de consommation, contribue aux pollutions mesurées et y est potentiellement exposé. Les outils de gestion se caractérisent par leur complexification et leur intégration croissante, entraînant la multiplication des interfaces et l’élargissement des implications et des finalités associées. L’évolution de la connaissance dans le sens conjoint de la complexité et de la précision a favorisé l’émergence de la notion de gouvernance dans la mesure où aucune personne ni institution ne peut maîtriser à elle seule l’ensemble des connaissances mobilisables sur la qualité de l’air, caractérisées par de profondes incertitudes. La gouvernance s’appuie alors sur le nécessaire partage des savoirs et des intentions, mais elle devient elle-même un outil de connaissance en favorisant les synergies entre les différents types de connaissances existantes. Les outils de la gouvernance s’identifient pour une part aux outils de la communication qui se sont eux aussi fortement complexifiés, les résultats de mesures ne pouvant être directement appréhendables par tous les habitants.

2Cependant, l’élaboration d’outils pour faciliter ce concernement partagé se heurte à de nombreux obstacles dès qu’ils doivent s’adresser à l’ensemble de la population. En effet, par définition, la gestion de la qualité de l’air consiste à prévenir les conséquences néfastes de la pollution. La santé est le levier essentiel pour établir une stratégie pertinente pour l’obtention d’un air de meilleure qualité. Les outils à développer concernent donc la pollution atmosphérique mais aussi et surtout ses impacts sur la santé à travers la difficile évaluation du risque sanitaire. On peut rappeler la polysémie du terme de santé, qui peut recouvrir des aspects très différents dont certains fortement subjectifs comme la qualité de vie.

3Quelle que soit la modalité précise du risque induit, les outils de la gouvernance, dans le domaine de la qualité de l’air, se sont toujours heurtés à plusieurs difficultés, déjà évoquées au cours des chapitres précédents, l’une de ces difficultés relève de la distorsion entre exposition et perception (Charles, 2007). Une autre qui, dans une certaine mesure, est le corollaire de la précédente, est caractérisée par une coupure profonde entre le langage technique et celui de l’expérience quotidienne. Ce découplage entre un langage technique, très institutionnalisé et l’approche plus expérimentale, sensible et pragmatique des citoyens constitue un frein objectif, un blocage pour la cohérence de l’action. Les nombreuses enquêtes concernant les attitudes des Français vis-à-vis de l’environnement se font l’écho de ces observations. Les outils susceptibles de favoriser la gouvernance en surmontant les difficultés mentionnées sont encore largement à créer ; en revanche, il existe de nombreux outils permettant la surveillance et participant à l’amélioration de la connaissance de la qualité de l’air, mais sont ils, pour autant, des outils de gouvernance ?

4L’examen des outils d’investigation de la qualité de l’air illustre le passage du temps court de l’alerte et de la plainte à l’irruption du territoire avec la cartographie et les modèles jusqu’à l’explosion spatio-temporelle des échelles avec le changement climatique.

1. Un développement considérable des outils de connaissance : de l’analyseur au modèle

5Pendant longtemps, les politiques publiques en matière de pollution atmosphérique ont reposé sur la comparaison entre des mesures assez rudimentaires effectuées sur quelques polluants indicateurs (acidité forte et fumées noires) et des normes sanitaires établies en fonction des connaissances épidémiologiques et toxicologiques de l’époque.

  • La mesure, la norme et l’alerte représentaient les principes de gestion de la pollution industrielle. Ce système a eu une certaine efficacité quant à la réduction des émissions industrielles. Une première mutation technologique correspond a été la mise en service d’analyseurs permettant une mesure en continu des niveaux de pollution. Ce développement métrologique a permis de détecter des pics de pollution et de déclencher des procédures d’alerte d’abord mises en place en proximité de sites industriels. C’est sur ce nouveau concept que le Ministère en charge de l’environnement a ensuite, à partir de la fin des années 1970, agréé des réseaux de surveillance investis d’une mission très technique. Cette évolution marque la fin de l’artisanat de la mesure et son glissement vers le monde de l’ingénieur au détriment des médecins et des bureaux d’hygiène qui, dans les villes, avaient souvent servi de support pour la mise en œuvre des premières mesures de la pollution.

  • Au tournant des années 1980, avec la question du dépérissement des forêts qui a un impact médiatique considérable en Allemagne, c’est l’automobile et les photo-oxydants, oxydes d’azote et ozone, qui sont mis en avant. La métrologie de la pollution se diversifie de manière à investiguer des polluants nouveaux. Paradoxalement, cette sophistication de la mesure confirme le découplage entre la métrologie et les investigations sanitaires puisque toutes les investigations, toxicologiques pour la plupart, concernaient essentiellement les polluants indicateurs de la pollution industrielle.

    • 1 Association Agréée de Surveillance de la Qualité de l’Air

    La LAURE impose non seulement une surveillance continue dans le temps mais développée dans l’espace. La carte devient un outil indispensable. Le modèle s’impose ainsi pour apporter une réponse à la fois spatiale, l’intégration des niveaux de pollution dans l’espace, et temporelle, qui rend possible la prévision. La modélisation agrège des travaux qui s’effectuent en plusieurs étapes : : élaboration de cadastres et couplage des émissions avec des modèles météorologiques…. Les directives européennes prévoient désormais l’utilisation de la modélisation comme technique venant en complément des mesures effectuées par les réseaux de mesures de la qualité de l’air. Il s'agit, par cette approche, d'évaluer les teneurs en polluants atmosphériques sur l’ensemble du territoire, même dans les zones faiblement polluées qui ne justifient pas la présence d’un analyseur en continu. Les plans de surveillance de la qualité de l’air (PSQA) décrivent les modes et les moyens utilisés pour surveiller l’ensemble d’un territoire. L’arrêté du 17 mars 2003, relatif à la surveillance de la qualité de l’air et à l’information du public, donne l’occasion à chaque AASQA1 d’évaluer son dispositif de surveillance et de l’adapter aux évolutions en matière de qualité de l’air par la réalisation d’un Programme de Surveillance de la Qualité de l’Air (PSQA), déjà évoqué dans les chapitres précédents.

    • 2 Regio Klima Project.

    La spatialisation et la quantification des polluants atmosphériques sont établies grâce à la mise en place de cadastres d’émissions. Les premiers inventaires spatialisés d’émission des polluants atmosphériques apparaissent dans les années 1980, portant aussi bien sur les émissions anthropiques que naturelles, mais ne présentent qu’une faible résolution spatiale, à l’échelle du continent. Dans les années 1990, avec la conscience croissante des problèmes de pollution atmosphérique, les inventaires spatialisés des émissions polluantes sont appliqués sur des échelles plus fines, et notamment sur la vallée du Rhin supérieur dans le cadre du programme Reklip2 déjà mentionné (Ponche et al., 1995).

  • 3 http://www.citepa.org/

6L’élaboration de ces cadastres pose toute la question de la spatialisation des données, de la ventilation d’une information ponctuelle au sein d’une unité spatiale. Les émissions d’une cheminée d’usine doivent-elles être affectées à une ou plusieurs unités de surface (pixel) ? Y. Martinet (2004) a consacré sa thèse à ces questions méthodologiques. Les cadastres sont indispensables pour modéliser et cartographier la qualité de l’air, mais ils sont également des outils permettant d’évaluer la baisse/hausse des émissions sur un territoire. Quand ces outils concernent un gaz à effet de serre (GES), ils peuvent alors constituer des instruments de validation des politiques contribuant à diminuer les émissions de GES. Il est alors essentiel que les méthodologies adoptées pour l’élaboration de ces cadastres soient uniformisées à toute l’Europe et scientifiquement validées. L’Union Européenne, à travers sa base de données CORINAIR, s’emploie à développer une cohérence des cadastres européens et une harmonisation des facteurs d’émission utilisés. En France, le CITEPA3 (Centre Interprofessionnel Technique sur la pollution atmosphérique) est habilité à suivre et à territorialiser les émissions polluantes. L’élaboration des cadastres s’appuie sur un travail de recension très méthodique effectué selon des pas de temps généralement annuels, mais pouvant être plus fins. Cet inventaire est indispensable pour cartographier et modéliser la répartition spatiale des immissions et des niveaux de pollution.

7Pour passer de la notion d’inventaire à celle de cadastre, il est nécessaire de localiser les émissions avec une précision compatible avec la résolution spatiale requise. Pour cela, un ensemble de données dites structurantes sont utilisées (occupation des sols, réseaux routier, ferroviaire, fluvial, etc.). Elles permettent de localiser géographiquement les émissions des sources linéaires (trafics routier, ferroviaire, fluvial et maritime le cas échéant) et surfaciques (composées d’un grand nombre de faibles émetteurs répartis sur des surfaces importantes comme les émissions dues au chauffage résidentiel ou les émissions biogènes issues des forêts). Au cours de cette étape, l’utilisation de bases de données d’occupation des sols et des réseaux de transports (routes, voies ferrées et navigables) s’avèrent indispensables. Pour traiter la spatialisation de cet ensemble de bases de données, les Systèmes d’Information Géographiques (SIG) constituent l’outil le plus adapté (Ponche, 2002).

Figure 22 : Exemple du cadastre des émissions de la région Nord-Pas-de-Calais : émissions de NOx issues des transports, pour une maille de 2 x 2km (données trafic 2002)

Figure 22 : Exemple du cadastre des émissions de la région Nord-Pas-de-Calais : émissions de NOx issues des transports, pour une maille de 2 x 2km (données trafic 2002)

source : Y. Martinet, 2004

8La relation entre les émissions et les immissions s’est beaucoup complexifiée au fil des ans. Le cadastre des émissions ne reflète que très partiellement la qualité de l’air car la dynamique de la circulation atmosphérique modifie les conditions de concentration et de dispersion des polluants, elle permet aussi des transports de polluants venant de sources lointaines correspondant à des pollutions globales qui se mêlent aux pollutions dites locales.

2. Les modèles

9La modélisation de la qualité de l’air consiste donc à modéliser le comportement des polluants gazeux et la chimie de l’atmosphère en y associant des modèles météorologiques.

2.1. Les modèles météorologiques

  • 4 Claude Navier (1785-1835) et George Stokes (1819-1903), physiciens respectivement français et brita (...)

10Au cœur des modèles de prévision météorologique se trouve un ensemble d’équations (dites de Navier-Stokes4) permettant de modéliser les dynamiques de l’atmosphère en tant que fluide continu et compressible. En transformant les équations en coordonnées sphériques (correspondant à la Terre), sont obtenues les équations de base concernant le mouvement d’une “parcelle” d’air dans chacune des directions longitudinale, latitudinale et altitudinale. Des équations additionnelles décrivent les propriétés thermodynamiques de l’atmosphère (IPCC, 2007). Cependant, il n’existe pas de solution analytique à ces équations, elles sont résolues de façon numérique sur un réseau en trois dimensions de points de grille qui couvre l’ensemble du globe. L’espacement entre ces points donne la résolution du modèle, qui est en général limitée par la puissance de calcul disponible à environ 200 km dans le sens horizontal et à 1 km dans le sens vertical, avec une résolution verticale plus fine près de la surface de la Terre (Scaife et al., 2007).

11Ainsi, les paramètres physiques (température, humidité, vitesse du vent, etc.) sont calculés pour chaque point de grille pour un moment particulier par rapport à leurs valeurs quelque temps auparavant. L’intervalle de temps utilisé (ou “pas de temps”) doit être assez court pour donner des solutions qui soient fiables et numériquement stables ; cependant, plus le pas de temps est court, plus le temps de calcul pour faire tourner le modèle est important. La relation entre la pollution atmosphérique, à travers les gaz à effet de serre, et les modifications à long terme du climat a suscité la réalisation de modèles climatiques qui utilisent le même principe que les modèles météorologique mais avec un pas de temps plus long et donc une résolution spatiale très dégradée. (Scaife et al., 2007) Les modèles utilisés pour la gestion de la pollution atmosphérique utilisent un modèle météorologique qu’il est nécessaire de coupler avec un module de chimie atmosphérique puisque l’atmosphère n’est pas neutre par rapports aux émissions polluantes.

2.2. Les modèles de chimie-transport

12Les cadastres d’émissions représentent d’importantes bases de données nécessaires à la génération de scénarios d’émissions, permettant de modéliser la qualité de l’air. En effet, ils représentent les données d’entrée pour le mécanisme chimique des modèles dits de chimie-transport.

13Les modèles de chimie-transport permettent de calculer l’évolution de la pollution dans les basses couches de l’atmosphère. Ce sont des modèles déterministes eulériens tridimensionnels, dans lesquels l’évolution au cours du temps des concentrations de polluants (augmentation ou diminution) est reliée à des processus physico-chimiques, représentés (ou modélisés) par des équations mathématiques qui sont résolues de façon numérique pour chaque point d’une grille en trois dimensions (latitude, longitude, altitude) qui couvre les basses couches de l’atmosphère au-dessus de la zone étudiée (Hauglustaine et al., 1998, Simpson et al., 1999).

14Cependant, afin d’estimer les flux de production ou de perte de polluants en lien avec les divers processus physico-chimiques, un certain nombre de données d’entrée autres que le cadastre d’émissions doit être fourni au modèle, et particulièrement des données météorologiques. Les résultats des modèles de circulation générale sont donc intégrés, afin de pouvoir modéliser correctement la qualité de l’air.

15Il faut toutefois noter que la précision des modèles de chimie-transport, aussi bien spatiale que temporelle, n’est pas infinie : elle dépend de choix préalables aux calculs, dans lesquels la finesse des résolutions spatiales et temporelles peut être un frein à la modélisation.

16Le couplage de la chimie et du transport des polluants avec les modèles météorologiques peut se faire à différentes échelles temporelles. Ces modèles sont largement utilisés pour visualiser et prévoir les pollutions en particulier l’ozone (Prév’air, à l’échelle européenne), ou la progression d’un nuage d’aérosols toxiques. Sur des échelles temporelles plus longues, les émissions de gaz à effet de serre interviennent dans les modèles climatiques, plus complexes en particulier quand ils couplent les dynamiques atmosphériques et océaniques, qui permettent, par exemple, de simuler l’évolution du climat en fonction de scénarios de consommation d’énergies fossiles.

2.3. L’importance du choix des échelles

17Les modèles permettent de reconstituer les propriétés physiques et chimiques de l’atmosphère afin de prévoir son évolution, en tenant compte de l’injection de polluants. Toutefois, certains des processus qui influencent la dynamique de l’atmosphère se produisent à des échelles spatiales ou temporelles plus fines que la résolution des modèles utilisés. Par exemple, l’impact de la topographie de la surface de la Terre (friction, réflectivité) varie à des échelles plus fines que la résolution du modèle. Ces variations sont importantes parce qu’elles jouent un rôle primordial dans les échanges de chaleur et d’humidité entre l’atmosphère et la surface terrestre. Elles doivent être paramétrées, afin d’obtenir les résultats les plus vraisemblables possibles dans les modèles (Scaife et al., 2007). Les brises de mer, dont le rôle essentiel sur la distribution des polluants dans les basses couches a été démontré, particulièrement autour de l’étang de Berre, ont longtemps échappé à la modélisation car elles demandent l’intégration des variations thermiques, à une échelle fine, dans les basses couches de l’atmosphère. La modélisation de la pollution urbaine en est encore à ses débuts compte tenu de l’importance de l’impact de nombreux facteurs relevant d’une échelle spatiale très détaillée.

18Avec le développement des puissances de calcul des ordinateurs, la paramétrisation ne sera plus nécessaire, puisque les phénomènes physiques qu’elle représente pourront être directement calculés et donc simulés par le modèle. Cependant, on touche ici certaines des limites de la modélisation : afin d’affiner les échelles spatiales et/ou temporelles de la modélisation, il faut multiplier les temps de calcul, et donc mobiliser des ressources informatiques de plus en plus importantes. Ce développement ne peut être sans fin et impose de choisir et limiter la résolution spatiale et temporelle de la modélisation. À l’heure actuelle, les modèles globaux utilisés dans le cadre des études sur le changement climatique ont une résolution d’environ 4° x 4°, les simulations à l’échelle européenne sont effectuées avec une résolution d’environ 0,5° x 0,5°, alors que les simulations sur la France sont fournies avec une résolution de 0,15° x 0,1°. Sur les pas de temps courts qui sont ceux de la prévision des épisodes de pollution, la résolution spatiale peut être plus fine.

19Les résultats de ces modèles peuvent être utilisés de manière différée dans le temps, non plus dans un objectif de prévision mais pour réaliser des études, ce sont alors des outils d’aide à la décision. Ces modèles très détaillés au plan spatial comme ceux développés pour suivre l’évolution de la pollution dans les vallées alpines ou dans certaines agglomérations ne peuvent travailler qu’à partir de scénarios sélectionnés soit sur des hypothèses d’émission soit sur des hypothèses météorologiques. Ainsi des modèles de dispersion des polluants à partir des panaches issus des cheminées d’usine donnent des résultats pour des niveaux d’émission et des situations météorologiques sélectionnées à l’avance

20Ces progrès, l’augmentation de la résolution spatiale des modèles ont permis la diffusion de cartes spatialisant la qualité de l’air. Les cartes ainsi produites parlent aux populations et aux élus. Constituent-elles pour autant des outils de gouvernance ?

3. La carte et les modèles, outils de communication ou de gouvernance ?

  • 5 ROUSSEL I. Les alertes à la pollution atmosphérique : outil de gestion du risque ou facteur de cris (...)

21La LAURE a organisé la stratégie de surveillance autour des pics et de l’alerte, avec des objectifs de restriction de la circulation automobile en cas de dépassement des seuils d’information et d’alerte. Les avantages et les limites de ces dispositifs ont été analysés5 (Roussel, 1997, 1999)

  • 6 EtudeS Multi RégionALes De l’Atmosphère/www.esmeralda-web.fr/

22L’apport de la modélisation à la connaissance de la pollution atmosphérique est évidemment considérable, en particulier du point de vue de la description et de l’analyse fine des processus et de leur dynamique, rendant en particulier possible la prévision et donc, au moins dans une certaine mesure, l’anticipation. Elle est aujourd’hui un outil d’intelligibilité central, qui a permis une évolution massive des connaissances et une compréhension beaucoup plus précise des phénomènes. Elle constitue également un outil majeur d’aide à la gestion et à la décision. Ainsi les travaux d’Airparif ont permis d’évaluer la part des mesures prises par la municipalité en matière de réduction du trafic dans l’évolution des émissions (Airparif, 2007). De même, le PPA d’Île-de-France a fait l’objet de simulations permettant d’envisager l’impact en termes d’évolution des polluants des mesures adoptées. La campagne Escompte, menée dans la région PACA avec d’importants moyens en particulier aériens, en 2001 a permis, suite également à l’élaboration d’un cadastre d’émissions, l’élaboration d’outils de modélisation des dynamiques atmosphériques sur la région, en particulier de la pollution à l’ozone. De la même manière, le programme POVA a permis de simuler la dynamique des pollutions atmosphériques dans les vallées alpines et de préciser l’impact des transports routiers. Des plates-formes de prévision et de modélisation des épisodes d’ozone se sont mises en place comme, par exemple, ESMERALDA6 qui s’applique à un ensemble de régions du centre Nord de la France.

23Ces modèles constituent des outils de simulation extrêmement précieux qui permettent d’élaborer ou de corriger des stratégies, mais ils sont le fruit d’une très haute technicité. Même s’ils sont opérationnels et utilisés par les réseaux de surveillance, ils relèvent aussi du domaine de la recherche et sont en évolution constante et continuellement perfectibles. C’est d’ailleurs dans cette perspective que des partenariats s’imposent entre les chercheurs, les décideurs et les réseaux de surveillance. Ces collaborations très techniques préfigurent-elles pour autant un processus de gouvernance ? Pas nécessairement car elles restent largement du domaine de la connaissance et ne débouchent pas nécessairement sur l’action, la recherche et certaines dimensions de l’expertise étant largement découplées des mises en œuvre. C’est spécifiquement quand les résultats de ces modélisations se traduisent par des initiatives précises plus ou moins contraignantes que la négociation doit intervenir avec les personnes concernées. Cette négociation s’appuie sur bien d’autres aspects que la modélisation du phénomène ; les notions de risque sanitaire, de coût et de faisabilité prennent alors toute leur importance.

24Pour l’instant les modèles sont essentiellement des outils d’étude et d’expertise qui permettent de simuler l’impact des mesures à entreprendre et d’évaluer leur pertinence. Le travail réalisé par Airparif après la mise en place des couloirs de bus à Paris au début des années 2000, constitue un excellent exemple à ce propos, puisqu’il a pu mettre en évidence le faible résultat en matière de qualité de l’air. Même si, sur certains sites, on retrouve des modélisations à caractère pédagogique avec des animations représentant le déplacement des polluants, ces travaux ne permettent pas au grand public de s’approprier la dynamique de la qualité de l’air. La modélisation et ses dimensions d’interface jouent un rôle non négligeable dans l’élaboration d’une vision flexible et souple des mesures à prendre en prévision de l’amélioration de la qualité de l’air. Cependant, pour le moment, ce sont les cartes, qui sont la plupart du temps des sorties de modèle, qui sont utilisées, car leur diffusion est plus simple. La production de cartes de qualité de l’air, établies à des échelles fines, est vraisemblablement l’outil qui interpelle le plus les acteurs territoriaux de la qualité de l’air. Les progrès de la modélisation rendent possible la spatialisation des données à une échelle fine qui est celle de la proximité. Ces documents, de par l’obligation de transparence qui est faite aux AASQA, peuvent être utilisés par tous les habitants. Correspondent-ils pour autant aux attentes des citadins et de leurs élus ? Ce sont effectivement d’excellents outils de communication, mais peuvent-ils être considérés comme des outils de gouvernance ? On peut se poser cette question car, contrairement à la cartographie utilisée pour la gestion du risque d’inondations, les habitants n’utilisent que rarement les cartes de qualité de l’air pour établir leur stratégie de mobilité résidentielle ou quotidienne. En effet, ces cartes permettent d’évaluer la réduction des émissions, mais elles sont insuffisantes pour fournir des données pertinentes aux citadins pour gérer leur risque sanitaire.

3.1. La carte et les modèles entre connaissance et communication

25Lorsque la pollution atmosphérique était essentiellement d’origine industrielle, sa gestion était cantonnée à un cercle restreint d’initiés réunis autour des industriels et de la DRIRE. La culture du secret était la règle. Les systèmes d’alertes, efficaces par ailleurs, étaient consignés dans des arrêtés préfectoraux dont l’application n’était pas médiatisée. Les industriels, même lorsqu’ils changeaient leur combustible au moment des pointes de pollution, se gardaient bien généralement de prévenir la presse.

26Les conditions ont bien changé, l’obligation d’information a remplacé le huis-clos de la diffusion des mesures. Cette injonction à la transparence et à la mise à disposition du public représente, dans le monde industriel qui était celui de la pollution de l’air, une véritable mutation culturelle. En effet, les industriels, à la fois pour éviter les ennuis et pour préserver leurs secrets de fabrication, ont longtemps pratiqué une politique de communication étroitement contrôlée. Quant aux services publics, ils pensaient, non sans raisons, que toute vérité n’est pas bonne à dire, surtout quand on ne peut apporter de remèdes précis. Il y a quelques décennies, pour entreprendre des recherches sur la pollution, il fallait obtenir de nombreuses autorisations permettant de collecter les données requises.

  • 7 Plus précisément dans l'article 7 de ce décret “relatif à la surveillance de la qualité de l'air et (...)
  • 8 Cf. Décret n° 98-361 du 6 mai 1998 relatif à l'agrément des organismes de surveillance de la qualit (...)

27La transparence s’est accompagnée, pour les associations de surveillance, d’une obligation de résultats qui a impliqué une démarche de qualité. En effet, l’agrément du Ministère décerné aux AASQA repose sur une validation rigoureuse des mesures et une stricte typologie des stations de mesure, imposée par l’ADEME à partir de 1995. En France, l'information en matière de qualité de l'air correspond désormais à une obligation législative, définie en l’occurrence par la LAURE. Avec la surveillance, cette mission, qui peut s'apparenter à un service public, est notamment assurée par des organisations constituées en associations de type loi 1901, agréées par le Ministère en charge de l'Environnement. Les tâches correspondantes sont précisées dans le décret n° 98-360 de mai 19987. Cette activité des réseaux, étudiée par Y. Rumpala8 (2004), ne consiste pas seulement à fournir des résultats de mesures, comme pourrait le laisser penser une interprétation littérale des textes réglementaires. Les données issues des analyseurs sont emboîtées dans un ensemble discursif plus large. De fait, au-delà de l'analyse des phénomènes de pollution, les données produites par les réseaux de surveillance, avec la communication qui s'installe autour, sont devenues également un outil de sensibilisation à la nécessité de ne plus négliger la question et de développer des réponses appropriées. Devant les difficultés liées à la prévention de la pollution, la tentation est forte de mettre l’accent sur la diffusion de la connaissance et d’élaborer de beaux outils de communication qui remplacent l’action par le discours (Boutaric, 2002). C’est pourquoi le champ de la communication, la réalisation de plaquettes d'information tient une part non négligeable dans les budgets limités des associations qui, pour la plupart, comptent un chargé de communication dans leur personnel. Les AASQA ont largement recours aux techniques de la communication pour transférer des données scientifiques vers un public sensible aux illustrations et au caractère ludique des informations.

28L'image donnée, à travers les outils étudiés, est celle du sérieux et du professionnalisme avec lesquels la question de la qualité de l’air est traitée : “L'ensemble des discours tend ainsi à se placer dans un registre performatif sur le mode de l’indépendance scientifique et de la compétence technique. Pourtant tout ce champ de la communication s’inscrit dans une logique top/down, une logique de l’offre plutôt que dans celle de la demande. Il s’agit davantage de messages à faire passer, grâce à des techniques sophistiquées plutôt que du souci de s’inscrire dans la nécessité d’un besoin et d’une demande.” (Rumpala, 2004)

3.2. Les limites de la carte ou des modèles en tant qu’outil de gouvernance

29On voit alors s’esquisser les limites du système actuel qui essaie de se borner au registre de la connaissance alors que la demande d’actions préventives est forte. Le champ de la surveillance émarge au registre des savoirs techniques alors que l’expérience et le pragmatisme devraient être la règle dans le domaine de l’environnement. C’est pour faire “sauter” ces limites réductrices et inconfortables qu’il conviendrait d’inscrire la production de connaissances au sein d’une véritable gouvernance de la qualité de l’air.

30Comme les chapitres précédents l’ont montré, le dispositif mis en place par la LAURE est dépassé. Cette loi invoquait essentiellement la nécessité de développer des outils d’information ; ses termes étaient déjà plus ambigus en ce qui concerne la communication mais cette vision est trop restrictive, comme le suggère le rapport du sénateur P. Richert (2007). L’attente aujourd’hui ne porte plus sur la communication mais sur la gouvernance, c'est-à-dire sur l’élaboration d’une conduite active et partagée de processus qui affectent des populations très importantes. La loi sur l’air n’a pas su associer les initiatives, l’action collective et l’information dans la notion de gouvernance. Mais le système issu de la LAURE tel qu’il s’est développé se situe malgré tout très au-delà de l’information, avec une sorte de surdimensionnement technique des AASQA dont le rôle à venir n’avait pas été pensé. La question qui est posée est celle de leur intégration sociale, de leur positionnement, de leur place, difficile à trouver. Elles donnent l’impression de fonctionner comme des entités en soi, tout en ayant une activité très importante de contact, d’interface avec la population.

31C’est essentiellement sur les cartes, la plupart du temps réalisées par les AASQA, que s’appuie cette réflexion consacrée aux outils de la gouvernance, l’accès aux résultats des modèles étant réservé à un cercle de professionnels initiés. Le document produit ou affiché en ligne sur Internet, ne recule ni devant la polychromie ni devant le soin apporté au graphisme. En revanche, il passe sous silence les limites de fiabilité de l’outil et les précautions à prendre quant à son interprétation. Souvent les limites entre les plages de couleur utilisées sont lissées parce que, sur le terrain, la transition entre deux niveaux de pollution ne marque pas une rupture mais sans doute faut-il voir également dans le lissage la précaution politique qui évite la localisation précise des habitants dans telle ou telle zone. Cette ambiguïté entre la signification scientifique du document qui doit rendre compte, le plus fidèlement possible, de la réalité et sa signification communicationnelle est consubstantielle à la plupart des cartes produites dans le champ de la pollution atmosphérique. La mise à disposition de certaines cartes montre également quelles sont les limites de la transparence. En effet, la modélisation de l’impact au sol de certains panaches d’usines ne devrait être donnée aux habitants qu’accompagnée de commentaires quant aux hypothèses retenues et à l’évaluation des risques encourus. Il ne faut pas oublier qu’en matière de qualité de l’air, les variations temporelles, au fil de l’évolution des situations météorologiques, sont souvent plus importantes que les variations spatiales. Affranchies de ces précautions, certaines cartes présenteraient alors l’inconvénient de stigmatiser les habitants écologiquement défavorisés.

32Comme en hydrologie, la carte issue d’hypothèses concernant la spatialisation des données cumule de nombreuses incertitudes que l’esthétique du document et le dessin des isolignes tendent à faire oublier. Mais les difficultés en termes d’outils de gouvernance, dépassent les incertitudes inhérentes à la spatialisation de la qualité de l’air, elles portent sur l’utilisation possible de ces documents par les habitants et les élus pour établir ou participer à une stratégie de prévention ou d’adaptation aux pollutions.

La carte de la qualité de l’air cumule de nombreuses incertitudes

33L’incertitude introduite augmente avec la finesse de la résolution spatiale. En dépit de leur caractère attractif et esthétique, les cartes produites en routine, le plus souvent par les AASQA, sont des documents qui intègrent de nombreuses incertitudes. En effet, les cartes représentant les niveaux de qualité de l’air sont issues de tous les partis pris et hypothèses cartographiques mentionnées dans le cadre de la cartographie du risque d’inondation. En outre, elles relèvent également des incertitudes liées aux modèles météorologiques puisque la répartition spatiale des polluants dépend des conditions de dispersion de ceux-ci donc des situations météorologiques. Tout en étant considérés comme déterministes, les modèles rendant compte de la spatialisation de la qualité de l’air, ne peuvent s’affranchir des incertitudes propres à la dynamique de l’atmosphère, qui relève de la notion de chaos. Comme le souligne H. Le Treut : “Le système climatique n’est pas un système entièrement prévisible. Cette caractéristique est associée à une propriété mathématique des équations du mouvement, qui ne sont pas linéaires et mélangent les échelles de temps et d’espace. C’est d’ailleurs pour cela qu’elles ne peuvent se résoudre de manière analytique et que le recours à l’ordinateur est indispensable. Il existe ainsi une limite de prévision particulièrement courte pour la composante atmosphérique : à l’échéance de 10 jours environ, l’évolution météorologique ne peut plus être prédite, parce que le caractère instable de l’écoulement a répercuté à l’ensemble du globe une toute petite erreur initiale. C’est l’effet bien connu, découvert par Edward Lorenz en 1963, popularisé sous le nom “d’effet papillon” : il exprime que toute perturbation, aussi minime soit elle, modifie irréversiblement l’histoire de l’atmosphère.” (Le Treut, 2006).

34L’incertitude n’affecte pas uniquement la composante climatique de la pollution atmosphérique, la mesure des niveaux de polluant correspond également à des simplifications dans le choix des indicateurs. D’ailleurs les limites entre les plages de couleur sont souvent volontairement floues afin de suggérer l’imprécision dans les seuils et la pertinence des coupures statistiques. Les précautions d’emploi liées aux modes d’interpolation utilisé sont rarement présentées.

La pollution mesurée en proximité intègre des émissions à différentes échelles spatiales, qui expliquent le niveau mesuré

35La globalité des pollutions a tendance à découpler le pollueur du pollué. Les constatations effectuées localement ne peuvent trouver leur solution complète qu’à d’autres échelles et dans d’autres lieux. On a ainsi l’exemple du Japon, dont les émissions polluantes sont très encadrées, mais l’hiver, ce pays est parfois soumis aux pollutions émises par la Chine voisine. À l’échelle de la ville, les gros efforts financiers effectués pour mettre en place des réseaux de transport en commun performants n’ont pas toujours les effets sur la diminution des pollutions locales à l’échelle correspondant aux efforts consentis.

36De même que les industriels avaient mis à profit les premières mesures de la pollution acido-particulaire pour éviter les pointes et limiter leurs émissions, ce sont surtout les collectivités locales qui peuvent utiliser les cartes produites. Les mesures, comme la réalisation de cartes, ont pour objectif de faire prendre conscience aux émetteurs de la réalité de leurs émissions, par exemple du lien visible entre les niveaux d’oxydes d’azote et la présence d’infrastructures de transport. Cette objectivation des émissions est une incitation à leur réduction.

37Indépendamment du découplage spatio-temporel des pollutions globales, les solutions à trouver pour la prévention des pollutions sont complexes. Le temps n’est plus de la linéarité entre les émissions industrielles et les niveaux de pollution ambiants. Le bénéfice des tramways en matière de qualité de l’air ne s’impose pas toujours de manière évidente en raison de reports éventuels de pollution. Par ailleurs, ces outils techniques sont encore très loin de permettre l’évaluation d’un risque sanitaire, qui reste un motif essentiel pour motiver les habitants et les élus en faveur d’une politique de prévention efficace

De la cartographie des niveaux de pollution à celle du risque sanitaire

  • 9 Clean Air For Europe

38La définition de la pollution atmosphérique en 1967 insistait sur les nuisances puis, progressivement les impacts de la pollution ont été mieux connus et mieux définis. Les effets négatifs sur la santé humaine ont été mieux évalués, ils dépassent largement le domaine de la gêne pour présenter des risques dits “objectifs” liant certaines pathologies à la présence de polluants “invisibles” mais toxiques. Les conséquences dommageables dépassent le champ de la santé humaine pour concerner les végétaux, les animaux ou les écosystèmes. C’est ainsi qu’en 1996, la LAURE énonce différents types de manifestations nuisibles qui peuvent survenir aussi bien à l’échelle locale, dans les espaces clos, qu’à l’échelle de la planète. L’identification du risque sanitaire ne correspond plus simplement à la comparaison entre une mesure de pollution et une norme. Les progrès réalisés par l’épidémiologie et par la toxicologie permettent d’être beaucoup plus précis et même de distinguer un risque différent pour le court et le long terme. L’étude épidémiologique ERPURS (Evaluation des Risques de la Pollution Urbaine sur la Santé) en Ile-de-France menée de 1987 à 1995 (ERPURS 94) et réactualisée régulièrement permet d’appréhender l'impact global, à court terme (quelques jours) de la pollution atmosphérique sur la santé. Les résultats de cette étude, en accord avec de nombreux travaux du même genre menés à travers le monde, confortent l’existence indéniable d’une relation entre pollution de l’air et pathologies. En outre, la relation mise en évidence est dite “sans seuil” ce qui signifie qu’il n’existe pas de niveau de pollution en deçà duquel le risque s’annule. La pollution est nocive quelle que soit son niveau. Cette constatation remet en cause tout le poids accordé par les normes qui pouvaient laisser croire à l’innocuité des concentrations inférieures à certains seuils. Les pics de pollution ne sont plus des indicateurs sanitaires pertinents, c’est, au contraire, la pollution chronique qu’il convient de suivre. Dans cette perspective, la plupart des normes actuelles, préparées dans le cadre du programme CAFE9, se réfèrent plutôt à des valeurs moyennes annuelles, plus révélatrices d’une pollution dite de “fond” qu’il convient de traquer. Ces normes actuelles sont présentées de manière évolutive avec des objectifs temporels.

39Les connaissances accumulées dans le domaine de l’épidémiologie et dans celui de la toxicologie ont permis de mettre au point une méthode dévaluation des risques sanitaires issue des Etats-Unis. Cette méthode a pour objectif de quantifier les risques selon une méthode validée qui peut servir de base pour une négociation “objective” (Encadré 13 et Encadré 14). “Cette démarche (ERS) doit être prise pour ce qu’elle est : un exercice imparfait sur des données de qualité variable pour obtenir un ordre de grandeur des risques encourus dans les populations concernées. Il ne faut donc pas en magnifier les résultats, ni leur conférer une précision qu’ils n’ont pas. Les grands dossiers de santé environnementale de ces dernières années (Erika, vache folle) montrent qu’en termes de gestion, le fait de disposer d’une quantification des risques change radicalement la nature du problème. Sans risque quantifié, le décideur ne peut pas proposer de limite rationnellement argumentée à son action et, dès lors, il est conduit à surdimensionner sa décision… Pour sortir d’une logique de risque nul, il faut disposer d’une estimation quantifiée…. ” (W. Dab, 2004).

Encadré 13 : La démarche d’évaluation quantitative des risques sanitaires

La démarche d’évaluation quantitative des risques sanitaires
La démarche de l’Évaluation Quantitative des Risques Sanitaires (EQRS) développée par l’Académie des Sciences des États-Unis en 1983 a été adaptée en France. Elle comporte quatre étapes : (i) l’identification des dangers, (ii) le choix des valeurs toxicologiques de référence (VTR), (iii) l’estimation des expositions et (iv) la caractérisation des risques. Les VTR sont des indices caractérisant le lien entre l’exposition de l’homme à une substance toxique et l’occurrence ou la sévérité d’un effet nocif observé. Elles sont spécifiques d’un effet, d’une voie et d’une durée d’exposition. Les VTR sont essentiellement issues des expérimentations animales ou d’études en milieu professionnel et résultent d’une extrapolation haute dose – basse dose. Elles correspondent soit, pour les effets à seuil, à la dose maximale pour laquelle on estime ne pas voir apparaître d’effet néfaste chez l’Homme, soit, pour les effets sans seuil, à la probabilité d’observer un effet néfaste associé à une exposition pendant la vie entière par unité de dose appelée excès de risque unitaire (ERU). Les résultats de la caractérisation des risques sont exprimés sous forme soit d’un quotient de danger (QD) pour les effets à seuil, soit d’un excès de risque individuel (ERI) pour les effets sans seuil. La quantification d’un impact sanitaire n’est réalisable que pour les polluants présentant une relation dose-réponse sans seuil (et donc un ERU) car il résulte du produit d’une probabilité (ERI) par la taille de la population concernée.

Encadré 14 : La démarche d’évaluation de l’impact sanitaire

  • 10 Les relations E-R obtenues dans le même pays, ou sur le même continent, sont proposées dès lors qu’ (...)
  • 11 Le risque attribuable est mathématiquement défini comme la différence entre la probabilité globale (...)

La démarche d’évaluation de l’impact sanitaire (EIS).
Une évaluation d’impact sanitaire (EIS) vise à quantifier l’impact de l’exposition à des nuisances environnementales sur la santé (par exemple le nombre de cas “attribuables”) à court terme et à long terme à partir de relations exposition-risque10 (E-R) issues des études épidémiologiques dont les conditions d’exposition sont celles d’une population dite générale, lorsque la nature causale de la relation mise en évidence peut être raisonnablement acceptée. La méthode est fondée sur le calcul du nombre de cas attribuables à partir de relations E-R (exprimée par un risque relatif11, RR), de la proportion de personnes exposées (par exemple, dans le cas de la pollution atmosphérique urbaine toute la population est considérée comme exposée), Une EIS repose sur l’application de relations E-R à des données locales. Or, lorsque la relationE-R utilisée est issue de la littérature, cette application entraîne nécessairement une extrapolation

40Dans la chaîne qui va de l’émission des polluants par les diverses sources, puis leur transport et leurs transformations dans l’atmosphère, jusqu’à leurs effets sur la santé et sur les écosystèmes, le maillon décisif et pourtant un des plus difficiles à déterminer avec précision est celui de l’exposition (Encadré 15).

Encadré 15 : L’exposition aux pollutions atmosphériques, une données approchée

L’exposition aux pollutions atmosphériques, une donnée approchée
L’exposition est définie comme un contact entre l’homme et son environnement avec un contaminant d’une concentration spécifique durant un certain laps de temps. Elle est déterminée par les divers milieux dans lesquels nous nous trouvons (dimension spatiale) et par les durées où nous y séjournons (dimension temporelle). Elle s’exprime en concentration du polluant mesuré par volume d’air (exemple : microgramme par mètre cube - μg/m3 -) sur la durée considérée (heure, jour …).
Dans la définition retenue ici, l’exposition ne peut prétendre à rendre compte que de manière approchée de la dose effectivement reçue et mobilisée par l’organisme de chaque individu. Cette dose “interne” individuelle dépend en effet de divers autres facteur, au premier rang desquels l’activité physique qui fait varier le volume d’air inhalé (il peut varier de 1 à 7) et donc la quantité de polluants introduits dans l’organisme.
Par ailleurs, ne sont généralement retenues que les expositions par voie respiratoire. Les polluants atmosphériques peuvent également être véhiculés dans l’organisme par voie cutanée (c’est le cas par exemple des irritations oculaires dues à l’ozone), ou par ingestion, (c’est le cas notamment des dioxines, qui s’accumulent au travers de la chaîne alimentaire après retombée sur les sols ou bien des pesticides qui sont présents à la fois dans l’air et dans les aliments ingérés).
Enfin, l’exposition n’est, pour des raisons de faisabilité pratique, mesurée qu’au travers d’un certain nombre de polluants indicateurs, alors que les individus inhalent un mélange complexe et très diversifié de multiples polluants dont les effets peuvent présenter certaines synergies.
Dans certains cas, assez limités, l’exposition peut être mesurée par l’analyse de bio-marqueurs prélevés dans l’organisme. C’est le cas par exemple de la carboxyhémoglobine mesurée dans le sang qui traduit les intoxications au monoxyde de carbone.

41L’assimilation de l’exposition humaine au niveau de la pollution extérieure mesurée est très réductrice puisque la mesure de l’exposition doit être pondérée par le temps passé dans l’ambiance considérée. C’est ainsi que la connaissance de la pollution intérieure devient essentielle puisque les individus passent, en moyenne, 80 % de leur temps à l’intérieur des locaux. Or, un certain nombre de polluants toxiques et dangereux ne se trouvent qu’à l’intérieur des maisons : monoxyde de carbone, formaldéhyde, fibres, etc….

42La plupart du temps, les niveaux de pollution urbaine sont assimilés à la mesure de la pollution de fond qui est celle à laquelle l’ensemble des citadins est soumis. Par définition cette pollution dite de fond est mesurée en routine à partir d’analyseurs qui ne sont pas directement influencés par la proximité avec des sources de pollution spécifiques. Logiquement, on observe des niveaux plus élevés à proximité des sources qui, lorsqu’il s’agit d’infrastructures routières dans les agglomérations, sont nombreuses. Cependant, ces mêmes sources sont à prendre en compte différemment s’il s’agit d’un habitant riverain d’une grande infrastructure ou d’un citadin qui n’emprunte ces mêmes voies routières que quelques heures par semaine. La Figure 23 présente l’évolution des niveaux moyens de dioxyde d’azote selon une situation dite de fond ou de proximité.

Figure 23 : L’évolution des moyennes annuelles des niveaux de dioxyde d’azote dans une station de fond et une station dite de proximité (proche d’une voie routière) dans l’agglomération parisienne

Figure 23 : L’évolution des moyennes annuelles des niveaux de dioxyde d’azote dans une station de fond et une station dite de proximité (proche d’une voie routière) dans l’agglomération parisienne

source : AIRPARIF.

Les limites de la cartographie du risque sanitaire lié à la pollution atmosphérique

43Les SIG permettent de spatialiser les populations exposées à des niveaux donnés de polluants. Ils peuvent être utilisés pour déduire l’exposition potentielle des habitants. Celle-ci est obtenue en croisant les niveaux de pollution cartographiés avec le nombre d’habitants résidants dans la zone correspondant à la plage de couleur représentant le niveau envisagé. Les résultats présentés montrent le nombre d’individus concernés par des niveaux de pollution relativement élevés. Ce mode d’évaluation du risque est assez grossier puisqu’il ne permet pas d’identifier la probabilité d’occurrence d’une pathologie. En outre, ces études se fondent sur une vision territorialisée et figée du risque alors que les populations exposées sont beaucoup plus mobiles.

44Cette démarche calcule, pour un niveau d’immission cartographié, le risque encouru par une population et pour un polluant auquel on attribue des valeurs toxicologiques de références. Les résultats, intégrés dans un SIG, permettent de visualiser un certain nombre de liens par exemple entre les sources et la densité de population.

45Cette cartographie cumule les incertitudes et les limites présentées à la fois par la cartographie des niveaux d’immission et par la méthode d’EIS présentée ci-dessus. L’information donnée relève d’un langage très technique puisqu’il s’agit d’identifier un excès de risque et donc une probabilité d’occurrence d’une pathologie. Un risque relatif estimé à 10-5 signifie que, par exemple la présence d’un incinérateur présente la probabilité qu’une personne sur 100 000 puisse développer un cancer en raison de son exposition pendant 70 ans en proximité de cet incinérateur. Certes la transparence de l’information est respectée, mais les résultats présentés ne sont compris qu’à l’intérieur d’une sphère réduite de techniciens.

46La technicité de l’expression et l’assimilation du risque sanitaire à la probabilité d’occurrence d’une pathologie expliquent, en partie, la faible appropriation de ce type d’outil par les habitants. Ces documents produits sont des outils d’information, mais ne sont pas considérés, par les habitants, voire même par leurs élus, comme des outils de gestion du risque et donc de gouvernance.

4. Les aspirations citoyennes. De la plainte au changement de comportement ? Une gouvernance en construction

47La pollution atmosphérique est assez emblématique des difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de politiques respectueuses de l’environnement. Certes la qualité de l’air, comme l’ensemble de la question environnementale, interroge les modes de production et de consommation actuels et concerne donc, au premier chef, le citoyen et le consommateur. Cependant, l’environnement est, par définition même, partagé. Il ne peut donc pas être assimilé à la qualité de vie d’un petit nombre, il doit refléter l’intérêt général décliné selon différentes échelles. À quelle échelle doit se situer une “bonne gouvernance” susceptible de gérer des intérêts contradictoires ? La pollution atmosphérique, largement constituée par des pollutions invisibles, reflète bien la difficulté qui consiste à imposer des contraintes par rapport à des effets avérés et peu sensibles. Comment décourager la pratique de certains sports les jours de pic d’ozone alors que le temps, beau et ensoleillé, se prête à des pratiques de plein air ? Les habitants sont sensibles aux nuisances et à la gêne perçue mais les risques sanitaires mesurés et objectivés résultent d’une toute autre démarche. Peut-on imaginer des outils qui faciliteraient l’interface entre ces deux mondes pour inventer une réelle gouvernance ou bien est-on dans un processus de gouvernement au sein duquel les populations seraient exclues alors que leur rôle est majeur ? Est-il possible de dépasser cet apparent paradoxe ?

4.1. Les plaintes liées aux pollutions atmosphériques comme modalité d’expression citoyenne spontanée

48Les pollutions atmosphériques de proximité liées aux tissus urbains denses sont souvent l’objet de nuisances ressenties et dénoncées par les habitants. Dans la Région Nord-Pas-de-Calais marquée par une densité importante de population, les bassins industriels du littoral et de l’Artois sont imbriqués aux tissus urbains. Certaines industries sont fortement émettrices de polluants et génèrent une gêne pour les riverains, qu’ils expriment sous forme de plaintes. Il s’agit donc d’une expression citoyenne face à une nuisance ressentie au quotidien.

La plainte comme mode d’expression d’une gêne ressentie au quotidien

  • 12 Sondage effectué sur une population de 500 personnes représentative de la région Nord-Pas de Calais (...)

49Un examen attentif des documents et des réponses données montre que les plaintes en tant qu’expression de la gêne sensible ne recouvrent qu’une toute petite partie de la pollution atmosphérique ; elles relèvent du domaine subjectif et donc difficile à renseigner et à vérifier par la partie dite objectivable et mesurable du domaine de la qualité de l’air. Si 18 % des habitants du Nord-Pas-de-Calais interrogés12 disent avoir déjà déposé une plainte, celle-ci concerne le bruit ou les odeurs mais rarement la pollution en général. De nombreux sondages montrent que près de 80 % de la population considèrent la pollution atmosphérique comme un risque majeur. La différence entre ces deux chiffres (18 % et 80 %) montre combien la pollution de l’air est crainte mais aussi identifiée de façon diffuse et peu assimilée à un effet précis.

50Les investigations effectuées sur un échantillon de plaintes déposées dans la zone de l’Artois, ont permis de mettre en évidence deux types de problèmes. Le premier repose sur l’expression de la plainte et sa description. De nombreux organismes sont confrontés à des situations de plaintes provenant de particuliers, très difficiles à prendre en compte dans la mesure où elles font l’objet d’appels téléphoniques, ne laissant aucune trace écrite et donc d’aucun archivage dans les instances contactées.

51Le deuxième est celui de la manière dont les institutions conçoivent les plaintes. On y observe une certaine confusion dans la définition de la plainte : expression d’une gêne, demandes d’informations, observations critiques formulées sur des registres d’enquête publiques. Les institutions ont souvent tendance à considérer les plaintes comme l’expression de “doléances”. Celles-ci sont souvent assimilées au phénomène NIMBY et considérées comme entrave à l’intérêt général. L’expression de la plainte elle-même, parfois incomplète dans sa description, ne permet pas toujours de faire l’objet d’un traitement. Dans certains cas, les renseignements d’ordre pratique sont plus ou moins éludés pour se concentrer sur des ressentis. Cela fournit alors un argument à l’absence de prise en compte et de réponse institutionnelle.

  • 13 Frère S., Roussel I., Scarwell H.-J., Blanchet A., (2004), Les plaintes liées aux pollutions atmosp (...)

52Or, les investigations conduites13 font apparaître que toute plainte fait l’objet d’une réponse mais pas toujours d’un traitement. Pour que la plainte soit traitée, il faut que l’objet de la plainte soit reconnu “avéré”. Malgré la récurrence dans le temps du phénomène de pollution de proximité et l’importance croissante des plaintes des habitants que cela génère, les réponses institutionnelles n’ont pas encore été complètement formalisées jusqu’à présent pour définir un mode de traitement et des réponses à apporter. Ainsi, différents types de nuisances exprimées par des plaintes ont été étudiés, tous ont en commun une absence de procédure de traitement formalisée.

Des réponses institutionnelles bien éloignées des préoccupations citoyennes

53En cherchant à identifier les lieux de dépôt des plaintes, on met en évidence une difficile concomitance entre les pouvoirs de police généraux, échus au maire, et ceux de police spéciale, relevant spécifiquement de l’Etat et de ses services déconcentrés. Le maire, notamment dans une petite commune, est identifié comme l’interlocuteur habilité à gérer l’ensemble des conflits et des nuisances. Les plaintes mettant en cause une installation classée sont dirigées systématiquement vers les services déconcentrés de l’Etat ayant en charge l’inspection des installations classées. À chaque source de nuisance correspond une structure de prise en charge différente pour la plainte. Dans ces conditions, le citoyen a toutes les peines à s’adresser à la structure compétente. La transmission de la plainte de guichet en guichet allonge considérablement les délais de réponse. Cette complexité administrative paraît obscure au citadin qui, dans l’idéal, souhaiterait s’adresser à un guichet unique. Des expérimentations dans ce sens ont été tentées dans la Communauté urbaine de Strasbourg où un agent est chargé du recueil et du traitement des plaintes concernant les odeurs et adressées à différents services. Il est vrai qu’à Strasbourg ce dispositif a été facilité par l’unicité des services techniques entre la ville et la CUS (Communauté Urbaine de Strasbourg). Mais malgré la mise en place de ces “guichets uniques”, on voit que la gestion institutionnelle de la qualité de l’air n’est pas satisfaisante dans la mesure où les plaintes et les réponses apportées traduisent des phénomènes de remédiation bien plus que de précaution, comme le supposerait la mise en œuvre du Développement Durable.

54On voit alors émerger un hiatus de plus en plus grand entre les plaintes reçues et les réponses données. En effet, le registre qualitatif sur lequel se situent les plaignants ne trouve pas de réponses satisfaisantes à travers le registre normatif sur lequel se situe la réponse sanitaire. D’ailleurs la norme, associée à un risque sanitaire, ne répond pas à la demande essentiellement qualitative et individuelle du plaignant. Ce hiatus, déjà souligné, montre l’inadéquation des normes par rapport à des aspirations qualitatives qui renvoient à différentes interprétations de la notion de santé. Effectivement, dans le domaine de la santé environnementale qui est surtout celui de la prévention, la référence à une pathologie avérée peut paraître différente de l’exigence des populations qui souhaitent se prémunir contre tout risque.

  • 14 Pollutions atmosphériques et santé environnementale. Quels enjeux ? Quels acteurs ? Quelles prévent (...)

55L’assimilation de l’environnement à la santé et à la qualité de vie favorise ceux qui sont à la source de l’information et qui ont les moyens de mettre leurs connaissances en pratique. Dans une étude sur la santé environnementale en Ile de France14, apparaît combien le niveau d’exigence en matière de propreté et de qualité de vie est élevé parmi les personnes les plus favorisées non pas en termes de revenus que par leur culture et leur accès à l’information. Les habitants n’hésitent pas, par exemple pour l’installation d’antennes relais, à déposer une plainte même quand celle-ci n’est pas recevable au vu des normes en vigueur.

56En outre, les réponses esquissées se heurtent à des difficultés techniques, déjà mentionnées, pour évaluer la pollution atmosphérique de proximité.

L’absence de médiation

57Qu’elle soit industrielle ou urbaine, la plainte correspond souvent à un appel du citoyen pour demander aux élus de proximité un arbitrage leur permettant de régler leur conflit avec leur voisin, que celui-ci soit un simple particulier ou une grosse entreprise. L’élu est légitimement considéré comme un facilitateur du “vivre ensemble”. Comment organiser cette médiation ? Comment la rendre partenariale, crédible et écoutée ? L’évolution des textes réglementaires ces dix dernières années dans les domaines de la gestion du territoire et de l’environnement a dessiné les contours de la concertation dans les politiques publiques locales faisant davantage de place aux associations. Or, les investigations menées depuis de nombreuses années montrent que souvent, le public associatif mal préparé aux formes de concertation ou ne maîtrisant pas le dossier soumis à la concertation, se retranche alors, légitimement, sur son domaine de compétence spécifique. Dès lors, l’échelle spatiale des réflexions et observations émises risque de les stigmatiser comme associations Nimby et de les marginaliser par rapport au niveau d’expertise requis par les pouvoirs publics.

58D’autre part, les concertations “institutionnalisées” concernent souvent des projets dits d’intérêt général qui par définition s’opposent au “particulier”, ce qui laisse de côté le registre du citoyen et son niveau de préoccupation à l’échelon local. Ainsi, le citoyen ou l’association se trouvent confrontés localement à des problèmes et nuisances pour lesquels ils ne trouvent aucun interlocuteur. En outre, l’exercice de la concertation reste une pratique peu familière pour les élus. Déjà difficile lorsqu’il s’agit de mettre au débat un projet communal, elle l’est encore plus lorsqu’il s’agit d’arbitrer entre le cadre de vie des résidents et l’enjeu économique représenté par les industriels. Pourtant, en l’absence d’une prise en charge et du traitement des nuisances liées aux pollutions atmosphériques et olfactives en l’état actuel, on pourrait imaginer une structure de médiation qui puisse mettre en présence les différents acteurs et groupes sociaux intéressés par ces nuisances, qu’ils soient “récepteurs” ou émetteurs.

59Néanmoins, l’exemple des plaintes étudiées sur le territoire de l’Artois montre que cette logique est encore absente des procédures de traitement. Souvent, les réponses sont des réponses techniques gérées au cas par cas par la structure compétente. Cela s’explique par le fait que souvent la plainte génère un certain nombre d’interrogations en termes de risques sanitaires, ce qui nécessite une phase de diagnostic et d’expertise technique. La médiation ne constitue qu’une réponse qualitative à un phénomène de mal être, qui ne suffit pas à remédier au problème.

4.2. La surveillance, outil de prévention et de gouvernance ?

60Devant la difficulté à prendre en charge les aspirations des habitants, les élus se retranchent souvent derrière les associations de surveillance qui prennent alors la place de structures de prévention. La démarche “top-down” qui consiste à faire appliquer des règlements émanant de l’Europe ou de l’Etat est plus aisée à mettre en place puisque la surveillance s’appuie sur des normes.

61L’attention portée, en France, aux dispositifs d’alerte souligne le poids qu’occupe la surveillance dans la gestion française de la qualité de l’air. Son appréhension politique a tendance à s’effacer devant la mesure, alors que les indicateurs développés par les réseaux ne devraient être que des outils au service de dispositions préventives, sans doute difficiles à prendre, car elles peuvent s’affronter à certains lobbies que Corinne Lepage avait déjà rencontrés au moment de la discussion sur la LAURE (Lepage, 1999). Paradoxalement, la surveillance elle-même devient un outil de gestion dans la mesure où le fait de surveiller en permanence la qualité de l’air et de diffuser l’information peut être un argument qui rassure les populations. De manière quelque peu caricaturale, cet argument se résume par le slogan : “Dormez tranquilles, nous veillons !”. Cependant, ce parti pris présente des limites qui sont liées d’une part à l’intelligibilité des chiffres transmis et d’autre part à l’inquiétude qui peut néanmoins être générée par ces chiffres. Cette inquiétude peut, de manière très raccourcie, être résumée par le slogan : “On nous cache quelque chose”. Les dispositifs administratifs n’ont pas réussi à vaincre la méfiance vis-à-vis d’une culture du secret longtemps pratiquée. En outre, le dispositif d’alerte, très médiatisé, induit une autre réaction qui est la demande d’action à laquelle il est difficile de satisfaire lorsque les alertes sont liées à une pollution de nature globale comme l’ozone.

  • 15 Le texte de l’appel d’offre est disponible, sur le site du programme : http://www.primequal.fr/inde (...)

62L’information diffusée par les réseaux de surveillance ne peut qu’être du type ‘top-down” puisque leur mission ne consiste pas à partir des attentes des populations mais à diffuser des connaissances et à montrer un savoir-faire. Les attentes, très qualitatives et, souvent davantage ciblées autour de l’environnement en général, sont mal connues et relèvent davantage du champ de l’action politique que de celui de l’expertise. Certains événements tels la question de la pollution liée à la gare de l’Est, ont pu cristalliser et illustrer la différence entre une demande qualitative et une réponse fondée sur la mesure, donc d’ordre quantitative. Des réflexions sur cette différence entre l’exposition “réelle” des populations et la perception de la pollution ont été suscitées dans l’appel d’offre de recherche Primequal2/Prédit15. Tout en étant conscientes de ce décalage, les AASQA se doivent de diffuser leurs informations au sein de la sphère institutionnelle dans laquelle la surveillance de la qualité de l’air doit faire sa place et s’imposer. Les parlementaires, selon D. Boy (2003), ne sont d’ailleurs pas les acteurs les plus perméables aux questions environnementales alors que ce sont eux qui ont en charge toutes les politiques publiques préventives. Dans ce contexte très centré sur l’acuité des questions liées à l’emploi et au développement économique, il est essentiel que le domaine de la surveillance qui représente la partie de la qualité de l’air la plus institutionnalisée, essaie de s’imposer et de montrer son existence. C’est pourquoi les outils dédiés à l’information, au-delà des connaissances apportées, cherchent à faire valoir l’existence des réseaux de mesure et l’importance de la surveillance de la pollution. L’analyse précise des bulletins de communication des AASQA (Rumpala, 2004) montre que, bien souvent, plutôt que l’identification des questions et des difficultés, ce bulletin sert davantage à montrer le savoir et la compétence de ces réseaux. Il a fallu que les AASQA imposent leur existence et fassent état du bien fondé des outils dont elles disposent pour que la qualité de l’air soit intégrée dans les PDU. Le bilan réalisé sur ces documents, pourtant issus de la LAURE, faisait état d’un déficit flagrant quant à l’évocation des conséquences des propositions adoptées sur l’amélioration de la qualité de l’air (Certu, 2002, Frère 2001). En outre, sur le long terme, cette action communicationnelle des réseaux à la fois sur eux-mêmes et sur la pollution atmosphérique aura, sans doute, un effet de diffusion en raison du passage obligé que représente la médiatisation d’une information pour assurer sa percolation vers l’ensemble de la société.

63La difficulté à transférer des indications très techniques dans un langage simple a déjà été argumentée à travers l’indice ATMO qui, d’après le sondage mentionné précédemment, n’est connu que par 12 % des habitants de la région Nord-Pas-de-Calais interrogés. Or, il s’agit d’un indice spécialement construit pour satisfaire aux exigences d’information du public ! Les écueils à éviter pour rendre le langage technique plus accessible sont de deux ordres : soit la tentation de l’ésotérisme, dénoncée au cours des démarches participatives (Frère, 2002), soit le recours à l’excès de simplification, que l’on retrouve parfois dans les bulletins diffusés par les AASQA. Or, la participation des habitants à l’élaboration des politiques suppose la mise à disposition d’outils accessibles mais ne faisant pas l’économie des difficultés à surmonter ou des incohérences enregistrées.

  • 16 Contrat de Plan Etat Région Nord-Pas de Calais.

64Mettre en place une véritable gouvernance regroupant tous les acteurs concernés par la qualité environnementale et donc par la qualité de l’air, exige de dépasser un langage trop technique. Les techniciens, entre eux ne parlent pas toujours le même langage qui, a fortiori, est encore moins accessible aux citadins. Une véritable pratique de la gouvernance est souvent freinée par la culture technique, qui ne sait pas intégrer les savoirs profanes. Or, la réalité d’un projet doit être partagée avec tous les acteurs de la ville pour se traduire dans les réalités concrètes de terrain pour que toute action de développement mette au cœur du projet une action de solidarité. Elle doit en premier lieu nourrir le débat public et se nourrir de la participation des habitants. C’est dans ce sens que faire la ville de demain avec les gens qui l’habitent, justifie le retour du politique sur la ville. La pratique de la gouvernance conduit les techniciens à quitter le domaine de l’instruction pour évoluer vers l’accompagnement et l’intermédiation16. C’est à la faveur de cette nécessaire transposition des connaissances entre le registre technique et celui du savoir profane que le glissement entre information et communication peut s’opérer.

4.3. Vers la création d’outils pour une nouvelle gouvernance

65Ainsi, peut être, à l’issue d’une longue phase d’apprentissage, la communication descendante instituée pourra t-elle entrer en phase avec les aspirations beaucoup plus floues et intégrées, des populations, dans des perspectives générales sur la qualité de l’environnement à toutes les échelles. Cette aspiration des habitants est encore très imprécise, qualitative et mal formulée, et n’est pas exempte de contradictions encore mal démêlées. Par exemple, si la pollution d’origine automobile fait l’objet d’un vaste consensus, personne n’est prêt à laisser sa voiture au garage en argumentant, entre autre, sur l’impuissance des individus et des collectivités. La réduction de ce décalage entre l’expertise et le politique est un enjeu majeur qui se trouve largement entre les mains des élus. Ils doivent ainsi” briser la collusion entre le système médiatique et le système technique, remplacer l’information par la prise de parole, restituer-y compris dans le domaine des sciences et des techniques-la dignité du projet politique et instaurer dans les sociétés technologiquement avancées un nouveau style démocratique adapté aux défis auxquels elles sont aujourd’hui confrontées ?” (Roqueplo, 1999). Si de nouvelles formes de politiques publiques s’imposent, les élus ne feront pas l’économie de décisions parfois difficiles à prendre car peu consensuelles. L’information, les études et la connaissance ne peuvent pas fournir des alibis pour l’inaction.

Quelques outils existent pour faciliter la rencontre entre la sphère technique et la sphère profane

66À Dunkerque, les poussières sédimentables constituent une nuisance majeure dénoncée par les habitants qui, par exemple, ne peuvent pas faire sécher leur linge dehors sans qu’il ne soit davantage souillé qu’avant la lessive ! Or, ces poussières qui, théoriquement, sont trop grosses pour être inhalées, ne font l’objet d’aucune réglementation normative puisqu’elles ne pénètrent pas dans l’organisme. Néanmoins, en dehors de toute réglementation, les industriels, les élus et les habitants du Dunkerquois ont mis au point un système d’alerte pour éviter le ré-envol des poussières sur les tas de minerais entreposés. Il s’agit bien là d’une co-construction, dans un contexte local, d’une prévention particulière.

67L’utilisation de la bio-indication pour visualiser l’impact de la pollution sur des organismes vivants peut être considérée comme un outil tout à fait pertinent pour matérialiser un risque invisible. L’observation du comportement des végétaux donne une indication sur la réponse apportée par la matière organique vivante exposée à la pollution de l’air. Non seulement l’utilisation de la végétation permet de constater des effets biologiques de l’exposition à la pollution de l’air, mais elle suggère un lien entre monde végétal et santé humaine, illustrant la notion de santé environnementale.

La bioindication, un outil émergent pour la gouvernance

68Ce mode d’information s’attache à l’étude des atteintes visuelles d’un polluant sur une plante test, elle se définit comme “l’utilisation des réponses à tous les niveaux d’organisation biologique (moléculaire, biochimique, cellulaire, physiologique, tissulaire, morphologique, écologique) d’un organisme ou d’un ensemble d’organismes pour prévoir et/ou révéler une altération de l’environnement et pour en suivre l’évolution” (Van Hallwyn, 2000).

  • 17 Cette utilisation fait l’objet d’une procédure de normalisation à l’AFNOR.

69Cette utilisation de la végétation est basée sur le relevé de manifestations macroscopiques, au niveau d’un organisme, pour évaluer les effets de la pollution. Concrètement, sur les espèces utilisées, les polluants provoquent des nécroses (mort des cellules se caractérisant par une décoloration au niveau de l’épiderme), des chloroses (modification de couleur) ou encore des altérations morphologiques (modification de la taille, perturbation de la floraison…). De nombreux végétaux ont été utilisés pour ce genre de travaux. L’utilisation de plants de tabacs (une variété sensible appelée Bel W3) pour la biosurveillance de l’ozone17, polluant fortement phytotoxique, est une des applications de cette technique. L’ozone provoque des nécroses foliaires blanches-brunes sur les plants de tabac abrités et régulièrement arrosés. La cartographie de ces nécroses affectant des plantes ou des végétaux qui sont fixes et localisés précisément dans l’espace, peut être intégrée dans un SIG en tant que niveau d’information sur la répartition spatiale des manifestations nocives de l’ozone. Un SIG est tout à fait adapté à la visualisation des variations spatiales des caractéristiques de la végétation dont l’exposition, dans un lieu fixe, s’affranchit des complications liées à l’évaluation de l’exposition de l’homme mobile.

70En France, ce mode de collecte de l’information est peu développé. Il s’agit pourtant d’une approche complémentaire des mesures physicochimiques en ce sens qu’elle s’attache aux effets des polluants dans les conditions d’exposition rencontrées dans les écosystèmes. Face aux nouvelles caractéristiques de la pollution atmosphérique, la biosurveillance propose des outils d’observation de plus en plus précoces. C’est ainsi une discipline qui tout en permettant une communication avec le grand public se base sur des travaux scientifiques rigoureux et ainsi s’intègre dans les démarches d’évaluation des risques environnementaux et sanitaires. D’autres outils ont été développés dans le domaine de la participation et de la concertation.

5. Gouvernance de la qualité de l’air : quelle place pour la participation citoyenne ?

71Alors que la notion de gouvernance véhicule l’idée de processus décisionnels plus ouverts à des acteurs non institutionnels, des travaux de terrain permettent de souligner les difficultés de la mise en œuvre de ce concept. En effet, la participation citoyenne et sa prise en compte par les sphères institutionnelles témoignent encore de certaines limites. L’expression citoyenne et les réponses institutionnelles apparaissent en quelque sorte décalées du point de vue des référentiels sur lesquels elles s’appuient. D’un côté, l’expression citoyenne a ses ancrages dans des références de proximité spatiale et temporelle, perçues notamment à travers l’espace vécu, le quotidien. De l’autre, les procédures et réponses institutionnelles s’appuient sur un horizon spatial et temporel plus large. Ainsi, les procédures de planification comportent des orientations à moyen et long termes et leur niveau d’application est intercommunal ou régional. On note un décalage entre les attentes exprimées dans les discours citoyens et les réponses institutionnelles qui leur sont apportées. L’examen des modalités d’expression dans l’enquête publique réalisée dans le cadre des Plans de Déplacements Urbains peut servir de point d’appui à cet argumentaire.

Quelle expression citoyenne dans le champ de la planification ? Le cas de l’enquête publique dans le Plan de Déplacements Urbains

72Rappelons que les Plans de Déplacements Urbains (PDU) sont obligatoires dans toutes les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Elaborés sous la responsabilité de l’Autorité Organisatrice des Transports Urbains (AOTU), ils définissent l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement. Leur objectif est d’assurer un usage coordonné de tous les modes de déplacements avec une visée de réduction du trafic automobile. Sur le plan procédural, une fois le projet de PDU rédigé, il est soumis à enquête publique.

73Le droit des enquêtes publiques est régi en France par la Loi Bouchardeau du 12 juillet 1983. L’article 1 de la loi précise que l’enquête publique précède la réalisation d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux, exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu’en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement. Son objet consiste à “informer le public, recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions”. Ainsi, pendant un délai d’un mois au minimum, tous les citoyens, peuvent prendre connaissance du projet, donner leur avis, émettre des contre-propositions, consigner sur un registre leurs observations. Dans le processus d’élaboration du PDU, l’enquête publique constitue donc l’un des deux moments d’expression du citoyen, l’autre moment étant l’enquête ménage qui relève davantage de l’ingénierie sociale que de la consultation des habitants.

74Les travaux de recherche portant sur le champ de l’enquête publique ont souligné l’absence de public comme un fait récurrent dans cette procédure. L’enquête publique réalisée pour le PDU de Lille n’entre pas dans cette configuration puisqu’elle a mobilisé une frange de la population de l’agglomération. Certes, au vu des chiffres, seul 0,07 % de la population de la Communauté Urbaine s’est exprimé dans l’enquête. Mais si on compare la participation à Lille par rapport à celle des enquêtes publiques des PDU réalisées dans d’autres agglomérations, on peut considérer ces chiffres comme un relatif succès.

75Nous avons analysé toutes les interventions des registres d’enquête ainsi que les courriers adressés à la commission d’enquête. 736 intervenants ont été dénombrés, qui ont formulé 454 interventions, lesquelles se distribuent en 1665 observations. Parmi le public venu s’exprimer lors de l’enquête publique du PDU de Lille, les 736 intervenants dénombrés sont surtout des intervenants particuliers (416), mais on compte également 41 organisations collectives et 4 pétitions signées par 279 personnes.

76En outre, les rapports des commissaires enquêteurs font souvent état des incompréhensions du public quant à l’objet de l’enquête publique. Ainsi à Lille, la commission d’enquête stipulait qu’une grande part des observations émises ne concernait pas l’objet de la présente enquête : “Les intervenants ont vu- ou ont voulu voir - dans la présente enquête l’occasion d’exprimer leur mécontentement ou d’exposer leurs doléances sur des points concrets et précis, parfois même de détail (…), la commission estime que ces déclarations sortent du cadre de la présente enquête”. Or, après avoir analysé et répertorié les observations dans une grille d’analyse reprenant les axes du PDU, il s’est avéré que plus de la moitié des 1665 observations émises par les intervenants se rattachaient directement aux axes du PDU et seulement 10 % étaient réellement sans rapport. Le public semble donc avoir compris le sujet de l’enquête publique. En outre, un quart des observations n’entraient pas directement dans les axes du PDU, mais se rapportaient au thème des déplacements. Cela permettait de faire apparaître des éléments à ajouter au PDU et de cerner ainsi les aspirations des habitants de l’agglomération à travers leurs suggestions. Ainsi, le contenu des observations émises est riche. Se rapportant à une expérience et un vécu quotidiens de la mobilité, il traduit néanmoins une forme d’expertise citoyenne. Il entre dans la catégorie des savoirs profanes qui viennent traduire une forme de légitimité en réponse à la légitimité politique ou technicienne. “A la légitimité territoriale des élus, les citoyens conjuguent ou opposent une “légitimité de proximité” (Jobert, 1998, p. 71). On peut considérer que c’est la proximité, l’expérience personnelle d’un espace et l’intérêt qu’on y porte qui fondera la légitimité à intervenir dans le débat concernant l’aménagement de cet espace. Pour D. Boy (2003, p. 23), ces savoirs locaux ou vernaculaires qui sont typiquement ceux que les citoyens sont les seuls à posséder sont de nature à concurrencer efficacement les savoirs externes. Cependant, en dépit de la mobilisation du public, la question se pose de l’influence de cette mobilisation sur la procédure elle-même.

Des difficultés liées à la procédure de consultation

77L’expérience de l’enquête publique du PDU de Lille vient en quelque sorte confirmer la tendance décrite dans les travaux de recherche (Blatrix, 1999, Piechazcyk, 2001) qui soulignent les difficultés propres aux modalités de l’enquête. Le milieu associatif accuse fréquemment cette procédure de n’être qu’un simulacre de démocratie visant à entériner des décisions déjà prises. Ainsi cette procédure est souvent perçue comme une modalité d’accompagnement du projet plutôt que comme une interrogation sur sa finalité, ses enjeux.

78Les conditions dans lesquelles se déroulent l’enquête ne sont pas de nature à favoriser l’exercice. Pour le PDU de Lille, les faibles effectifs mobilisés traduisent sans doute les limites existant dans les modes de dépôt des registres. Huit mairies seulement sur les 87 qui composent le périmètre disposaient d’un registre. La communauté urbaine, qui souhaitait mettre un registre dans chacune des communes, s’est vue opposer un refus de la commission d’enquête. De même, cette dernière a refusé de prendre en compte les modes de dépôt par le biais d’Internet, alors que le document était téléchargeable sur le site de la communauté.

79Le manque d’information préalable par rapport à la technicité du dossier constitue également une difficulté. Comme le souligne Letanoux (2003), “une bonne information et une campagne de communication “intelligente” sont les clés de la réussite d’une consultation”. À Lille, la Communauté Urbaine, consciente de ces difficultés, a développé une communication renforcée en utilisant les supports télévisuels régionaux ainsi qu’un dépliant toute boîte, diffusé dans toutes les communes de la communauté. Cela explique sans doute le relatif succès de la participation comparée aux enquêtes publiques des autres agglomérations.

80Le rôle du commissaire enquêteur est également très important. Celui – ci a été décrit dans les travaux de X. Piechaczyk (2001). À la fin de l’enquête, le commissaire enquêteur rédige son rapport ainsi que des conclusions dans lesquelles il émet un avis écrit et motivé appréciant le projet, son utilité publique. Celui-ci n’est pas tenu de refléter la majorité des opinions exprimées. Cela a un caractère frustrant et contradictoire par rapport à l’expression par le vote. En outre, le commissaire enquêteur a souvent une idée préconçue de ce qu’est le “bon public” de l’enquête. Ainsi, l’expression collective, que ce soit la participation associative ou l’expression par pétitions, n’est pas valorisée dans l’enquête publique par rapport à celle des citoyens singuliers. “La population est définie comme la somme de citoyens singuliers, et non comme un ensemble de groupes mobilisables”. Pourtant ce constat n’est pas sans poser problème. En effet, dans l’enquête publique du PDU de Lille, il apparaissait nettement que les associations maîtrisaient mieux l’exercice de l’enquête que les particuliers. On a ainsi noté une qualité et une richesse d’expression dans ces observations argumentées, étoffées par des documents annexés au registre. En outre, l’exercice de l’enquête publique apparaît comme “une démarche coûteuse” pour le citoyen individuel. En effet, le commissaire enquêteur demande au citoyen de s’exprimer par écrit et d’apposer son identité et ses coordonnées sur le registre. Le citoyen prend conscience de s’engager et de s’exposer dans cet acte qui apparaît alors en décalage par rapport “au secret de l’isoloir” dans lequel il est habituellement appelé à se prononcer (Blatrix, 1999).

81En outre, les modes de consultation mis en œuvre pour le PDU trahissent la modestie des résultats attendus de cette consultation par le maître d’ouvrage. A Lille, le PDU soumis à enquête se composait de trois types de documents :

  • le document PDU contenant les grandes orientations,

  • trois chartes qui fixent des principes techniques destinés aux collectivités locales pour l’aménagement ou le réaménagement de la voirie. Elles s’appliquaient aux vélos, aux piétons, aux bus.

Des schémas directeurs d’itinéraires vélo et piétons qui étaient des documents cartographiques visant une continuité des réseaux

82D’après le contenu des observations, les intervenants ont accordé une grande importance aux chartes et à leurs contenus techniques puisque 39 % des observations s’y rattachaient. En outre certaines associations s’étaient investies dans la rédaction de ces documents qui matérialisaient ainsi leur participation au PDU. Or, ces chartes ont été retirées du PDU au moment du vote en conseil de communauté sur demande politique. Elles n’ont donc aujourd’hui qu’une valeur indicative. En outre, comment expliquer qu’entre le rendu du rapport de la commission d’enquête et le vote du PDU, il ne se soit écoulé que trois semaines. Ce délai laissait – il à la communauté le temps nécessaire pour modifier son document afin d’intégrer les remarques du public ?

83L’exemple du PDU de Lille montre les difficultés de ce mode d’expression souvent négligé par le maître d’ouvrage et délaissé par le public. Les modalités d’organisation de cette procédure constituent des freins à l’expression citoyenne et à sa prise en compte. Cette investigation a tendance à prouver que la mobilité, par son caractère concret et inscrit dans la vie quotidienne mobilise et intéresse les citadins. En revanche, le lien entre la mobilité, la pollution de l’air et la santé environnementale reste à construire. Pourtant les citadins en ont peut être une approche plus intuitive et plus pragmatique que les techniciens des déplacements qui ont montré, à travers cette génération de PDU, combien la culture environnementale était encore absente de ce type de document.

6. Conclusion

84En s’interrogeant sur les outils nécessaires pour une ingénierie pertinente de la qualité de l’air, on touche du doigt les difficultés de la gouvernance. On découvre alors combien la LAURE contient d’ambiguïtés. Elle n’a pas voulu ou pu trancher sur un certain nombre de questions qui représentent effectivement les points d’achoppement pour une gouvernance équitable et partagée de la pollution atmosphérique. “Il y a une dissymétrie entretenue entre des structures disposant de ressources cognitives et opératoires très importantes et les populations qui, de fait, entraîne leur relégation voire leur exclusion. Cette dualité État-individu est une composante structurelle de la désarticulation entre Etat et société constitutive de la construction du monde français, comme de l’inflation des structures. Les publics sont situés à l’extérieur d’une réalité dont la construction technique, symbolique et institutionnelle a précisément pour fonction de dessiner la frontière qui a pour but de les situer dans ce rapport d’extériorité. Une telle frontière délimite un espace au sein duquel la réalité subjective, les affects et les émotions ne sont pas pris en compte, ne pouvant ainsi constituer le support d’une véritable dynamique collective.” (Charles, Kalaora, 2007). Le domaine de la connaissance se situe dans le monde très institutionnalisé de la technique, responsable d’un certain nombre d’actions qui ne sont pas toujours en cohérence avec les aspirations des habitants. La gouvernance relève de cette mise en cohérence qui, contrairement à des croyances encore trop souvent répandues, ne se réduit pas à une politique de communication déployant un savoir faire pédagogique pour convaincre ou “faire passer le message”. Ce dispositif “top/down” est à l’opposé de la “bonne gouvernance” qui laisse la place à l’expression et aux désirs des habitants. De même, la construction de la gouvernance va bien au-delà d’une question sémantique et de la retranscription des connaissances savantes dans un langage accessible. Il s’agit véritablement de construire des actions conformes à l’intérêt général en fonction du contexte local. Les élus locaux doivent jouer un rôle de premier plan dans ce processus puisqu’ils se situent à l’interface entre ces deux mondes. Ils président et pilotent un grand nombre d’institutions et de lieux d’expertise qu’ils sont chargés de mettre au service de la demande sociale qu’ils ont en charge de transcrire. Dans ce rôle d’interface, le poids des médias et des outils de communication est énorme. Or, les relais d’opinion agissent dans les deux sens, ils relaient les décisions publiques et exercent également une pression importante sur les décideurs dans une société dans laquelle le paraître joue un grand rôle. C’est pourquoi, en dépit du caractère quelque peu rébarbatif du monde institutionnel, les progrès dans le domaine de l’environnement sont sensibles et dépassent les effets d’affichage et d’annonce. Le mandat des élus locaux consiste à apporter une réponse à une demande sociale de participation citoyenne pour que le plus grand nombre de citoyens puissent s'approprier la question de la qualité de l'air et envisager des réponses collectives pertinentes. Cette participation citoyenne mieux médiatisée peut permettre de faire davantage percoler vers le grand public tout un ensemble de connaissances réclamées. Une information éclairée et la plus complète possible est nécessaire pour prévenir les risques puisque, comme l’ont montré les affaires récentes, la seule expertise reconnue par les décideurs est celle de l’opinion publique. Dans cette mission de médiation et d’interface, les élus locaux doivent être assistés par des relais associatifs à l’image de ce qui est entrepris pour la bioindication dans la région Nord-Pas de Calais où, progressivement, des acteurs de terrains se forment dans les différents territoires, en collaboration avec le laboratoire de la faculté de pharmacie qui a en charge l’expertise et le développement de connaissances en la matière.

85Qu’il soit cadré institutionnellement ou exprimé spontanément, le discours citoyen est encore rarement pris en compte par les interlocuteurs institutionnels et ne parvient pas à peser dans les décisions prises par ces derniers. Ainsi les modalités d’expression citoyenne apparaissent encore bien limitées. Un écart se creuse dans ces instances participatives entre une minorité de citoyens initiés et une majorité absente et démotivée par ces exercices perçus comme un leurre de la démocratie participative. Cela apparaît d’autant plus paradoxal que le citoyen n’est plus seulement victime mais est aussi acteur de la pollution atmosphérique et qu’à ce titre, cela nécessite qu’il prenne part à l’élaboration de décisions qui le concernent. Seule la construction d’une véritable gouvernance permettra de dépasser ces paradoxes et de répondre aux défis que pose la qualité de l’air.

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Anmerkungen

1 Association Agréée de Surveillance de la Qualité de l’Air

2 Regio Klima Project.

3 http://www.citepa.org/

4 Claude Navier (1785-1835) et George Stokes (1819-1903), physiciens respectivement français et britannique du 19ème siècle spécialisés en mécanique des fluides.

5 ROUSSEL I. Les alertes à la pollution atmosphérique : outil de gestion du risque ou facteur de crises ? rapport contrat CNRS dans le cadre du programme "Gestion des risques collectifs et situations de crise", 1998.

6 EtudeS Multi RégionALes De l’Atmosphère/www.esmeralda-web.fr/

7 Plus précisément dans l'article 7 de ce décret “relatif à la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement, aux objectifs de qualité de l'air, aux seuils d'alerte et aux valeurs limites”.

8 Cf. Décret n° 98-361 du 6 mai 1998 relatif à l'agrément des organismes de surveillance de la qualité de l'air.

9 Clean Air For Europe

10 Les relations E-R obtenues dans le même pays, ou sur le même continent, sont proposées dès lors qu’elles sont disponibles et fiables. De plus, quelle que soit la population à laquelle elles sont appliquées, les relations E-R retenues pour mener les EIS sont elles-mêmes entourées d’une incertitude statistique, quantifiée par l’intervalle de confiance entourant l’estimation centrale du risque relatif

11 Le risque attribuable est mathématiquement défini comme la différence entre la probabilité globale de la pathologie au sein de la population (incluant les exposés et les non-exposés) et la probabilité de la pathologie au sein de la même population en supposant l’exposition totalement éliminée, différence rapportée à la probabilité globale de la pathologie dans la population (incluant les exposés et les non-exposés) 7.

12 Sondage effectué sur une population de 500 personnes représentative de la région Nord-Pas de Calais en juillet 2006 pour une étude effectuée sur la santé environnementale dans le cadre du programme Primequal/Predit.

13 Frère S., Roussel I., Scarwell H.-J., Blanchet A., (2004), Les plaintes liées aux pollutions atmosphériques et olfactives : pour une gestion de la pollution de proximité, Rapport Contrat de Plan Etat Région Nord Pas de Calais, 66 p.

14 Pollutions atmosphériques et santé environnementale. Quels enjeux ? Quels acteurs ? Quelles préventions ? Étude en cour, sous la direction de L. Charles dans le cadre du programme Primequal/Predit.

15 Le texte de l’appel d’offre est disponible, sur le site du programme : http://www.primequal.fr/index.php?v=apr_clos & apr = 4

16 Contrat de Plan Etat Région Nord-Pas de Calais.

17 Cette utilisation fait l’objet d’une procédure de normalisation à l’AFNOR.

Abbildungsverzeichnis

Titel Figure 22 : Exemple du cadastre des émissions de la région Nord-Pas-de-Calais : émissions de NOx issues des transports, pour une maille de 2 x 2km (données trafic 2002)
Impressum source : Y. Martinet, 2004
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15725/img-1.jpg
Datei image/jpeg, 612k
Titel Figure 23 : L’évolution des moyennes annuelles des niveaux de dioxyde d’azote dans une station de fond et une station dite de proximité (proche d’une voie routière) dans l’agglomération parisienne
Impressum source : AIRPARIF.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15725/img-2.jpg
Datei image/jpeg, 117k

Autoren

Professeur émérite à l’Université de Sciences et Technologies de Lille 1 (Laboratoire TVES) et également Vice-présidente de l’Association pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA).

© Presses universitaires du Septentrion, 2008

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