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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Partie 3. Représentations spatiales et cartographiques : de la connaissance à la gouvernance des questions environnementales

Chapitre 2. Cartographie réglementaire et gouvernance : permanence et évolution à travers l’expérience de la cartographie des zones inondables et humides

Richard Laganier et Magalie Franchomme

Texte intégral

1La cartographie est devenue, dans le souci de connaissance, d’inventaire, de zonage puis de réglementation de l’espace, un référent technique culturel universel, « une référence commune, un instrument de communication sociale, un facteur de standardisation, une norme partagée par tous » (Jacob, 1992). Cette situation est le résultat d’un long processus, inséparable de l’histoire de la cartographie en France, marqué par une évolution des logiques d’élaboration des documents cartographiques tout comme des objectifs et des usages qui leur sont liés. De support technique élaboré par des ingénieurs pour des objectifs admis par tous de drainage ou d’éradication du risque d’inondation, la carte deviendrait aujourd’hui support voire même objet de médiation dans une perspective de conciliation d’intérêts socio-économiques et d’enjeux environnementaux. La démarche cartographique et la normalisation qui en découle auraient alors tendance à s’inscrire dans un processus de gouvernance si l’on en croît la loi ; La carte contribuerait ainsi à nouer le dialogue entre les acteurs privés ou publics concernés par l’action publique ; elle serait même parfois l’objectif essentiel de la gouvernance dans le cas de la mise en place de zonages réglementaires. Comprendre ces dynamiques récentes implique un regard sur le passé des cartes et sur les intentionnalités qui ont amenée à leur production. Nous formulons en effet l’hypothèse que l’évolution en cours du mode de production des cartes, de plus en plus ancré dans la concertation, est en particulier liée au décalage entre les représentations de la nature et des risques associés qui anime l’action publique et celles qui dominent encore largement dans la population, représentations héritées de pratiques plus anciennes. Une montée en puissance du contentieux et des conflits locaux liés à la gestion des zones humides ou inondables témoigneraient à ce titre des frictions inhérentes à ce changement de politique. Le développement des démarches concertées dans le domaine des risques liés à la nature et dans la protection de la biodiversité serait également en lien avec un désengagement progressif de l’Etat, une volonté plus significative de rendre l’action publique plus efficace, une demande des acteurs locaux à participer à l’action et à ne pas être dépossédés des décisions qui les concernent. Les dynamiques analysées à travers l’expérience de la cartographie des zones inondables et humides rejoindraient ainsi une tendance observées pour d’autres actions publiques. Mais quelle est la réalité du processus de concertation associé à la production des cartes en question ? Peut-on échapper et si oui comment à la logique implacable des savoirs experts historiquement impliqués dans la construction de ces outils de pouvoir que sont les cartes ?

1. Inventorier, cartographier et réglementer : le savoir des ingénieurs au service du pouvoir

2Dans le domaine du risque d’inondation, la production cartographique est aujourd’hui aussi abondante que variée ; elle reflète le poids, constant à travers l’histoire, des ingénieurs dans la définition des enjeux et des réponses aux problèmes. A chaque type d’action correspond un type de représentation cartographique défini en fonction d’un objectif précis : évacuation rapide des eaux vers l’aval, rétention des eaux, maîtrise réglementaire de l’urbanisation en zone inondable, information du public… Son écriture donne à voir une certaine représentation de la réalité, fixant matériellement des limites historiques ou probables d’évènements hydrologiques capables d’engendrer un risque pour la société ; quand bien même l’inondation est susceptible d’engendrer le désordre, la récente production cartographique préventive (Atlas des zones inondables, Plans de Prévention des Risques) impose, à travers des opérations d’analyses empiriques ou de modélisations, un classement ordonné de l’espace hydrologique ayant par exemple pour objectif, par application d’une réglementation ou par une politique d’information, de contrôler ou d’influencer les dynamiques spatiales au sein des espaces à risque. Par la carte, le virtuel et l’incertain deviennent en effet réalité perceptible. Mais au-delà de l’enjeu de rendre visible un zonage des espaces potentiellement à risque, l’écriture cartographique du risque tend à conforter, par la construction cartographique de tris et de sélections des informations, une démarche administrative qui est aujourd’hui d’assurer une prévention des risques et une réglementation de l’occupation du sol.

3Le regard que portent l’administration et l’ingénieur sur les espaces inondables a toutefois changé au cours des XIXe et XXe siècles. La production cartographique relative aux milieux humides et inondables a accompagné cette évolution.

1.1. La carte, support technique de la conquête imposée des espaces inondables

4Les débuts de la gestion des milieux humides et inondables se fondent sur une conception hydraulicienne visant à maîtriser l’eau. Les techniques mises en œuvre afin de limiter l’extension spatiale des inondations et des milieux humides par l’endiguement des cours d’eau, la poldérisation et le drainage des marais illustrent alors un rapport à la nature définit en termes de maîtrise et de domination.

5La région Nord-Pas-de-Calais, plus qu’ailleurs peut être, en raison de l’importance des eaux « stagnantes » et des milieux humides, constitue de fait un espace privilégié au sein duquel s’expriment ces modalités de gestion. Qui plus est, la logique de l’évolution de ces zones humides et inondables échappe, dès l’époque moderne, à celle des bassins versants. Du XVIe au XVIIIe siècle, la construction du « pré-carré » par la France face aux Pays-Bas espagnols constitue une « barrière d’eau », de la Flandre maritime à Maubeuge, transversale par rapport aux écoulements (Aa, Lys, Deûle, Marque, Scarpe, Escaut et Sambre), associant places fortes et zones inondables. L’eau n’est donc pas gérée en fonction de la notion de bassin versant mais en fonction d’enjeux militaires. La carte accompagne ainsi cette vision stratégique que les autorités militaires d’alors attribuent aux zones humides et à l’inondation. Du XVIIIe au XXe siècle, la construction de canaux perpendiculaires aux axes naturels d’écoulement et le développement du bassin minier, sujet à de nombreux affaissements, contribuent également à créer une hydrologie très largement artificialisée et éloignée du bassin versant naturel. Dans un tel contexte, le rôle de l’ingénieur et de la carte comme outil d’analyse, d’inventaire et de définition de stratégies militaire, agricole ou industrielle est déterminant.

6Même si au XVIIIe siècle les économies locales sont suffisamment souples pour supporter les inondations fréquentes, la fatalité des habitants, qui avait prédominé au Moyen Age et sous l’Ancien Régime, fait progressivement place à un besoin de sécurité. L’évolution de la notion de risque dans la société se traduit ainsi par le passage d’un risque vécu comme une fatalité divine et contre lequel la protection humaine est imparfaite voire impuissante, à un risque perçu comme quelque chose de maîtrisable (Fabiani et Theys, 1987 ; Dourlens C., et al, 1991). La logique de l’ouvrage de protection consistera alors à externaliser le risque en contenant le danger dans les ouvrages de protection.

7Les grandes inondations du XIXe siècle interviennent également dans un contexte favorable aux changements et la carte constitue l’un des supports de ce changement. Le XIXe et une très large partie du XXe siècle sont ainsi caractérisés par une convergence de vue entre les besoins locaux et nationaux en matière de gestion technique de ces milieux. Les conflits alors repérés concernent l’insuffisance des moyens mis en œuvre par l’Etat pour protéger, dans une logique sécuritaire acceptée par tous, les biens et les personnes. La mise en place de digues et d’une politique d’assèchement systématique des marais conduira au XIXe siècle et au début du XXe siècle à une évolution progressive des usages du sol : développement de cultures moins adaptées à l’inondation dans la majeure partie des vallées de la région, extension d’industries et développement urbain à proximité des cours d’eau.

8Construite sur l’idée que la technique pourrait supprimer le risque, la politique de lutte contre l’aléa, alliée à celle de suppression des zones humides, a engendré une spirale du risque désormais bien connue : la construction d’ouvrages de protection comme les travaux de curage conduisent progressivement les populations, qui se croient protégées, à occuper de nouvelles terres dans les vallées inondables en arrière des digues et en aval des barrages ou retenues jouant un rôle d’écrêteurs de crues. A l’occasion d’un événement exceptionnel ou par manque d’entretien des aménagements, le système protecteur ne joue plus son rôle ; les digues cèdent et inondent alors des zones désormais très vulnérables (la basse vallée de la Canche durant l’hiver 1988 ou les faubourgs de Béthune de part et d’autre de la Lawe en 2001). Malgré les nombreux exemples dont les médias se font écho, l’urbanisation se poursuit au cours des années 1980 dans certains secteurs inondables et les pratiques agricoles, technologiquement plus performantes depuis la seconde guerre mondiale, se développent également dans les champs d’inondation alors que l’entretien des aménagements existants, de protection ou de drainage, est de moins en moins assuré.

1.2. La carte, un instrument coercitif de rétablissement des zones inondables à partir des années 1980

9Cependant, dès les années 1960 (Loi sur l’eau de 1964), la critique d’une gestion par filière de la ressource en eau et surtout la présentation d’un triste bilan sur la santé des fleuves et des rivières comme sur la montée du coût des inondations font prendre conscience que le modèle de la gestion de l’eau et des risques associés, et donc le rapport qu’entretient notre société à l’eau, doivent évoluer. L’importance de la pollution des eaux, la surexploitation de la ressource, l’apparition de pénuries ou d’inondations catastrophiques liés à des excès pluviométriques, comme l’apparition de nouvelles zones de risque du fait de la forte imperméabilisation du sol en milieu urbain amène à redéfinir les bases de la gestion de l’eau et des risques hydrologiques. Une nouvelle vision de l’eau s’impose, non sans résistance, aux acteurs locaux : il s’agit désormais de limiter le coût des risques, de maintenir ou de recréer un fonctionnement « naturel » des hydrosystèmes. Désormais, il va falloir concilier enjeux environnementaux et enjeux socio-économiques. Sans abandonner pour autant la logique de protection structurelle, la politique du risque prendra appui de plus en plus sur les travaux de génie écologique privilégiant un aménagement doux des rivières et sur une logique préventive ancrée sur l’écriture des risques à travers des cartes réglementaires comme sur l’information et la planification territoriale. Cette rupture dans la manière de gérer le risque (passage du tout sécuritaire à des actions orientées vers la prévention et la restitution des espaces alluviaux à l’inondation) ne rencontre pas une totale adhésion des acteurs territoriaux, publics ou privés. Ce récent décalage, dans la manière de percevoir et de concevoir le risque d’inondation ou la présence de milieux humides riches et utiles pour la société va conduire, face aux résistances qui s’expriment au moment de la mise en œuvre de ces actions, à modifier la manière de conduire l’action. La carte, au cœur du processus initié, connaitra elle-même des évolutions au niveau de son statut et de son usage désormais, de plus en plus, en situation de médiation sociale. De cette lecture très schématique du rapport de la société à l’eau découle une histoire originale de la cartographie opérationnelle au sein de laquelle le territoire, absent ou isolé de ses questionnements, est progressivement introduit dans la définition même de certains de ses concepts. Rappelons ici les évolutions récentes.

10La mise en carte réglementaire des espaces exposés à l’aléa inondation constitue depuis 1984, avec l’élaboration des Plans d’Exposition au Risque (PER) puis des Plan de Prévention du Risque (PPR), la pierre angulaire de la politique préventive du risque d’inondation. Elle a pour objectif d’intervenir sur la vulnérabilité des espaces exposés à l’aléa inondation. La cartographie réglementaire se fixe également pour objectif la préservation des champs d’expansion des inondations dans une perspective de maintien des équilibres naturels (et notamment le maintien de zones humides). En cela, elle traduit une profonde mutation de l’action publique dans la gestion du risque d’inondation, longtemps définie à travers le prisme d'une logique de refus de risque et d’assainissement des terres aboutissant à la mise en place de digues ou de barrages : aménagements de proximité jusqu'au XIXe siècle, à l'échelle de la communauté villageoise, puis systématisation des travaux à l'échelle de l'axe d’écoulement par une politique de grands travaux, organisée par l'Etat. Cette récente mutation vers la cartographie réglementaire est à rattacher à :

  • la récurrence d’évènements dans des secteurs considérés comme protégés par les aménagements de génie civil ;

  • l’apparition de nouvelles zones à risque dans les espaces urbains très imperméabilisés ;

  • la reconnaissance des impacts des ouvrages sur les hydrosystèmes ;

  • l’importance du coût de réalisation et d’entretien des aménagements.

  • 1 Nos travaux menés en Ardèche montrent clairement une progression de l’urbanisation en zone inondabl (...)

11Avant 1984, la cartographie réglementaire n’est pourtant pas totalement absente, mais son application est très limitée. La première carte réglementaire élaborée en région Nord-Pas-de-Calais (Plan d’Exposition aux Risques) date de 1994 ! Pourtant, la législation inscrit un premier texte de loi dès le 30 octobre 1935 réglementant l’occupation du sol en zone inondable pour les cours d’eau domaniaux : le Plan des Surfaces Submersibles (PSS). Son objectif est alors de limiter les obstacles au libre écoulement des eaux et de conserver les champs naturels d’expansion des crues. Il imposait des servitudes (interdictions et restrictions d’occupation du sol) en considérant deux types de zones : les zones A, dites de grand débit, où aucune construction nouvelle ne devait être autorisée sauf si elle n’apportait aucune aggravation des crues, et les zones B, dite complémentaires, où les constructions devaient être soumises à déclaration ou à autorisation. En raison de la lourdeur de la procédure (approbation après avis du Conseil d’Etat par décret interministériel) et de la pression des élus locaux, peu de PSS seront mis en œuvre en France (aucun dans le Nord-Pas-de-Calais), et lorsqu’ils le sont, ne seront pas toujours très efficaces (Laganier 1990 ; Pottier, 1998)1. Cette première démarche de zonage se traduit, lorsqu’elle est appliquée, par une affectation ou une réaffectation de l’espace, par la définition d’usages nouveaux. Ces découpages fonctionnels des vallées humides et inondables se développent à travers la multiplication des outils réglementaires.

12La prévention par le contrôle de l’occupation du sol se poursuit en 1955 avec l’introduction, dans le Code de l’urbanisme, de mesures générales de prévention des risques naturels : les articles R. 111-2 et R. 111-3 permettent d’interdire ou de soumettre à conditions spéciales les constructions dans les zones exposés à divers risques (inondation, érosion, éboulement, avalanche). Ces articles imposent la prise en compte des risques dans la délivrance des permis de construire à travers la mise en place des Périmètres de Risques (PR), qui, en matière d’inondation, tient compte de la limite des plus hautes eaux connues comme dans le cas des PSS. Son application, indépendante des frontières communales, concerne, à la différence des PSS, les cours domaniaux comme les cours d’eau non domaniaux. Sa mise en œuvre restera toutefois limitée dans le domaine des inondations (application surtout dans les espaces multi-risques de montagne), et ne sera pas appliquée dans la région Nord-Pas-de-Calais. La loi d’orientation foncière de 1967 va plus loin dans sa volonté d’intégration du risque dans les stratégies de développement des communes. Elle instaure en effet le premier document d’urbanisme opposable au tiers, le Plan d’Occupation des Sols (POS), qui institue des zones ND (comprenant des zones inondables et humides) au sein desquelles l’urbanisation est définitivement ou temporairement exclue.

13Au début des années 1980, malgré la présence d’outils réglementaires permettant la maîtrise de l’occupation des sols en zone inondable, leur mise en œuvre reste très limitée par manque de volonté de l’Etat et des élus locaux confrontés aux résistances des propriétaires des espaces concernées. Les décennies qui se sont écoulées depuis le premier outil réglementaire que constituent les PSS (1935), ont été dominées par l’idée, héritée des siècles précédents, que l’usage de mesures structurelles destinées à limiter l’impact de l’aléa inondation permettrait seul de réduire le risque. Au final, les nouvelles fonctions hydrauliques des espaces humides et inondables, délimités à partir de critères scientifiques bien souvent peu compréhensibles par le non spécialiste, n’arrivent pas à s’imposer localement en raison d’un ancrage socio-culturel très prégnant des représentations du risque et de sa gestion fondées sur la logique du risque zéro.

14À partir des années 1980, la logique d’intervention et l’implication de l’Etat se modifient. Un Commissariat dédié à l’étude et à la prévention des risques naturels majeurs est créé en 1981 et donne lieu à la création d’une « Délégation aux risques majeurs » en 1983. Une nouvelle forme de cartographie réglementaire est instituée avec la loi du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et le décret d’application du 3 mai 1984 : le Plan d’Exposition au Risque (PER). La procédure prend appui systématiquement, à la différence des documents précédents, sur une modélisation hydrologique et hydraulique qui décrit l’aléa à l’échelle de sections de cours d’eau homogènes, à partir de variables quantitatives (hauteur de crue, vitesses d’écoulement, durée de submersion). Le même ingénieur qui, hier, s’évertuait à dresser des digues afin de limiter l’extension spatiale des inondations a désormais pour fonction d’établir un zonage de régulation de l’occupation du sol, voire de supprimer ces mêmes digues pour rétablir des champs d’expansion de crue. La crue centennale devient la référence pour établir ce zonage réglementaire. Le document final est établi à l’échelle communale. La cartographie définie trois types de zones correspondant à des degrés de risque différents (fort pour la zone rouge, moyen pour la zone bleue et faible pour la zone blanche). A chaque zone est attribuée une réglementation spécifique (Pottier, 1998). A l’intérieur des zones rouges, les constructions nouvelles sont interdites ; les constructions anciennes font l’objet de mesures techniques destinées à réduire la vulnérabilité, financièrement prises en charge par les propriétaires (effet rétroactif). A l’intérieur des zones bleues, l’urbanisation ancienne et à venir est soumise à l’application de mesures de réduction de la vulnérabilité (densité du bâti, orientation, emprise au sol, type de matériau utilisé…). Aucune mesure spéciale n’est imposée aux zones blanches.

  • 2 Le coût de réalisation est estimé entre 300 000 et 400 000 francs, la durée de réalisation est comp (...)

15L’application va très rapidement se heurter à de multiples freins (Bourrelier, 1997). La procédure est jugée trop lourde, trop sophistiquée et trop coûteuse2. Les attributions de crédits nécessaires à la mise en œuvre de la cartographie sont distribuées avec parcimonie (Pottier, 1998). Dans un contexte politique marqué par la décentralisation, le processus de décision manque par ailleurs de concertation entre les services de l’Etat et les collectivités locales. La procédure est avant tout conçue comme « des réponses techniques à des problèmes techniques » (De Vanssay, 1991). Les élus la considèrent également comme trop contraignante et y voient un frein à l’urbanisation et au développement économique. Au final, seulement 441 PER vont être approuvés entre 1984 et 1996, sur 2000 annoncés ! (Bourrelier, 1997). En région Nord-Pas-de-Calais, 22 communes, toutes localisées dans la vallée de la Sambre, vont se doter, à partir de 1986, d’un PER. Le zonage et le règlement associé seront approuvés par les communes entre 1991 et 1997.

16C’est sur ces bases qu’une nouvelle procédure de prévention des risques naturels est définie à travers la loi du 2 février 1995 : le Plan de Prévention des Risques (PPR). A la maîtrise de l’urbanisme et la protection des biens et des personnes vient se rajouter, par rapport au PER, un objectif nouveau qu’est la préservation de l’environnement et en particulier les milieux humides des plaines alluviales. L’apport essentiel de cette loi concerne le remplacement de l’ensemble des instruments réglementaires (PSS, PR, PER) par un seul document de prévention, le PPR. La procédure d’élaboration et d’approbation du document est simplifiée. Le guide méthodologique d’élaboration des PPR stipule que pour l’évaluation de la vulnérabilité, le recours à des analyses qualitatives des enjeux socio-économiques à partir d’une carte d’occupation du sol, est privilégiée pour des raisons de coût et de temps de réalisation, par rapport à une estimation économique des dommages potentiels développée dans le cadre des PER. Le champ thématique et spatial du PPR est élargi. Il englobe les domaines de l’urbanisme, de la construction, de l’exploitation des sols et de la sécurité civile. Il concerne les zones inondables mais également les secteurs non directement concernés par le risque d’inondation à l’intérieur desquels certaines activités ou certains modes d’occupation du sol pourraient aggraver l’inondation (zones imperméabilisées favorisant le ruissellement pluvial par exemple). Le PPR peut ainsi être prescrit à l’échelle communale ou intercommunale. Il est également préconisé de mener la procédure à l’échelle du bassin de risque (i. e. le bassin versant ou le sous bassin versant hydrographique). Cette référence donne au premier abord la possibilité au PPR d’articuler l’aménagement du territoire et la gestion du risque d’inondation. La procédure est par ailleurs entièrement décentralisée. Cette mise en carte réglementaire reste cependant une approche traditionnelle coercitive de l’action publique définie par l’Etat. Aussi, l’Etat, par le biais de son représentant, le Préfet, peut engager une procédure d’élaboration de cartographie réglementaire des risques, dans le cas où les communes n’intégreraient pas le risque d’inondation dans les documents d’urbanisme (Plans d’Occupation du Sol, Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme…). Une fois approuvée, elle devient une servitude d’utilité publique inscrite obligatoirement dans l’ensemble des documents d’urbanisme existant. Si la situation relève d’un caractère d’urgence, le préfet peut rendre des dispositions immédiatement opposables, même si le PPR n’est pas encore approuvé. C’est le cas de plusieurs PPR en région Nord-Pas-de-Calais. L’élaboration des cartes réglementaires, décidée par le Préfet au nom de l’intérêt général, est généralement confiée à la Direction Départementale de l’Equipement. La démarche adoptée par le service instructeur de la procédure doit donner, selon la loi, une place plus importante à la concertation avec les élus locaux durant les différentes phases d’élaboration du projet dans le but d’une plus grande appropriation de l’outil par les acteurs locaux. La société civile n’intervient qu’à l’issue de la procédure, au moment de l’enquête publique (la loi du 2 février 1995 concernant les dispositions relatives au débat public sur l’environnement ne fait pas mention de la prévention des risques). La norme n’est plus simplement imposée. Par le biais des démarches de concertation ou de consultation du public, la gouvernance serait en route pour conduire à la définition de normes davantage négociées qu’imposées. Mais ces démarches demeurent encore très timides et les négociations irrémédiablement liées à ce type de production cartographique réglementaire relèvent encore davantage d’arrangements cachés que de négociations au grand jour.

Figure 18 : Omniprésence du risque inondation dans la région NPDC : déclaration CATNAT 1983-2006.

Figure 18 : Omniprésence du risque inondation dans la région NPDC : déclaration CATNAT 1983-2006.

17Quelle que soit la démarche adoptée, autoritaire ou pas, le partage spatial des vallées inondables peut contribuer, à travers l’attribution de fonctions strictement hydrauliques et donc monofonctionnelles aux espaces à risque, à l’exclusion de l’homme de ces zones. L’enjeu est donc d’imaginer une lecture plurifonctionnelle des espaces à risque considérant ces espaces comme à la fois un lieu de limitation de la vulnérabilité mais également un lieu à intégrer aux projets des territoires. Ce qui est vrai pour les zones inondables l’est également pour les zones humides (Figure 18 et Figure 19).

Figure 19 : Les communes couvertes par les zones inondables et l’extension des zones couvertes par la crue centennale

Figure 19 : Les communes couvertes par les zones inondables et l’extension des zones couvertes par la crue centennale

1.3. Le zonage cartographique, une démarche d’affichage et de protection des milieux humides

18Le souci de définir et de délimiter les zones humides est beaucoup plus récent. Ainsi que le soulignent William J. Mitsch et James G. Gosselink (1986), cette initiative ne présentait qu’un intérêt relatif à une époque où la seule ambition consistait à séparer la terre de l’eau par drainage, endiguement et poldérisation. Ce mouvement est concomitant de la prise en compte des zones humides dans les politiques internationales de protection de la nature (Barnaud, 1990). A partir des années 1960, la reconnaissance des fonctions écologiques des espaces naturels et la volonté de les préserver aboutit à la production de listes, d’inventaires et plus récemment de zonages d’espaces à vocation écologique. La diversité des composantes du patrimoine naturel, les échelles géographiques variées pertinentes pour l’observation, ont ainsi conduit le ministère chargé de l’environnement à initier ou à soutenir plusieurs types d’inventaires de la faune, de la flore et des habitats naturels. Patrick Bazin et al., (2000) résume ce processus par « à politique nouvelle, zonage nouveau ». Si le découpage spatial proposé est nouveau, la méthode et l’objectif ne le sont pas : le zonage est là encore fondé sur une démarche qui se veut rationnelle et scientifique dans une perspective monofonctionnelle de préservation et de conservation de milieux spécifiques. Ceci explique le fait que les productions cartographiques des zones humides soient étroitement liées à celles des espaces naturels et des zones d’intérêt floristiques ou faunistiques. La production cartographique a toutefois évolué avec la perception des zones humides par les opérateurs des politiques publiques et la reconnaissance de leur multifonctionnalité. Les inventaires de zones humides les plus précoces ont été menés par les naturalistes et les chasseurs passionnés par les oiseaux d'eau et la conservation de leurs habitats (Barnaud, 1998). Aujourd’hui, les documents cartographiques rendent compte des fonctions écologiques, botaniques, hydrologiques (régulateurs du régime des eaux) et biogéochimiques (épurateurs des pollutions) des zones humides. La production cartographique s’inscrit par conséquent dans un abondant imbroglio thématique qu’il est difficile à répertorier et à analyser (Barnaud, 1990 et 1995). Patrick Bazin et al., (2000) proposent une présentation logique des zonages des zones humides en fonction de leur nature, des objectifs et des champs techniques visés (inventaire de connaissances, zonages réglementaires, contractuels ; protection de la nature, eau, risques…). Il existe, actuellement, quatre inventaires de connaissances de grande portée pour les zones humides.

  • 3 Direction régionale de l’environnement.
  • 4 Conseil scientifique régional du patrimoine naturel.

19Le plus ancien est l’inventaire des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (Z.N.I.E.F.F.) lancé, en 1982, par le Ministère de l’Environnement. Il correspond à un outil de connaissances, sans valeur réglementaire, du patrimoine naturel français, dont l’organisation et la mise en œuvre ont été établies et contrôlées au niveau national par le Muséum national d’Histoire naturelle (MNHN). Celui-ci a défini une méthodologie nationale permettant à l'ensemble des régions françaises d'être soumis au même format de recueil des données. Des spécialistes (DIREN3, CSRPN4, conservatoire botanique…) travaillent en partenariat avec le MNHN, dans chaque région. Cet inventaire était utile car la France ne disposait pas de données ni de méthodes pour évaluer le patrimoine écologique. Il distingue donc les sites, de superficie en général limitée, identifiés par la présence d'espèces ou de milieux remarquables (ZNIEFF de type 1) des grands ensembles naturels (massifs forestiers, vallées, plateaux, estuaires…) riches, peu modifiés ou offrant des potentialités biologiques importantes (ZNIEFF de type 2). Ces derniers peuvent inclure plusieurs zones de type 1 ponctuelles et des milieux intermédiaires de valeur moindre mais possédant un rôle fonctionnel et une cohérence écologique et paysagère.

  • 5 Commencées au lancement du programme Natura 2000, les ZNIEFF dite de « seconde génération » sont dé (...)

20Il a abouti au recensement d’environ 25 % du territoire métropolitain (soit 14 000 désignations) en tant que patrimoine naturel d’importance. Les ZNIEFF constituent un outil adapté au repérage des zones humides intéressantes au plan écologique (Barnaud et Richard, 1993). La région Nord-Pas-de-Calais comptait en 2003, 87 ZNIEFF de type 1 et 10 ZNIEFF de type 2 relevant de milieux humides (MEDD, 2004 ; DIREN, 2004). Le recensement ne peut prétendre à l'exhaustivité et nécessite une actualisation périodique compte tenu des mutations de l'espace (Maurin et al., 1998). La seconde génération est en cours de réalisation5 (commencée au lancement du programme Natura 2000, les ZNIEFF dite de seconde génération sont en place dans certaines régions) et prévoit d’incorporer la typologie européenne CORINE-Biotope facilitant la mise en évidence des zones humides (Rameau (dir.), 1997). Dans sa conception, l'inventaire ZNIEFF est un outil de connaissance et non une procédure de protection des espaces naturels (Humbert, 1996). Dans la mesure où les ZNIEFF n’ont pas de valeur juridique directe, elles ne sont pas opposables au tiers et n'ont pas de portée normative. Elles sont loin d’être une norme partagée par tous ! Cependant, elles doivent être prises en compte notamment dans les documents d'urbanisme ainsi que dans les études d'impact (Bazin et al., 2000). Toutefois l'objectif principal de cet inventaire réside dans l'aide à la décision en matière d'aménagement du territoire. Il faut aussi souligner que les éléments justifiant l'intérêt patrimonial de la ZNIEFF (espèces de faune et de flore) peuvent faire l'objet d'une protection juridique nationale ou régionale (articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement), et ce indépendamment du recensement. L'inventaire ZNIEFF est particulièrement utile pour qualifier les milieux naturels remarquables que la loi « littoral » exige de protéger, dans les espaces proches du rivage.

  • 6 Directive européenne n° 79/409 du 6 avril 1979 ; modifiée par la directive 91/244 du 6 mars 1991.
  • 7 Ligue pour la protection des oiseaux.

21A l’échelle de la Communauté européenne, les pays membres se sont dotés en 1979 de la Directive « Oiseaux6 » qui porte spécifiquement sur la conservation des oiseaux sauvages. Cette directive européenne vise à la création d'un réseau d'espaces protégés sur les voies de migrations et prévoit, parallèlement aux obligations de protection des espèces, des actions relatives à la préservation ou à la restauration de l'habitat de l'avifaune (Le Louarn, 1999). Dans ce contexte le ministère français de l’Environnement a décidé d’établir le recensement des Zones importantes pour la conservation des oiseaux (ZICO ou Zones d’intérêt communautaire pour les oiseaux). L’inventaire ZICO, réalisé par le MNHN et la LPO7, est validé par les DIREN et considère les biotopes et les habitats des espèces les plus menacées d’oiseaux sauvages. Les zones recensées sont présentées à la Commission européenne. Les zones humides sont directement concernées puisqu’elles constituent des espaces propices à la nidification (Le Corre, 1999 ; Cizel, 2001). Quatre ZICO ont été identifiées dans la région. Hormis les forêts l’Avesnois et les complexes fluviaux des vallées de la Scarpe et de l'Escaut, elles sont situées sur le littoral (falaises du Cap Gris nez, estuaire de la Canche, Platier d’Oye, marais de Balançon). Elles couvrent environ 57 382 ha, dont 88 % en domaine terrestre. Comparativement aux autres régions françaises, la superficie des ZICO est très faible, puisqu’elles ne représentent que 1,22 % de la superficie totale (Figure 20 et Figure 21).

22Ce travail à caractère scientifique est indépendant du statut juridique des zones concernées au même titre que l’inventaire ZNIEFF, mais il constitue un préliminaire à la désignation en Zone de protection spéciale (ZPS). En effet, la France s’est engagée à désigner, en ZPS, les sites nécessitant des mesures particulières de gestion ou de protection pour conserver les populations d’oiseaux sauvages. Les ZPS ont, contrairement au ZICO, une valeur juridique. Seuls les quatre sites littoraux bénéficient de ce statut, sur lesquelles l’Etat doit prendre des mesures pour limiter la détérioration et garantir le maintien des habitats.

  • 8 Le terme « habitat » est à prendre au sens « biotope » de J. Blondel (1979) : « une certaine étendu (...)

23Le réseau Natura 2000 doit renforcer le dispositif de protection, en instituant des mesures de conservation impliquant, le cas échéant, des plans de gestion et des mesures réglementaires, administratives ou contractuelles (Mermet et Barnaud, 1997). Le réseau a été instauré en 1992 par la directive européenne 92/43/CEE dite « directive Habitats8 », et contribue « à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que la faune ou la flore sauvage ». Les mesures menées en accord avec la directive ont pour objectif d’assurer « le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvage d’intérêt communautaire » tout en intégrant « des exigences économiques, sociales, culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales ». Dans cette perspective, en complément des ZPS, des Zones spéciales de conservation (ZSC désignées au titre de la directive « Habitats »), sont établies par les Etats membres au titre de cette directive, l’ensemble des sites constituant le réseau écologique « Natura 2000 ». Ce zonage vise à la conservation de 253 types d’habitat, 200 espèces faunistiques et 432 espèces végétales. Cet inventaire, dont l’objectif est d'identifier les sites potentiels d’intérêt communautaire (SIC), a été conduit dans chaque région par la DIREN, avec l’appui du CSRPN. La DIREN Nord-Pas-de-Calais a soumis, en novembre 2004, vingt-huit propositions de sites d’importance communautaire à la commission européenne.

Figure 20 : Les Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique de la région Nord-Pas-de-Calais : les sites à dominante zones humides.

Figure 20 : Les Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique de la région Nord-Pas-de-Calais : les sites à dominante zones humides.

Figure 21 : ZICO et ZPS de la région Nord-Pas-de-Calais : la surreprésentation du littoral.

Figure 21 : ZICO et ZPS de la région Nord-Pas-de-Calais : la surreprésentation du littoral.

24Parallèlement, un inventaire des zones humides est réalisé dans le cadre du schéma directeur d’aménagement et de la gestion de l’eau (SDAGE). Compte tenu des objectifs des SDAGE, les notions de fonctions et de services rendus devraient être intégrées aux démarches de recensement (Barnaud, 1998). Les inventaires sont réalisés par bassin hydrographique. Les ZNIEFF, les ZICO et les SIC sont à la base de cet inventaire qui doit être complété et détaillé au fur et à mesure de l’avancement des connaissances et de SAGE. Les inventaires ne sont cependant pas homogènes, tant par la taille des sites retenus que par le niveau de prise en compte des problématiques autres que la gestion de l'eau et sa qualité. L’agence de l’eau Artois-Picardie a donc créé en 2001 une commission technique « zones humides » chargée de recenser les diverses initiatives locales et de rechercher une harmonisation des diverses méthodologies. La réalisation de l’inventaire sur le bassin Artois-Picardie est en cours.

25Les zones humides occupent aujourd’hui une place importante dans le débat régional sur le développement durable. Mais, elles sont encore très peu protégées, mises à part quelques exceptions comme les terrains publics de Guînes, la réserve naturelle volontaire du Romelaëre et certains marais de la Scarpe et de l’Escaut (Chabaud-La-Tour). De plus au niveau régional, les informations disponibles sur les zones humides sont très dispersées. Des inventaires thématiques, sous l’égide de l’agence de l’eau, sont cependant en cours, ils permettront dans un premier temps de dresser la liste des informations existantes et de les regrouper pour permettre leur mise à disposition.

26Cependant, la réglementation du risque comme le zonage des milieux humides par l’usage de la cartographie soulève un certain nombre d’interrogations pointées du doigt par ses détracteurs.

2. Vers une cartographie réglementaire négociée ?

2.1. Des incertitudes scientifiques qui conduisent à la controverse et au contentieux

27La cartographie connaît ses problèmes spécifiques que dénonçait dès 1974 David Woodward en soulignant le « manque de structure logique à la discipline » et « d'uniformité dans la terminologie, l'approche, et l'usage universel ». Quelques années plus tard, la déconstruction des représentations cartographiques du risque d’inondation ou des zones humides s’inspire des travaux conduits par Harley sur le pouvoir des cartes (Harley, 1995) et illustre là encore l’importance des incertitudes inhérentes à ces productions cartographiques. L’objectif n’est pas de privilégier l’approche sociale de l’environnement par rapport à l’approche fondée sur les savoirs des sciences naturelles, mais de montrer que la distinction entre les deux n’est pas évidente, que la représentation cartographique des phénomènes naturels est aussi empreinte d’intentions sociopolitiques.

28Les représentations cartographiques sont donc élaborées pour des objectifs variés à la demande d’acteurs ayant une stratégie au regard de la gestion à conduire. Aussi, l’analyse de la conception même des outils de présentation des informations spatialisées, les cartes, souvent présentées comme réalité objective, ou traduisant « une vision parfois enchantée » peuvent en effet être considérées comme un « discours » (Harley, 1995) cherchant à promouvoir une stratégie (Monmonnier, 1993 ; Cambrézy et de Maximy, 1995) ou, au contraire, peuvent traduire un compromis entre plusieurs acteurs.

29Dans cette perspective, deux lectures critiques des cartes peuvent être envisagées : la carte en tant qu’image scientifique, la carte en tant qu’image politique.

30Dans le premier cas, la critique cartographique est classique. Elle se fonde sur l’intégrité scientifique du document. Elle pose le problème de la véracité ou de l’objectivité des données et soulève la question des incertitudes scientifiques.

31Dans le cas de la cartographie des zones inondables, retenons, parmi les données de base pouvant entraîner des distorsions entre la réalité et les résultats du modèle, les éléments suivants :

  • la qualité des informations hydrométriques de base (mesure des débits et des hauteurs d’eau) ; elle est dépendante de l’évolution des ouvrages de protection et des modifications apportées à l’écoulement des crues historiques, de la fiabilité des courbes de tarage en hautes eaux, de la possibilité de constituer des séries de débit relativement longues. Dans le Nord-Pas-de-Calais, la crue de référence, issue des modélisations hydrologique et hydraulique comme des données hydrométriques, est la crue centennale. Cette crue modélisée est la seule donnée disponible à défaut de référent spatial historique important dans la région par manque d’information ou l’existence d’informations obsolètes en raison d’une profonde artificialisation des écoulements ;

  • la qualité du fond topographique sur lequel sont reportés les résultats du modèle hydraulique (1/25000 ramené au 1/10000 sur certains tronçons) comme la précision des relevés photogrammétriques dont l’erreur maximale peut dépasser plusieurs dizaines de centimètres ;

  • la non-prise en compte ou la mauvaise appréciation dans les modélisations de processus ou de facteurs (présence de digues, influence de la nappe alluviale ou de la dynamique des marées, pourtant primordiaux dans certains secteurs, sont également source d’erreurs.

32De même, la cartographie des zones humides est entachée d’erreurs résultant de la définition ou du corpus de données sur lesquels prend appui le zonage. Caractériser les zones humides en prenant en compte leur diversité aboutit généralement soit à des typologies complexes difficilement applicables ou à contrario, à une définition généraliste laissant la place à des approximations. La législation française comporte deux définitions des zones humides, l’une d’une portée internationale (la convention de Ramsar, 1971) visant à la conservation de ces milieux pour leur valeur biologique, l’autre nationale (issue de la loi sur l’Eau de 1992) ayant pour but la protection, la mise en valeur et le développement de la ressource en eau (Bernard, 1994). Selon le texte international, les zones humides sont en effet définies comme « des étendues de marais, de fagnes, de tourbières ou d’eau naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est statique, ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eau marine dont la profondeur à marée basse n’excède pas six mètres » (article 1). Aux caractères morphologiques et hydrologiques, la loi française enrichit la définition par des critères phytosociologiques et renvoie aux fonctions d’un milieu anthropisé, en précisant que les zones humides sont des « terrains exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année » (article 2, loi n° 92-3 du 3 janvier 1992). Malgré ces définitions, ces milieux demeurent difficiles à appréhender.

33Les multiples difficultés résultent du fait que ce sont des espaces de transition entre la terre et la mer (Bernard, 1994). A l'interface entre terre et eau, il existe un gradient d'humidité souvent continu et fluctuant, qui rend difficile la délimitation des zones humides (Fustec et al., 2000). Leur variabilité dans le temps et l’espace pose le problème de la définition de leur limite (Fustec et al., 2000 ; Mathevet, 2004). En effet, les zones humides en tant qu’objet géographique présentent des contours flous et arborent une diversité de formes en raison de leur localisation géographique (littorale, intérieure, maritime, rurales ou périurbaines) ; de leur dimension ; de leurs caractéristiques hydrologiques (variabilité de la durée de l’immersion et de la profondeur d’eau au cours des saisons et selon les années), physiques, chimiques (gradient de salinité), et biologiques mais aussi par le statut juridique et leurs usages multiples (Bernard, 1994 ; Barnaud, 1998). Qui plus est, les zones humides ne sont pas, pour la plupart, des espaces « naturels » au sens strict du terme, elles sont le fruit des transformations faites par l’homme.

34Par voie de conséquence, les principaux enseignements montrent que les inventaires officiels (ZNIEFF, ZICO, Natura 2000…) ne peuvent être directement utilisés pour la délimitation des zones humides. La pertinence scientifique des méthodes d’inventaire fait l’objet de critiques (disparités méthodologiques entre régions, lacunes et imprécisions cartographiques, très fortes inégalités de caractérisation entre les sites, délimitation de sites présentant des périmètres trop larges à partir d’une information parfois erronée, bien souvent incomplète voire dans certains cas obsolètes). Cette cartographie « empirique » se limite donc généralement à un simple pointage géographique des zones naturelles de très haut intérêt écologique. Elle exclue, par conséquent, les zones de moindre superficie pouvant pourtant avoir des effets cumulatifs non négligeables dans le fonctionnement des bassins versants et dans la gestion de l’eau (Bernard, 1994 ; Bazin et al., 2000).

35Par ailleurs, les ZNIEFF présentent un statut juridique ambigu. Ce travail cartographique, relevant initialement d’une démarche d’analyse scientifique perfectible, va être utilisé en qualité de porté à connaissance des documents d’urbanisme. Le contentieux conduira parfois à transformer ces documents en zonage opposable au tiers. De plus, cette partition de l’espace va conduire, en particulier dans le cas d’une concertation trop tardive ou insuffisante, à la diffusion de l’idée d’une sanctuarisation de ces milieux. L’absence ou la faible prise en compte du caractère multi-usages de ces zones déclenche alors l’hostilité des acteurs et usagers locaux (agriculteurs, sylviculteurs, propriétaires fonciers, pêcheurs, chasseurs…) qui perçoivent l’inventaire cartographique comme une limitation voire une interdiction de leurs pratiques. Une déclaration des principaux acteurs en charge de la gestion de l’espace rural sera d’ailleurs adoptée au printemps 1996 afin de dénoncer la méthode d’élaboration des listes de zones à protéger et dans la perspective d’instaurer une concertation plus étroite et plus transparente dans l’application de la directive européenne.

36La construction et l’usage de la carte des zones inondables et des zones humides nous conduit ainsi à formuler quelques remarques d’ordre plus général.

37En premier lieu, le point de vue du concepteur de la carte diffère de celui du lecteur. Pour les uns, la carte des risques d’inondation comme celle des zones humides est en effet un document perfectible dont la construction rassemble des données partielles issues de mesures ou de modélisations traduites sous une forme graphique après un long travail de critique des données. Pour les autres, extérieurs au processus d’élaboration, elle est généralement perçue comme un document achevé, une image de la réalité dont les échafaudages scientifiques ont disparu (Dagorne et Dars, 1999). Pourtant, une bonne partie du pouvoir des cartes « provient de ce qu’elles opèrent derrière le masque d’une science apparemment neutre, qui cadre et refuse sa dimension sociale en même temps qu’elle la légitime » (Harley, 1995). Si la quantification et la cartographie de l’aléa rassurent, la carte réglementaire est sujette à la critique, à l’incompréhension et au doute lorsque des événements postérieurs à son élaboration contredisent certaines des limites inscrites dans les documents. La délimitation du champ d’expansion de crue est effectuée, dans les Plans de prévention des risques, par référence à un niveau d’aléa défini à partir des hauteurs d’eau supposées, de la durée de submersion ou de la vitesse d’écoulement de l’eau. Mais les erreurs possibles demeurent et peuvent se traduire, sur le terrain par une surestimation ou une sous-estimation de la zone d’expansion de crue. Dans la pratique, de nombreux maires apparaissent réticents face à ce zonage qui peut entraîner une variation de plusieurs hectares pour un périmètre concerné. Qui plus est, pour des raisons économiques et pragmatiques, la carte réglementaire exclue de l’espace du danger, des scénarii catastrophiques dont la probabilité est très faible (évènement dont la période de retour est supérieure à 100 ans). L’infaillibilité de la technique, bien souvent érigée en mythe, est alors mise à mal. La construction technique des cartes devient, par voie de conséquence, objet de controverses.

38La seconde approche critique qui découle de cette dernière remarque porte sur le contenu des cartes appréhendées comme une forme « de savoir socialement construit », une « forme manipulée du savoir », des « images liées à des contextes historiques précis » (Harley, 1995). Elle pose le problème du contexte politique dans lequel s’est mis en place le document cartographique dans la mesure où l’ensemble de ces cartes est impliqué dans un processus du pouvoir en charge de surveiller, de contrôler les pratiques des individus dans l’espace à risque, voire de punir en cas de non-respect des règles d’urbanisme (Foucault, 1966), d’intégrer de gré ou de force le risque dans les stratégies d’aménagement de l’espace. La grille d’analyse, proposée par Harley et appliquée à l’Atlas des zones inondables ou au PPR, montre clairement comment l’exercice du pouvoir structure le contenu du document et constitue un objet d’instrumentation d’un espace public de débat :

  • la censure cartographique supprime des cartes représentant les enjeux en zone inondable des éléments que nous devrions y trouver, toute chose égale par ailleurs : exemple de nombreux « cabanons », de chasse ou de pêche, construits sans autorisation. La justification donnée par les services en charge de l’élaboration du document est de nature juridique. L’Etat ne peut faire figurer, même si l’échelle cartographique le permet, des habitations dont il ignore juridiquement l’existence. Il s’agit là d’une omission délibérée des caractéristiques de l’espace géographique étrangères à la finalité du discours véhiculé par la carte stipulant que l’Etat se veut être le garant de la sécurité des biens et des personnes et qu’il met tout en œuvre pour contrôler les usages du sol en zone inondable ;

  • des distorsions délibérées de la géométrie des cartes viennent dans certains cas appuyer le discours souhaité : lissage de la zone d’expansion de crue concernant un événement historique, donnant ainsi l’impression d’un phénomène plus important qu’il ne l’a été dans la réalité ; volonté de lisser les contours des zones urbanisées dans le cas des Atlas informatif plutôt que de faire figurer les unités d’habitation afin d’accentuer l’impression d’une forte emprise spatiale de l’urbanisation en zone inondable et d’un danger très important. Ces distorsions viennent en appui du discours cherchant à limiter l’urbanisation en cours dans les champs d’expansion des crues. De plus, ce choix cherche davantage à donner une vision d’ensemble des enjeux et des risques plus qu’une vision détaillée, où chacun pourrait, à la lecture de la carte, retrouver les limites de ses parcelles. Il révèle également la volonté de préserver des possibilités de développement économique, touristique, voire la volonté de maintenir la valeur des patrimoines comme le soulignait un rapport sur les inondations en Bretagne : « l’examen des PPR conduit à se demander si toutes les données ont été recherchées et si les données disponibles n’ont pas fait l’objet de négociations pour rendre l’aléa présentable ». Document « administré » ou négocié (Padioleau, 2003) ?

  • la hiérarchisation de la représentation cartographique comme les règles de la cartographie (signes conventionnels, choix des couleurs) renforcent la perception du risque : le rouge, associé à l’idée d’interdiction et de danger dans la culture actuelle, est ainsi attribué aux zones à fort risque ;

  • le symbolisme du pouvoir à travers les cartes légitime le document et renforce la signification politique de la carte. Les logos des différentes institutions ayant participé à l’élaboration de la carte figurent ainsi autour de la carte et dans le fascicule explicatif qui accompagne le document cartographique. Ce qui semble, à première vue, être un fait cartographique, peut dans certains cas être un symbole cartographique.

39La cartographie peut donc être appréhendée comme une forme de discours dont le support rend visible une image du risque perçu par le non spécialiste comme une représentation de la réalité difficilement contestable. Si ces cartes se rapprochent de la réalité, elles n’en sont pas pour autant un reflet exact en raison des incertitudes scientifiques et des opérations de sélection, d’omission, de simplification et de symbolisation volontairement menées pour appuyer le discours qu’elles véhiculent. Elles offrent cependant l’avantage d’une visibilité nouvelle des risques en donnant à voir au lecteur une continuité hydraulique entre l’amont et l’aval des vallées inondables.

40Sortir de la logique d’application imposée des cartes réglementaires pour aller vers une logique de construction de carte négociée supposerait non seulement d’élargir le cercle des acteurs participant au processus de production cartographique mais également de valoriser les incertitudes scientifiques tant décriées. Comment s’est opéré ce changement récent en matière de gestion réglementaire des zones inondables et humides ?

2.2. Des productions cartographiques qui occultent les dynamiques territoriales et les savoirs locaux à la carte négociée

41L’avenir des terres humides, potentiellement riches sur le plan de la biodiversité et utiles pour la recharge des nappes souterraines et la dénitrification des eaux impose-t-il la suppression de toute activité au sein de ces espaces ? L’urbanisation en zone inondable doit-elle être interdite compte-tenu du coût croissant des dommages supporté par la collectivité nationale ? Ces questions d’hydro-politique nationale et locale sont nouvelles. Nous l’avons vu, il y a quelques décennies encore, les enjeux, admis par tous, auraient davantage portés sur la conquête de ces milieux pour assurer un meilleur développement économique des territoires à travers une logique d’éradication du risque et des milieux humides. Si les enjeux assignés à ces espaces ont rapidement changés, les représentations qu’ont les experts tout comme les acteurs locaux ont évoluées plus lentement. Ces changements, qui s’opèrent à des rythmes temporels différents, se traduisent par des conflits d’intérêts et de rationalités différents et surtout rend difficile l’identification de réponses définitives. Le rôle même de ces acteurs traditionnels ou nouveaux est en évolution dans la mesure où l’institutionnalisation de la gestion du risque d’inondation et des milieux humides et les débats contradictoires qui leur sont liés engagent à de nouvelles pratiques de la démocratie.

42Le savoir « expert » ne s’impose plus si facilement. Il est devenu objet de controverses. Son rôle dans le processus de construction des cartes réglementaires aurait évolué.

43En matière de gestion de risque et de milieux humides et de façon plus générale de gestion de l’environnement, l’enjeu est en effet de concilier à la fois des objectifs politiques de développement économique, d’atténuation des inégalités territoriales, de limitation des risques ou de préservation du patrimoine naturel fondés sur une vision de « l’intérêt général ». Autant d’objectifs qui peuvent, si les démarches d’aménagement du territoire ne veillent pas à établir le dialogue entre l’ensemble de ces projets, apparaître en contradiction. Recréer des zones humides ou inondables implique ainsi une diminution de l’espace pour le développement de certaines activités et touche directement aux droits de propriété par l’interdiction de certaines pratiques urbanistique ou agricole. Aussi, la réglementation spatiale du risque et de l’occupation du sol peut-elle se fonder sur une seule approche techniciste qui met davantage en scène les savoir-faire des ingénieurs et experts scientifiques que les arbitrages de nature politique et non scientifique ? En effet, les fondements scientifiques et techniques à partir desquels sont définis les zonages réglementaires s’appuient préférentiellement et traditionnellement sur une représentation hydroécocentrée du risque d’inondation ou des zones humides : limites de zones inondables correspondant à différents périodes de retour d’évènements extrêmes probables ; zonage des milieux humides réalisés à partir d’inventaires écologiques. Même si la cartographie réglementaire intègre la notion de vulnérabilité dans son analyse, elle se fonde d’abord sur une cartographie de l’aléa historique et/ou potentiel. Autrement dit, peut-on occulter ou minimiser les dynamiques et les projets territoriaux dans un processus décisionnel visant à limiter le risque ou à préserver certaines formes du patrimoine naturel ? Les projets de territoires doivent-ils « subir », comme le pensent de nombreux élus, les contraintes d’un règlement coercitif ou au contraire intégrer des limites de zones inondables ou humides négociées et durablement appropriées par les acteurs locaux ?

44Dans ce contexte, l’expertise ne se cantonnerait plus à fournir les instruments non négociable du contrôle de l’espace et à donner les solutions et les règles à suivre mais au contraire à alimenter le nouveau débat public afin de rendre possible la négociation et la hiérarchisation des enjeux au sein de ces espaces. Compte-tenu des incertitudes scientifiques dans la définition des zones humides ou inondables, la fonction de l’expertise n’est-elle pas aujourd’hui de définir ce qui est techniquement plausible, de contribuer à faire émerger par les techniques d’ingénierie sociale ce qui est socialement et économiquement acceptable tout en cherchant à fixer un projet viable ? Autrement dit, l’enjeu n’est-il pas de bâtir un projet de gestion locale du risque ou des milieux humides en opérant une synthèse dialectique entre l’expertise technico-scientifique et les connaissances pratiques « locales » ? Ceci suppose de sortir d’une logique d’édiction de normes édictée brutalement par l’Etat et imposée par l’expertise technique par l’introduction de nouveaux acteurs dans la définition des normes cartographiques produites à l’issue d’une négociation ou d’une démarche concertée. La carte deviendrait ainsi plus qu’un simple outil d’information mais davantage un outil de communication dans le cadre d’une médiation sociale dont la finalité première reste toutefois la maîtrise de l’occupation du sol (pour les PPR) ou la protection des zones humides. Car ce qui importe, dans le cas des zonages réglementaires, c’est le positionnement des limites qui déterminera à l’issue de la négociation les servitudes réglementaires. La carte constituerait ainsi un élément de référence communs aux divers acteurs directement concernés, devenant ainsi le support de discussion de l’indiscutable (Desrosières, 1992), rendant visible ce qui ne l’est pas, le risque ou une zone humide aux limites mouvantes. Cette nouvelle manière de concevoir la carte comme objet de confrontation des intérêts et de conciliation des impératifs de sécurité et de biodiversité avec les enjeux socio-économiques du territoire devrait favoriser ainsi l’élargissement de l’espace de dialogue, la carte étant parfois (PPR) l’objet même de la négociation.

45Au regard de l’introduction de nouveaux acteurs dans le processus décisionnel et la construction des cartes réglementaires, comment préserver un espace de controverse qui permette de ne pas abandonner l’expertise aux groupes de pression et de maintenir l’objectivité ? (Roqueplo P, 1998) En même temps, comment s’assurer une meilleure appropriation de la réglementation par les acteurs locaux ? Dans le cadre des PPR élaborés par l’Etat, le recours à la concertation n’est pas une obligation. Cependant, plusieurs rapports, dont le rapport Dauge, recommandent le recours à la concertation comme gage de réussite de la politique de prévention des risques. Un guide de la concertation des PPR rappelle également que « la concertation est la méthode de participation des acteurs responsables à l’élaboration de la stratégie locale de prévention des risques ». La coordination des acteurs publics et privés concernés par les risques serait alors la bonne démarche pour construire collectivement le projet de gestion des risques. En réalité la loi Barnier et son décret d’application prévoit une simple consultation des collectivités territoriales et, par enquête publique, le recueil des avis de la population pour une éventuelle modification du projet de PPR. La démarche dite « concertée » qu’encourage l’Etat dans son guide PPR de la concertation s’appuie en effet sur trois leviers :

  • l’information des élus (action 1)

  • des réunions exploratoires avec des représentants es élus mandatés par eux (action 2)

  • des réunions pour la définition des collaborations (action 3). Les acteurs qui y sont associés sont, comme le rappelle le guide PPR, « en premier lieu les élus représentant le territoire concerné (maires) et les services de l’Etat chargés du PPR ».

46Le public n’intervient donc qu’au moment de l’enquête publique, ce qui contraste avec les recommandations du guide qui insistent sur le fait que « la conception et la mise en place de moyens bien adaptés à la situation locale, selon de multiples possibilités (réunions publiques, médias, supports classiques et modernes…) est une exigence incontournable ».

47Un premier bilan de la mise en place des PPR montre ainsi des faiblesses dans la mise en œuvre de la concertation peu familière aux services administratifs instructeurs encore très souvent ancrés dans leur culture d’ingénieur. Le processus reste effectivement constamment sous le contrôle des services de l’Etat et les agents administratifs gardent la maîtrise des modifications éventuellement souhaitées par les acteurs consultés ou qui ont pris part à la concertation. Ce bilan témoigne aussi d’un manque d’explication dans la manière d’envisager la place des espaces de danger au sein des futurs projets de développement. L’enjeu est en effet non seulement de maîtriser les formes d’urbanisation sensibles au risque, mais également de penser des formes de mise en valeur plus adaptées au caractère inondable des zones réglementées (espaces récréatifs, pratiques agricoles qui s’accommodent des inondations). Or, l’une des limites de l’application des PPR tient dans le fait que le règlement est perçu par de nombreux élus locaux et une partie de la population comme un frein au développement visant à figer l’occupation du sol et non comme un espace de projet. De plus, les populations directement concernées par le risque ne sont consultées, lors de l’enquête publique, qu’en fin de procédure, une fois le document cartographique élaboré. Cette enquête publique autorise formellement la population à consulter en mairie, sur une durée d’un mois, le document réglementaire et à formuler des avis par écrit en vue d’une modification éventuelle du projet. Dans la réalité, cette consultation officielle, basée sur un acte volontaire, est peu suivie de faits. En revanche, de multiples négociations peuvent se jouer de façon plus officieuse afin de préserver des possibilités de développements économiques. Au final, c’est davantage la démarche, peu concertée, que l’objectif qui est critiquée par les élus et certaines associations de riverains qui se sentent exclus ou insuffisamment impliqués dans le système décisionnel.

48Ainsi, si ces nouvelles formes de collaborations bouleversent en partie les prérogatives classiques des pouvoirs publics et le rôle de l’Etat, la cartographie réglementaire, qui devrait se référer aux enjeux territoriaux, continue à s’appuyer sur une définition scientifique technique des aléas, ce qui tend à faire persister sur le plan décisionnel un modèle de régulation traditionnelle. Ce qui est discutable au final, ce sont au mieux les limites portées sur la carte, pas les modalités des descriptions qui ont conduit à les fixer.

49Par conséquent, tout en gardant pour ligne de mire la limitation des risques, ne vaudrait-il mieux pas faire en sorte d’associer, le plus en amont possible, l’ensemble des acteurs concernés, société civile, élus locaux et représentants de l’Etat, dans le processus décisionnel et la construction cartographique autrement dit dans la définition des normes relatives à la régulation de l’usage des sols ? C’est à nouveau le débat sur la proximité et en particulier l’usage de la carte en situation de médiation sociale qui est posé à travers la critique de la démarche d’élaboration des cartes réglementaires jugée trop coercitive et dont le processus d’élaboration demeure encore fortement entre les mains des représentants de l’Etat et sous l’influence des ingénieurs.

50De plus, ne faudrait-il pas élargir le débat de la gestion du risque ou des milieux humides à celle du devenir des territoires concernés, en particulier à l’échelle intercommunale ? Ceci nécessiterait alors de s’éloigner des seules zones humides et inondables afin de repenser leur place au sein de territoires plus vastes porteurs de projets de développement (les intercommunalités). La carte pourrait alors devenir le support explicite de la négociation entre l’ensemble des acteurs concernés.

51Par conséquent, les limites à l’application des outils réglementaires (difficile appropriation par les acteurs locaux de l’outil ; non respect des règles établies ; incertitudes scientifiques) tout comme la vision trop sectorielle de la carte réglementaire (la gestion du risque et non l’intégration du risque dans les projets d’aménagement du territoire) conduisent certains responsables politiques ou associatifs à remettre en question la démarche réglementaire considérée, à tort ou à raison, comme non démocratique car imposée par le haut. Pour échapper à ces critiques, une voie alternative ancrée sur le développement d’une culture du risque et la concertation peut être mise en œuvre. Au final, cela reviendrait à passer d’une expertise fondée sur des compétences techniques dans l’optique d’une décision réglementaire basée sur les données cartographiques les plus objectives possibles du risque à une expertise qui chercherait à construire des « arrangements » à partir des savoirs scientifiques, des savoirs profanes et des intérêts socio-politiques locaux dans le cadre d’une concertation. Au sein de ce modèle dit « procédural », la carte pourrait alors jouer son rôle d’outil de gouvernance.

Bibliographie

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Notes

1 Nos travaux menés en Ardèche montrent clairement une progression de l’urbanisation en zone inondable malgré la présence d’un PSS (Laganier, 1990).

2 Le coût de réalisation est estimé entre 300 000 et 400 000 francs, la durée de réalisation est comprise entre 3 et 7 ans (Commissariat Général au Plan, 1997).

3 Direction régionale de l’environnement.

4 Conseil scientifique régional du patrimoine naturel.

5 Commencées au lancement du programme Natura 2000, les ZNIEFF dite de « seconde génération » sont déjà validées (fin 2004) au plan national pour trois régions : le Limousin, la Normandie et la Champagne-Ardenne.

6 Directive européenne n° 79/409 du 6 avril 1979 ; modifiée par la directive 91/244 du 6 mars 1991.

7 Ligue pour la protection des oiseaux.

8 Le terme « habitat » est à prendre au sens « biotope » de J. Blondel (1979) : « une certaine étendue topographique homogène dans ses conditions physiques et ses caractères biotiques, à l’échelle du phénomène étudié ».

Table des illustrations

Titre Figure 18 : Omniprésence du risque inondation dans la région NPDC : déclaration CATNAT 1983-2006.
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Titre Figure 19 : Les communes couvertes par les zones inondables et l’extension des zones couvertes par la crue centennale
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15723/img-2.jpg
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Titre Figure 20 : Les Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique de la région Nord-Pas-de-Calais : les sites à dominante zones humides.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15723/img-3.jpg
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Titre Figure 21 : ZICO et ZPS de la région Nord-Pas-de-Calais : la surreprésentation du littoral.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15723/img-4.jpg
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© Presses universitaires du Septentrion, 2008

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