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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Partie 3. Représentations spatiales et cartographiques : de la connaissance à la gouvernance des questions environnementales

Chapitre 1. Inventorier, mesurer, cartographier : outils de connaissance et gouvernance des questions environnementales

Richard Laganier, Claude Kergomard et Franck Chow-Toun

Texte intégral

1. Le développement d’outils de connaissance : un défi pour la gestion des questions environnementales

1La connaissance s’impose pour évaluer la pertinence et l’efficacité des actions dans un système complexe. Elle a pour objectif de minimiser les impacts et d’assurer une meilleure cohérence entre l’écosystème et les activités humaines. Son développement devrait donc s’inscrire dans un cadre très large d’évaluation des actions publiques.

2Les outils de connaissance propres à chacune des questions environnementales peuvent appartenir à l’une des quatre catégories suivantes sans pour autant être des outils de gouvernance :

  • l’inventaire, fondé sur le constat, la déclaration préalable ou l’enquête est sans aucun doute le plus ancien des outils de connaissance, celui qui est par nature le plus directement lié à la réglementation et éventuellement la taxation, et d’une manière générale à la mise en œuvre des fonctions régaliennes de l’Etat et de la puissance publique en matière environnementale. La loi impériale de 1810 sur les “établissements dangereux, incommodes et insalubres” (Guillerme et al. 1986), peut être considérée comme l’acte de naissance emblématique de ce premier type d’outils visant à l’établissement d’une politique étatique de contrôle de l’environnement.

  • la mesure répond à un besoin fondamental de quantification des nuisances et des risques ; elle est à ce titre indispensable aux politiques environnementales fondées sur la surveillance de phénomènes aussi variables dans le temps et l’espace que le débit des cours d’eau et la qualité de l’air ou des eaux. La mesure est inséparable de la constitution de références, de la fixation de seuils d’alerte et de normes. Les progrès de la métrologie, en accélération constante, ont été souvent à l’origine de l’“invention” et de l’émergence de nouvelles questions environnementales. Le domaine de la qualité de l’air en offre de nombreux exemples, des premières mesures de l’acidité et des teneurs en suie (fumées noires) pratiquées dans la seconde moitié du XIXe siècle par le Laboratoire d’Hygiène de la Ville de Paris (le laboratoire de Montsouris, d’où est issu le LHVP, a été créé en 1871) aux capacités analytiques, apparues il y a moins de vingt ans, permettant de détecter mesurer dans l’air, le sol ou le corps humain des teneurs infimes de polluants aussi toxiques que la dioxine.

  • la cartographie est l’outil indispensable qui relie la mesure ou l’inventaire à la dimension spatiale et permet de gérer les questions environnementales en termes d’aménagement du territoire. Simple représentation spatialisée des mesures et des inventaires, la carte est en premier lieu une référence commune, susceptible d’être partagée par les acteurs de la gouvernance des questions environnementales. Mais elle devient parfois, à travers l’activité des experts et des gestionnaires, la représentation d’un zonage à caractère informatif ou réglementaire, dont le contenu s’impose et influe sur les dynamiques de l’aménagement du territoire et, au-delà, sur la réalité du risque : les cartes de zones inondables associées aux Plans de Prévention du Risque d’inondation sont la forme la plus achevée d’une telle cartographie réglementaire. En inscrivant l’obligation d’informer au cœur de la gouvernance environnementale, la plupart des lois récentes confèrent à la carte un rôle accru, démultiplié par la montée en puissance des Technologies de l’Information et de la Communication ; c’est le plus souvent sous forme de cartes, où chacun peut situer les lieux de résidence, d’activités ou de loisirs qui le concernent, que les données environnementales sont rendues accessibles à tout un chacun, au-delà du cercle des experts et des gestionnaires, à travers des documents largement diffusés ou par Internet. L’évidence que semble revêtir la représentation cartographique aux yeux du non-spécialiste nous interroge sur sa fonction dans une gouvernance environnementale qui requiert de plus en plus la participation, sinon l’adhésion du citoyen.

  • dernière venue parmi les outils de connaissance de l’environnement, la simulation numérique ajoute aux mesures, dont elle se nourrit, et à la carte, qui est la forme habituelle de représentation et de communication de ses résultats, une capacité de prévision et donc de réduction de l’incertitude du risque. Dans les domaines où elle est le plus pratiquée (hydrologie, qualité de l’air), la simulation numérique confère un poids déterminant aux processus à caractère déterministe, essentiellement physico-chimiques, au détriment d’autres aspects du risque environnemental, plus difficiles à modéliser. Par sa complexité, inaccessible à la plupart des acteurs de la gouvernance environnementale, elle attribue aux experts scientifiques qui la mettent en œuvre une responsabilité accrue ; par la concentration de moyens technologiques et de savoir-faire qu’elle exige, la simulation numérique requiert des institutions fortes, et représente ainsi un facteur d’évolution des institutions en charge de la production de connaissances sur l’environnement. Son insertion parmi les outils de connaissance de l’environnement suscite donc des interrogations légitimes sur l’évolution de la gouvernance des questions environnementales.

3Le développement de la connaissance, quelles que soient les formes qu’il puisse prendre, peut être un moyen de réduire les incertitudes liées à la mesure et aux modes de valorisation des données sur les risques. Il peut surtout aider à la définition d’outils réglementaires et juridiques et surtout des normes environnementales. Encore faut-il construire et développer des systèmes de mesures, des observatoires, des outils de la connaissance, de suivi ou de prévision adaptés aux enjeux environnementaux et à l’émergence de nouveaux risques. Mais plus encore sans doute faut-il développer des démarches capables de définir des normes acceptées par une large majorité de populations impliquée par les questions environnementales à débattre et à gérer.

2. Le développement de la connaissance passé et actuel répond-il à l’émergence des questions environnementales et aux représentations qu’en ont les acteurs des territoires ?

4Sans être ni le critique de la Science et de la technique, ni le porte-parole des Sciences Sociales ou de la Société, le constat qui peut être fait est que le développement de la connaissance s’est largement construit indépendamment de l’émergence sociale des problèmes environnementaux et de la manière dont ceux-ci sont appréhendés par la population. Si l’on s’en réfère à la construction du concept de pollution de l’eau en France, dont la naissance scientifique se situe vers les années 1870, il apparaît dès le début un mode de construction scientifique et hygiéniste qui associe les premières analyses quantifiées de la pollution, la mise en œuvre de protocoles de mesures et des conseils d’hygiène avec une nette tendance à minorer les problèmes posés par la pollution industrielle (Garcier, 2005). Les rejets domestiques porteurs de bactéries étaient considérés comme beaucoup plus nocifs que les effluents industriels dont la science moderne pourrait, si l’on en juge les discours de l’époque, combattre les conséquences. Les perspectives changent au lendemain de la seconde guerre mondiale. Les rejets industriels et leurs effets induits (notamment le manque d’eau pour les villes en pleine croissance) sont alors considérés comme un facteur susceptible de limiter le développement économique. Près d’un siècle après la révolution industrielle, on se soucie enfin des conséquences induites par l’industrialisation et l’urbanisation et l’on en prend toute la mesure par le développement des suivis de la qualité des eaux superficielles et souterraines. L’article 3 de la loi sur du 16 décembre 1964 indiquait : “Les eaux superficielles : cours d’eau, canaux, lacs et étangs appartenant ou non au domaine public, feront l’objet d’un inventaire établissant leur degré de pollution. Des fiches seront établies pour chacune de ces eaux d’après des critères physiques, chimiques, biologiques et bactériologiques pour déterminer l’état de chacun d’elles ; ces fiches serviront de base à l’inventaire des eaux superficielles. Ces documents feront l’objet d’une révision périodique générale”. Dans cette perspective, l’Etat met en place un système en 1971, l’Inventaire National de la Pollution, fondé sur les résultats mensuels d’analyses de ces différents paramètres sur seulement 107 points répartis sur le territoire métropolitain, outil intéressant pour établir des états des lieux généraux. Mais il ne répond pas en termes de précision spatiale et temporelle à la connaissance nécessaire à une gestion préventive de la pollution (forte variabilité temporelle et spatiale des types et des flux de polluants). De même n’intègre-t-il pas suffisamment dans sa conception les nouvelles formes de pollution plus diffuses, pollutions liées au développement de l’agriculture intensive, alors même que les médias se font déjà échos des conséquences des pesticides. En 1963, l’ouvrage de Rachel Carlson le Printemps silencieux, dénonçant la contamination des sols, des nappes d’eau souterraines, de la faune et de la population américaine par des pesticides, aura un retentissement international y compris en France. Mais nos observatoires resteront silencieux sur la question ! L’histoire des réseaux de mesure de la pollution de l’eau est donc à l’image de la construction scientifique et politique du problème de pollution au fil du temps. C’est pourquoi les systèmes de mesures apparaissent encore aujourd’hui pour partie en décalage par rapport à la façon dont sont formulées les nouvelles préoccupations environnementales largement médiatisées. Que penser des sols pollués du l’ex Bassin minier lorsque les scientifiques ou l’expertise technique alertent, sur la base d’informations encore partielles, d’un danger sanitaire potentiel ? Peut-on ignorer d’autres risques invisibles comme la pollution de l’eau, la pollution de l’air ou encore le changement climatique alors que les modélisations numériques projettent, en pleine controverse scientifique, leurs dangers impalpables ? Peut-on occulter la présence de décharges ou d’un incinérateur tout proche et vivre dans la confusion de l’existence possible des conséquences sanitaires liées à ces infrastructures ? Les sols pollués ont-ils tout comme la qualité de l’eau et de l’air des effets sur la santé ? Doit-on craindre les émissions des cheminées d’incinérateur ? Aux inquiétudes sociales et aux questions en apparence simples que l’opinion publique peut poser, les réponses scientifiques et techniques, construites largement par la médiatisation de savoirs scientifiques, devraient apporter des preuves scientifiques catégoriques bâties sur des connaissances stabilisées. Or en matière d’environnement, il n’existe pas d’information absolue. “La contingence des données et des constructions induites résulte à la fois des incertitudes inhérentes aux objets complexes considérés, et des traitements implicites opérés par les processus sociaux qui les produisent et les véhiculent. Un système d’information fonctionnel ne peut donc être construit a priori : dès lors que l’information doit servir un processus social, le système devient essentiellement un constructeur de représentations fondées sur d’autres représentations” (Ferrand, 1997).

5Le contexte d’incertitude est donc une réalité fondamentale. Or s’il est admis que devant la complexité, l’incertitude et la taille systémique des objets environnementaux à étudier et à suivre dans le temps il convient d’opérer une sélection de données pertinentes afin d’en faciliter la collecte, le traitement et l’utilisation, encore faut-il préciser ce qui est pertinent et ce qui ne l’est pas pour des usages et des utilités variés. Or c’est précisément sur ce point qu’achoppent bien souvent les outils de la connaissance. Conçus en fonction de certains objectifs et à travers une certaine vision du problème, ils demeurent parfois totalement inappropriés si le curseur est légèrement déplacé. Ainsi, les réseaux de mesures de qualité des eaux ne sont pas des réseaux de d’évaluation des conséquences sanitaires liées à la qualité des eaux. Le suivi des pics de pollution n’informe pas sur les pollutions de fond liées à des micro-polluants présents en quantité faible mais récurrente dans les environnements naturels et humains. De plus des pans entiers d’information restent des “terra incognita”. C’est le cas des sols pollués, des effets des produits chimiques sur la santé et l’environnement, ou encore des impacts du changement climatique sur les milieux et des synergies entre polluants atmosphériques pour lesquels le manque de connaissance rend la décision et l’information des populations plus difficile encore.

6A la complexité des questions environnementales répond la complexité des systèmes en charge de mesurer, de suivre et de modéliser ces risques et une médiatisation d’informations synthétiques qui simplifie les problèmes et fait perdre souvent le sens de la complexité. Yannick Rumpala qualifie ces systèmes, à propos de la pollution atmosphérique, de système expert, i. e de système évolutif en construction permanente rassemblant des éléments variés, technique et scientifique, dans le but de développer des systèmes de surveillance et d’alerte et de suivi de l’action publique : des appareillages techniques de mesure, des études scientifiques, des procédures de validation et d’homogénéisation des données, des compétences techniques rassemblées pour faire fonctionner les appareils et interpréter les mesures, des mécanismes de financement, un encadrement législatif et réglementaire… (Rumpala, 2006). Ce qui est vrai pour l’air l’est également pour les risques liés à l’eau ou à la pollution des sols. Afin de rendre accessible des diagnostics largement liés à des champs scientifiques pointus, la chimie de l’air, des eaux ou du sol, ou de la microbiologie, les structures supports de ces systèmes experts (les associations de surveillance de la qualité de l’air, les agences de l’eau, certaines collectivités locales) ont recours à des indicateurs synthétiques pour rendre visible de façon simplifiée la qualité de l’air ou de l’eau auprès du public et des acteurs concernés par ces risques. Ces indices tiennent donc une place importante dans la communication vis-à-vis du public mais également dans le domaine de l’eau pour le suivi de la réglementation, des enjeux et des objectifs élaborés à l’échelle européenne (directive cadre sur l’eau) ou encore dans le cadre de la négociation avec certains acteurs (collectivités locales, industriels, agriculteurs) pour fixer à moyen terme des objectifs de réduction des pressions sur les milieux. Ils sont alors souvent comparés à des normes.

7Deux exemples peuvent rapidement illustrer ce type de démarche de communication et/ou de suivi de l’environnement : l’indice Atmo développé dans les années 90 par différentes associations de surveillance pour synthétiser les données et présenter une évaluation globale de la qualité de l’air en agglomération dans la journée et le référentiel SEQ-Eau développé au milieu des années 1990 par les Agences de l’eau pour une vision synthétique de la qualité patrimoniale de l’eau au regard des principaux usages qui peut en être fait.

8L’indice Atmo, a été concu pour être un indice communicationnel afin de rendre compte de manière simple et synthétique de l’état journalier de la qualité de l’air. Il fait référence aux niveaux mesurés pour quatre polluants (dioxyde de soufre, dioxyde d’azote, ozone, particules – PM 10 -), censés représenter les principales sources de pollution en milieu urbain. Il est le résultat d’observations conduites sur plusieurs stations et rassemblées entre elles pour produire une valeur unique considérée comme représentative d’une zone donnée. Seul le polluant le plus pénalisant est retenu pour constituer l’indice. Plusieurs décrets ont précisé son mode de calcul. Seules les stations dites de fond sont prises en compte, deux stations doivent être disponibles dans la zone où l’indice est calculé, l’une doit être urbaine, l’autre périurbaine. Cet indice calculé jour après jour, permet de dresser des bilans synthétiques et des évolutions temporelles. Comme tout indice, il gomme une large part de la réalité. Certaines pollutions, difficiles à mesurer, ne sont pas introduites dans l’évaluation tout comme les pollutions de proximité qui auraient pourtant des conséquences sanitaires non négligeable si l’on en croit les études épidémiologiques. Cet indice n’est pas une moyenne pondérée des différents polluants, il suscite des polémiques dans certaines zones touristiques puisqu’il rend compte des niveaux élevés de l’ozone en altitude par exemple alors qu’en ville, l’ozone présente des niveaux plus faibles mais les autres polluants, constitutifs de la “soupe urbaine” sont plus élevés. Un tel indice a été calé sur les niveaux retenus pour les procédures d’alerte qui constituent également des outils de communication.

9Le système d'évaluation de la qualité de la ressource et de son aptitude aux usages dit “SEQ Eau” permet de son côté d'évaluer la qualité de l'eau et son aptitude à assurer les fonctionnalités suivantes : maintien des équilibres biologiques, production d'eau potable, loisirs et sports aquatiques. Les évaluations sont réalisées, à partir d’une vingtaine de paramètres de qualité d'eau regroupés en sept indicateurs appelés altérations (nitrates, matières organiques et oxydables, matières azotées, matières phosphorées, particules en suspension, températures, micro-organismes). Tout comme pour l’indice précédent, un certain nombre de lacunes lié au mode de représentation synthétique de la qualité de l’eau et des usages potentiels associés et au choix des paramètres utilisés a été très rapidement identifié (apparition de pollutions nouvelles, nécessité d’avoir un référentiel commun y compris à l’échelle européenne pour une gestion transfrontalière de l’eau). De plus ce type de système renvoie à une vision de la qualité patrimoniale de la ressource et des usages associés mais pas un suivi en temps réel des usages. Il ne rassure pas non plus les populations face aux inquiétudes qu’elles peuvent parfois développer sur la qualité des eaux potables distribuées.

10Par ailleurs, compte-tenu des différences de représentation qu’ont les acteurs détenteurs d’information à la fois des problèmes et des modalités de gestion de ces problèmes, la construction de ses systèmes de connaissance peut s’avérer parfois difficile. Lorsque des entités publiques ou privées détiennent des informations qui pourraient alimenter de tels systèmes, elles peuvent ne pas se sentir concernées par les obligations légales. Un des obstacles les plus fréquemment rencontrés provient alors de la dispersion de l’information entre de nombreuses administrations ou structures locales (collectivités, entreprises) et ce quel que soit le niveau d’organisation institutionnelle qui prévaut. Certes, la réponse n’est pas complexe à imaginer avec les moyens modernes de communication électroniques accessibles désormais au plus grand nombre. Il s’agit avant tout dans bien des cas de surmonter des questions de susceptibilité administrative ou de pouvoir lié à la détention d’informations.

11La conjugaison de l’ensemble des facteurs techniques, sociaux ou économiques présentés ci-dessus (complexité des problèmes environnementaux, systèmes de mesures insuffisamment adaptés à l’évaluation de problèmes émergents, jeux de pouvoir et difficile circulation des informations, décalage entre le discours scientifique et les indicateurs de synthèse par rapport aux questions de l’opinion publique…) contribue à créer une distance entre l’espace mesuré et l’espace perçu, entre l’offre et la demande de connaissance, entre les savoirs scientifiques et les peurs sociales.

12Dans la gestion de nombreux risques, les populations concernées ne sont en général considérées, du point de vue de la décision, que comme la victime potentielle de ces risques, victime qu’il convient de protéger de manière optimale dans le cadre d’une gestion de l’aléa (limiter l’inondation, atténuer les rejets polluants dans l’atmosphère…) ou de la vulnérabilité (favoriser la solidarité nationale par la création d’un système d’indemnisation des catastrophes naturelles, interdire de construire en zone inondable par le biais de la réglementation…) : la prise en compte des représentations sociales du risque tout comme celle du comportement et des pratiques spatiales des individus face au danger et de la dynamique de l’autoprotection n’est pas souvent une démarche opérationnelle de premier plan ! Et le développement des connaissances ne conduit pas à prendre en compte cette dimension pourtant essentielle dans la gestion collective des questions environnementales dans la mesure où l’efficacité de l’action publique est en partie dépendante de leur appropriation par les acteurs directement concernés.

13Un changement s’est toutefois opéré au moment des crises sanitaires apparues à la fin des années 1990 marquées par la défiance d’une partie des consommateurs face à “la crise de la vache folle” et à la volonté de développer en France des produits de consommation issus d’Organismes Génétiquement Modifiés (OGM). De même observe-t-on une méfiance vis-à-vis de la qualité des eaux potables distribuées. La résistance de villageois s’organise aussi lors de la mise en place, aux échelles locales, de règlements en charge de réguler les risques et de modifier les pratiques existantes (plan de prévention des risques, périmètre de protection de captages…) ou d’infrastructures comme une ligne Très Haute Tension dans leur voisinage.

14Ainsi, d’éléments exogènes ou secondaires au système décisionnel, les acteurs locaux directement concernés par ces risques s’inviteraient dans le débat et deviendraient des acteurs à part entière du système, un élément déterminant pour la réussite des actions mises en place.

15Or le système traditionnel de conception des réseaux de mesures et de valorisation de ces connaissances envisage l’individu comme un récepteur de l’information préventive ou de l’information produite en situation de crise, en aucun cas comme un producteur de savoirs et de connaissances. Dans ce cadre, l’information technique et scientifique, acquise, synthétisée puis diffusée vers un large “public”, est supposée se situer en amont de la décision envisagée ; comme le rappelle Gildas Appéré, ces informations sont extérieures à l’individu et s’imposent à lui comme une donnée exogène. La très grande majorité de la population étant dominée par une volonté de refus et de maîtrise du danger, il est classiquement admis selon cette logique que l’observation massive de mise en danger involontaire serait le fruit d’interprétations erronées sur ces derniers, interprétations liées à une mauvaise information (biais cognitif). La stratégie à adopter serait, si l’on suit ce modèle habituel d’analyse de la prise de danger, d’assurer une meilleure sensibilisation envers ce public mal informé, de mettre en œuvre un processus de transmission d’information qui rendrait alors possible une prise de décision rationnelle (Rémy et Mallard, 2001 ; Appéré, 2006). Ce type de modèle conduit également à juger les décisions des individus entachées d’irrationalités, de croyances “non scientifiques” qui ne pourraient ainsi servir de base, comte-tenu de leur subjectivité, à la construction de la décision publique ou privé. Le manque de connaissance sur les risques, s’il peut s’avérer vrai dans certains cas pour expliquer des attitudes à risque, n’est pas suffisant pour comprendre toutes les formes de comportements. Effectivement, si la limitation des pratiques à risque ne dépend que de la sensibilisation des individus, comment alors expliquer l’échec des campagnes d’information intensives et répétées visant à réduire certains comportements dangereux pour soi ou les autres (fumer, boire, conduire dangereusement, construire en zone inondable…) ? De même comment expliquer malgré la diffusion d’informations préventives en temps réel en période d’alerte cyclonique ou de crues rapides dans le midi méditerranéen, l’adoption de pratiques de mobilité à risque ? De même, pourquoi les informations rassurantes délivrées par les experts et l’Etat ou les collectivités locales montrant que certains risques sont très faibles (maladie de Creutzfeldt-Jakob, qualité de l’eau potable au robinet), voire non prouvés (OGM) ont-elles si peu d’impact sur la perception de ces risques par le public et les pratiques associées (diminution de la consommation de la viande de bœuf, augmentation de la consommation d’eau embouteillée à un prix de 100 à 1000 fois supérieur à l’eau du robinet !) ? Il s’agit bien ici de s’éloigner d’une vision étroite et techniciste de la gestion des risques et de l’environnement et de la sensibilisation “des populations” en essayant de comprendre les réactions complexes des individus face à un risque particulier, quel que soit sa probabilité d’occurrence, de façon à gérer les conséquences des crises ou à anticiper les résistances à des projets vécus comme sensibles. Plusieurs théories ont été développées pour expliquer les comportements des individus face aux dangers et les cas de dissonance cognitive, i. e de pratiques à risque malgré la connaissance des conséquences liés aux aléas. La première stipule que l’aléa conditionne les choix d’adaptation des individus et des sociétés menacées par le biais des perceptions qu’il suscite (Burton et al, 1978). Autrement dit les représentations sociales du risque conditionnent les pratiques. La seconde approche qualifiée de “radicale” envisage la catastrophe comme le révélateur des contraintes de la vie quotidienne (O’Keefe et al, 1976 ; Wisner, 2004). A titre d’exemple, dans l’analyse des pratiques de mobilité en tant que facteur de vulnérabilité, Isabelle Ruin envisage ainsi tout particulièrement les deux formes d’inadaptation : l’inadaptation des pratiques spatiales qui se traduit par une difficulté à sortir d’un mode de mobilité “quotidien” (aller chercher les enfants à l’école ; activités professionnelles…) au profit d’un mode de fonctionnement “de crise” et l’inadéquation des représentations spatio-temporelles du phénomène de crue rapide (sous-estimation du danger) comme source supplémentaire de pratiques “à risque” lors d’évènements hydro-climatiques majeurs (Ruin, 2007). Face à ces deux modes d’inadaptation, les systèmes de connaissance, de sensibilisation préventive et d’alerte élaborés apparaissent alors en partie décalés et peuvent être enrichis par la collecte de la parole des populations concernées.

16Ainsi la plus ou moins grande confiance dans l’information officielle, les croyances et représentations des individus, leurs comportements face aux risques liés aux représentations et aux contraintes socio-économiques quotidiennes deviennent des éléments-clés qui ne peuvent plus être occultés par les décideurs pour des raisons d’efficacité dans l’action. C’est ce qui fait dire à Thierry Lavoux que le point faible de l’information dans la grande majorité des pays reste, paradoxalement, la connaissance des opinions et des attitudes des citoyens, alors même qu’ils se trouvent être les acteurs premiers des politiques environnementales (que l’on pense à la place de la voiture en ville, du tri des déchets,…) (Lavoux, 2003). Autrement dit, il conviendrait de ne pas contraindre la représentation du risque en fonction de la seule vision valable, celle du scientifique ou de l’expert, car cela conduit inévitablement à un processus d’“abstraction” du danger pour une partie des individus et inévitablement à moyen ou long terme à des divergences entre modèle de représentation technico-scientifique et réalité vécu. L’expression des tensions et le développement du contentieux n’est-il pas, dans une certain mesure, l’expression d’une réaction face à l’incertitude scientifique et au décalage qui se développe ou qui est moins bien accepté entre la connaissance experte et les représentations sociales des enjeux et des risques ?

3. L’incertitude scientifique et le décalage entre connaissance et représentations sociales suscitent-ils débats et contentieux ?

17Les actions contentieuses tout comme les conflits qui se manifestent dans le cadre de la mise en œuvre d’action pour l’environnement ou concernant indirectement l’environnement peuvent être considérée comme une issue révélatrice de l’inadéquation entre les procédures et la demande sociale et d’un antagonisme entre les représentations des groupes porteurs de projets différents voire incompatibles. Elles soulignent aussi le manque de concertation préalable à ces opérations, ce qui fait dire à certains que des procédures démocratiques satisfaisantes rendraient systématiquement les recours inutiles ou exceptionnels.

18Le conflit environnemental et sa traduction spécifique, le contentieux, recouvre tous les conflits déclenchés par un projet d’aménagement, par des nuisances, risques ou pollutions. Trois formes de conflits souvent associés peuvent être distinctes (Charlier, 1999 ; Lecourt, 2003) :

  • Le conflit d’environnement stricto sensu lié à un fonctionnement d’un équipement ou d’une activité qui induit nuisances, pollution ou risque. C’est le cas par exemple des conflits issus d’accidents industriels ou technologiques comme l’explosion d’un réacteur nucléaire (Tchernobyl, 1986), d’une usine (AZF, Toulouse, septembre 2001), du fonctionnement d’un incinérateur ou de l’épandage de boues de stations d’épuration ;

  • Le conflit d’aménagement lié à un processus de décision qui accompagne l’élaboration et la réalisation d’un projet d’urbanisme ou de développement touristique, d’un projet de remembrement agricole ou encore de l’implantation d’infrastructures ou d’équipements tels que les routes et auto-routes, des aéroports, des centres de traitement des déchets, des usines de production chimique…

  • Le conflit d’usage lié à une concurrence autour d’un espace ou d’une ressource.

19Ces conflits traduisent en réalité des légitimités territoriales différentes qui mobilisent des modes d’appropriation du territoire ou des projets futurs divers entre les groupes qui s’affrontent. Ainsi, certains vont chercher à aménager un espace pour des raisons économiques privées, d’autres pour l’intérêt général et d’autres groupes encore s’inscriront davantage dans la défense de cet espace parce qu’il constitue leur espace de vie. La proximité qu’il peut exister par rapport à un projet, à une source de nuisance ou à des menaces réelles ou potentielles et donc la représentation qui en découle constitue ainsi le soubassement de ces conflits. L’espace géographique constitue en effet un espace-support pour les aménagements, le partage des ressources, l’expression des dangers et les conflits d’aménagement et d’environnement associés, mais il est également un espace de vie, perçu, vécu ou représenté. Ainsi, sur un même espace, la cohabitation de différentes représentations fait qu’elles peuvent parfois se trouver en conflit en raison de leurs références à des usages ou à des projets incompatibles. Ceci pose bien évidemment la question des espaces pertinents pour élaborer des indicateurs environnementaux. Bien souvent ce sont les limites administratives qui sont utilisées comme maille élémentaire de suivi de l’environnement. Pour autant, les légitimités qui s’affrontent ne se réfèrent pas nécessairement à cet espace, ce qui rend difficile la conduite des études d’impact et du dialogue entre les acteurs impliqués dans ces conflits.

20De plus, la nature même des conflits d’aménagement et d’environnement a évolué au cours des dernières décennies. La fin des années 1960 et les années 1970 sont d’abord témoins de l’émergence de mouvements remettant en cause l’appareil technocratique de l’Etat, la politique de croissance fondée sur une utilisation sans restriction des ressources naturelles alors même que plusieurs crises à retentissement mondial jalonnent ces années et renforcent l’attention pour l’environnement (assèchement de la Mer d’Aral, marée noire liée à l’échouement de l’Amocco Cadiz sur la côte nord de la Bretagne en mars 1978 ; accident de la centrale nucléaire de Three Miles Island en 1979 aux Etats-Unis). Ces conflits, alliant revendications environnementalistes et revendications démocratiques, remettent en cause les modes de gestion du territoire, le fonctionnement démocratique de l’Etat, et l’absence de participation des citoyens aux décisions concernant les projets. La “réactivation du local” des années 1990 s’exprime par une reprise de la conflictualité et surtout la recrudescence des mouvements NIMBY (Mabileau, 1990). Ce phénomène est accompagné par un transfert de compétences de l’État vers les collectivités locales qui voient ainsi leur capacité d’action augmenter. Il s’appuie sur la perception croissante d’une dégradation de l’environnement, déjà amorcée lors de la période précédente. Cependant, loin des luttes antinucléaires des années 1970, les revendications portent davantage sur la protection du cadre ou de la qualité de vie. Plus qu’une réelle défense de l’environnement physique et des milieux, ces nouvelles revendications s’inscrivent pour beaucoup dans le refus d’aménagements et d’équipements, construits ou en projets, jugés comme nuisibles à proximité de son lieu de résidence en dénonçant les impacts paysagers et les différentes nuisances visuelles, olfactives ou auditives des projets.

21Dans ce nouveau cadre conflictuel, les connaissances techniques et scientifiques mobilisées par les actions programmées, les configurations spatiales qui les structurent, et leur représentation - la carte -, se trouvent donc au centre de cette phase d’entrée dans le conflit puisque les populations riveraines définissent leur participation à l’action en fonction de la distance entre leur espace de vie et l’action projetée. Au-delà du mécontentement exprimé vis-à-vis de l’action en construction, l’entrée dans le conflit suppose pour être efficace la mise en œuvre d’une contre-expertise. Comme l’a montré Lecourt à propos du cas Breton, s’il s’agit de micro-conflits, les associations s’appuient le plus souvent sur ses compétences internes. La mobilisation tente alors de faire émerger une contre-expertise concernant le coût du projet et les effets structurants. Il ne s’agit plus ici de s’opposer frontalement au projet, mais au contraire d’en accepter le principe, en entrant dans un régime de proposition, et non plus d’opposition. A l’inverse, les macro-conflits (implantation d’aéroport ou de nouveaux axes de circulation) impliquent davantage de coordination entre associations multiples opposées à l’action envisagée tout comme la prise de contacts avec d’autres structures ayant déjà une expérience et une expertise dans la gestion de ce type de conflit. L’expertise conduit bien souvent à resituer le projet “local” dans un cadre plus général, à changer d’échelle d’analyse à travers une réflexion ancrée sur l’aménagement du territoire français voire européen (projets de liaisons ferroviaires ou de voies de navigation transnationales par exemples). L’adhésion de l’opinion publique conditionne bien entendu dans une large mesure le succès de ces mobilisations. Pour rendre cette adhésion plus efficace encore, les stratégies récemment développées prennent également appui sur l’essor des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC), à travers des mobilisations virtuelles via la création, par les associations, de sites internet mettant en évidence la cause défendue. Cette démarche constitue un outil de diffusion de l’information entre les membres du mouvement, concourt à son organisation et permet d’obtenir un soutien de populations extérieures au territoire. La création d’un site internet modifie également la forme de la pétition avec le passage d’une version papier à une version électronique marquant ainsi l’essor du “cybermilitantisme”. Au-delà de cet exemple, c’est le rôle d’internet qui est posé en tant qu’outil potentiel de gouvernance.

22Les outils de connaissance développés, les études d’impacts et les informations qui les nourrissent, prennent difficilement en compte ces nouvelles préoccupations sociétales davantage ancrées dans le sensible à travers la volonté d’amélioration du cadre de vie et de la qualité de vie que dans la défense et la protection des milieux. Il en résulte de nouvelles formes de mobilisations sociales autour de divers projets d’aménagement ou d’environnement. De même la défectuosité du système de contrôle environnemental post-aménagement peut entraîner des réactions de méfiance vis-à-vis des acteurs en charge des actions menées. Les structures chargées du contrôle et de l’évaluation environnementale des actions conduites (DRIRE, DIREN par exemples) manquent souvent de temps et de moyens (notamment en personnes) compte-tenu du nombre de dossiers reçus. Aussi le suivi des projets réalisés apparaît très souvent insuffisant à l’exception sans doute des seules installations classées (ICPE) qui font l’objet de contrôles supplémentaires sans pour autant répondre expressément aux attentes et interrogations sociales.

23Les différents outils de connaissance mobilisés pour étudier les impacts environnementaux, prendre en compte les nuisances et les risques ne sont à l’évidence pas suffisant pour réduire les incertitudes liées aux questions environnementales ni pour répondre aux inquiétudes des populations. Ils peuvent même constituer des objets de cristallisation de controverses. Comment alors penser leur insertion dans un processus de gouvernance capable de conduire à une acceptation de l’incertitude scientifique et à une atténuation des controverses ? Autrement dit, l’incertitude scientifique et les controverses peuvent-elle être considérée comme des facteurs de gouvernance ?

4. Peut-on réduire la controverse à travers un processus de gouvernance ?

24Dans un article sur la participation du public comme un moyen pour rendre plus efficace l’action de planification, Christian Garnier (Vice-président de l’association France Nature Environnement) a identifié trois pratiques d’intervention pour une population qui cherche à faire valoir ses intérêts dans une décision publique (Garnier, 1987). Elle adopterait soit l’attitude de l’initiateur (mise sur l’agenda politique de nouveaux problèmes), soit celle du partenaire (réponses aux problèmes posés), ou enfin celle du contestataire (opposition au projet). L’interrogation formulée ici porte sur le caractère opératoire du partenariat entre la population et les acteurs institutionnels en charge des projets environnementaux ou d’aménagement compte-tenu du fait que la gestion territorialisée de l’environnement, de ressources naturelles spécifiques ou des risques est régulièrement à l’origine de conflits, quels que soient les domaines. Afin de réduire les controverses et leurs conséquences multiples (environnementale, économique, politique et sociale), une meilleure intégration des diverses logiques d’acteurs dans les processus décisionnels serait à envisager. Des recommandations et des méthodologies conseillées lors de nouvelles procédures (Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux, chartes paysagères) ou dans la pratique de procédures plus anciennes (schémas d’aménagement, projets de territoire…) vont dans ce sens et s’inscrivent, si l’on suit le discours, dans une perspective de développement durable en s’appuyant en particulier sur l’un des principes piliers, le principe de concertation.

25Certains aspects de la gestion de l’environnement conduisent à promouvoir une démarche de type territoriale en intégrant la négociation d’acteurs autour d’enjeux environnementaux spatialisés ou ponctuels. C’est par exemple le cas des actions engagées auprès d’acteurs privés dans le cadre de démarches contractuelles en vue de limiter les pollutions de l’eau ou de l’air par la modification des pratiques industrielles ou agricoles assorties d’aides financières et l’adoption de comportements moins néfastes pour les ressources et la santé des milieux et des populations (politiques agri-environnementales pour limiter les intrants chimiques, favoriser la lutte contre l’érosion des sols et le ruissellement, actions contractuelles développées par les Agences de l’eau ou l’ADEME pour limiter les rejets ponctuels dans l’eau ou dans l’atmosphère). A ce titre, les outils de connaissance, d’analyse et de communication sur les questions environnementales sont de plus en plus couramment mis à contribution. Or les négociations multipartites constituent un contexte particulier d’interaction entre acteurs, pour lequel de nombreux progrès peuvent encore être faits dans le sens d’une meilleure prise en compte et échange des positions respectives. L’information de départ reste encore largement une information experte présentée par les services instructeurs (sur la quantité et la qualité des rejets, sur la nature et l’ampleur des nuisances et sur les modalités d’actions pour y remédier). Aussi, la recherche d’un compromis qui passerait par une co-évolution des points de vue et des mécanismes de concession reste encore problématique. En particulier la conciliation de l’intérêt collectif instantané avec les exigences de durabilité des milieux doit être explicitée. C’est le sens donné aux quelques rares travaux qui ont porté sur l’assistance informatisée à la négociation en particulier dans le domaine de gestion concertée de l’eau ou des paysages à partir de systèmes multi-agents. Cependant, nombre de ces outils comme les systèmes d’information géographique (SIG), les outils de géomatique et de production cartographique ou encore les outils de simulation reste le plus souvent destiné à affiner et appuyer les démarches d’expertise. Ils renforcent les logiques de spécialistes et les savoirs experts qui les accompagnent et sont au final rarement utilisés dans des approches concertées ou participatives.

26Pourtant, en assumant la représentation des intérêts et des besoins des acteurs et les représentations spatiales du problème abordé, ces nouveaux outils pourraient aider le décideur à mobiliser les acteurs et à favoriser leur participation à la décision finale. Si l’on suit Nils Ferrand dans une approche prospective du rôle de l’information dans un processus décisionnel, il appelle de ces vœux une instrumentation informatique des procédures institutionnelles d’affichage, de négociation et décision afin d’améliorer la démocratie, en facilitant la participation citoyenne ! Il préconise la construction de systèmes “dans une perspective d’ouverture du contenu, et non comme un carcan procédural ” et “la mise en place de forums électroniques d’information et de consultation, articulés autour de représentations conviviales de l’environnement et des projets en question” (Ferrand, 1997). L’enjeu est pour lui la capacité à laisser s’exprimer les diverses opinions en produisant des représentations des questions environnementales accessibles à tous (cartes alternatives, mais surtout simulations spatiotemporelles). La recherche de connaissances et de solutions devrait alors s’ouvrir à d’autres sources informatives que celles de la science et laisser place aussi aux connaissances pratiques des acteurs de terrain.

27Cependant, à ce type de vision théorique font échos des questions scientifiques et techniques : comment utiliser simultanément des modèles profondément différents les uns des autres ? Comment passe-t-on des modèles de concertation ou de décision aux simulations informatiques qui sont censées les matérialiser ? Quelle est la valeur ajoutée de la simulation numérique par rapport aux interprétations initiales qui servent de base à la simulation ? Les premières expériences croisant planification participative et géomatique, conduites dans le cadre de la mise en place de schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (Caquard, 2001), la gestion des inondations (méthode Inondabilité du CEMAGREF) et pour la gestion paysagère (travaux de Thierry Joliveau sur la gestion des paysages dans le pays Monts et Barrages et sur le diagnostic des espaces périurbains et ruraux de l’agglomération stéphanoise) laisse entrevoir des applications possibles et pertinentes pour l’avenir à ces perspectives théoriques (Joliveau, 2004).

5. Conclusion : le développement de connaissance contribue-t-il à la gouvernance

28Si les demandes citoyennes en matière d’environnement et de risque sont mieux reçues aujourd’hui par les acteurs impliqués dans la chaîne décisionnelle (les professionnels, les administrations et les responsables politiques), et si la participation représente parfois un enjeu des politiques environnementales, des politiques de prévention des risques mais également des politiques urbaines ou rurales, peut-on parler d’une transformation profonde des conceptions de la démocratie et de l’émergence de nouvelles pratiques (Bacqué et al, 2005) ? Quelle place occupe réellement la connaissance (et quelle connaissance ?) dans les processus décisionnels ? Des réponses multiples voire contradictoires peuvent être apportées compte-tenu de la diversité des expériences conduites en matière de gestion de l’environnement. La première inviterait le lecteur à considérer que les savoirs non experts sont largement occultés au profit des savoirs issus de l’expertise scientifique et technique, légitimant ainsi les structures traditionnelles du pouvoir et des expertises associées. Autrement dit, la gouvernance, lorsqu’elle est proclamée, ne serait qu’un leurre ou un discours et la démarche participative affichée faussée par le rejet des savoirs non experts. La seconde nuancerait le propos en montrant le développement de nouveaux lieux d’échanges d’informations et de savoirs élaborés dans le cadre d’une démarche participative et concertée permettant les transformations sociales, culturelles, économique en faisant émerger un consensus à l’issue du processus allant vers une plus grande hybridation des savoirs. Bien entendu, entre ces deux extrêmes, un processus intermédiaire à la fois flou et ambivalent se développe aussi par un aménagement à la marge des processus traditionnels de décision et par l’inclusion le cas échéant, sous la pression de mobilisations citoyennes, des représentations et des savoirs locaux. De façon plus générale, c’est l’intégration ou l’exclusion des populations concernées dans le processus décisionnel qui est posée. Les citoyens “actifs” et attentifs, bien que peu nombreux, peuvent être perçus, parfois à juste titre, comme une menace pour les aménageurs ; leur “contrôle” fait peur, ainsi que leur capacité à mobiliser l’opinion publique au détriment du maître d'ouvrage et des élus impliqués dans le montage des actions. C’est pourquoi la temporalité d’affichage des informations au moment d’une enquête publique peut être différente entre un projet litigieux pour lequel l’information sera diffusée tardivement et discrètement à la différence d’une action moins gênante et pas conflictuelle. De même peut-on sous-informer sur l’essentiel et surinformer sur l’accessoire ou encore produire dans le cadre d’une étude d’impact un document “fourre-tout”, une compilation d’informations peu hiérarchisées et qui plus est sans aucune analyse globale afin de gommer ou d’atténuer dans la masse d’information les sujets les plus sensibles. Le manque d’intelligibilité des études d'impact et des rapports d’experts pour des non spécialistes en raison de l’usage de documents “savants” utilisant un langage technique et scientifique pas maîtrisé par tous peut contribuer également à l’exclusion ou à réduire le désir d’implication du public (Miossec, 1990).

29Au-delà de la faible lisibilité et compréhension des documents et des procédures, s’ajoute la difficile lecture du droit pour les citoyens, la protection de la nature tout comme la gestion des risques demeurant sous une forte emprise du droit. Or, le langage des juristes est, comme dans la plupart des milieux scientifiques, spécialisé et peu accessible au grand public. L’intégration des textes au sein de trois codes distincts (Code de l’Environnement, Code de l’Urbanisme, Code Rural), les fréquentes modifications ou abrogations d’articles et l’inflation normative, qui rendent nécessaire une mise à jour constante des connaissances, accentuent les problèmes de compréhension des différentes réglementations en vigueur.

30Enfin la compréhension d’un aménagement, d’une action de protection de la nature ou de prévention d’un risque dépend de l’échelle de ses répercussions spatiales et temporelle au risque de devenir une affaire de spécialistes, voire un métier. Ce qui suppose au sein du processus participatif, au-delà de l’administration et des concepteurs des plans et programmes, des professionnels de la défense de l’environnement, autrement dit des associations d’importance suffisante disposant du temps rémunéré pour devenir compétente sur le sujet.

31Ces derniers éléments tout comme le nombre important d’associations “nimby” sont probablement le révélateur du manque d’écoute au niveau local de populations directement concernées par les projets et leurs impacts et les différentes politiques publiques mises en œuvre. L’attente des citoyens serait-elle en inadéquation avec les outils participatifs qui leur sont proposés ? Les chapitres qui suivent, à travers des expériences conduites dans le domaine de la gestion des inondations, des zones humides et de la pollution atmosphérique, vont s’interroger de façon plus spécifique sur le rapport information-population-gouvernance et son évolution.

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