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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Partie 2. Dynamiques des acteurs et régulation des problèmes environnementaux

Chapitre 3. La qualité de l’air, du local au global : quelle gouvernance pour une subsidiarité efficace ?

Isabelle Roussel, Lionel Charles et Séverine Frère

Texte intégral

1C’est à travers une vision diachronique que se dévoile progressivement toute la complexité de la question de la qualité de l’air. Celle-ci s’est en effet construite au fil des ans, en relation avec l’évolution de la société, des savoirs et des perceptions. La loi sur l’air (LAURE) du 30 décembre 1996 a marqué une étape importante dans l’évolution vers une gouvernance de la qualité de l’air avec les dispositifs de planification dont elle proposait la mise en œuvre. Les plans régionaux de la qualité de l’air (PRQA) et les Plans de déplacement urbain (PDU) requéraient en effet une participation très large des acteurs concernés (Frère, 2005). La multiplicité des acteurs a alors montré combien le temps où la question de la pollution atmosphérique se réglait dans un colloque singulier entre les industriels et les DRIRE (Directions régionales de l’industrie, la recherche et l’environnement) était révolu. La pollution atmosphérique a profondément changé de nature, les sources se sont multipliées et diversifiées, les transferts de polluants globalisés et la prévention concerne aujourd’hui l’ensemble des citoyens…

1. La transformation des enjeux et des acteurs concernés

2Dans la région Nord-Pas-de-Calais comme en région parisienne, la pollution atmosphérique est une préoccupation ancienne à laquelle l’élu, l’industriel, le préfet et le médecin ont été confrontés tout au long de la période industrielle. Ces acteurs traditionnels ne peuvent plus aujourd’hui gérer l’ensemble des aspects de la question multiscalaire que représente la qualité de l’air.

1.1. Les élus locaux restent les protagonistes de la gestion de la salubrité de l’air

  • 1 Zones de Protection Spéciales instaurées par décret au lendemain de la loi sur l’air de 1961. Ces z (...)
  • 2 Associations agréés pour la surveillance de la qualité de l’air. La région Ile-de-France comporte u (...)

3L’ancienneté de la question de la pollution atmosphérique dans la région Nord-Pas-de-Calais comme en région parisienne a conféré aux municipalités un rôle important dans l’histoire de l’intervention face à la pollution ainsi que de la surveillance. Dans un contexte de pollution industrielle, le pouvoir de police du maire s’exerce sur sa commune, concernée au premier chef par les implantations industrielles par le biais de la taxe professionnelle. Les seules parades contre la pollution, encouragées, au lendemain de la loi de 1961, par la création, à partir de 1964, de ZPS1, consistaient à éloigner les usines des habitations dans une vision très statique de la ville, à une période où cependant les limites des villes ne cessaient de reculer. À la logique d’une gestion municipale essentiellement spatiale (stratégies d’évitement ou de délocalisation) s’est substituée une logique nationale, reposant davantage sur un pilotage temporel des pollutions physico-chimiques par les normes et les alertes. C’est ainsi que les élus locaux se sont trouvés impliqués dans les réseaux de surveillance dont la présidence leur revenait. Ils ont alors concentré leurs actions dans le champ de la qualité de l’air sur la surveillance. Présidant les associations de surveillance progressivement mises en place par le Ministère de l’environnement à partir de 1972, les élus locaux se sont cependant effacés devant l’Etat qui détenait l’expertise en matière de qualité de l’air et une grande partie des subventions. Lorsque les agglomérations se sont dotées de la compétence sur l’environnement, les AASQA2 sont passées dans le domaine de compétence des élus en charge de l’environnement, ce qui les a éloignées de la préoccupation sanitaire, restée confiée au Service central d’hygiène et sécurité, les Directions de l’action sanitaire et sociale (DASS) et les Directions régionales de l’action sanitaire et sociale (DRASS) s’étant modérément investies dans leur fonctionnement. La qualité de l’air relève toujours, néanmoins, de la compétence de l’État. À Paris, l’absence de structure d’agglomération a constitué une difficulté, déjà soulignée. Les élus verts, entrés progressivement dans les conseils municipaux, se sont naturellement beaucoup intéressés à la surveillance de la qualité de l’air. Dans la région Nord-Pas-de-Calais, ils ont souvent réclamé la présidence de l’AASQA correspondant, de leur point de vue, à leur sensibilité environnementale. En revanche, les relations entre Airparif et les élus verts de la municipalité parisienne se sont révélées relativement conflictuelles dans la mesure où les élus se heurtaient à la dimension technique et à l’indépendance d’une association ayant acquis un degré d’autonomie et de compétence difficilement contestable. Les élus régionaux, de leur côté, s’impliquent timidement dans le domaine, par crainte des transferts de charges. Timidité plus nettement marquée dans la région Nord-Pas-de-Calais qu’en Île-de-France, où les services de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF) ont apporté leur concours et une expertise importante au moment de l’élaboration du PRQA.

4La nouvelle problématique d’une pollution atmosphérique urbaine, largement dominée par les émissions dues au transport, a mis du temps à s’imposer, car elle suppose un changement profond dans l’attitude des acteurs, comme cela a été décrit dans le cas d’Airparif. Cette mutation prenait totalement au dépourvu le fonctionnement français (Vlassopoulou, 1999). L’ennemi apparaissait faible, sournois, polymorphe, chaque citadin devenant acteur d’une pollution qui échappait à l’emprise industrielle de la DRIRE. Cependant, les structures mises en place ont perduré et, pour une part de la population, l’assimilation entre pollution atmosphérique et industrie est encore d’actualité. Au lendemain de la LAURE, les élus de régions rurales ont été très surpris d’avoir à mettre en œuvre un PRQA. Cette surprise a été fortement relayée par l’opinion publique dans son ensemble, comme le prouve un certain nombre d’enquêtes menées à cette époque. Les habitants considéraient la question de la pollution atmosphérique comme réglée avec la fermeture des usines. Les urbanistes et les responsables des transports urbains ont été les premiers surpris quand ils se sont rendus compte que les principaux leviers de la prévention de la pollution de l’air étaient entre leurs mains. Ce n’est donc pas seulement par le biais de la surveillance que les élus municipaux ont en charge la prévention de la pollution atmosphérique, mais cette mutation s’opère dans la durée. Deux éléments sont venus hâter cette mutation, les résultats de l’épidémiologie, devenue beaucoup plus performante (Boutaric, 2003), et le poids de l’Europe.

1.2. Le Ministère de l’environnement et l’affirmation d’une expertise technique de l’Etat

5C’est la Direction de la prévention des pollutions et des risque du Ministère de l’environnement, devenu Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durables (MEDAD), qui, à travers les Directions régionales de l’Industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE), investies par le corps des ingénieurs des mines, est responsable depuis le début des années 1970, du secteur de la surveillance. Celle-ci est devenue de plus en plus technique et de moins en moins médicale. Dans cette nouvelle configuration, le respect des normes et les alertes industrielles (Roussel, 1999) ont alors servi de mode de gestion. A. Kiss a pu écrire (Kiss, 2000) : « La pollution ne fait pas partie du secteur d’action rigoureux mais efficace de la police administrative spéciale à base de réglementation autoritaire et d’action coercitive afin d’assurer la salubrité publique, mais plutôt du secteur souple et moins contraignant de l’administration incitative au moyen de techniques préventives et concertées ». À peine ce mode de gestion était-il stabilisé qu’il était battu en brèche par l’irruption d’autres types de pollutions et la rupture du couple ville/industrie. La mise en œuvre des PRQA par les préfets a mobilisé pratiquement l’ensemble des corps déconcentrés : DIREN, DRASS, DRIRE, DRE, DRA se sont investies chacune dans son domaine. Les AASQA restent gérées par les DRIRE, mais celles-ci ne détiennent plus la compétence sur l’ensemble des domaines liés à l’air. Un nouvel intervenant de l’Etat, l’ADEME (Agence gouvernementale De l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie) est, d’après la LAURE, responsable de la surveillance. L’ADEME s’est donnée pour ambition d’uniformiser les compétences techniques des réseaux en créant un certain nombre de groupes de travail. Bien qu’ayant perdu la redistribution de la taxe parafiscale, les aides de l’ADEME ont permis à de nombreuses entreprises privées ou à des usines d’incinération d’ordures ménagères (UIOM) de limiter leurs émissions grâce à des investissements dans des procédés plus modernes. Cette action, qui dépasse largement le stade très critiqué de la remédiation, fait de l’ADEME l’organisme le plus investi dans l’enjeu de revisiter la qualité de l’air à travers le prisme du développement durable. L’ADEME, marquée par la tradition de l’Agence française de la maîtrise de l’énergie (AFME) et de la “chasse au gaspi”, a beaucoup contribué à élargir la vision de la qualité de l’air vers des perspectives globales, passant, localement, par des économies d’énergie.

1.3. Les industriels

  • 3 Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals. Cf. : http:/europe.eu.int/eur (...)

6Les industriels restent des acteurs majeurs de la qualité de l’air et cela à des titres divers. Contrairement à l’eau, la mesure de la qualité de l’air n’a pas donné naissance à des grands groupes industriels investis dans l’ensemble des services techniques dont peuvent disposer les communes. Les grandes entreprises de l’eau ont investi l’ensemble des réseaux urbains, mais l’air, du fait de son immatérialité, a échappé à cette emprise. Seules les UIOM, rarement exploitées en régie, appartiennent à cette nébuleuse. La question des dioxines a d’ailleurs embarrassé bon nombre d’élus impliqués dans la gestion de l’usine d’incinération de leur commune ou de leur communauté de communes. Les industriels qualifiés de “responsables des activités polluantes”, présents à ce titre au sein du second collège des AASQA, sont surtout représentés par quelques grandes entreprises, émettant suffisamment de polluants pour être assujetties à la TGAP (Taxe générale sur les activités polluantes), et appartenant à de grands groupes. Les caractéristiques de ces entreprises varient au fil du temps et selon les contextes locaux. Le secteur de l’automobile est relativement peu représenté eu égard à l’ampleur des émissions qu’il représente. Certains constructeurs semblent d’ailleurs considérer que la question de la pollution atmosphérique urbaine relève du passé (Gérondeau, 2007). Les sociétés autoroutières et les sociétés de transport ne sont pas assujetties à la TGAP, mais peuvent adhérer aux associations de surveillance. Ces grandes entreprises gèrent la question de la pollution atmosphérique à deux niveaux, elles suivent de près l’élaboration de la réglementation européenne ainsi que des normes au sein de programmes comme Auto-oil et Clean Air For Europe (CAFE, programme européen en matière de qualité de l’air) mais, en même temps, elles ne perdent pas de vue le contexte local dans lequel elles se situent car elles savent qu’elles doivent conquérir leur acceptabilité par les populations et les élus. Ces derniers sont généralement convaincus de l’importance du développement économique et de l’utilité de la taxe professionnelle ! En revanche l’implication des habitants est plus difficile à assurer en dépit de nombreuses procédures (Commissions locales d’informations et de surveillance — CLIS —, Plans de protection des risques d’inondation — PPRI —, etc….). Il est vrai que les normes et les accréditations mettent de plus en plus l’accent sur l’environnement industriel au sens large et non plus seulement limité à l’ambiance de travail pour laquelle les normes sont moins sévères. La transformation, en 2006, de l’AFSSE (Agence française de sécurité sanitaire environnementale) en AFSSET (agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail) a concrétisé cette tendance. La participation des industriels aux associations de surveillance s’inscrit dans la perspective des négociations des industriels avec la DRIRE. Depuis la loi de 1976 sur les installations classées, ces négociations participent de l’élaboration de la politique locale de développement industriel. Apparemment, certaines grandes entreprises semblent développer des stratégies qui dépassent largement les enjeux de la pollution locale pour s’investir dans la problématique du développement durable, matérialisée par les permis négociables et une forte politique de communication sur le sujet. En revanche, les PME/PMI qui n’ont pas les moyens d’afficher de politique de communication, peuvent manifester une attitude passive vis-à-vis de la réglementation, susceptible de menacer jusqu’à leur existence même, mais peuvent aussi faire du développement durable sans le savoir par leurs initiatives en matière d’innovation technologique. Le récent changement de focale en direction des environnements intérieurs inquiète les industriels qui se voient mis en cause non seulement à travers leurs émissions mais aussi par l’intermédiaire de leurs fabrications. La législation REACH3, fruit de longues discussions et de difficiles compromis avec les industriels du secteur de la chimie, a mis en place une agence européenne des produits chimiques qui gérera une base de données regroupant toutes les connaissances sur les substances utilisées et, en particulier, l’évaluation de leur toxicité. Les industriels, dans un contexte de mondialisation, sont ainsi conduits à s’inscrire dans la logique de la société toxique ou de la société du risque dans une dimension qui n’a plus rien à voir avec les négociations sur les nuisances locales. L’Europe constitue ainsi une préfiguration du “système monde”.

1.4. Un nouvel acteur : l’Europe

  • 4 Article 2 : “La communauté a pour mission, par l’établissement d’un marché commun et des politiques (...)

7L’environnement ne figurait pas dans les compétences européennes explicitement définies dans le traité de Rome et n’est devenu une compétence de l’Union européenne (à l’époque Communauté européenne) qu’avec la signature de l’acte unique en 1986. Le traité de Maastricht de 1992 mentionne dans son article 24 la nécessaire promotion d’une croissance durable et respectueuse de l’environnement. Il ajoute un quatrième principe, le principe de précaution, spécifiant que l’action en vue d’éliminer les impacts nuisibles potentiels sur l’environnement doit être engagée avant même qu’un lien de cause à effet n’ait été établi de façon scientifiquement prouvée. Dès 1972, cependant, la Communauté européenne avait décidé de développer une politique de l’environnement pour trois raisons :

  • poursuivre les orientations du traité de Rome assignant comme objectif à la Communauté d’améliorer les conditions de vie et de travail de ses citoyens. Les Etats membres doivent œuvrer ensemble dans le sens d’un développement harmonieux des activités économiques.

  • éviter les dysfonctionnements qui mettraient en péril la concurrence en créant des distorsions ainsi que l’édiction de nouvelles règles qui pourraient entraver la libre circulation des marchandises.

  • mettre sur pied une gestion de la qualité de l’air à l’échelle européenne, voire plus large, car la pollution ne connaît pas de frontières.

8La politique européenne de l’environnement est majoritairement fondée sur des instruments réglementaires. Une des premières ambitions de la Communauté européenne a consisté à harmoniser les objectifs à atteindre par chacun des Etats membres. Dans les années 80, les premières directives ont porté sur la définition des normes à la fois pour l’émission des polluants et l’immission (concentration mesurée des polluants dans l’atmosphère). La législation émanant de la Communauté européenne, qui prend effet depuis 1980, apparaît plus sévère que la loi française. Des normes d’émissions s'appliquant au dioxyde de soufre sont établies (directive du 15/7/80) ainsi que des normes de qualité de l'air (directive du 7/3/85). Ces normes reposent sur la distinction entre les valeurs limites, qui ne doivent jamais être dépassées, et des valeurs guides, destinées à donner des repères quotidiens à la surveillance de la qualité de l’air.

9D’autres types de directives ont été mis en place pour améliorer les informations produites et diffusées, telle la directive ozone (92/72), qui impose un système d’information des populations. Ces directives s’imposent au droit français. La politique européenne de l’environnement a donc eu un impact important sur le contenu de la politique française. La construction de la politique européenne de l’environnement a contribué à façonner la politique française et vice-versa. La pression européenne a permis d’accélérer la phase de perception des problèmes et de modifier le calendrier de la politique environnementale française. La directive “ozone” a favorisé la prise de conscience du problème et la nécessité d’implanter une surveillance de l’ozone dans les grandes villes. Elle a accéléré l’élaboration de la Loi sur l’air.

10Toute la stratégie de gestion de la qualité de l’air mise en place par l’Union Européenne, jusqu’à une date récente, a reposé sur des normes que les états membres s’engageaient à respecter. Ainsi le programme Auto-oil a-t-il édicté toute une série de réglementations pour limiter les émissions unitaires automobiles. Si un tel cadre peut induire des effets pervers (par exemple, éviter les mesures selon le principe “pas vu, pas pris”) ou apparaître comme très technique voire technocratique, il présente l’avantage d’inciter à la mise en place de stratégies préventives afin de respecter les engagements des différents États membres. L’exemple des constructeurs automobiles est éclairant à cet égard. Les motoristes ont eu à cœur de faire évoluer leurs produits en fonction de la demande européenne. La pollution automobile unitaire a donc pu diminuer de manière significative même si touts les problèmes ne sont pas résolus pour autant. Après avoir imposé des normes draconiennes sur les émissions toxiques, l’Union Européenne cherche actuellement à faire baisser les émissions de CO2, la norme de 120g/km pour les véhicules neufs à atteindre en 2015 est en cours de négociation.

  • 5 Thematic Strategy on Air Pollution (Com 2005) 446). L’objectif de cette stratégie est une réduction (...)
  • 6 Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe (The “CAFE” directive) (COM (2005) 447)

11Récemment, le programme CAFE a marqué un important infléchissement de la politique européenne en développant une stratégie de prévention des pollutions sur une base très élargie par rapport aux normes, reposant sur une référence sanitaire forte. La stratégie thématique élaborée dans le cadre de ce programme, adoptée en 20055, a élaboré la proposition d’une nouvelle directive en matière de qualité de l’air qui refonde la législation européenne antérieure6, en cours de discussion au parlement européen. L’objectif de la nouvelle stratégie est de développer les outils d’évaluation mais aussi de favoriser une implication beaucoup plus grande des citoyens.

  • 7 Regio Klima Project.

12Dans un système très centralisé comme l’est l’Etat français, le poids important de l’Europe peut contribuer à renforcer sur certains plans celui de l’Etat, tenu de transposer les différentes directives élaborées au niveau européen. Les relations entre l’État et l’Europe portent le poids d’une certaine ambiguïté dans la mesure où la transposition des directives est rarement présentée comme telle, l’Etat faisant apparaître comme siennes des politiques d’origine européenne. L’Europe est aussi facilement mise en position de bouc émissaire, comme ce fut le cas lors des mesures introduisant l’usage du pot catalytique (Roqueplo, 1988). D’un autre côté, la législation européenne soumise à l’influence de nos partenaires anglo-saxons, allemands et nordiques, se montre plus favorable que la législation française à l’information et à la participation des citoyens, ce qui n’est pas sans soulever des réticences et des incompréhensions au plan français, dont les politiques en matière d’air ou d’eau portent nettement la trace. En même temps, la structure européenne offre un large cadre commun de négociations. Avant même l’accident de Tchernobyl, les pluies acides avaient permis aux États de prendre conscience de l’aspect transfrontalier des pollutions et d’envisager des réponses communes. Dans un cadre topographique précis, celui du fossé rhénan, particulièrement pénalisant pour la dispersion des polluants, les trois régions impliquées (France, land de Bade-Wurtemberg et canton de Berne) ont décidé de s’investir dans un programme scientifique commun (REKLIP7) pour mieux gérer la qualité de l’air. Cet élargissement de l’échelle de la pollution est d’une importance capitale en raison du découplage spatial entre pollué et pollueur. Ainsi, par exemple, les Japonais, ont une politique interne de gestion des pollutions très rigoureuse mais peu efficace face aux pollutions générées par la Chine quand celles-ci parviennent sur le pays.

1.5. La mondialisation : les pollutions globales et l’effet de serre

13La politique environnementale de l’Union européenne permet également d’impulser des stratégies internationales : la Convention de Vienne (22 mars 1985) et le protocole de Montréal (1988) sur les émissions nuisibles à la couche d’ozone, la stratégie de précaution pour réduire les émissions des gaz à effet de serre et la stratégie d’adaptation pour faire face aux conséquences du changement climatique, en sont des étapes. L’échelon supranational que représente l’Europe devient un maillon incontournable dans les négociations sur la dimension planétaire de la pollution et de l’effet de serre. On a pu montrer le double dividende que l’on peut retirer en cumulant les stratégies internationales avec les normes mondiales. Ainsi, on a pu mettre en évidence combien l’application du protocole de Montréal avait été bénéfique quant aux émissions évitées de gaz à effet de serre (Guus et al., 2006).

14Devant la relative paralysie des Etats-nations aux motivations faibles et aux intérêts très divergents, les ONG, d’ailleurs souvent en accord avec les industriels, se sont saisies du problème du changement climatique. La montée en puissance des grandes organisations non gouvernementales sur la question de l’effet de serre tire sa légitimité de la faculté qu’ont ces organisations à pouvoir articuler les échelles globale et locale : “Susceptibles, en même temps, d’agir dans une enceinte de négociation internationale et de pouvoir s’appuyer sur des militants locaux, ces acteurs apparaissent comme les champions de ce que l’on appelle parfois - non sans humour - le glocal” (Zuindeau, 2000).

15Cet élargissement des perspectives de la pollution atmosphérique a permis de revisiter la question de la qualité de l’air à la lumière du développement durable et d’ouvrir la dimension sanitaire locale et individuelle à l’échelle de la planète. Cette nouvelle mutation des perspectives a progressé plus vite dans les esprits que dans les structures. Alors que les vertus pédagogiques de la bio-indication montrent combien le monde végétal peut être un révélateur de la complexité des réactions du monde du vivant, les structures du ministère de l’écologie restent très cloisonnées, en dépit des recommandations de l’Agence européenne pour l’environnement (Tuinstra et al., 2004). La canicule de l’été 2003 a rappelé combien la pollution, l’environnement en général et le climat sont imbriqués à toutes les échelles. Parallèlement à la mondialisation des perspectives de la qualité de l’air, les avancées scientifiques sur l’impact sanitaire des pollutions ont mis en lumière, non sans quelques ambiguïtés, l’importance de l’exposition individuelle.

1.6. Du global à l’individu

16Ce n’est pas uniquement dans sa dimension planétaire et collective que l’individu est interpellé par l’environnement avec lequel il entretient une relation quotidienne et proche. Or, la connaissance de l’exposition personnelle, c'est-à-dire de la somme des polluants avec lesquels un individu a été en contact au cours d’un laps de temps déterminé, est très difficile à établir compte tenu de la multiplicité des ambiances dans lesquels celui-ci évolue. En outre, l’exposition intégrée qui détermine l’impact de la pollution atmosphérique sur un individu ne peut s’exprimer en termes de risques sanitaires (Festy, 2001). En effet, même si on peut mesurer, polluant par polluant, les doses avec lesquelles l’individu a été en contact, on ne connaît encore que très peu l’effet synergique du cocktail des faibles doses de polluants que l’on rencontre dans l’environnement. D’autre part, le risque sanitaire est évalué de manière collective sur l’ensemble d’une population concernée, ce qui exclut, pour l’instant, la prise en compte des facteurs de risque personnels. En outre, non seulement l’exposition ne rime pas avec le risque, mais elle n’est pas congruente avec la qualité de l’ambiance perçue. Un environnement désagréable, avec un paysage peu avenant et des odeurs fortes, peut ne pas être toxique alors qu’un beau temps ensoleillé et serein peut présenter des niveaux d’ozone inquiétants.

  • 8 OQAI, créé en 2001 dans le cadre du Centre Scientifique et Technique du Bâtiment, avec pour objecti (...)

17Les investigations sur la mesure des expositions se sont multipliées au cours des dernières années (Derbez, 2001). Après avoir beaucoup décrit les expositions professionnelles, les mesures ont mis l’accent sur les expositions liées aux transports et, actuellement, ce sont les expositions dans l’air intérieur qui font l’objet d’investigations approfondies depuis la création de l’observatoire de la qualité de l’air intérieur8. Certains travaux (Gonzales-Flesca, 1999) ont montré par exemple l’importance des niveaux de benzène à l’intérieur des maisons, souvent plus élevés que dans l’air extérieur. Le croisement entre la notion d’insalubrité, plus subjective, et celle, plus objective, de pollution “indoor” permet d’actualiser la définition de l’habitat insalubre, tout en imposant à l’habitat se réclamant de la haute qualité environnementale d’offrir un air sain en même temps que de satisfaire à certains critères de durabilité quant à la qualité des matériaux ou à la consommation énergétique.

18À cette échelle, non seulement locale mais intime, la pollution atmosphérique manifeste l’importance et la complexité des enjeux qu’elle met en cause. En effet, la salubrité du logement dépend de la qualité de l’air ambiant et donc de la pollution de l’espace environnant, du quartier, mais elle dépend également de la qualité du logement et du comportement plus ou moins informé et précautionneux de l’habitant. La conscience du caractère néfaste de certaines ambiances intérieures progresse. Le désarroi des résidents face à ces questions est fort car ils ne savent pas quelle conduite adopter pour que leur logement, qui abrite la part la plus intime de leur vie, soit le plus salubre et sécurisé possible (Rozec, 2005). La prévention de la pollution atmosphérique rejoint les enjeux sociaux urbains, le logement pouvant être un élément de discrimination tant économique qu’écologique.

19C’est dans cette perspective que les agglomérations jouent un rôle de plus en plus important. Ces collectivités sont directement confrontées aux inquiétudes, aux demandes et aux besoins des citadins qui éprouvent la montée d’un certain nombre d’interrogations en matière de cadres de vie et de santé auxquelles la sphère politique ne semble pas apporter de réponse. Les collectivités ne peuvent ignorer ces inquiétudes et cherchent empiriquement, dans le cadre de leurs compétences ou parfois au-delà, à développer des solutions diverses et originales, qui contrastent avec la rigidité et la faiblesse des politiques nationales mises en œuvre. La pertinence des réponses locales, notamment à travers les agendas 21, s’impose de plus en plus. Elle donne une certaine force à ce dispositif, longtemps considéré comme un passage obligé pour capter des initiatives associatives (Scarwell, 2006).

20La vision multiscalaire met en lumière le dévoilement progressif de la complexité de la pollution atmosphérique et, en même temps, son caractère emblématique quant à la notion générale d’environnement. La pollution atmosphérique suit les mutations fondamentales de la société et migre de plus en plus de la sphère de l’activité productive, où elle est toujours présente mais de façon plus réduite, à celle de la société dans son ensemble, aussi bien dans le champ de l’activité économique que dans celui de la vie quotidienne. Ainsi, la pollution atmosphérique a changé de nature avec le passage d’un mode de production industrielle, centré sur la production de masse de biens matériels, à une société de services où les biens immatériels et le qualitatif dirigent l’économie (même si celle-ci reste grosse consommatrice de ressources matérielles). De la pollution industrielle tangible, localisée, on est passé à une pollution urbaine, plus insidieuse, plus diffuse, plus difficile à identifier et donc à prévenir. Face, entre autres, à cette pollution atmosphérique, le développement durable, né d’une protestation morale contre les “dégâts du progrès”, diffuse et se déploie dans une société profondément différente de celle des années soixante-dix. Elle représente le terme d’une longue trajectoire, celle de l’économie industrielle, héritée de la première et de la seconde révolution industrielle. Imperceptiblement donc, la problématique de la pollution atmosphérique urbaine est passée d’une vision du risque sanitaire imputable à la réalité tangible de l’usine voisine avec son cortège de nuisances, à une réalité beaucoup plus diffuse, plus globale et plus insidieuse, potentiellement perverse et nuisible bien que visuellement indétectable. Comment alors faire face à cet ennemi mutant et caché ? La multiplication des visages de cette réalité ne se manifeste pas uniquement de manière diachronique : les deux aspects de la pollution persistent au sein des villes, ce qui rend la gestion locale si paradoxale. En effet, le combat contre les pollutions globales, dans un contexte d’incertitude scientifique, se décline sur les thèmes de la mobilité et de la consommation d’énergie. Cependant, les nuisances de proximité, que les citadins jugent de plus en plus intolérables, n’ont pas disparu, elles se sont même amplifiées. Selon A. Corbin (1982), si les nuisances olfactives sont vieilles comme le monde, le seuil de perception olfactif s’est beaucoup abaissé au cours des temps.

21B. Zuindeau (2000) voit dans l’articulation de ces deux échelles l’enjeu du caractère opérationnel du développement durable : “Ces deux tendances - universaliste et individualiste - ne sont pas incompatibles. En fait, elles correspondent à deux attitudes complémentaires. L’attachement que nous portons à nos spécificités ne doit en aucun cas entraver nos efforts pour faire naître une mentalité planétaire pour développer un sentiment de loyalisme à l’égard de la terre dans son ensemble” (Ward, 1972). Dans ce contexte complexe, aux enjeux énormes et aux facettes multiples, quelle réponse peut apporter la gouvernance ?

2. La difficile gouvernance : l’exemple de la région Nord-Pas-de-Calais

22Au sein de la nébuleuse d’acteurs et de domaines investis par la question de la qualité de l’air, la surveillance est, en France, la partie la mieux organisée et la plus institutionnalisée du champ de la pollution atmosphérique locale. Il est donc intéressant de suivre, dans ce domaine précis, la répartition des tâches à travers toutes les échelles spatiales de la qualité de l’air. Il faut noter que les AASQA sont souvent assimilées, au plan médiatique, à l’ensemble des questions liées à la pollution atmosphérique. Or, elles ne couvrent, par leur champ de compétence, qu’une petite partie du vaste et complexe domaine que constitue la qualité de l’air, comme nous l’avons déjà évoqué, dont les enjeux relèvent tout autant de la gouvernance que du gouvernement.

23Alors qu’Airparif a progressivement construit en Île-de-France un espace multiforme à travers lequel affirmer son autonomie par rapport aux instances administratives territorialisées de l’agglomération parisienne, comment la définition du territoire de la surveillance s’est-elle opérée dans la région Nord-Pas-de-Calais ? Nous envisagerons cette question en examinant, dans la suite de la constitution des quatre réseaux régionaux dont nous avons décrit la genèse territoriale dans la première partie de cet ouvrage, la façon dont ces réseaux ont été amenés à se fédérer dans une structure unique, la Fédération Atmo Nord-Pas-de-Calais. Et nous chercherons en même temps à voir la façon dont cette recherche territoriale permet de cerner les logiques d’acteurs et de pouvoirs qui s’inscrivent dans la complexité de la qualité de l’air. La mise en œuvre d’un réseau n’est pas une opération quelconque, ni anodine. Elle ne va pas de soi dans la mesure où il semble fondamental, pour que l’évaluation que porte le réseau acquière une réelle validité, que sa qualification et son indépendance soient reconnues, c’est-à-dire que le réseau développe une spécificité qui lui donne une place particulière et en fasse le porteur d’une réalité dont il assume seul la charge et la responsabilité. Il doit donc réussir à s’émanciper des diverses tutelles qui pourraient tenter de s’imposer à lui et donc élaborer les moyens de cette émancipation. De ce point de vue donc, l’approche de la surveillance se situe d’emblée au nœud des rapports et du jeu des acteurs impliqués dans la pollution atmosphérique.

24La Loi sur l’air identifie deux niveaux pertinents d’intervention en matière de qualité de l’air, celui de la région et celui de l’agglomération, excluant le département qui possède pourtant de nombreuses compétences dans le champ de la protection des milieux naturels et de la santé environnementale. Cependant la loi, mis à part le dispositif de planification, ne rentre pas dans le détail de la territorialisation des tâches. C’est pourquoi, l’observation de la régionalisation des AASQA de la région Nord-Pas-de-Calais offre un champ d’investigation opportun pour analyser la délicate question de la subsidiarité dans le contexte d’une éventuelle gouvernance de la qualité de l’air. La déclinaison de la surveillance à différents niveaux territoriaux permet de mettre l’accent sur son caractère non fractal. À chaque échelon territorial, la surveillance prend des formes différentes, liées à des dynamiques spécifiques qui doivent fournir l’expertise indispensable à la gestion pertinente de l’environnement. Cela met au cœur du fonctionnement du réseau la question d’une déontologie, d’une éthique pratique, appliquée, de la cohérence d’un point de vue destiné à s’affirmer publiquement, comme de moyens scientifiques et techniques adaptés au contexte, qui donnent une véritable validité et pertinence à la surveillance. Les caractéristiques attendues de l’expertise et ses limites revêtent des formes différentes au niveau régional et à celui des agglomérations.

25L’approche territoriale constitue une nouvelle forme de régulation entre le local et le global. La pollution atmosphérique représente le champ d’application tout désigné pour mettre en œuvre de nouvelles modalités formelles et pratiques répondant au besoin de faire fonctionner les différents niveaux territoriaux non sur un mode hiérarchique mais sur celui de la coproduction. Territorialiser la question de la qualité de l’air ne signifie pas le renvoi de cette question au niveau local mais plutôt la recherche des articulations pertinentes entre les différents niveaux de connaissance et d’intervention. La territorialisation devient alors un processus d’action collective maillant concrètement les enjeux du local et les intérêts des acteurs globaux. Il s’agit d’un produit hybride fruit d’une logique d’intérêts partagés. On peut souligner que, dans le domaine de l’environnement, la notion de compétence, nécessairement multiforme, est moins tranchée et que donc la notion de subsidiarité est, elle aussi, relative, puisque dans la pureté des approches juridiques, la subsidiarité correspond à l’adéquation entre un niveau de responsabilité territoriale et une compétence juridique.

2.1. L’expérience de la régionalisation des réseaux dans la région Nord-Pas-de-Calais

26La surveillance et son intégration au sein d’une gouvernance pertinente interrogent la territorialisation et la pertinence de l’échelon administratif auquel elle doit être rattachée pour déboucher sur des actions efficaces. L’analyse des efforts effectués dans la région Nord-Pas-de-Calais pour aboutir à la réunion des quatre entités de surveillance, avec des caractéristiques et une genèse bien différentes, présentées précédemment, est riche d’enseignement quant à l’équilibre entre expertise et gestion tel qu’il peut être vécu dans la région.

L’émergence du souci de régionalisation

27L’apparition des communautés de communes et d’agglomération a poussé les AASQA, bien après leur création, à modifier leur assise territoriale. Créée en 1976, l’AREMAD, devenue AREMADEC puis Opal’air, a fait évoluer son aire de compétence en passant du bassin industriel de Dunkerque à Calais, puis à l’ensemble de la Côte d’Opale. Lille a inclus, au-delà de la communauté urbaine, les communes appartenant au syndicat mixte, passant ainsi de l’AREMA-LRT, créée en 1979 à l’AREMA Lille-Métropole (LM). Ces transformations répondaient à l’injonction de la LAURE d’élaborer une surveillance qui couvre l’ensemble du territoire. Les créations plus tardives de l’AREMARTOIS (1990) puis de l’AREMASSE (1996) ont répondu au même souci de couverture du territoire.

  • 9 Un camion laboratoire représente un outil mobile de mesures apte à effectuer des campagnes temporai (...)
  • 10 Fédération ATMO, regroupement des présidents des AASQA au sein d’une fédération à laquelle les quat (...)
  • 11 En Rhône-Alpes, les deux grands réseaux de COPARLY et ASCOPARG utilisent largement ce procédé qui t (...)

28Au niveau régional, la gestion d’un camion-laboratoire commun9, puis la démarche qualiticienne ont nécessité une mise en commun des moyens pour répondre à une évidente économie d’échelle. Cette nécessité s’est traduite par la création d’un groupement d’employeurs (en septembre 2000) pour gérer les outils et les personnes recrutés en commun. La constitution de la fédération ATMO10 a renforcé le sentiment de la nécessité, pour les réseaux, de travailler ensemble. Cependant, ce type de gestion commune, qui se poursuit dans d’autres régions11, ne pouvait satisfaire l’exigence démocratique de l’administration des AASQA puisque seuls les présidents et les directeurs de réseaux étaient membres de ce groupement et en assumaient la gestion. Dans la région Rhône-Alpes, le regroupement des six réseaux de surveillance présents a préféré la formule du GIE (Groupement d’intérêt économique) avec un objectif purement économique permettant la mise en commun du matériel et des personnels. Chaque association garde sa structure collégiale conforme aux dispositions législatives.

29Sous l’impulsion de l’ADEME investie, en vertu de la LAURE, de la mission d’organisation de la surveillance, des groupes de travail nationaux ont été crées sur différents thèmes. La multiplication de ces groupes de travail posait problème aux réseaux de petite taille, aux moyens limités et qui ne pouvaient disperser leur force. Chaque réseau de la région devait être, pour continuer à rester informé, représenté à défaut de pouvoir assurer une présence constante. Ainsi s’est esquissée une certaine répartition des tâches en fonction des affinités de chacun. Les personnels des AASQA souhaitaient un regroupement régional puisque, devant l’évolution des tâches qui leur incombaient, ils préféraient pouvoir choisir une spécialité au sein d’un pôle régional plutôt que de continuer à couvrir l’ensemble des missions sans pouvoir opter pour une compétence affirmée.

30Le champ de la surveillance de la qualité de l’air est mouvant. Il doit continuellement s’adapter à des mutations incessantes liées aux inévitables changements de contexte dans une société où les sources de pollution varient au gré des initiatives pour les contrôler comme au rythme de la connaissance et des recherches scientifiques. Or, les AASQA de la région, même les plus récentes, se sont constituées, comme nous l’avons vu précédemment, autour d’une vision très industrielle de la pollution. L’adéquation entre les sources de pollution et le réseau d’analyseurs n’était plus adaptée à une pollution plus diffuse, émanant de sources nombreuses et complexes. Cette constatation a impliqué une profonde mutation de la structure des AASQA et de la définition des postes de travail avec l’émergence de préoccupations nécessitant plus d’expertise et moins de métrologie. Cette évolution nécessaire ne peut s’accomplir qu’à travers une mutualisation des moyens. Par ailleurs, et particulièrement dans la région de tradition industrielle qu’est la région Nord-Pas-de-Calais, l’affaiblissement du lien entre la pollution surveillée et les émissions industrielles remet en question le financement des réseaux. En effet, en dépit de la diminution de la pollution d’origine industrielle, l’Etat insiste sur le côté nécessairement tripartite de ce financement. Globalement, à l’échelle de la région Nord-Pas-de-Calais, la parité entre les différentes sources de financement est pratiquement respectée, ce qui n’est pas le cas au sein des différents réseaux pris séparément puisque l’AREMA-LM présente un net déficit concernant la participation industrielle. Le réseau lillois a un potentiel de TGAP très réduit, contrairement aux autres réseaux. Dans une période de restriction budgétaire, le bénéfice financier escompté du regroupement des réseaux représentait une motivation justifiant une incitation forte de l’Etat en faveur du regroupement. Economies d’échelle et mutualisation des moyens devaient vraisemblablement permettre d’assurer le fonctionnement d’une seule AASQA à moindre frais.

31Le niveau régional constitue également un niveau de financement pertinent puisque les crédits du Conseil régional, à travers les fonds Framée, sont conventionnés avec l’ADEME au sein du Contrat de plan État-Région (CPER). La politique du Conseil régional consiste à ne pas financer les actions de surveillance obligatoires pour l’Etat mais à encourager toutes les actions venant se surajouter aux missions réglementaires des AASQA pour répondre à des objectifs d’utilité publique définis.

32À travers l’élaboration des PRQA, la LAURE a imposé le niveau régional comme étant le niveau pertinent pour la planification de la prévention de la pollution. L’analyse des différents PRQA (Roussel, 2001) a montré combien les régions, avec un réseau unique de surveillance, ont pu disposer de documents beaucoup plus adaptés pour l’exercice de diagnostic imposé. Dans la région Nord-Pas-de-Calais, l’élaboration de cartes à l’échelle régionale a été difficile et l’idée d’une évolution vers un réseau régional unique s’est progressivement imposée. Les AASQA se sont répartie la participation aux différents groupes de travail destinés à suivre l’application des orientations du PRQA. À l’occasion du PRQA, de nombreuses coopérations régionales se sont esquissées, dans le domaine de la recherche et de la santé par exemple. Dans le cadre du CPER, une recherche concertée sur la pollution atmosphérique, mobilisant les chercheurs appartenant à l’ensemble des organismes de recherche de la région, s’est mise en place.

Une régionalisation en deux temps

33Pour ces différentes raisons, la réflexion pour accompagner la mise en œuvre d’un regroupement régional a démarré en 1999 et s’est déroulée en deux temps : celui du conseil de charte (défini le 5 avril 2000) qui a abouti à l’adoption d’un schéma commun dont la mise en forme et la concrétisation finale ont abouti à la création de la Fédération ATMO Nord-Pas-de-Calais, devenue opérationnelle le 1er janvier 2005. L’analyse des réticences des différents acteurs ainsi que celle des obstacles juridiques qui se sont présentés met en lumière les difficultés liées aussi bien à la gouvernance qu’à la subsidiarité dans le domaine de la qualité de l’air.

34La création du conseil de charte, sans aucun pouvoir de décision, a constitué un premier exercice quant au formatage de ce que pourrait être une AASQA régionale. Les quatre collèges étaient représentés avec un ancrage territorial très fort. Cette nouvelle instance a fonctionné comme relais de la Fédération ATMO nationale, au moment des discussions concernant l’adoption d’une convention collective pour les personnels des réseaux. La démarche “qualité” a été pilotée par le conseil de charte puisque la qualiticienne recrutée dépendait du groupement d’employeurs et les administrateurs avaient été unanimes pour attribuer au conseil de charte les orientations de la démarche qualité. La communication, qui tient une part importante dans les réseaux, a été également confiée au conseil de charte qui a eu la responsabilité d’arrêter le service offert par le Minitel et d’homogénéiser le site Internet. La réalisation d’une mallette pédagogique est issue de cette instance commune de travail.

35En revanche, le conseil n’a jamais pu aller plus loin dans l’élaboration d’un réseau régional. En effet, pour des raisons de verrouillage informatique, il n’a pas été possible, pendant la période d’activité du conseil de charte, de rapatrier les données des autres réseaux sur un serveur commun. En outre, les tentatives pour mettre en place une modélisation régionale ont donné lieu à de nombreuses péripéties dans lesquelles les instances nationales ont joué un rôle non négligeable avec le souci d’éviter la multiplication des outils et des éventuelles incompatibilités.

36La démarche en faveur de la régionalisation a connu un coup d’accélérateur important avec l’arrivée d’un nouveau directeur de la DRIRE, venant d’Alsace où il avait participé à la montée en puissance de l’ASPA. Il avait pu apprécier ce réseau et sa notoriété qu’il attribuait, pour une grande part à son assise régionale. Il a donc encouragé les réseaux de la région Nord-Pas-de-Calais à “monter en première division”. En effet, la somme des moyens mis en œuvre aurait dû permettre aux AASQA de la région Nord-Pas-de-Calais de compter parmi les premières de France alors que leur notoriété était faible. Les deux “leaders”, confirmés au lendemain de la LAURE, étaient incontestablement Airparif et l’ASPA. En jouant sur l’effet de taille, il semblait possible aux services déconcentrés de l’Etat d’attirer les réseaux de la région vers “la cour des grands”. Le développement de la surveillance, avec ses techniques de plus en plus sophistiquées, nécessite, pour jouer un rôle de premier plan, de s’appuyer sur un véritable pôle de “recherche-développement” régional doté de moyens forts. Cet objectif n’est accessible à une telle structure qu’à condition qu’elle puisse avoir une taille suffisante tout en étant conciliable avec la richesse et la diversité des acteurs locaux qui reflètent des besoins localement très variés.

37Fort de cette constatation, le nouveau directeur a affecté une même personne, B. Duhoux, au suivi des réseaux, avec la perspective d’un regroupement et peut être d’une homogénéisation. B. Duhoux représentait la DRIRE au sein des conseils d’administration des AASQA. La DRIRE indiquait qu’il n’était plus question d’identifier chaque réseau à une de ses subdivisions territoriales. L’Etat, par ce geste en faveur d’une harmonisation régionale, montrait l’exemple. Le mouvement a même failli s’emballer puisque les salariés, pour être sûrs de garder la maîtrise de la situation et que ne soient envisagées que des solutions réalistes du point de vue du potentiel humain, ont commencé à élaborer des schémas de travail très en faveur d’un regroupement rapide ; une fois dévoilés, ces schémas ont suscité des réactions sectorielles. C’est à ce moment que le conseil de charte, en canalisant ces réactions, en janvier 2000, a été véritablement reconnu comme l’instance d’élaboration d’un schéma de surveillance régional. Cependant, quatre années ont encore été nécessaires pour formaliser l’existence d’une nouvelle AASQA régionale.

  • 12 Ces hésitations recouvrent le gros travail d’harmonisation qui a été fait pour établir des bilans e (...)

38En raison des divergences de point de vue qui semblaient s’installer, le recours à un bureau d’études extérieur susceptible d’établir un état des lieux objectif et de proposer des solutions réalistes s’est imposé. Finalement, après bien des hésitations12, en avril 2003, le cabinet sollicité a présenté trois options :

  • Scénario 1 : Scénario “INTÉGRATION”, soit une association régionale

  • Scénario 2 : Scénario “FÉDÉRATION”, soit cinq associations

  • Scénario 3 : Scénario “MUTUALISATION”, soit quatre associations

39L’intégration a, provisoirement, rallié les suffrages parce qu’elle levait des ambiguïtés juridiques mais aussi parce qu’elle favorisait de meilleures synergies sur le plan technique et donc une meilleure lisibilité de la surveillance. Ce consensus n’a pas été acquis sans quelques réticences, intéressantes à analyser, car la solution finale, à l’issue de nombreuses négociations, sera plus proche de la fédération. Ces réticences proviennent de positions complexes et nuancées des différents acteurs mais aussi d’obstacles juridiques. La rigidité des règles administratives françaises s’oppose aux solutions flexibles et pragmatiques. (cf. ci-dessous)

Les réticences vis-à-vis de la création d’une association régionale

40Les obstacles sont très vite venus du collège des industriels et se sont conjugués avec la peur des élus de ne plus maîtriser les crédits versés par leurs instances.

41Les industriels ont toujours craint des dérives de gestion et l’utilisation des crédits pour des dépenses somptuaires qu’ils ne maîtriseraient plus. En raison du versement local d’une partie de la TGAP, les industriels financent la surveillance, mais veulent s’assurer de la bonne utilisation de crédits qui, d’ailleurs, ne leur appartiennent plus puisqu’il s’agit d’une taxe qui partirait dans les recettes générales des douanes si elle n’était versée localement. Dans cette perspective, les industriels qui sont encore, en particulier dans le Dunkerquois, des partenaires de poids, souhaitent que le réseau les aide à effectuer leurs obligations légales, mais ne désirent pas que les AASQA s’engagent dans des dépenses de communication ou de personnels. Ils restent très vigilants à ce que les réseaux n’aillent pas au-delà de leurs obligations statutaires. Avec une organisation régionale, ils craignent une plus faible lisibilité de leur action. En effet, les grands groupes industriels sont peu décentralisés et n’investissent pas dans des actions de niveau régional. Ainsi, lors de l’élaboration du PRQA, la contribution des industriels a été très frileuse, bien en deçà des actions entreprises pour la réduction des émissions. Les groupes de pression industriels sont fortement implantés au niveau européen, au niveau national, mais peu au niveau régional. En revanche, les grosses entreprises ont besoin d’être intégrées dans le tissu local pour administrer la preuve que les usines respectent les normes et la réglementation et faire accepter les nuisances éventuelles.

42Les réticences politiques s’expliquent par les particularités historiques de chaque réseau. Effectivement le souci de retombées locales est tout à fait légitime dans la mesure où les élus locaux sont appelés à financer le tiers du coût de la surveillance. La réticence vis-à-vis de la régionalisation s’explique par la faible lisibilité de la qualité de l’air au niveau local. En lâchant cette prise, déjà faiblement reconnue localement, les élus redoutent une dissolution encore plus grande de la lisibilité de la qualité de l’air au niveau régional. Le domaine de l’environnement est, pour les élus, un secteur ingrat qui pèse lourdement dans les budgets alors que les électeurs réclament des investissements dans les domaines du logement et des affaires sociales. Les élus sont déçus par la faible attention apportée par les populations à la qualité de l’air même dans les quelques agglomérations dotées d’outils de communication marquants (bornes, mâts etc…). Cependant, paradoxalement, l’asthme ou la bronchiolite des nourrissons reste une préoccupation forte à laquelle les élus ne savent pas répondre, aussi considèrent-ils que la surveillance et la mesure représentent un socle indispensable pour asseoir leur politique. La méfiance des élus du littoral repose sur l’arrière-pensée de la crainte d’une mainmise de la métropole lilloise. En même temps, ils avaient l’espoir d’attirer la nouvelle structure vers le littoral, dans un territoire où, grâce à la nouvelle université, se forge une culture forte autour de l’environnement industriel et du développement durable. Progressivement, les industriels sont passés d’une hostilité certaine à l’accompagnement du mouvement non sans certaines réticences.

  • 13 Les Secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles sont des structures col (...)

43Les réticences concernent également l’Etat en tant que gestionnaire des SPPPI13 qui n’ont pas d’existence juridique propre. Leur budget était géré par les AASQA. C’est d’ailleurs pour cette raison, que l’Etat propose d’assimiler les AASQA locales, dépourvues de leur mission de surveillance, aux SPPPI.

44Au-delà des questions politiques, le personnel permanent devait être consulté puisque les organisations élaborées sur le papier devaient montrer leur faisabilité sans léser le personnel en place. Les présidents s’étaient engagés à garder un nombre constant de salariés sans imposer de regroupement géographique. Les salariés étaient donc vigilants vis-à-vis d’une solution qui ne devait pas se traduire par une dévalorisation ou une mutation de leur fonction.

45La recherche de solutions souples imaginées pour concilier la pertinence de l’échelle régionale pour les questions techniques avec la lisibilité locale a été rendue difficile par la rigidité des solutions administratives possibles et divers obstacles juridiques. En effet, l’Etat ne peut agréer qu’une AASQA et cinq associations ne peuvent avoir le même objet. L’agrément de l’Etat ne peut s’appliquer à d’autres structures tels qu’un Groupement d’intérêt économique (GIE). La partition entre une association régionale fédérant quatre associations locales ayant un objet différent s’est alors imposée.

46L’environnement, à travers la surveillance de la qualité de l’air, fait éclater les structures classiques de subsidiarité ou de niveau de décision. En effet, la même question peut trouver son niveau de résolution à toutes les échelles. Les outils de modélisation sont de bons exemples de sollicitation de “savoir-faire” à tous les niveaux. Les partenariats et la co-gestion s’imposent alors avec toute la flexibilité nécessaire pour faire fonctionner des montages souples dans une administration encore rigide.

La solution adoptée : une réelle subsidiarité ?

47L’existence d’une AASQA régionale prenant en charge la mesure de la pollution simplifie, apparemment, le paysage régional, mais que vont devenir les associations locales une fois dégagées de leur charge concernant la mesure ?

48La solution adoptée consiste à dédier la mission de surveillance à une seule association soumise à l’agrément du Ministère. Il s’agit de la Fédération régionale pour la surveillance de la qualité de l’air en Nord-Pas-de-Calais, baptisée Fédération ATMO Nord-Pas-de-Calais. Cette association dispose de plusieurs établissements et son siège social est, pour l’instant, fixé à Lille. L’objet social de cette nouvelle association se décline autour de la surveillance, en dissociant la surveillance réglementaire imposée par l’Etat et les missions dont l’association peut se doter. Les statuts, adoptés le 4 mai 2004 lors d’une assemblée générale constitutive, rappellent que ces missions s’effectuent “ dans le cadre d’une assurance qualité garantissant la fiabilité des mesures réalisées et la transparence des données diffusées”. En outre, cette association “ anime une concertation régionale sur la promotion et l’amélioration de la qualité de l’air”. Pour l’instant, les décisions majeures doivent être ratifiées par quatre présidents, quatre directeurs, validées par un conseil d’administration et ratifiées par les quatre conseils d’administration locaux. En revanche, le statut des associations locales définit des missions qui s’éloignent fortement de la mesure. Les missions des pôles locaux qui conservent un statut associatif, sont ainsi définies :

  • Promouvoir une concertation et une réflexion locales en faveur de l’amélioration de la qualité de l’air ;

  • Définir et soutenir une stratégie locale en faveur de la qualité de l’air ;

  • Préconiser les dispositions de mesures, de surveillance, d’information sur la qualité de l’air répondant à des intérêts et besoins locaux ; contribuer ainsi à l’élaboration de la stratégie régionale conduite par la Fédération ATMO Nord-Pas-de-Calais ;

  • Suivre et évaluer la mise en œuvre des projets régionaux au niveau local ;

  • Décliner localement des actions d’information et de sensibilisation de la population et des collectivités territoriales sur la qualité de l’air (états des lieux, mesures préventives, efforts à déployer…) ;

  • Veiller et agir pour la prise en compte des problématiques de qualité de l’air lors de l’élaboration des projets de territoire et schémas d’aménagement.

49On voit ainsi se profiler la répartition des tâches entre les deux niveaux de compétence : si l’association régionale détient une mission qui relève, sans aucun doute, de la sphère technique, les missions des associations locales, plus difficiles à définir, s’apparentent davantage à la sphère politique. En simplifiant, les associations locales auraient la charge de formaliser la demande sociale en termes de surveillance de la qualité de l’air (ou d’expertise) et l’AASQA régionale devra répondre à cette demande avec les moyens existant ou en créant de nouveaux outils adaptés. Pour l’instant, les quatre pôles locaux fonctionnent comme des établissements de la fédération ayant chacun leur spécialité : administration, études, métrologie et communication. Cette répartition des compétences comporte encore un certain nombre d’ambiguïtés, mais, selon les acteurs régionaux, le temps de la réflexion est achevé et c’est en cours de fonctionnement que les difficultés seront révélées et en même temps précisées, de manière à trouver des solutions adéquates.

50À travers ces tentatives de régionalisation de la surveillance, il est possible de tirer quelques enseignements sur l’ensemble des éléments qui pourraient constituer une réelle gouvernance de la qualité de l’air. On voit s’esquisser la nécessité d’un pôle métrologique doté d’une forte technicité qui, pour bénéficier d’un centre de ressources recherche/développement efficace, devra bâtir de nouveaux partenariats. On voit également apparaître de nombreuses autres composantes de la qualité de l’air dans un jeu d’acteurs à la recherche d’une cohérence territoriale.

2.2. Les bénéfices apportés par un pôle régional métrologique fort

51La mutation territoriale entreprise par les AASQA de la région Nord-Pas-de-Calais permet de repenser toute l’organisation de la surveillance, en intégrant des bases nouvelles dans lesquelles la modélisation prédictive prendra toute sa place en complément avec les mesures qui restent une validation indispensable. L’évolution des structures signifie, en parallèle, une évolution des caractéristiques de la surveillance qui se détache progressivement de la mesure même si le terrain de la métrologie reste un champ incontournable dans lequel la technicité est de rigueur. On peut s’interroger sur les conséquences organisationnelles que suppose le développement d’activités nouvelles qui s’appuient sur une grande technicité assortie d’une forte flexibilité puisque le domaine évolue constamment

52Ce recentrage des activités autour d’un pôle métrologique permet aussi de nouer des partenariats avec différentes instances de recherche. L’assise régionale ne doit pas entraver la souplesse de l’organisation et la collaboration avec de nombreux partenaires. Au contraire, le niveau régional est le plus pertinent pour constituer un véritable centre de ressources recherche/développement qui interroge les relations entre les réseaux de surveillance et le domaine de la recherche, à tous les niveaux et dans toutes les structures, universitaires en particulier. La mise en place d’une plateforme de modélisation et de prévision relève de ce souci de coordination et de collaboration entre les réseaux de surveillance et avec des laboratoires de recherche au niveau régional, national et européen.

Le développement de nouveaux outils de surveillance

  • 14 Plan de surveillance de la qualité de l’air. Celui du Nord-Pas-de-Calais est disponible sur le site (...)

53Les outils d’expertise et de surveillance sont en constante évolution. Outre la rigueur métrologique, la modélisation s’impose de plus en plus pour passer du réseau de mesures ponctuelles à une évaluation territorialisée des concentrations de polluants. Ce nécessaire passage du réseau au territoire est évoqué dans la LAURE et il est en phase avec l’évolution que connaît la gestion de l’ensemble des composantes de l’environnement. Les plans de surveillance élaborés par les AASQA, les PSQA14, répondent à la nécessité de repenser la stratégie de surveillance en fonction des caractéristiques du territoire : présence d’émissions, facteurs de dispersion, densité d’occupation humaine. Le réseau d’analyseurs doit être repensé en tant qu’outil de validation des modèles avec une rationalité nouvelle.

54La modélisation devient donc l’outil indispensable pour exercer une surveillance efficace. Des analyses sur les outils seront développées dans un chapitre ultérieur, néanmoins, il est possible de s’interroger sur l’intégration de la modélisation dans les outils des AASQA. En particulier l’investissement dans le secteur “recherche/développement”, indispensable pour rendre crédible l’expertise, impensable au sein d’AASQA locales de taille limitée, devient envisageable au sein de structures regroupées. D’ailleurs, la douzième orientation du PRQA Nord-Pas-de-Calais prévoyait d’“établir une coopération entre les réseaux de surveillance de la qualité de l’air et le secteur de la recherche, notamment sur les thèmes de la modélisation, de la mesure de nouveaux polluants, et sur les aspects métrologiques et cartographiques”. Un des atouts d’Airparif a consisté à pouvoir mobiliser un potentiel de recherche d’autant plus puissant qu’il bénéficiait d’un rayonnement dépassant largement le cadre régional pour atteindre les niveaux nationaux voire internationaux. C’est d’ailleurs grâce à la collaboration de l’Observatoire Régional de Santé et du réseau national de santé publique (future INVS) que l’étude ERPURS dont on a vu l’impact sur la dynamique de la surveillance, a pu voir le jour (Charles, 2004).

  • 15 ESCOMPTE (Expérience sur Site pour COntraindre les Modèles de Pollution atmosphérique et de Transpo (...)
  • 16 Le programme POVA (Pollution des vallées alpines) est un programme de recherche coordonné par le la (...)

55Les modèles numériques de différents types sont utilisés soit pour la prévision, soit pour l’interpolation spatiale des données. Or, celle-ci est particulièrement délicate à opérer pour la pollution atmosphérique puisqu’elle nécessite l’intégration de données issues d’un inventaire spatialisé (cadastre) d’émissions. Ce sont donc de nouvelles compétences, de haut niveau, que les associations de surveillance doivent ainsi intégrer. Il s’agit d’un nouveau métier nécessitant un investissement qui relève du secteur recherche/développement. Rappelons que c’est dans la perspective de l’élaboration de modèles déterministes que se sont déroulées de grosses campagnes de mesures d’envergure nationale comme ESCOMPTE15 ou POVA16. Le développement de modèles et de cadastres d’émissions doit s’effectuer selon des méthodologies validées et standardisées à l’échelle au moins nationale.

56Dans ce domaine de la modélisation, qui demande de gros investissements, le ministère de l’écologie et du développement durable et l’ADEME ont encouragé les coopérations. C’est ainsi que s’est mis en place une plateforme inter-régionale de cartographie et de prévision ESMERALDA, qui constitue un ensemble complexe d’outils numériques et de base de données au centre duquel se situe un modèle de prévision de la qualité de l’air et un ensemble d’outils valables pour 6 régions françaises. Cette plate-forme s’appuie sur de nombreux partenariats parmi lesquels, le Laboratoire de Météorologie Dynamique (LMD) du CNRS, qui assure le développement, la validation et la mise à jour du modèle de chimie-transport CHIMÈRE, l’INERIS qui met à disposition, chaque jour, les conditions aux limites du domaine inter-régional au travers du système national de modélisation PREV’AIR, Météo-France, qui fournit quotidiennement des données météorologiques issues du modèle ARPEGE, le NCEP (National Center for Environmental Prediction), avec le soutien de l’ADEME.

57L’échelle régionale s’impose pour nouer les partenariats indispensables au développement de nouvelles techniques de mesure et de surveillance. C’est à ce niveau que peuvent s’établir des partenariats efficaces permettant non seulement une meilleure fiabilité des données, mais aussi une extension des techniques de mesure de la pollution atmosphérique et d’évaluation de ses impacts.

La diversification des activités de mesure grâce à de nouveaux partenariats

58Dans la région Nord-Pas-de-Calais, le laboratoire de chimie de l’environnement de l’école des Mines de Douai, partenaire du LCSQA, représente une interface privilégiée entre le monde de la recherche et celui de la surveillance. Néanmoins, le mode de fonctionnement de ce laboratoire, qui constitue un centre de ressources pour les AASQA, est en cours d’évaluation. La présence d’une telle structure ne doit pas empêcher l’existence d’autres partenariats entre le monde de la recherche et celui de la surveillance qui se diversifie de plus en plus. Ainsi, AIRPARIF a pu s’affirmer sur le plan scientifique et technique grâce à des partenariats multiples établis en région parisienne, mais aussi au niveau européen, en fonction de l’extension des domaines de compétence liés à l’élargissement du champ de la surveillance.

59La présence d’un pôle de mesurage développé se traduit, dans la région Nord-Pas-de-Calais, par l’élargissement des activités de surveillance vers la bio-indication. Contrairement à d’autres réseaux européens, en France, la bio-surveillance est encore peu développée de manière systématique. Pourtant, ces indications qui prennent en compte non seulement les niveaux d’exposition mais leurs effets sur le vivant, fournissent des compléments intéressants et moins coûteux que les analyseurs (Van Hallwyn, 2002). Cette technique permet également de mettre en évidence des similitudes entre les impacts détectés sur le monde végétal et ceux que l’on peut rencontrer chez l’homme (APPA, 2003). Ce qui, à un moment où le changement climatique peut sembler encore lointain pour certains, permet d’établir un lien entre l’homme et la biosphère. Cette vertu pédagogique est souvent la seule qui soit reconnue. Dans le Nord-Pas-de-Calais, des expériences convaincantes ont été mises en place à travers des partenariats avec l’APPA. 70 stations de mesure de l’ozone sont implantées chaque année sur le territoire régional ce qui permet de développer une cartographie de l’ozone à travers la formation et la sensibilisation de tout un ensemble d’associations investies dans le champ de l’environnement.

60La surveillance de la qualité de l’air ne se limite pas à l’exploitation des données des analyseurs ou des modèles, elle passe aussi par l’appréciation de l’exposition totale des individus de manière à évaluer un risque éventuel en fonction des trois principaux déterminants de la pathologie (environnement, comportement, gênes). L’exposition est nécessairement intégrée puisque chaque individu traverse des ambiances différentes chez lui, à l’extérieur, dans son milieu professionnel, dans les transports. Or, des études récentes montrent que les niveaux de certains polluants observés dans les maisons sont plus élevés que ceux qui ont pu être mis en évidence à l’extérieur. La mesure de la pollution intérieure, telle qu’elle est effectuée par l’Observatoire de la qualité de l’air intérieur, ne se réduit pas aux quelques paramètres physico-chimiques que les AASQA mesurent et surveillent. Dans les maisons, les pollutions concernent également les allergènes, les bactéries, etc… Dans la région Nord-Pas-de-Calais, la tradition hygiéniste déjà évoquée a toujours mis l’accent sur l’insalubrité de l’habitat, qui reste un mal récurrent. Parallèlement aux investigations menées par l’OQAI, la région, en partenariat avec l’ADEME développe un projet “Habit’air”. Ce projet a pour ambition de croiser des notions encore très qualitatives comme l’insalubrité ou la haute qualité environnementale avec des éléments quantitatifs mesurés. Cette orientation rentre parfaitement en phase avec la santé environnementale, resituée au cœur du débat public grâce au PNSE. Pour l’instant, ce projet est soutenu par différentes instances régionales et en particulier par le programme régional de santé environnementale (PRASE). Son intégration au sein de l’AASQA est tout à fait légitime en raison du caractère global de la qualité de l’air, souligné récemment par P. Richert dans son rapport (Richert, 2007). Cependant, convient-il de surveiller au quotidien la qualité de l’air dans les logements ? Plutôt qu’une véritable surveillance en continu, la pollution de l’air intérieure et la santé environnementale souffrent d’un déficit de connaissances qui pourrait être comblé par des études ponctuelles permettant d’alimenter une base de données récapitulant les éléments de connaissance, parfois contradictoires, sur un sujet donné.

61Que ce soit pour la pollution ambiante ou pour la pollution intérieure, l’utilisation des mesures effectuées est toujours assujettie à l’évaluation du risque sanitaire associé. En France, les investigations sur la pollution atmosphérique ont émergé dans une perspective hygiéniste, dans un rapport étroit avec les questions sanitaires. Le développement durable a considérablement élargi les perspectives de l’appréhension des questions de pollution en les ouvrant aux dimensions de la planète. La santé, à travers ses multiples facettes et ses différents niveaux d’appréhension, comme l’environnement, éclate à l’intérieur de conceptions territoriales trop rigides. Au niveau national, voire régional, l’épidémiologie conduit à inclure la pollution atmosphérique au rang des grands enjeux de santé publique. Cette discipline scientifique renforce la pertinence de l’expertise régionale, comme le montre le Programme de Surveillance Air et Santé PSAS-9 coordonné par l’Institut National de Veille Sanitaire et réalisé en partenariat avec les AASQA. Les grandes études épidémiologiques concernant la relation entre santé et pollution atmosphérique portent sur des échantillons statistiques très vastes de façon à pouvoir identifier un risque faible. Le risque ainsi quantifié est exprimé en probabilités d’occurrence et ne concerne, pour l’instant, que les effets à court terme ; le lien entre la pollution de l’air et le risque sanitaire à long terme (l’apparition de cancers, par exemple) reste mal connu, malgré un certain nombre de travaux. Devant ces données très générales, par exemple l’occurrence de 30 morts prématurées par an à court terme attribuables à la pollution atmosphérique à Lille, le citadin se sent peu concerné et pas suffisamment interpellé individuellement pour remettre en cause son mode de vie. L’intégration du risque sanitaire s’effectue dans le cadre d’une plus grande proximité. Or, à l’échelle de la ville, le risque sanitaire se conjugue avec qualité de vie et qualité du cadre de vie.

62Ces réflexions sur la signification de la surveillance et de la mesure montrent l’absence d’échelle pertinente pour ces activités, qui doivent être continuellement enrichies par des connaissances et expérience venant d’autres instances. C’est paradoxalement, à l’échelle régionale que se développent les meilleurs outils d’investigation sur la pollution de proximité.

Les interrogations suscitées par la connaissance de la pollution atmosphérique et proximité

63On a pu reprocher aux AASQA une sous-utilisation des mesures issues des stations dites de proximité ; l’information du public privilégie en effet les mesures de la pollution de fond, celles que procurent des stations éloignées des sources locales. L’expérience de la grève des transports en commun dans l’agglomération parisienne en 1995, avec son cortège d’émissions locales, a ainsi beaucoup fait pour discréditer l’indice ATMO qui, calculé à travers des stations de fond, ne rendait pas compte du caractère localement irrespirable des rues embouteillées de Paris. L’incertitude se situe au cœur, elle est constitutive des processus collectifs associés à la pollution atmosphérique, non sans lien avec les questions et les effets d’échelle, qui rendent difficile d’isoler tel ou tel niveau plus ou moins fin d’appréhension ou d’intervention. Directement liée aux exigences de la proximité, elle tient fondamentalement à la multiplicité et à l’hétérogénéité des systèmes de connaissance, d’information et des univers d’action qui y sont impliqués, qu’il est impossible de mettre formellement en cohérence. Cette incertitude se retrouve au plan scientifique dans les modèles dits déterministes qui combinent la complexité des phénomènes météorologiques (variations temporelles) avec les aléas liés aux variations spatio-temporelles des émissions et l’hétérogénéité spatiale des immissions. Dans l’état actuel des outils de mesure et de prévision, la connaissance en temps réel de l’exposition personnelle et du risque sanitaire afférant reste entièrement hors de portée à l’échelle d’une population. Plus les modèles doivent répondre à des questions précises à une échelle fine, plus les imprécisions augmentent et plus ils doivent être sophistiqués. L’idée que les modèles déterministes compliqués sont utilisables pour la prévision tandis que des modèles simples peuvent servir pour l’expertise des questions locales et l’évaluation des stratégies mises en œuvre est erronée. Même les mesures directes d’exposition ne peuvent être interprétées qu’à condition d’être remises en perspective dans un contexte plus vaste que l’échantillon considéré.

64Plus les techniques de surveillance évoluent, plus elles s’appuient sur des métrologies validées au niveau national et international, mais, paradoxalement, plus elles sont capables de produire des outils d’investigation à une échelle fine. Cette constatation est valable pour la pollution atmosphérique mais aussi pour ses impacts et ses conséquences. Les Systèmes d’Information Géographique (SIG) permettent, non sans quelques précautions, de territorialiser les expositions et de décliner localement un risque sanitaire.

65L’expertise concentrée à une échelle régionale peut affiner la gestion de la pollution atmosphérique locale. Ce paradoxe interroge l’apparente simplicité de la notion de subsidiarité puisqu’il ne s’agit pas de trouver un niveau pertinent pour la production des connaissances et leur mise en œuvre mais que l’objectif consiste à faire circuler l’information et son application entre différents niveaux d’intervention.

66Les mesures, les études scientifiques qui présentent des résultats à une échelle fine, n’ont d’autre finalité que de susciter l’action. Comment accepter la connaissance de la vulnérabilité de certains territoires ou de certaines populations sans apporter des solutions de remédiation ? C’est l’enjeu que constitue la construction d’une véritable gouvernance articulée autour de tout un ensemble d’acteurs intervenant à différents niveaux de l’organigramme administratif.

2.3. Comment la surveillance de la qualité de l’air interroge la gouvernance et la subsidiarité ?

  • 17 http://www.inpes.sante.fr/Barometres/pdf/Fiches2000/01Methodo.pdf

67L’environnement décliné à l’échelle locale, loin d’être une contrainte, constitue au contraire un facteur de développement et un instrument de développement durable. Les visées à l’échelle mondiale pour maîtriser le développement s’orientent vers les initiatives locales pour la mise en œuvre d’Agendas 21 locaux permettant d’élaborer les orientations d’un développement durable. Le CPER de la région Nord-Pas-de-Calais précise : “Les politiques d’environnement se doivent d’être intégrées le plus en amont possible de l’élaboration des projets de territoire. C’est l’application des principes de développement durable, par des outils de type Agenda 21, qui constitue le gage de l’efficacité de l’action publique en la matière”. Les objectifs de ces actions locales s’apparentent à ceux d’un diagnostic de territoire cherchant à identifier les points d’appui sur lesquels les initiatives locales peuvent se greffer avec pertinence. Pour être soutenables, les projets ainsi élaborés devront prendre en compte la pollution de l’air sous toutes ses formes, industrielle, automobile ou domestique. Le baromètre du 3 octobre 2000 publié par le Comité français d’éducation pour la santé17 montre que parmi les risques qui font peur aux Français, la pollution de l’air vient en tête pour 63,5 % des personnes interrogées. 60,2 % ont peur des aliments, 58,5 % du chômage, 57,3 % de l’insécurité, 56 % de la pollution de l’eau et 54,8 % du risque nucléaire. De plus en plus, pour les questions de qualité de l’air mais aussi pour l’ensemble des questions environnementales, on assiste à un découplage entre l’environnement des citadins et les réponses techniques, ce qui a généré une incompréhension, un malaise et donc des inquiétudes que les processus de concertation standardisés ne rassurent pas. Comment la qualité de l’air participe-t-elle à l’amélioration de l’environnement ? Comment se situe le processus d’élaboration des connaissances que constitue la surveillance par rapport aux actions de prévention mises en œuvre localement ?

Les limites de la surveillance

68Le recentrage d’une nouvelle AASQA régionale vers un pôle métrologique fort pose un certain nombre de questions organisationnelles. Les contours de cette nouvelle structure restent nécessairement flous en raison des mutations profondes qui affectent non seulement l’environnement et sa gestion, mais aussi l’ensemble de la société. La notion de surveillance n’échappe pas à l’ensemble de questions nouvelles, qui se règlent davantage à l’aide de partenariats adaptés et flexibles que de jeux institutionnels figés et rigides.

69La question de la communication, qui sera analysée en détail dans la troisième partie de cet ouvrage, souligne la difficulté, déjà énoncée, pour un réseau de mesure piloté par un élu, de se cantonner dans le domaine de l’expertise et de ne pas prendre à sa charge l’ensemble de l’élaboration de la politique de la qualité de l’air. Si une AASQA doit développer des outils pour évaluer la pertinence de cette politique, elle ne doit pas, en théorie, en être à l’origine. L’expression “anime une concertation régionale sur la promotion et l’amélioration de la qualité de l’air” confère au réseau une mission de gouvernement qu’il ne détient pas, à moins de considérer que la concertation n’a rien à voir avec le gouvernement ! Pourtant, compte tenu du caractère pluriel du système de la qualité de l’air, l’existence d’un lieu d’échanges et de débats s’impose, mais l’animation de ce débat démocratique rentre-t-elle dans les missions d’un réseau de surveillance ? Cette question souligne les limites de la mission de communication et interroge sur l’explicitation en matière de gouvernance.

70Une autre limite se situe dans l’articulation entre la recherche et son application dans la surveillance. On a vu combien la modélisation se situait aux confins entre la recherche fondamentale et son application quotidienne dans des actions de prévention ou d’alerte. La question du transfert des savoirs est très délicate et les organismes en charge de cette question, l’ADEME et le Laboratoire Central de Surveillance de la Qualité de l’Air, ont bien montré, au fil des années, les difficultés qu’ils rencontrent dans cette tâche, compte tenu de l’extrême diversité des modélisations et de la variété des contextes locaux. En particulier, pour la région Nord-Pas-de-Calais, les conditions observées sur le littoral soulignent la spécificité régionale qui ne peut pas adopter sans modifications des protocoles testés sur des régions continentales. À l’inverse, les résultats obtenus dans une région littorale comme Marseille dans le cadre du projet ESCOMPTE sont-ils applicables à Dunkerque où les processus photochimiques sont fondamentalement différents ?

71Le contexte scientifique et le caractère nécessairement fluctuant de la surveillance orientent les AASQA vers une politique de partenariats. Aucune structure ne peut couvrir l’ensemble du champ lié à la qualité de l’air ; ce mouvement est général, le colloque de l’IUAPPA (International Union of Air Pollution Prevention and Environmental Protection Associations), regroupant l’ensemble des associations de surveillance de la qualité de l’air, organisé en 2007, a pour thème “partenariats”. L’émergence de partenariats qui se nouent et se dénouent au fil des projets qui se présentent peut correspondre à de nouvelles formes de gouvernance. Contrairement à l’apparente simplification des missions telle qu’elle apparaît dans les statuts, la complexité des questions liées à la qualité de l’air oriente les AASQA vers une stratégie de projets pour lesquelles les relations bilatérales avec l’Etat n’apportent plus de réponses satisfaisantes. Même en ce qui concerne la mesure des polluants réglementés, l’introduction de la modélisation comme nouvelle forme de surveillance transforme la réflexion quant aux niveaux de compétence des réseaux et leur degré d’autonomie par rapport à l’évolution de leur stratégie de mesurage en fonction des compétences et des contextes locaux. Il est évident qu’en dehors des polluants réglementés, d’autres polluants peuvent être identifiés comme dangereux et impliquer une surveillance selon des modes variés. La question se pose de savoir qui décide de ces nouvelles orientations et qui les finance.

Des réflexions sur les missions aux interrogations sur les structures

72Le positionnement de la nouvelle fédération Atmo Nord-Pas-de-Calais se situe au niveau régional sur un corpus de compétences techniques plus facile à définir et à appréhender que les missions affectées aux associations locales qui sont dépossédées de leur objectif métrologique. Cette scission entre deux niveaux organisationnels n’est-elle pas la matérialisation d’une césure entre l’expertise renforcée située au niveau régional et la gestion de la pollution dont les possibilités de prévention se situent de plus en plus au niveau des agglomérations ?

73Le recentrage des activités des AASQA vers un pôle métrologique fort peut évoquer l’idée, très française, d’un réseau technique générant un service public ou industriel. L’immatérialité de l’air ne suscite pas les mêmes convoitises industrielles que l’eau et ses tuyaux. En revanche, les analogies de la problématique de l’air avec celle du climat peuvent susciter des interrogations sur la pertinence d’un système technique et étatique du même type que celui de Météo-France. Deux types d’interrogations peuvent se manifester à ce propos :

  • d’une part, le temps n’est plus à l’existence de réseaux techniques avec une symbolique forte liée à la puissance de l’Etat-nation. À un moment où les services publics sont de plus en plus privatisés ou externalisés, l’intégration de la surveillance de la qualité de l’air dans un réseau technique national n’est sans doute pas d’actualité. Pourtant la création de la fédération ATMO et la mise en œuvre d’une convention collective créant un véritable corps de métier répondent au rêve, très français, d’adhérer à un corps constitué et visible. À l’heure actuelle, dans les collectivités locales, les corps techniques sont considérés comme insuffisants quand ils sont séparés de leur base sociale. Généralement, les solutions techniques existent, mais les difficultés commencent quand il faut envisager leur financement et leur acceptabilité sociale. P. Kourilsky (2001) insiste sur l’existence d’un deuxième cercle de l’expertise qui associe les savoirs profanes, précisément pour favoriser l’acceptabilité et tester la pertinence sociale d’une mesure. L’ancrage associatif des AASQA permet-il de jouer ce rôle ? Ne reproche t-on pas à Météo-France d’avoir abandonné les commissions météorologiques départementales, qui regroupaient les météorologues amateurs ? L’institution s’est ainsi privée de tout un réseau d’observations et d’observateurs qui permettaient d’affiner les données des modèles aux échelles fines.

    • 18 Vice-président de Lille Métropole Communauté Urbaine, en charge en particulier du Plan de Déplaceme (...)
    • 19 L’allusion aux coquilles vides concerne les associations locales qui, dans un premier temps, dépoui (...)

    on peut d’autre part se poser la question de la pertinence d’une structure associative, organisée selon la loi de 1901, légèrement infléchie puisque le préfet a une place prépondérante au sein des décisions. Quel peut être l’apport des quatre collèges constituant le conseil d’administration quant il s’agit de débattre de questions techniques qui dépassent largement le champ de compétence des administrateurs ? On court le risque que les échanges, au sein du conseil d’administration, relèvent davantage de la plateforme culturelle que de l’orientation des décisions de la structure. Ces décisions seront prises ou entérinées par un groupe restreint de personnes. C’est déjà ce qui se profile avec l’émergence de nouvelles structures décisionnelles tels les groupements d’employeurs, qui n’intègrent pas les quatre collèges. Cette structure associative, à laquelle de nombreux administrateurs sont attachés, est-elle un héritage du passé à un moment où le niveau local était un niveau décisionnel fort ou bien un moyen pour l’Etat de continuer à capter les financements des collectivités locales ? L’intégration des financements industriels est fictive puisque la contribution qu’ils versent pour la surveillance est une taxe dûe. La question du financement cristallise tous les enjeux de la réorganisation structurelle. Si les financements industriels ou municipaux sont utilisés pour la mesure, ils seraient versés de manière pertinente vers une association régionale. Pourquoi alors cette réticence collégiale, qui consiste à vouloir faire vivre des associations locales qui risquent d’être dépourvues de pouvoir, comme le soulignait P. Astier18 lors du conseil de charte de juillet 2003 : “Si nous souhaitons que les associations historiques gardent un réel pouvoir, ce n’est pas au nom de la défense du pouvoir des présidents et de leur bureau, s’agissant de bénévolat, mais c’est tout simplement qu’elles ont, au fil du temps, construit leur légitimité par une représentativité. Il y a une nécessité à ce que demain le processus soit maintenu par le bon contact qu’auront les associations avec les industriels, avec les écoles, les collectivités et en particulier les communes. Il y a derrière tout cela une véritable volonté de construire du bas vers le haut et d’éviter les “coquilles vides19”. Et il ajoutait : “C’est dans cette perspective que la Communauté urbaine de Lille continuera à verser sa subvention à l’association locale (et non à l’AASQA régionale)”.

74Ce désir de faire vivre des associations locales ayant un rôle plus politique, comme le montrent les statuts, ne manifeste-t-il pas combien la surveillance a constitué le pilier le mieux construit et le plus visible de la pollution atmosphérique, au détriment d’un relais politique fort. La surveillance, au lieu de valider l’action, n’a-t-elle pas constitué un alibi pour l’inaction ? En drainant des crédits, des compétences et des études, les AASQA n’ont-elles pas permis à leurs présidents de montrer, à travers toute une stratégie de communication, que la pollution, problème que les citadins estiment important, fait l’objet de financements et d’intérêts municipaux ? Or les industriels et les associations peuvent jouer un rôle de premier plan pour représenter, au sein d’une gouvernance locale, la préoccupation de la qualité de l’air et sa nécessaire insertion dans les contrats territoriaux.

De la pollution de proximité à la gestion locale

75Le niveau local, celui des agglomérations, est le lieu de l’élaboration de politiques de prévention, mais peut-on, pour autant, évoquer une surveillance de proximité ? Il s’agit, à travers le niveau local, de capitaliser l’évolution historique du contexte environnemental qui caractérise les agglomérations concernées, pour élaborer un projet d’agglomération qui soit capable de répondre à tous les enjeux de la ville de demain, y compris la question de la pollution atmosphérique à toutes les échelles. Un certain nombre d’outils de prévention se situent au niveau local et doivent être appropriés par les habitants pour être efficaces. Ces outils fonctionnent au niveau local, mais sur un mode beaucoup plus opérationnalisé que celui de la mesure ou de l’expertise. La prévention des pollutions automobiles, industrielles ou domestiques interroge davantage les agglomérations que les régions. Si les phénomènes et les niveaux de pollution sont de mieux en mieux connus, les réponses en termes d’actions préventives sont timides voire même contradictoires. La nécessité d’intégrer une dimension politique et sociale et pas seulement technique ou économique aux problèmes de développement durable est particulièrement évidente et suppose de surmonter un certain nombre d’obstacles. Il s’agit, en particulier, de remplacer la sectorialité par la transversalité et le langage technique par un langage adapté à tous. C’est au prix d’une meilleure prise de conscience par l’ensemble des citoyens, élus, habitants, médecins, de l’enjeu qui consiste à transmettre aux générations à venir un air de qualité et une planète vivable.

2.4. Vers la construction d’une nouvelle gouvernance

76La surveillance, au niveau régional, ne représente qu’une composante de la gestion de la qualité de l’air qui associerait des scientifiques, des gestionnaires du monde des transports, de l’industrie, du logement etc… Dans un contexte de pollution majoritairement urbaine, la montée en puissance des agglomérations dotées d’outils de prévention importants est essentiel et pose la question de la relation entre expertise et action, entre niveau régional et niveau local. La gouvernance de la qualité de l’air, comme celle de la santé, est prise entre l’Etat, voire l’Europe, et le maire. L’élu local, qui reçoit les plaintes et la sanction du suffrage local, est responsable de l’aménagement de son territoire et voudrait bien ne pas se contenter de décliner à l’échelle locale une politique élaborée au niveau national ; il souhaiterait également pouvoir bénéficier du principe de subsidiarité. De même, la santé publique locale ne voudrait plus être uniquement l’application locale de principes nationaux. L’échelle de l’agglomération doit correspondre à une politique plus opérationnelle, plus qualitative et plus intégrée. Cependant la réussite des projets locaux dépend beaucoup de la validité des concepts mis en œuvre et des outils dont les acteurs locaux peuvent disposer.

La montée en puissance du rôle des agglomérations

77La pollution n’est plus que marginalement d’origine industrielle et la maîtrise de la qualité de l’air ne relève plus uniquement d’une dialectique entre les services de police de l’Etat (la DRIRE) et les industriels. Une politique de longue haleine, fondée sur le principe pollueur-payeur, a porté ses fruits et la pollution industrielle a largement diminué. En revanche, la pollution urbaine liée à la circulation automobile a augmenté, pour certains polluants, en dépit des politiques de déplacement et de l’investissement massif des collectivités dans le secteur des transports en commun. L’élu local a ouvré, depuis deux siècles, pour la salubrité de l’habitat à travers l’application des principes de l’hygiénisme, relayé par des choix techniques. Même si la compétence “logement” est souvent passée entre les mains de l’intercommunalité, les élus ont toujours traité cette question avec beaucoup d’attention et cette expérience capitalisée doit être connectée avec la montée en puissance des investigations de mesurage effectuée dans le domaine de la qualité de l’air. C’est à travers la richesse des expériences locales que se bâtissent les politiques efficaces qui ne proviennent pas uniquement des orientations nationales. Depuis la création d’associations locales investies dans la surveillance de la qualité de l’air et préfigurant les actuelles AASQA, tout un réseau d’acteurs locaux s’est engagé dans le fonctionnement de ces associations dont l’implication territoriale est tout à fait intéressante pour assurer le relais entre la surveillance et d’autres modes de prévention locaux.

78Au niveau local, la question de la surveillance, en particulier la surveillance technique relevant de la mesure (y compris avec son complément, la modélisation), ne constitue qu’une (petite) partie de la problématique multiscalaire de la pollution atmosphérique, qui doit être intégrée dans des perspectives environnementales plus vastes. La question se pose d’un couplage fort (et précis) avec la problématique santé, mais est-ce le seul problème ? Peut-on dissocier la pollution d’autres aspects et d’autres composantes comme l’encombrement automobile, le bruit, d’autres nuisances et désagréments qui dégradent la qualité de la vie, en particulier en ville, auxquels la région parisienne semble payer un lourd tribut du point de vue de la démographie, comparée à celle d’autres régions et villes françaises ? La problématique de la pollution est diffuse et de ce fait complexe, elle touche à de multiples aspects de la vie sociale. La qualité de l’air ne constitue pas seulement une question, elle n’a de sens que dans la perspective d’une évolution face à la gêne, aux désagréments, aux multiples inconvénients, aux problèmes de santé et autres impacts négatifs qu’elle génère. Elle s’inscrit dans la perspective d’une transformation globale des rapports à toute une part du monde social qui en est à l’origine inscrit dans une territorialité qu’elle conduit à interroger. Bien souvent la disparition des “points chauds” de la pollution de l’air revient à lutter contre la stigmatisation sociale de certaines zones. Les aspects plus opérationnels aboutissant à l’amélioration de la qualité de l’air et à l’élaboration d’une politique de prévention s’intègrent dans une vision plus vaste de l’ensemble des questions environnementales.

79La vision institutionnelle de l’environnement est encore très sectorielle contrairement au souhait de transversalité exprimé dans le Contrat de Plan Etat-Région : “Il apparaît aujourd’hui nécessaire d’établir de nouvelles formes de contractualisation, qui soient encore plus transversales et susceptibles de concerner toutes les formes d’intervention publique et d’en accroître ainsi la cohérence… C’est dans ce contexte que les dispositifs d’ingénierie territoriale, essentiels pour l’émergence et l’articulation des projets, seront aidés.” Or, les Plans de Déplacements Urbains issus de la loi sur l’air, par exemple, s’appuient très peu sur des aspects environnementaux et sanitaires en dépit des craintes exprimées par les habitants relatifs à la qualité de l’air et des objectifs assignés aux PDU par la loi (Offner, 2006). Le PDU doit en effet “assurer un équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d’accès d’une part et la protection de l’environnement et de la santé d’autre part”. À l’échelle du territoire, les approches sectorielles sont condamnées. Séparer le développement sanitaire d’une politique énergétique économe ou d’une stratégie de gestion des déplacements moins polluants, est voué à l’échec. Le contrat de plan Etat-Région présente le chantier de l’écologie urbaine de cette manière : “L’écologie urbaine… concernera l’intégration des logiques de l’énergie, de l’eau, de l’usage économe de l’espace, des matériaux et des ressources dans les décisions d’urbanisme et d’architecture.” La prise en compte de l’environnement s’intègre dans un processus de qualification ou de requalification des territoires. En termes d’image et de qualité de vie, la maîtrise des pollutions atmosphériques est essentielle, mais dépend de plusieurs secteurs :

  • l’aménagement du territoire est interrogé : le schéma de développement industriel de Dunkerque essaie précisément d’harmoniser les enjeux d’un développement industriel avec une gestion des espaces qui permette de réduire au maximum les nuisances causées par les pollutions industrielles aux habitants. C’est ainsi que la localisation des industries, à travers les études d’impact lorsqu’elles sont correctement menées, doit minimiser les impacts négatifs liés au développement industriel. D’ailleurs une déqualification territoriale serait largement pénalisée dans le cadre du marketing territorial auquel se livrent actuellement les collectivités locales pour attirer les investissements. La maîtrise de l’étalement urbain est également une politique d’aménagement du territoire qui représente un enjeu pour la limitation des déplacements motorisés, puisque c’est dans le domaine rurbain et périurbain que la population est la plus dépendante de la voiture.

  • la politique des transports et la gestion de la mobilité sont concernées au premier chef : l’augmentation de la pollution atmosphérique urbaine dépend pour une part de la progression de l’utilisation de l’automobile pour des trajets courts qui, autrefois, étaient parcourus à pied ou en vélo. Les grandes coupures urbaines liées aux infrastructures sont en partie responsables de cette désaffection pour la marche à pied (Héran, 2000). C’est cette perte d’urbanité dont se plaignent les citadins lorsqu’ils sont interrogés au cours de la journée “en ville sans ma voiture”. Les transports en commun, coûteux pour la collectivité, intéressent largement, jusqu’à preuve du contraire, une population captive constituée par des scolaires ou des personnes plus démunies.

  • la politique du logement et le développement de la haute qualité environnementale deviennent des outils locaux de prévention de la pollution atmosphérique. Historiquement, la lutte contre l’insalubrité de l’habitat a été un atout majeur pour maîtriser les grandes épidémies et améliorer la santé des habitants. En contrepartie, la politique d’aide à l’accession à la propriété est pour une part responsable de la périubanisation, bien que les économies réalisées sur le foncier s’accompagnent de dépenses de transport plus élevées.

  • la politique et les services sanitaires ont beaucoup fait pour résoudre les questions de pollution de proximité. Ce sont encore eux qui sont mobilisés pour évaluer les risques environnementaux existants. Au niveau des agglomérations, les préoccupations sanitaires, en dehors des services d’hygiène et de santé (les anciens bureaux municipaux d’hygiène) quand ils existent, revêtent plutôt une connotation sociale, s’intéressant à la précarité et à l’exclusion. Comment la santé environnementale, qui interroge directement la pollution atmosphérique, peut-elle s’intégrer dans le paysage, flou et émergent de la prévention ou de la promotion de la santé ? La santé publique locale représente encore un grand débat. Pourtant, le développement du territoire s’appuie nécessairement sur le développement des personnes dont il est à la fois le point de départ et l’ambition. Ce développement personnel peut être assimilé à la “bonne santé” qu’il convient de rechercher en offrant un cadre de vie porteur et amène aux habitants. Le cadre de vie ne doit pas seulement être pensé en termes d’images mais également en termes de vécu. Nos concitoyens appréhendent davantage le milieu urbain du point de vue de l’individu plongé au sein du milieu - santé et confort - dans la ville que du point de vue de l’évolution globale - santé et durabilité - de la ville. Cette individualisation des problèmes et des solutions conduit à une segmentation très poussée et rend difficile la réalisation d’un projet global de santé publique locale. La santé, comme l’environnement, se déclinent à de nombreuses échelles impossibles à enfermer dans un territoire pertinent, que ce soit un territoire géographique ou un territoire de projet.

80Si la pollution atmosphérique relève incontestablement d’une logique pluridisciplinaire, doit-elle pour autant se traduire par une vision qui confonde politique et expertise ? Au sein des agglomérations, les services techniques en charge des questions environnementales les appréhendent par tradition en termes d’approches sectorielles et sont difficilement aptes à faire face à des problématiques diffuses. N’a-t-on pas voulu utiliser la lisibilité institutionnelle et financière de la surveillance pour mettre en place une politique de la qualité de l’air qui relève d’une compétence plus politique et reste largement à imaginer avec la flexibilité nécessaire aux questions environnementales. Dans le paysage politique français, la réponse apportée aux questions environnementales a été très institutionnelle, à travers les différentes agences mises en place. Or, à leur corps défendant, le fonctionnement de ces agences se rigidifie au fil des jours, elles perdent leur pouvoir de conformation et d’adaptation à des questions en continuelle évolution et en perpétuel changement comme le sont intrinsèquement les questions environnementales. C’est pourquoi les élus ont pu mettre un certain espoir dans le caractère novateur et adaptable des structures plutôt neuves que sont les AASQA, qu’ils ont pu considérer comme plus faciles à faire naviguer au gré de ces évolutions, plutôt que le lourd paquebot des services techniques d’une agglomération.

81Ces considérations montrent la nécessité urgente de repenser la gouvernance, sa pertinence et son fonctionnement au sein d’un gouvernement de la qualité de l’air. Le flou qui peut apparaître (mais pourrait-il en être autrement sur une question fluide et mouvante comme celle de la qualité de l’air ?) quant aux réponses institutionnelles proposées met l’accent sur un certain nombre de questions de société qui sont peu stabilisées en particulier la notion d’expertise et celle de santé.

L’émergence de nouvelles configurations

82Le schéma traditionnel dans lequel la surveillance appartenait au domaine de l’expertise et la gouvernance à la sphère politique est en train de voler en éclat du fait de l’intrication de ces différents aspects les uns avec les autres et de la prise en compte effective des nouvelles aspirations de la société. Le risque énoncé par l’expert doit être acceptable ou accepté, ce qui implique la prise en compte de phénomènes sociaux, qui ne peuvent plus être tenus à l’écart de l’expertise. La quantification du phénomène et son rapport à la norme, difficiles voire impossible à établir, ne peuvent plus constituer un mode de gouvernement satisfaisant dans un monde où la politique doit être comprise et acceptée par tous.

83La question de la rencontre entre la surveillance et la société est fondamentale, mais elle n’est pas vraiment réglée à l’heure actuelle. Les AASQA sont plus que des thermomètres parce qu’elles représentent des lieux qui se sont construits autour d’une problématique, celle de la qualité de l’air en l’occurrence. Ce sont certes des lieux techniques, mais la mesure et surtout la surveillance ont une portée plus large qu’un simple instrument de mesure. Le passage de la mesure à la surveillance traduit une volonté politique. Il n’en reste pas moins vrai que, même si la notion d’expertise évolue radicalement dans la société moderne, les AASQA relèvent du domaine de l’expertise et non pas de celui de la gestion politique de la question. Toutefois, il est indéniable que la surveillance revêt une connotation politique qui doit être intégrée au sein d’un système rassemblant les différentes composantes de la gestion politique de la qualité de l’air, système que l’on peut qualifier de “gouvernance”. Même si, comme le montre J. Theys (Theys, 1998), cette notion n’est pas encore stabilisée : “le débat sur la “gouvernance” est généralement enfermé dans deux discours contradictoires. Pour les uns la “bonne gouvernance” est la seule solution adaptée aux problèmes actuels d’environnement, et elle a donc vocation à se substituer aux politiques publiques traditionnelles considérées comme dépassées. Pour les autres, au contraire, la “gouvernance “est le problème - et non la solution - car elle ne fait que renforcer l’impuissance collective face à des défis de plus en plus ingouvernables”.

84Au niveau local, le découplage entre l’environnement des citadins et les réponses techniques a généré une incompréhension, un malaise et donc des inquiétudes que les processus de concertation standardisés n’apaisent pas. Les mesures et les normes ne rassurent pas quand les citadins voient les pathologies respiratoires augmenter. Les paramètres mesurés et les modalités de leur mesure sont davantage conditionnés par l’évolution des techniques et des institutions que par la demande sociale à laquelle ces mesures sont censées répondre. On pourra s’interroger sur les raisons liées au “jacobinisme” français qui ont présidé à ce découplage entre aspect technique et aspect social de l’environnement (mais est-il propre à la France ?). De plus, on peut poser comme hypothèse que l’incertitude scientifique, réelle dans un certain nombre de domaines, n’est pas le motif qui permet de légitimer l’inaction puisque les connaissances, mêmes partielles et incertaines, sont largement suffisantes pour orienter des décisions. Il est donc indispensable de renforcer la dimension politique de la pollution atmosphérique sans vouloir faire assumer aux AASQA l’ensemble des aspects de la gestion de la qualité de l’air. Il s’agit, au sein d’une gouvernance bien comprise de prendre en compte les aspirations des citoyens et d’apporter des réponses.

85La confusion de la position des AASQA entre expertise et gestion a été entretenue par les conseils d’administration qui sont censés rassembler l’ensemble des acteurs de la qualité de l’air. C’est en partant de cette constatation que P. Lascoumes a pu qualifier les AASQA de “forum hybride”, ou de lieu de débat pour l’ensemble des aspects liés à la question de la qualité de l’air. Historiquement, il est vrai que la présence de quatre collèges, inscrite dans la LAURE, était le signe de la participation d’un large éventail des acteurs concernés à la gestion de la surveillance de la qualité de l’air. En effet, pendant la longue période de la pollution industrielle, la surveillance de la qualité de l’air était décidée entre les industriels et la DRIRE. Les collectivités locales, avec leur composante “hygiéniste” ont voulu élargir ce huis clos pour faire intervenir des considérations de santé publique de manière à ce que la surveillance porte effectivement sur l’exposition des populations et non pas seulement sur le contrôle des émissions industrielles.

86Cette ouverture des conseils d’administration et leur présidence, confiée, le plus souvent à un élu, avaient pour objectif d’assurer la pertinence de la surveillance et non pas la mission d’un forum. Néanmoins, au fil des ans, comme on a pu le voir à travers l’histoire d’Airparif, les AASQA, ont occupé un vide institutionnel sur la pollution atmosphérique et leur conseil d’administration s’est ouvert à de nombreux acteurs de la qualité de l’air. Pourtant les professions de santé et les chercheurs ne s’assoient que très épisodiquement autour de la table. Les groupes de travail convoqués pour l’élaboration des PRQA et des PPA ont montré combien l’éventail des personnes concernées était beaucoup plus vaste que les administrateurs des réseaux. La qualité de l’air est encore une question largement ouverte vers les professionnels du logement, les agriculteurs et d’autres groupes professionnels et sociaux.

87Les conseils d’administration des AASQA peuvent-ils être des lieux de débat ? En général, les discussions au sein des conseils d’administration sont réduites car la surveillance, en raison de ses aspects techniques et très contraints par des normes ou des directives, prête peu à la discussion, sauf si le coût en est trop élevé ! Les discussions sont nombreuses mais s’apparentent bien davantage à des échanges d’information, voire même à des exposés didactiques qu’à un débat de gouvernement. Cependant la surveillance est souvent sans controverse et les décisions sont présentées comme étant la résultante de directives venant de Paris ou de contraintes budgétaires. L’interrogation majeure formulée à l’égard du bénéfice social de la surveillance réside dans la manière de résister à la tentation des élus de répartir les analyseurs en fonction de l’impact médiatique qu’ils peuvent en tirer. Dans bien des réseaux, le maintien de certains analyseurs a une justification plus électorale que scientifique. D’ailleurs les microgrammes par m3, voire même l’indice ATMO paraissent bien ésotériques aux électeurs ou aux administrateurs qui n’en voient pas toujours l’intérêt immédiat quant à la qualité de vie dans leur quartier. C’est d’ailleurs dans le rôle d’explication du langage technique que les AASQA, à travers leur conseil d’administration et leur politique de communication, peuvent jouer un rôle pédagogique très utile.

88Les réseaux peuvent-ils servir de forum hybride et représenter une nouvelle forme d’expertise sans jeter le discrédit sur leurs données ? Est-ce bien la mission des réseaux d’assurer cette expertise croisée ? Ne se situerait-elle pas plutôt dans les SPPPI ou dans des instances davantage politiques, la surveillance représentant une composante de ce forum ? En effet, au sein des conseils d’administration des AASQA, ne siègent que des personnalités dites “qualifiées” qui n’ont pas la mission de représenter l’ensemble de la société. C’est à Opal’Air que les discussions pour faire éclater le rôle de thermomètre de l’association vers des aspects plus opérationnels ont été les plus vifs. Les associations ont souvent réclamé que l’AASQA soit un outil non seulement pour déclarer les alertes, mais pour remédier aux pollutions industrielles. Sans doute, à travers le réseau, c’est le sous-préfet qui était visé dans sa compétence en matière de contrôle industriel et de garant de la sécurité des habitants. Ce qui, d’ailleurs, montre bien que l’AASQA, en dépit de son statut associatif, n’est pas une association non-gouvernementale comme les autres ! En matière de pollution industrielle, les élus se retranchent derrière la responsabilité de l’Etat mais, pour d’autres aspects de la pollution atmosphérique qui relèvent directement de leur responsabilité, les élus mettent souvent en avant, en guise d’action, leur investissement en matière de mesure, ce qui peut être un alibi en renvoyant la question de l’action dans la sphère de la connaissance. Paradoxalement, l’expertise fournie par les réseaux de mesure peut devenir un prétexte pour l’inaction. Les élus pèsent également dans la stratégie du réseau et poussent vers une médiatisation forte de la qualité de l’air.

89À travers l’exemple de la région Nord-Pas-de-Calais, les limites de la notion de subsidiarité et de territoire apparaissent au grand jour quand on veut les appliquer à la qualité de l’air. Même d’un point de vue technique, les réseaux sont-ils capables de répondre à une demande très territorialisée ? N’atteint-on pas les limites techniques dues aux variations spatiales de la qualité de l’air ? Les variations temporelles sont tout aussi importantes que les variations spatiales (d’où les procédures d’alerte). Les outils de l’expertise, de plus en plus sophistiqués, doivent pouvoir être élaborés à un niveau national ou même européen et ensuite adaptés au niveau régional dans un processus de transfert des savoirs qui doivent pouvoir circuler dans les deux sens (top-down et bottom-up). Il s’agirait là d’un vaste chantier à mettre en œuvre puisque la plupart des résultats acquis par des recherches d’un haut niveau, par exemple celles initiées par le programme Primequal/Prédit, ont du mal à être appliquées à l'ensemble des utilisateurs potentiels. D’un point de vue politique, les territoires administratifs éclatent devant les impératifs d’une problématique par définition fluctuante et donc plus adaptée à une gestion de projet construite à l’aide de partenariats provenant de niveaux de compétences très variés. Le débat sur la subsidiarité est compliqué par l’interdépendance croissante entre surveillance et gouvernance, entre expertise et gestion. La surveillance ne représente qu’un aspect de la gouvernance de la qualité de l’air et de l’environnement, mais c’est cet aspect qui est le plus institutionnalisé et qui offre donc le plus de prise pour établir des politiques tangibles et financées.

  • 20 D’un point de vue sociologique, on peut noter l’inadéquation de la sociologie durkheimienne pour pe (...)

90Ces mutations mettent en question les gouvernances par le haut, centralisées et étroitement finalisées, au profit de stratégies d’une autre nature. Dans cette nouvelle configuration, les moyens d’agir valent davantage que les objectifs, si l’on entend par moyens la capacité à interagir et à négocier avec un pool toujours croissant de partenaires. Les acteurs et leurs capacités spécifiques à interagir deviennent plus importants que les structures20. Le développement durable ne peut pas s’envisager par référence à un état ou à un simple univers d’objet, mais d’abord à un champ de relations, à entendre dans un sens à la fois pragmatique et stratégique. Pragmatique en ce que la relation est condition de l’action et stratégique comme conduite de la relation et de l’action. Parmi les multiples dimensions du développement durable ressort donc l’importance du socio-politique.

91Ces réflexions s’ouvrent vers une nouvelle forme de régulation territoriale entre le local et le global. L’idée n’est pas de faire fonctionner les différents niveaux territoriaux sur un mode hiérarchique mais sur un mode de coproduction. Territorialiser un problème ne signifie pas le renvoi de cette question au niveau local mais plutôt la recherche des articulations pertinentes entre les différents niveaux d’intervention. La territorialisation devient alors un processus d’action collective maillant concrètement les enjeux du local et les intérêts des acteurs globaux. Il s’agit d’un produit hybride créée dans une logique d’intérêts partagés. Un des apports les plus marquants de cette évolution est de rendre la perspective du territoire incontournable, mais en même temps d’en infléchir la notion en la requalifiant profondément. Celui-ci n’est plus simplement une entité statique, administrative, technique ou esthétique, articulant autour d’un référent identitaire un pouvoir et des populations, mais l’espace même de relations aux frontières multiples et changeantes, support de logiques plurielles, économiques, écologiques, sociales, fondamentalement inscrites dans la temporalité, le devenir et la transformation.

92Plutôt que la recherche d’un territoire pertinent, fut-il régional, il s’agit de s’interroger sur la nécessité de capter des idées et des flux à travers des réseaux qui ne s’apparentent plus directement aux réseaux techniques du mesurage, mais des réseaux immatériels qui permettent de faire circuler librement les informations. Dans cette perspective, la notion de réseau de proximité semble insuffisante si elle n’elle n’est pas alimentée par d’autres, situés à une échelle beaucoup plus vaste, à l’image de ce que P. Veltz a nommé la « société d’archipels » (Veltz, 1996).

3. Quelle gouvernance pour la pollution de l’air ?

93L’examen détaillé de la surveillance a permis de mettre en évidence un certain nombre de difficultés concernant la gouvernance dans le domaine de la pollution atmosphérique sur lesquelles il semble utile de revenir pour en approfondir l’analyse mais aussi pour s’interroger plus généralement sur la gouvernance elle-même, sa signification, les conditions de sa mise en œuvre, ses modalités en relation avec la question de l’action dans des domaines complexes et incertains comme peut l’être celui de la pollution de l’air, mais aussi d’autres compartiments de l’environnement étudiés dans le présent ouvrage comme l’eau ou les sols. L’incertitude, dans de tels domaines, ne tient pas à l’absence ou à la faible qualité des connaissances, mais bien plutôt à leur sophistication, reflétant la complexité du domaine lui-même. Elle est liée au détail et à l’enchevêtrement des phénomènes, à la multiplicité des échelles, au croisement des perspectives et des champs d’intervention et de décision qui font qu’il est très difficile, voire impossible de le cerner de façon précise, de le borner, d’autant plus qu’il est soumis à des transformations constantes sur de multiples plans, cognitifs et pratiques. Ici la métaphore territoriale, spatiale et son univocité affirmée rencontrent clairement leur limite, comme nous l’avons déjà évoqué. La référence la plus stable, au moins à ce stade, face à une réalité soumise à des changements multiples et rapides dans des contextes socio-politiques aux évolutions le plus souvent beaucoup plus lentes, est celle d’une interrogation, d’un questionnement, d’un ensemble de présomptions dont le champ effectif, s’il peut être largement appréhendé, n’est pas complètement identifié et connu, offrant de façon récurrente de nouvelles perspectives. Ceci est important en ce qui concerne la nature des discussions et des controverses qui peuvent résulter de ce type de situation, qui prête à des interprétations très contradictoires. On peut facilement affirmer, en particulier, qu’on ne dispose pas de références, d’éléments suffisamment nets et tranchés pour décider d’actions significatives, mais on peut aussi, à l’inverse, en tirer prétexte pour un activisme désordonné, chaque attitude renvoyant à des arrière-plans spécifiques qui en conditionnent l’adoption. La question de la temporalité est ici plus qu’ailleurs chargée de sens. L’histoire de la pollution atmosphérique comme de bien d’autres domaines de l’environnement est révélatrice des carences, des refus ou des excès qui n’ont cessé d’en ponctuer le cours et qui en sont comme constitutifs, témoignant précisément des aléas du domaine. On perçoit le rôle que peuvent jouer, dans des situations de ce type, des éléments apparemment secondaires, mis de côté ou ignorés dans des contextes apparemment moins hétérogènes, ce qui ajoute évidemment à la difficulté et exige une vigilance permanente.

94L’épistémologie de situations de ce type, les modèles et les arrière plans d’intelligibilité à partir desquels on est amené à les aborder jouent un rôle central, au-delà de la seule technicité. Ils en conditionnent le sens et la mise en œuvre. De façon sous-jacente la problématique de la technique et de la dimension techno-scientifique, de sa constitution et de son pilotage collectif sont au cœur des interrogations soulevées ici. Nous évoquerons ce point un peu plus loin. La question de la relation entre connaissance et action, de la nature d’une action rationnelle dans un tel contexte, qui renvoie directement à la gouvernance, apparaît également comme centrale. Toute situation d’incertitude conduit à des modalités d’intervention où l’on décide de l’action indépendamment, au moins pour une part, de la connaissance et parallèlement à elle, le refus d’agir, le maintien du statu quo, n’étant qu’une modalité particulière de l’action. Le développement d’Airparif a bien mis en évidence en quoi la transformation du réseau pour l’adapter à la réalité de la pollution atmosphérique urbaine a été la condition indispensable pour le développement de la connaissance qu’il s’est montré capable de produire par la suite. Cette transformation s’est faite progressivement en plusieurs étapes, dans un contexte marqué par des déficits de connaissance très importants, dont on mesure rétrospectivement, à la vue de la réalité contemporaine, l’ampleur. En 1979, au moment de la création du réseau, à peu près personne, à l’exception de quelques rares spécialistes, ne pensait que l’on puisse détecter de l’ozone en région parisienne, comme on pouvait le faire à Athènes ou à Los Angelès. On sait aujourd’hui que l’élévation des taux d’ozone troposphérique à l’échelle continentale, voire globale est l’une des caractéristiques majeures de l’évolution de l’atmosphère. La démarche spécifique développée par Airparif a permis de disposer d’un instrument fiable d’information et de communication en matière de pollution rendant possible une évaluation inexistante jusque-là, qu’aucune autorité responsable dans la région n’a été capable d’envisager et de chercher à mettre en place, dans la mesure où personne ne soupçonnait ce que le réseau a permis de mettre en évidence par la suite. La force d’Airparif a été de s’appuyer et de savoir utiliser les ressources techniques et intellectuelles disponibles dans la région, de mettre en place les partenariats adéquats pour constituer l’environnement scientifique et technique nécessaire au développement de la prévision et de la modélisation. L’autonomie dont Airparif a su disposer, que lui a consentie la DRIRE, a été de ce point de vue cruciale, en même temps qu’elle ne constituait qu’une condition. Mais c’est précisément compte tenu du caractère atypique et en même temps très révélateur de cette situation, dans le contexte français, qu’il semble utile de souligner ce qui en fait la spécificité.

95La question de la pollution atmosphérique offre un excellent ancrage pour mettre en lumière, de façon plus générale, les perspectives mais aussi les multiples interrogations que soulève la gouvernance. Dans un premier temps, elle met en évidence le lien fort entre gouvernance et cognition, la gouvernance en tant qu’opérateur cognitif, à travers un questionnement en profondeur sur l’ensemble des mécanismes collectifs à l’œuvre en matière de pollution et de lutte contre la pollution de l’air, leur relation les uns avec les autres et leur coordination, en dépassant le cadre des rationalités apparentes et la dérive vers la logique d’une discipline scientifique particulière.

3.1. Gouvernance, renouveau du cadre cognitif et de la relation à l’action

96Des approches plus classiques tendraient à séparer les points de vue. On pourrait en particulier penser à une sociologie qui tendrait à chercher à mettre à jour, derrière des apparences trompeuses, des enchaînements et des déterminations qui apportent une “explication en profondeur” des phénomènes envisagés en les replaçant dans un ou des cadres prédéterminés (techniques, industriels, économiques). Mais force est de constater le caractère potentiellement contraignant, réducteur et aujourd’hui inapproprié d’une telle approche, qui ne satisfait plus aux exigences de fluidité et de polyvalence des dynamiques contemporaines. Le monde contemporain ne répond plus aux injonctions trop univoques élaborées dans de telles perspectives. On pourrait également envisager une approche strictement spatiale, géographique, territoriale, élaborant à l’intérieur d’un cadre plus ou moins établi à l’avance un ensemble de rapports liés à des déterminations incontestables mais là encore trop évidemment limitées. Le croisement de ces approches entre elles et avec d’autres possibles apparaît peu à même de faire face à une problématique dont nous avons montré combien elle s’inscrivait mal dans les cadres institutionnels ou cognitifs existants et avait suscité des démarches nouvelles. Les approches classiques à ancrage cognitif sectorisé en champs ou en domaines privilégient l’intégration de toute nouvelle problématique dans un cadre prédéterminé lié à un régime causal spécifique, évacuant la question de savoir dans quelle mesure ce cadre contribue à construire à la fois les questions et les réponses. L’environnement, en tant que confrontation à une pluralité intrinsèque, fait éclater ce type de cadre. De ce point de vue, la gouvernance permet au contraire de préserver le caractère indéterminé, la dimension événementielle constitutive d’une réalité instable dont nous avons décrit les transformations et les dimensions émergentes. En ce sens, la gouvernance paraît offrir une perspective heuristique plus large que celle qu’offre une sociologie politique plus classique, dans la mesure où elle ne vise pas un savoir extensif en tant que tel, la mise à jour de logiques spécifiques ou une accumulation générale de connaissances, mais situe directement celle-ci dans une perspective de dynamique collective et d’action. Elle cherche plutôt à appréhender de façon ciblée des processus en apparence relativement délimités, mais en fait complexes dans leur étendue et leur diversité de par leur absence de cohérence a priori, de leur hétérogénéité intrinsèque et irréductible. En ce sens la gouvernance s’attache à l’appréhension de processus nouveaux, émergents, dont les modes de conduite inédits restent à constituer et inventer, et elle le fait de manière nécessairement progressive, au fil même de leur développement. La problématique de la pollution atmosphérique illustre ceci de façon très claire dans la découverte dont elle a pu faire l’objet, qui reste encore très partielle, comme dans l’ensemble extrêmement large des registres qu’elle mobilise concernant une substance aussi commune, à l’usage aussi largement partagé que l’air, circulant entre la multitude des individus humains et des organismes biologiques qui en dépendent. Les dimensions à la fois générales, émergentes et hétérogènes des phénomènes en cause semblent essentielles quant au recours à la notion de gouvernance. Mais la question que soulève l’hétérogénéité est également délicate dans la mesure où elle impose de récuser tout bornage a priori et renvoie bien plutôt à ce point de vue aux seuls registres de l’expérience.

97À travers des mécanismes physiquement et chimiquement, spatialement et temporellement différents, cela vaut également pour les autres domaines abordés dans cet ouvrage, eau ou sols, et pourrait s’étendre à l’ensemble de l’environnement, dont la signification apparaît clairement du passage de l’objet, de la matérialité, dont on peut dire qu’il a été au cœur de la constitution de la modernité, vers l’acteur. Ce que l’analyse fait rapidement apparaître, c’est l’impossibilité à contenir le problème à un domaine ou à un champ limité ou à une temporalité restreinte. Seules des visées spatio-temorelles larges associées à des approches plus finement circonscrites semblent offrir des perspectives d’intelligibilité à des questions d’usages aussi partagés que celles qui concernent l’air ou l’eau, dont certains des composants dont ils sont le vecteur sont soumis à des circulations particulièrement complexes et sans limites a priori. Les réponses correspondantes ne peuvent être réduites au champ du politique au sens classique du terme, dans ce qui lie celui-ci à la production du collectif. On se trouve dans le domaine de réalités beaucoup plus élémentaires, qui touchent à la santé, au vital, à travers la question même de la qualité : la dimension éthique est immédiatement présente et prégnante dans ses dimensions les plus élémentaires et les plus fortes, dans ce qui touche à l’attention, à la protection même de la vie. L’examen de ces domaines implique d’associer des champs qui peuvent apparaître au départ comme extrêmement différents. On ne peut couper l’air en morceaux ou le compartimenter à bon compte. Comme nous l’avons évoqué a plusieurs reprises, la question de l’air intérieur ne peut être dissociée de celle de l’air extérieur, qui ne peut être dissociée des phénomènes à grande échelle comme la production d’ozone ou le réchauffement climatique. De telle sorte que l’on est ainsi amené à envisager un champ d’intervention extrêmement large, et donc à rechercher des entrées, des axes d’intervention qui fonctionnent aussi à l’échelle de ce champ. C’est clairement la perspective développée dans le rapport de l’agence européenne de l’environnement (Tuinstra et al., 2004) qui vise précisément à dessiner des pistes favorisant une approche intégrée en matière de qualité de l’air et du réchauffement du climat. On est ainsi très fortement amené à mettre en question au plan des décisions, des choix et des stratégies d’intervention des approches purement locales au profit d’approches multiscalaires.

  • 21 ONERC, op. cité, p. 7.

98Ceci n’est pas vrai seulement dans le domaine de l’air, mais apparaît de plus en plus clairement dans d’autres domaines de l’environnement comme celui de la biodiveristé par exemple dont témoigne la directive européenne Habitats (1992). Comme nous l’avons montré, la question de la pollution atmosphérique ne pourra trouver de solution à travers l’automatisme d’un dispositif établi une fois pour toutes, mais requiert un volontarisme, un effort très important et un large éventail d’initiatives et d’interventions à des échelles et dans des perspectives très différentes dont nous avons évoqué la difficulté à les mettre en œuvre et à les coordonner. Il en ira à l’évidence de même, mais à une autre échelle, pour ce qui est du réchauffement climatique. Faire face à ces questions exige d’abandonner toute logique du “business as usual” et de prendre la pleine mesure de l’ampleur du défi auquel nous sommes individuellement et collectivement confrontés. Les résultats en matière de pollution atmosphérique fournissent un certain nombre d’indications quant à la difficulté de ce point de vue. Ils donnent également une indication quant à l’effort qui sera à consentir face au réchauffement, dont l’année 2007 aura apporté l’éclatante confirmation avec le quatrième rapport du GIEC. Le rapport de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC, 2005) a confirmé la menace que celui-ci représente spécifiquement pour la France. Il souligne opportunément qu’un pays comme la Grande-Bretagne a commencé à prendre des dispositions par rapport au problème dès 1997 alors que notre pays n’a rien fait : “En matière d’adaptation au réchauffement climatique, si on excepte les mesures qui ont été prises après la catastrophe de la canicule de l’été 2003 force est de constater que rien n’existe aujourd’hui21”.

  • 22 De ce point de vue la notion d’État modernisateur apparaît plus pertinente que celle d’État provide (...)
  • 23 Searle, op. cité.

99Ce que l’on enregistre ici, c’est le déficit d’action, que l’approche en termes de gouvernance aide précisément à appréhender et à mettre en perspective, ce qui contribue en retour à mettre en évidence le caractère central de cette dernière. Le schéma auquel on est confronté, hérité de la première modernité et qui anime très largement les autorités publiques et les responsables politiques, en particulier en France où l’autonomie des acteurs locaux est plus réduite qu’ailleurs, reste très largement celui selon lequel la connaissance doit logiquement et nécessairement précéder l’action, avec l’idée sous-jacente que de la connaissance aussi large, exacte et précise que possible va directement surgir l’action pertinente. Cela s’inscrit dans la perspective d’une vision sectorielle de l’action, de fait limitée. Or ce schéma et la construction épistémologique qui le sous-tend sont largement trompeurs, même s’ils restent omniprésents en France, où la pensée de l’action est profondément défaillante, minée par la prégnance de la rationalité universalisante, de la représentation unifiée, de la doxa, de l’image, du pouvoir, de la hiérarchie. Ce schéma n’est pas simplement faux et dangereux, il a une origine qu’il importe de rappeler, c’est un schéma qui repose largement sur une vision extensive et mécanique de la rationalité, très largement au cœur de la conception du fonctionnement collectif, dont elle constitue un impensé majeur. Dans les années récentes, celle-ci a été portée par le paradigme modernisateur22 qui a joué un rôle déterminant dans la société française depuis la guerre et a constitué un puissant écran quant à sa signification véritable comme à d’autres modalités d’opérationalisation plus concertées et partagées. L’arrière-plan de ce schéma est celui d’un rattrapage, implicitement soumis aux exigences d’un modèle extérieur auquel il convient plus ou moins explicitement de s’identifier et de se conformer. Cette construction a nourri toute un imaginaire français de la modernisation, dont la fin du monde bipolaire de la guerre froide a définitivement effacé les fondements. Il part de l’idée implicite qu’une démarche rationnelle est une démarche complète, englobante, n’ignorant rien de ce qui est pertinent, qui associe nécessairement à un raisonnement des implications spécifiques et donc des éléments sur lesquels intervenir, dans une logique purement déterministe du hasard et de la nécessité, ignorant tout de l’intentionalité. Des auteurs comme Searle (Searle, 2001) ou Gellner (Gellner, 1992) se sont attachés à développer la critique de ce type de conception. Il semble important d’indiquer qu’il y a là un point de départ fondamentalement erroné, qui considère la raison comme un boîte noire, un hors-champ invisible et ne comprend pas que la raison transforme fondamentalement les contextes d’action et constitue en elle-même un élément du contexte d’action, qu’elle conduit facilement à envisager du seul point de vue du rapport de forces. À ce schéma, Searle ajoute l’idée, de son point de vue fausse, que la raison est soumise aux passions. Ces deux aspects se conjuguent pour conduire à la conception de la passion politique telle que nous la connaissons en France dont on ne cesse de mesurer les insuffisances. Combien de propositions de réforme sont ainsi rejetées sans examen, par identification politicienne de qui les propose ou du contexte dans lequel elles sont proposées. Dans une telle perspective, le jeu politique prend un caractère parodique et d’annulation, dont peut citer de multiples exemples comme l’affrontement récent entre l’Etat et la région Ile-de-France relatif au transfert de compétence et de financements du premier à la seconde en matière de transports. La raison n’est pas neutre, elle ne fait pas que susciter dans une pure transparence des solutions, mais elle structure, elle organise beaucoup plus largement et profondément la réalité et les relations, comme l’a montré Weber. D’une certaine façon, la critique très forte qui a été faite ces dernières décennies de la science ne porte pas tant sur la science elle-même en tant qu’instrument de connaissance que sur la dimension aveugle qui y serait attachée, héritage d’une forme ancienne, fortement prégnante, de la rationalité. Dans ce contexte, on mesure toute l’importance d’une théorie de l’action, capable de prendre en considération un ensemble de réalités que la raison seule ignore, en particulier la dimension d’acteur et l’altérité liée à la notion d’action et d’acteur, toujours en situation, qui en est constitutive. D’un point de vue stratégique, une telle vision impose nécessairement une approche beaucoup plus large, mais aussi plus nuancée des contextes d’action et de décision, dans la mesure où la notion d’acteur suppose une appréhension individualisée des risques, qui n’est elle-même pas concevable sans des mécanismes élaborés d’évaluation. On se situe ici dans un univers socialement offert à la visibilité et non pas caché. La raison est fondamentalement assimilatrice et ne peut pas penser le contexte autrement qu’en l’intégrant comme une variable ou un ensemble de variables supplémentaires, elle ne peut en poser l’altérité constitutive. Pour qu’il y a ait action et contexte, il faut qu’il y ait une distance, une discontinuité, une brisure, ce que Searle dans son ouvrage Rationality in action23 appelle “gap”, qui met fondamentalement en question toute idée d’un ordre rationnel en tant que tel au profit d’acteurs rationnels.

100La démarche proposée par l’Europe en matière d’environnement et l’insistance en ce qui concerne l’accès de tous à l’information et à la justice environnementales, objets de la convention d’Arrhus, repris dans un large ensemble de directives et d’initiatives, est très explicite de ce point de vue. Celles-ci mettent en avant des exigences soutenues de diffusion de l’information. L’insistance affirmée à la promotion de l’information vise celle-ci non pas tant en ce qu’elle constitue un droit, mais bien plutôt en tant que ressource opératoire dans un domaine où chacun est concerné et impliqué. Savoir implique transmission de références, mais surtout possibilité d’agir et de comprendre le sens de l’action collective et d’y adhérer en connaissance de cause ou de la critiquer de façon pertinente et graduée. Ce qui est visé, c’est l’action, l’action collective et son caractère multiforme, à travers la possibilité de développer une démarche personnelle qui ait du sens, que celle-ci soit autonome ou consiste à adhérer à des dynamiques déjà existantes. Ce qui est en cause, c’est la question du sens et de dynamiques individuelles qui ne reposent pas uniquement sur le conformisme. On se situe dans une perspective qui ne vise pas une ontologie du savoir, comme le rationalisme tend à le faire, mais une réalité pratique, le savoir constituant à l’évidence une ressource incontournable pour l’action.

101En France, la pollution atmosphérique constitue un exemple très intéressant de ce que ce sur quoi on a réussi à se mettre d’accord a souvent un caractère minimal. On s’est beaucoup attaché, au fil du temps, à gommer l’image inquiétante ou négative de la pollution, sans pour autant lui substituer une dynamique d’acteurs véritablement convaincante. On a un peu l’impression que l’enjeu a souvent consisté à tenter de mettre en sommeil l’opinion, d’inhiber la vivacité des réactions et des inquiétudes collectives à travers une stratégie dans laquelle la diffusion d’informations non suivie de mise en œuvre apparaît comme la meilleure façon de démobiliser la population. On ne peut sous-estimer l’effet pervers lié à ce type de situation, le régime de contradiction auquel est soumise la population, qu’illustre l’alerte, le pilotage par le court terme. C’est dans une logique de ce type que s’inscrit pour une part la surveillance, alors qu’elle a été conçue dans une perspective proactive, entièrement opposée, les interventions de Corinne Lepage sont sans ambiguïté sur ce point. Comme nous l’avons indiqué, et cela est vrai aussi bien en région parisienne qu’en Alsace, avec la constitution de l’ASPA, la surveillance est apparue comme un outil essentiel, une médiation indispensable à des choix collectifs mieux fondés car éclairés. De ce point de vue, on peut souligner l’ancrage d’Airparif comme de l’ASPA dans des références européennes qui ont servi de fil conducteur à Airparif pour bâtir son réseau et qui ont également servi à l’ASPA pour étayer le sien dans le cadre d’un programme international associant l’Allemagne, la Suisse et la France.

102Mais comme nous l’avons évoqué à de nombreuses reprises, la surveillance ne constitue que le prélude à des mises en œuvre différenciées visant les divers champs concernés par la pollution, monde rural (pesticides), monde industriel, univers professionnel, domestique, monde urbain, etc. Et c’est en cela que nous rejoignons la seconde dimension majeure de la gouvernance, celle de conduite du collectif dans une perspective de réponse très large aux problématiques dont nous avons présenté plus haut les caractéristiques et l’hétéronomie.

3.2. Le renouveau de la dynamique collective

103C’est aussi ici que la question de la relation au gouvernement se pose de la façon la plus précise et qu’il importe de situer la spécificité de la gouvernance. Le caractère multiforme des initiatives en matière de rénovation urbaine d’une ampleur inattendue et d’une grande complexité, nécessitant une haute technicité, des investigations sophistiquées, le développement de dynamiques transversales, intersectorielles associées à des procédures de consultation à grande échelle permet d’éclairer la dimension et la difficulté de la question et de situer la gouvernance dans une perspective qui se situe au-delà de la communication, dont nous avons évoqué le rôle, et du gouvernement. On peut considérer celle-ci comme une forme à la fois légère, souple, dynamique, itérative, collective de gouvernementalité à travers des dispositifs multiples et informels d’association, de mise en relation, de coordination de l’ensemble des acteurs, des parties prenantes, y compris la société civile, sans rien ignorer et dans un rapport incontournable aux autres aspects de la décision collective, transformation des normes, évolution des législations aux différentes échelles, sur la base informée que nous venons de décrire. On voit la perspective très large d’une telle réalité, dont on peut aussi mesurer, et les éléments que nous avons avancés permettent de le faire plus directement, la distance qui nous sépare d’une véritable mise en œuvre à ce propos. Mais on ne peut pour autant en récuser la perspective. Ce que l’on peut en attendre, c’est un renouvellement des attributions et des significations en matière de décisions collectives, un recherche plus précise et une expression plus juste, plus complète de l’intérêt général, fondée non pas sur les seuls registres techniques ou économiques, mais sur un panel beaucoup plus large de critères pour une part qualitatifs, esthétiques, moraux et sociaux. En même temps, ces mises en œuvre, aussi importantes soient-elles du point de vue de l'émergence de nouvelles dynamiques collectives, ne peuvent à elles seules apporter la réponse à un problème qui impose sans doute le recours à des évolutions profondes quant aux technologies — la question de l’innovation technologique et sociale est ici très importante — en matière de transport par exemple. Peut-on envisager de maintenir l’usage du moteur thermique en contexte urbain ? Il y a là une interrogation qui mériterait largement discussion, à propos de laquelle divers travaux effectués récemment apportent des éléments de réponse : on peut évoquer à ce sujet les simulations prospectives à partir de scénarios d’intervention réalisées dans la région de Marseille dans le cadre du programme Escompte ou encore le travail effectué par Airparif concernant l’impact à attendre des mesures envisagées dans le cadre du PPA d’Ile-de-France. La réponse à la question de la qualité de l’air en ville n’est pas seulement urbaine, elle concerne l’ensemble du dispositif transport, transports en commun et intermodalité, transport individuel. Ici la question de la gouvernance touche à un point essentiel que nous n’avons que très brièvement évoqué pour le moment et qui fera l’objet d’une réflexion plus détaillée dans la troisième partie de cet ouvrage, qui concerne la nature même des outils techniques d’évaluation, les différents systèmes d’indicateurs dont la surveillance de la qualité de l’air offre le prototype, ainsi que les outils de simulation actuellement disponibles. Ceux-ci constituent des instruments d’aide à la décision du point de vue collectif, mais conduisent aussi à en modifier, en l’élargissant considérablement, le contexte, compte tenu de la rapidité et de l’extension potentielle de diffusion des informations ainsi élaborées.

104Ceci renvoie à une nouvelle caractérisation de la surveillance a priori porteuse de tels outils et de tels développements techniques qui ne sont que l’extension de ce qu’elle a été amenée à pratiquer jusqu’à maintenant. Comme toute réalisation anthropo-technique, celle-ci ne peut exister que dans une relation à double sens avec un contexte sur lequel elle se greffe et qu’elle contribue à constituer dans la mesure où elle est précisément capable de s’installer face à lui de manière autonome et d’en restituer une appréhension quantifiée. La question de la gouvernance en matière de pollution atmosphérique fait ainsi ressortir la nécessité de découplage entre les différents acteurs, mais également d’instances indépendantes d’évaluation et de contrôle qui assurent la pérennisation de tels fonctionnements. On mesure toute la difficulté d’exercices de ce genre dans un contexte comme le contexte français où l’Etat tend facilement à prétendre rassembler, regrouper et gérer toutes les initiatives et les compétences. Ceci introduit à un nouveau regard sur la relation entre expertise et gestion.

105Deux perspectives différentes liées l’une à l’autre paraissent donc attachées à la notion de gouvernance qui correspondent bien à son caractère réflexif : l’une est interrogative, heuristique, et elle a pour sens l’examen, l’analyse des processus d’organisation, de décision et de mise en œuvre collective dans des domaines plurivoques dans lesquels il n’existe pas de hiérarchie constituée des valeurs et des modes opératoires, mais qui sont caractérisés au contraire par l’hétérogénéité des éléments ou des systèmes en cause, champs scientifiques, technologies et systèmes techniques, composantes sociales, économiques, politiques, références éthiques ou morales (Nowotny et al., 2003). L’autre correspond à une perspective proactive de mise en œuvre, d’opérationalité collective développée dans des situations diverses, en élargissant les processus de choix, de décision et de pilotage à des acteurs de la société civile qui ne sont, en général, pas invités à y participer. La composition de ces deux registres de la gouvernance suggère pour celle-ci différentes voies, qui ont des significations et des portées différentes. Faut-il considérer la gouvernance comme une simple extension des procédures de choix collectifs à des acteurs nouveaux ou considérer que la gouvernance a trait à des objets eux-mêmes nouveaux, des objets collectifs complexes, nécessitant des médiations nouvelles ? C’est cette perspective que nous avons privilégiée ici car c’est celle qui nous semble la plus prometteuse, la plus riche et la plus significative, dont il semble également le plus intéressant de dessiner les contours, et qui semble le mieux permettre d’expliciter ce qui en fait la spécificité et donc de mieux en situer la perspective. Elle est aussi la plus proche des interrogations que nous avons été amenés à développer concernant la pollution atmosphérique et qui invitent fortement à un examen plus attentif permettant d’en explorer à la fois les possibilités mais aussi les conditions et les limites. À travers la multiplicité des échelles, des acteurs aux intérêts contradictoires, des mises en œuvre, la pollution et les difficultés à y faire face collectivement sont de bons supports pour s’interroger avec un peu de recul sur le sens même de la gouvernance, mesurant d’emblée ce que les réalités sous-jacentes ont précisément d’ingouvernable, ce que l’expérience confirme si l’on considère les avancées à la fois importantes, mais à d’autres points de vue minimes, voire nulles, dans ce domaine. Et bien plus encore face à l’ampleur des défis qui se profilent, qui en élargissent encore la perspective tel le changement climatique, dont la réalité concrète s’inscrit de plus en plus précisément dans la multiplicité des univers quotidiens et sociaux, bien au-delà du choc collectif qu’a pu constituer la canicule de l’été 2003. Considérer la gouvernance comme liée à des situations complexes qui ne peuvent plus se conduire de manière directe et univoque comme c’était le cas à travers la gouvernementalité traditionnelle et les processus de rationalisation liés à des approches sectorielles, comme l’a développé la théorie weberienne, engage dans une réflexion socio-politique très large. Une des questions posées est celle des relations entre gouvernance et gouvernement, entre des formes que l’on peut considérer comme nouvelles, plus ouvertes et plus larges, correspondant à des situations et des enjeux eux-mêmes nouveaux, et des formes plus classiques qu’il n’est pas question d’abolir pour autant, mais dont la coexistence avec ces formes nouvelles peut signifier des infléchissements significatifs, de nouveaux partages des taches, des responsabilités et des initiatives.

3.3. Gouvernance et environnement, une congruence forte

106Rassemblant deux dimensions, deux perspectives liées, cognitive et opératoire qu’elle associe étroitement, la gouvernance est un outil d’intégration, à la fois indispensable et bien adapté pour appréhender des domaines et des champs de décision complexes comme ceux de l’environnement, caractérisés, comme nous l’avons indiqué précédemment, par l’absence de déterminisme, l’absence d’organisation, de hiérarchie a priori ou de frontière, et la prévalence de l’action. L’environnement contribue certainement à donner à la gouvernance une dimension et un sens qui apparaît peut-être moins nettement dans d’autres contextes plus étroitement politiques ou sociaux, dans lesquels elle n’est envisagée que du point de vue de l’extension de la gouvernementalité à des acteurs sociaux qui ne sont pas en général associés aux processus de choix et de décision pour des raisons de nature strictement sociales de partage a priori des rôles et des responsabilités. Remarquons cependant que les choses ne sont pas aussi simples qu’il y paraît dans la mesure où des éléments comme la hausse du niveau de vie, l’extension des ressources techniques, la familiarité avec les technologies, la hausse du niveau d’éducation apparaissent constitutives de l’émergence du paysage de la complexité et ne sont pas dissociables de la complexification des processus décisionnels collectifs. Dans une telle perspective, l’environnement apparaît comme un terme assez pertinent pour désigner aussi bien de tels développements collectifs que les problématiques d’intervention via les ressources scientifiques et techniques collectives face à des éléments “naturels” comme l’air, l’eau ou la biodiversité dont on découvre ainsi combien ils ont partie liée avec la réalité humaine. La question de l’horizon initial de la réflexion est ici importante, et on peut admettre que l’environnement constitue cet horizon général que l’on ne peut limiter à la question des relations avec le monde dit naturel, à travers les médiations spécifiques qui y sont associées, mais qu’il convient également de considérer du point de vue des dynamiques sociales, qui participent en fait pleinement du même type de médiation et dont on peut se demander pourquoi il conviendrait de les distinguer, sinon pour maintenir la validité d’un héritage que le rapport que nous entretenons avec le monde aujourd’hui largement médié par la technique a profondément renouvelé. On voit bien ainsi l’élargissement, mais peut-être en même temps, une certaine forme d’effacement du social en tant que champ interhumain spécifique que dessine l’environnement.

  • 24 Réédité sous le titre Comment réussir dans un monde d’égoïstes, 1996. Pour une perspective inverse, (...)
  • 25 J. R. Searle, op. cité (notre traduction).
  • 26 Souligné par Searle lui-même, op. cité, p. 95-96 (notre traduction).

107Pour apporter un éclairage sur l’épistémologie sous-jacente à la perspective que nous essayons de dessiner, et qui semble très importante du point de vue de la gouvernance, on peut considérer que celle-ci renvoie à une réalité caractérisée par un rapport non surdéterminé a priori par une dimension de conquête ou de domination ou même d’égalité, que l’on peut considérer comme structurellement de même nature que le précédentes, mais plutôt animé par la réciprocité avec ce que celle-ci signifie d’autonomie. On peut penser ici à la thèse développée par Robert Axelrod dans son ouvrage “Donnant donnant24” (Axelrod, 1996) qui met en évidence en théorie des jeux, à partir de simulations répétées du jeu du dilemme du prisonnier, l’avantage que présente une stratégie qui consiste à commencer par coopérer et à conformer ensuite son attitude à celle de l’adversaire. L’intérêt d’un tel travail est de mettre en évidence que dans des situations où “ comme dans la plupart des situations réalistes, les joueurs n’ont pas des intérêts strictement opposés”, la coopération présente un avantage net. Si cette analyse est juste, on peut alors penser qu’il y a de fortes chances pour que l’évolution donne un avantage à la coopération, ce dont on a de nombreux exemples directs, comme les relations de commensalisme ou de symbioses en écologie. L’analyse proposée par Axelrod donne également un fondement pratique très puissant, qui pourrait tenir lieu d’explication, à la mimésis. On peut par là souligner l’affinité forte entre environnement et gouvernance à travers le ressort pragmatique qui les sous-tend, dégagé de l’emprise excessive du symbolique et du pouvoir. La gouvernance constitue une réponse concrète à la question de la décision dans des contextes incertains, et comme telle vise la question de la certitude. La place donnée à la dimension temporelle et à une conception d’un temps ouvert constitue une donnée essentielle de la gouvernance, que rappelle opportunément le jeu du prisonnier itératif. La question de la compétence et de la capacité des acteurs, de leur autonomie, de leur engagement potentiel et de leur responsabilité est au centre de la notion de gouvernance, traduisant fondamentalement leur capacité à coopérer. La perspective dessinée par la gouvernance apparaît d’emblée très large sur le plan psychologique et moral et laisse entendre un rôle important accordé à l’individuation, à des pluralités d’entités indépendantes capables de s’accorder à travers des processus leur permettant de se coordonner. L’ouvrage de Searle “Rationality in action25” offre un excellent support théorique à ce point de vue, en mettant en évidence la logique qui se dessine pour qu’une action soit rationnelle : “Ce en quoi consiste la rationalité n’est pas la structure d’arguments formels, encore moins son utilité marginale et ses courbes d’indifférence. L’objet central de la discussion d’une théorie de la rationalité est l’activité d’êtres humains (et probablement d’autres animaux, comme les singes de Kohler nous en ont convaincus), de soi engagés dans le processus de raisonner. De même que l’objet central de la philosophie du langage n’est ni les phrases ni les propositions, mais les actes de langage, de même l’objet de la philosophie de la rationalité est l’activité de raisonner, l’activité orientée vers un but de soi conscients26”.

108Il y a là un arrière-plan philosophique incontournable, dont on peut facilement montrer combien il s’apparente à celui de la notion d’environnement inscrite dans l’interaction, c’est-à-dire l’action, la relation et l’expérience. L’environnement sous-entend la notion d’un acteur engagé dans le monde dont il traduit précisément la relation. La gouvernance exprime l’idée de mettre en cohérence cette action au plan des finalités collectives, sans pour autant donner à celle-ci un horizon particulier ou défini. On voit bien la différence de perspective dans laquelle se situe la gouvernance par rapport au gouvernement. Le gouvernement est fondamentalement pérenne et général, il est rationnel dans le sens désigné par Searle comme rationalité classique (“classical rationality”) en tant qu’organisation et structure formellement architecturée et hiérarchisée, mimétiquement autoréférente, d’où la notion de représentation. La gouvernance n’a pas un tel caractère de généralité intrinsèque ni une validité institutionnelle équivalente. Elle constitue un outil opératoire multiforme approprié à un contexte incertain dans lequel l’autonomie des acteurs constitue un apport essentiel et la seule ressource possible, dans la mesure où il n’est plus possible d’envisager d’organiser une réponse cohérente de l’extérieur. Il semble important de souligner le fait que la gouvernance requiert la constitution d’outils et de méthodologies spécifiques… Elle comporte des éléments d’objectivation à la fois plus précis, plus ciblés, éventuellement davantage localisés, sans attacher à cette localisation une valeur particulière, que le gouvernement qui vise le général (l’intérêt général, difficilement identifiable) à partir de critères relativement larges construit pour cela… La gouvernance fait appel à d’autres registres cognitifs, beaucoup plus proches de la réalité concrète, qualité de l’eau, qualité de l’air, alimentation et production agricole, traitement des déchets etc…. En même temps elle suppose et nécessite des procédures d’évaluation spécifiques à partir d’indicateurs pour l’action.

109La démarche en matière de gouvernance est plus complexe qu’il n’y paraît, et ne peut pas être mise sur le même plan que celle en matière de gouvernement, elle a une dimension cognitive et informationnelle très importante, elle implique de rassembler et mettre à disposition l’ensemble des composantes des questions envisagées, non seulement sur le plan technique, mais aussi économique, social ou environnemental. Elle relève d’une déontologie fondamentale de lisibilité et d’accessibilité, donc d’acculturation forte et de compétence. Elle se situe au-delà de la rationalité formelle, au sens où c’est bien d’acteurs dont il est question, et non pas d’entités abstraites, en prenant en considération précisément les caractéristiques et les capacités de ces acteurs en tant qu’acteurs, leurs demandes, leurs besoins, mais suppose avant tout que les acteurs soient reconnus comme des être à la fois sensibles et raisonnables, dans l’ensemble de leurs capacités, leur spécificité et leur autonomie.

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Notes

1 Zones de Protection Spéciales instaurées par décret au lendemain de la loi sur l’air de 1961. Ces zones étaient interdites aux grandes installations de combustion, de manière à préserver la santé des habitants.

2 Associations agréés pour la surveillance de la qualité de l’air. La région Ile-de-France comporte une unique AASQA, Airparif, la région NPC quatre AASQA différentes.

3 Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals. Cf. : http:/europe.eu.int/eurlex/en/com/pdf/2003/com2003_0644en.html

4 Article 2 : “La communauté a pour mission, par l’établissement d’un marché commun et des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 3A, de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques, une croissance durable et non-inflationiste respectant l’environnement.”
Article 3 : “Aux fins énoncées à l’article 2, l’action de la Communauté comporte dans les conditions et selon les rythmes prévus par les présent traité, une politique dans le domaine de l’environnement”.

5 Thematic Strategy on Air Pollution (Com 2005) 446). L’objectif de cette stratégie est une réduction de 40 % des décès prématurés annuels dus à la pollution de l’air en Europe d’ici 2020 par rapport à 2000 (réduction de 370.000 décès prématurés annuels à 230.000).

6 Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe (The “CAFE” directive) (COM (2005) 447).

7 Regio Klima Project.

8 OQAI, créé en 2001 dans le cadre du Centre Scientifique et Technique du Bâtiment, avec pour objectif de constituer une base de données sur les caractéristiques de l’air intérieur dans les logements français. Les premiers résultats sur la qualité de l’air intérieur dans 567 logements représentatifs de l’ensemble des logements français ont été communiqués en novembre 2006 (Kirchner et al.).

9 Un camion laboratoire représente un outil mobile de mesures apte à effectuer des campagnes temporaires et ponctuelles. Ce laboratoire regroupe cinq partenaires puisqu’il appartient également à l’école des Mines de Douai qui le gère et affecte un technicien à la maintenance et au fonctionnement de cet outil.

10 Fédération ATMO, regroupement des présidents des AASQA au sein d’une fédération à laquelle les quatre AASQA adhèrent.

11 En Rhône-Alpes, les deux grands réseaux de COPARLY et ASCOPARG utilisent largement ce procédé qui tend à confisquer les décisions au profit des présidents et des directeurs même si, en théorie, toutes les décisions doivent être ratifiées par les CA, dont le fonctionnement s’oriente alors davantage vers celui d’une chambre d’enregistrement.

12 Ces hésitations recouvrent le gros travail d’harmonisation qui a été fait pour établir des bilans et des états des lieux comparables entre les quatre AASQA.

13 Les Secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles sont des structures collégiales de concertation et d'information, créées à l’initiative du MEDD, destinées à définir les orientations de la politique locale de prévention des pollutions industrielles et des risques.

14 Plan de surveillance de la qualité de l’air. Celui du Nord-Pas-de-Calais est disponible sur le site suivant : http://www.atmonpdc.fr/admin/mediatheque/PSQA_Atmo_NPdC_V1.pdf

15 ESCOMPTE (Expérience sur Site pour COntraindre les Modèles de Pollution atmosphérique et de Transport d’Emissions) est un programme d’étude de la pollution photochimique à l’échelle régionale, centré sur l’agglomération de Marseille et l’étang de Berre, comportant trois volets : des campagnes de mesures visant à recueillir, lors d’épisodes de pollution, les données météorologiques et physico-chimiques nécessaires pour décrire les processus photochimiques (formation d’ozone), qui se sont déroulées du 4 juin au 16 juillet 2001 ; la réalisation d'un inventaire des émissions de polluants d’une grande précision ; la mise en œuvre d’outils de modélisation de la qualité de l’air, modélisation des émissions de polluants, modélisation des mécanismes de transport et de transformation de ces polluants.

16 Le programme POVA (Pollution des vallées alpines) est un programme de recherche coordonné par le laboratoire de glaciologie et de géophysique de l’environnement et l’AASQA Ain et Pays de Savoie visant à mesurer et évaluer les différentes sources de pollution des vallées alpines pour ensuite les modéliser.

17 http://www.inpes.sante.fr/Barometres/pdf/Fiches2000/01Methodo.pdf

18 Vice-président de Lille Métropole Communauté Urbaine, en charge en particulier du Plan de Déplacements Urbains.

19 L’allusion aux coquilles vides concerne les associations locales qui, dans un premier temps, dépouillées de la gestion de la mesure, se sont retrouvées avec pour seul objet financier les SPPPI, qui sont adossées à des associations de surveillance sans répondre aux missions assurées par ces dernières. La régionalisation permet d’insister sur l’urgence d’une solution à trouver pour ces structures sans statut.

20 D’un point de vue sociologique, on peut noter l’inadéquation de la sociologie durkheimienne pour penser et agir dans un tel contexte, et par opposition, les possibilités qu’offre la visée compréhensive de Weber, la place qu’il donne aux valeurs, à l’action signifiante, à l’individu, etc.

21 ONERC, op. cité, p. 7.

22 De ce point de vue la notion d’État modernisateur apparaît plus pertinente que celle d’État providence, qui n’en restitue que la dimension sociale, mais oublie les dimensions à la fois économiques et surtout techniques.

23 Searle, op. cité.

24 Réédité sous le titre Comment réussir dans un monde d’égoïstes, 1996. Pour une perspective inverse, mais complémentaire, voir Legendre, 2004.

25 J. R. Searle, op. cité (notre traduction).

26 Souligné par Searle lui-même, op. cité, p. 95-96 (notre traduction).

Auteurs

Professeur émérite à l’Université de Sciences et Technologies de Lille 1 (Laboratoire TVES) et également Vice-présidente de l’Association pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA).

© Presses universitaires du Septentrion, 2008

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