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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Partie 2. Dynamiques des acteurs et régulation des problèmes environnementaux

Chapitre 2. Acteurs de l’eau et gouvernance de l’eau ?

Iratxe Calvo-Mendieta et Helga-Jane Scarwell

Texte intégral

1La notion de développement durable semble bénéficier depuis quelques années d’un contexte favorable à sa mise en œuvre tant au niveau local (diffusion du concept et usage récurrent dans de nombreux discours politiques, intégration parmi les objectifs prioritaires des politiques territoriales, etc.) qu’aux niveaux national et européen. L’observation et l’analyse d’un certain nombre de politiques locales élaborées dans un tel contexte posent toutefois la question de leur pertinence au regard des enjeux du développement durable et de leur capacité réelle à faire évoluer en profondeur l’action publique locale. Elles soulèvent en effet le problème de leurs impacts effectifs et de leur cohérence vis-à-vis des configurations préexistantes d’acteurs locaux (Lahaye, 1999). En effet, le travail de recherche réalisé dans le cadre du programme a montré que les exigences de ces nouvelles démarches de durabilité impliquent dans une majorité des cas un renouvellement ou tout au moins des modifications substantielles dans les modes d’interaction entre les acteurs et leur influence respective. La gouvernance, comprise d’un point de vue global comme « le système de régulation et de coordination qui règle les interactions entre une pluralité d’acteurs » (Moulaert, 2000, p. 42) se voit ainsi souvent profondément modifiée.

2L’objectif de ce chapitre est d’analyser les dynamiques des acteurs concernés par les processus de gestion durable ainsi que les différentes formes de gouvernance observées dans le cadre de territoires marqués par de fortes contraintes environnementales dans le domaine de l’eau et un fort degré de complexité. Pour ce faire, nous nous appuierons sur deux expériences de gestion des ressources en eau étudiées dans le cadre du programme de recherche : la régulation des conflits d’usage dans un territoire social, économique et hydrologiquement complexe (le bassin versant de l’Audomarois) et les dynamiques de gouvernance induites par l’application de la directive cadre européenne sur l’eau (DCE).

3Le cas de la gestion de l’eau est en effet significatif d’une problématique d’ensemble qui concerne les modalités de régulation d’une ressource qui dépasse le cadre local en raison de l’intérêt national voire international de sa gestion. Par ailleurs, les transformations dans les modes de consommation et de production ont fait évoluer de façon manifeste la place de cette ressource dans le système économique et social, tout en mettant en évidence les spécificités de celle-ci (Bielsa-Callau, 1998). Développement du tourisme, accroissement démographique, besoins énergétiques, intensification de l’agriculture… sont autant de mutations qui ont contribué à l’émergence de nouvelles relations vis-à-vis de la ressource et à la multiplication des fonctions économiques de celle-ci.

4Ces fonctionnalités multiples sont souvent à l’origine de tensions entre les divers usagers (et/ou gestionnaires) de l’eau, tensions qui se traduisent dans de nombreux cas par des conflits (Calvo-Mendieta et al., 2002). Les conflits d’usage relèvent ainsi de problèmes de quantité (rareté relative) de la ressource auxquels s’ajoutent les problèmes qualitatifs, ces derniers particulièrement aggravés par l’augmentation des pollutions.

5Par ailleurs, l’eau constitue un défi pour l’action publique, car le territoire de gestion de la ressource (et donc des dynamiques de gouvernance entre les acteurs) dépasse les frontières administratives traditionnelles, voire les frontières nationales. Dans ce contexte, l’État semble encadrer cette gouvernance en termes de coordination, consultation et de concertation, tout en produisant de nouvelles règles ou méthodes (Badie, 1995 ; Theys, 2002). Celles-ci rendent-elles la frontière poreuse et affaiblissent-elles pour autant le rôle régulateur de l’État (Raffestin, 1993 ; Jouve, 1994 ; Levy, 1994) ? En tout cas, dans le cadre du programme de recherche, il a pu être montré que l’action publique ainsi que les modes de coordination entre les multiples acteurs de la gestion de l’eau expérimentent des recompositions qui modifient les dynamiques d’acteurs à l’œuvre et redéfinissent les processus de gouvernance locale.

6Nous proposons donc dans une première partie de présenter l’analyse des conflits d’usage autour de la ressource en eau au sein d’un bassin versant et des modalités de mise en place d’une coordination entre les différents acteurs (usagers, institutions, services de l’État…) dans le but de la résolution de ces conflits. Cette analyse permettra de dégager les conditions qui favorisent une progression dans la gestion intégrée des ressources en eau ainsi que les éléments de blocage qui freinent cette démarche.

7Dans une deuxième partie, nous analyserons la traduction de l’objectif de développement durable défini dans la directive cadre européenne sur l’eau et plus précisément, les dynamiques en termes de participation des acteurs au processus de décision. Nous nous interrogerons ainsi sur l’existence d’un espace de gouvernance territoriale et sur la complexité de la mise en place d’une démarche cohérente et globale de construction collective de règles.

1. Modes de régulation dans un territoire conflictuel complexe : le bassin versant de l’Audomarois

8Pendant longtemps, l’eau a été une ressource considérée comme abondante et inépuisable et dont l’utilisation dans la consommation ou dans les processus de production ne posait pas de problème particulier. Cependant, les transformations des modes de consommation et de production ont modifié très fortement les relations des sociétés (notamment les sociétés occidentales industrialisées) vis-à-vis de l’eau. Les spécificités de cette ressource ont été mises en évidence, notamment le caractère multifonctionnel de celle-ci qui est à l’origine de conflits d’intérêts entre les différents usagers et/ou gestionnaires. Le bassin versant de l’Audomarois est un territoire particulièrement complexe où les conflits d’usage dans le domaine de l’eau sont abondants.

1.1. Multifonctionnalité des ressources en eau

9Une des caractéristiques essentielles de la ressource en eau correspond à sa capacité à remplir de fonctions très diverses en rendant une gamme étendue de biens et de services auprès de multiples usagers.

10De façon générale et dans la majeure partie de la littérature relative à l’utilisation de l’eau par différentes catégories d’acteurs, trois grands ensembles sont mis en avant : l’usage domestique, l’usage industriel et l’usage agricole. Cette distinction présente synthétiquement les trois usagers principaux (en termes de quantité et qualité de l’eau), ce qui permet d’avoir une vision relativement globale des principaux « consommateurs » d’eau. Cependant, une telle simplification risque de cacher la diversité réelle des usages, diversité qui est souvent à l’origine des problèmes d’appréhension et de gestion de la ressource.

11Le bien « eau » intervient en effet dans la fourniture d’une multitude de biens et services, souvent concurrentiels, voire même incompatibles (Amigues et al. 1995). Ces biens et services sont interdépendants les uns par rapport aux autres : une action qui favorise un bien ou service donné peut s’accompagner de préjudices pour un autre. Ainsi, la diversité d’usages de l’eau nécessite la prise en compte de l’ensemble des usages réels ou potentiels de la ressource. Mis à part les usages traditionnellement liés à l’eau, d’autres usages fournissent d’autres biens et services. Le Tableau 2 reflète cette diversité :

Tableau 2 : Multifonctionnalité des ressources en eau.

Biens et services

Types d’usages

Conflits potentiels

Consommation

Alimentation en eau potable (AEP)

Irrigation, eaux minérales, organismes vivants

Production

Eau industrielle

Agriculture, pêche, AEP, organismes vivants

Production

Irrigation

AEP, organismes vivants, hydroélectricité, agriculture, protection contre inondations

Environnement vivant

Nourriture, reproduction

Hydroélectricité, épuration d’eau, activités polluantes

Production

Drainage

Organismes vivants, protection de la nature (PN)

Production

Production d’eau minérale

Activités polluantes, usages exigeant une qualité forte

Production

Infrastructures de loisirs et touristiques (piscines, neige artificielle…)

PN, usages de consommation (quantité)

Énergie

Production hydroélectrique (barrage)

PN (débit minimal, purges…)

Épuration d’eau

Épuration (ménages, industries, agriculture)

Hydroélectricité, organismes vivants, santé, récréation, tourisme, PN

Support

Navigation

Hydroélectricité, agriculture

Support

Extraction de gravier (carrière)

Récréation, tourisme, PN, organismes vivants

Support

Pêche

Hydroélectricité, PN, industrie, activités polluantes

Loisir

Paysage

Activités avec impact spatial, extraction de gravier

Loisir

Sport

Activités avec impact spatial, extraction de gravier, pêche

Usage médical

Cures d’eau

Protection

Protection contre hasards naturels (inondation, coulée de roches…)

Hydroélectricité, organismes vivants, santé, PN

Source : adapté de Mauch et al. (2000).

12Nous pouvons donc constater que, d’une part, les transformations économiques, sociales, politiques… qui ont eu un effet manifeste sur les relations que les différents acteurs entretenaient avec la ressource en eau, et d’autre part, la mise en évidence des multiples fonctions que cette ressource remplit, ont très souvent eu comme conséquence le développement de conflits d’usage entre groupes d’acteurs liés à l’eau.

  • 1 Touzard H. (1977), La médiation et la résolution des conflits, PUF, Paris, 420 p., cité par Dziedzi (...)

13Dans ce contexte, nous considérons le conflit comme une forme de relation sociale qui est le plus souvent appréhendée sous l’angle d’une opposition d’intérêts confrontant plusieurs acteurs, qui se trouvent en désaccord ou en concurrence par rapport à un objet. Touzard (1977, p. 69)1 définit le conflit comme « une relation antagoniste par rapport à un même but ou par la poursuite interdépendante de buts contradictoires ainsi que par la nature et la quantité de pouvoir possédé par les acteurs, [qui] entraîne certaines attitudes, stéréotypes et représentations de la part de ces acteurs les uns à l’égard des autres ». Dans le cas qui nous intéresse, l’objet autour duquel le désaccord ou concurrence se manifeste est la ressource en eau. En effet, le conflit d’usage peut être défini comme « une concurrence autour d’un espace et/ou d’une ressource naturelle commune » (Dziedzicki, 2001, p. 20). Cependant, il convient de souligner que les représentations des acteurs concernés par un conflit sont fortement influencées par des processus institutionnels. La prise en compte de ceux-ci est donc essentielle dans l’étude des conflits d’usage dans le domaine de l’eau.

14Nous allons voir que le bassin versant de l’Audomarois est un territoire complexe de deux points de vue. En effet, à la complexité hydrologique, marquée par la cohabitation de plusieurs masses d’eau, s’ajoute la complexité des dynamiques des acteurs, du fait de la présence de nombreux usagers de l’eau. Cela permet d’expliquer l’existence de nombreux conflits d’usage autour de la ressource en eau dans ce territoire.

1.2. Le bassin versant de l’Audomarois : un territoire complexe2

  • 2 Cette section est inspirée des travaux réalisés dans le cadre du projet de recherche EUWARENESS (Eu (...)
  • 3 Le bassin versant de l’Audomarois correspond pratiquement au périmètre du SAGE (Schéma d’Aménagemen (...)
  • 4 Le PNR des Caps et Marais d’Opale est le résultat de la fusion, en 2000, des sections boulonnaise e (...)

15L’Audomarois3, d’une superficie de 665 km2, est délimité par le bassin versant d’un petit fleuve côtier, l’Aa, et de sa zone d’étalement des eaux : le marais audomarois (lui-même traversé par une voie navigable à grand gabarit). Ce territoire comprend 65 communes du département du Pas-de-Calais et 7 du département du Nord pour une population totale de plus de 96 500 habitants. L’agglomération de Saint-Omer est située en aval du bassin (aux portes du marais) et ses communes regroupent plus de la moitié de la population ainsi que la plupart des établissements industriels. Le reste du bassin comprend essentiellement des communes de moins de 1000 habitants et il est dominé par des activités agricoles (Figure 12). Celles-ci concernent notamment le maraîchage dans le marais audomarois, l’élevage (bovin et porcin) et la pisciculture dans la vallée de l’Aa. Par ailleurs, la quasi-totalité du bassin appartient au périmètre du Parc Naturel Régional (PNR) des Caps et Marais d’Opale4.

Figure 12 : Situation géographique de l’Audomarois

Figure 12 : Situation géographique de l’Audomarois

16Ce territoire comprend ainsi 4 milieux aquatiques en communication hydraulique : tout d’abord, l’Aa, qui prend sa source dans les collines de l’Artois avec une longueur de 50 km avant d’être canalisé à l’entrée du marais ; le marais constitué de 3 400 ha aménagés dès le VIIe siècle ; puis, un tronçon du canal de Neufossé, mis en grand gabarit dans les années 1960 ; et finalement, des nappes souterraines fortement sollicitées pour l’alimentation en eau potable.

17À cette complexité hydraulique s’ajoute une multiplicité d’usages à gestion conflictuelle. Tout d’abord, les usages industriels (papeterie, verrerie, agroalimentaire, navigation), domestiques (alimentation en eau potable, assainissement urbain) et agricoles (cressonnières, maraîchage, élevage, pisciculture). Par ailleurs, les usages liés au tourisme et aux loisirs vont de la pêche à la découverte de l’environnement, en passant par le camping, la navigation de plaisance et la protection du patrimoine naturel. Des phénomènes d’inondations sont également présents, notamment à l’aval (pleine alluviale) où la population est concentrée.

18Le Tableau 3 montre cette diversité d’usages de l’eau dans les différentes zones du bassin versant de l’Audomarois, en distinguant deux « sous bassins » : l’Aa et le marais.

Tableau 3 : Usages de l’eau dans le bassin de l’Audomarois.

Sous-bassin de l’Aa

Sous-bassin du marais

Dans l’ensemble du sous-bassin :
- Protection de l’environnement
- Assainissement domestique individuel et collectif

- Cressiculture
- Lutte contre les inondations
- Protection de l’environnement
- Pêche

-Alimentation en eau potable
Dans l’Aa amont :
- Pêche
- Pisciculture
- Agriculture
Dans l’Aa aval :
- Prélèvements industriels
- Assainissement industriel
- Canoë-kayak

- Chasse
- Navigation
- Tourisme et activités de loisir
- Maraîchage
- Activité agroalimentaire
- Alimentation en eau potable
- Assainissement domestique

Source : Calvo-Mendieta et al. (2002).

1.3. Gestion de l’eau dans l’Audomarois

19Les premières tentatives de drainage de l’Audomarois sont réalisées au VIIe siècle mais les premiers aménagements (assèchement, endiguement, canalisation…) sont entrepris au XIIe siècle par les moines et les propriétaires terriens. Le XVIIIe et XIXe siècles seront témoins de grands travaux inspirés des techniques hollandaises, ce qui favorise le développement du secteur maraîcher ainsi que l’établissement de petites industries qui bénéficient d’eau souterraine de bonne qualité. Cependant, le territoire audomarois subit d’importantes mutations, notamment dans les années 1960 : l’agriculture et le maraîchage deviennent intensifs, modernisés et spécialisés, les rejets polluants des industries augmentent parallèlement à leur taille, la demande en eau potable de la région de Dunkerque multiplie les forages dans la nappe, des activités liées au tourisme se développent sans contrôle, etc.

  • 5 Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux. Il définit une planification stratégique à l (...)
  • 6 Du fait de la nouveauté de la procédure (l’initiative audomaroise est une des premières en France) (...)
  • 7 Qui a financé 65 % du coût de réalisation du document SAGE.

20Suite à des accidents industriels réguliers dans le marais, un « comité de concertation » est mis en place par le PNR Audomarois en 1988 pour faire face aux pollutions industrielles. Profitant de la publication de la loi sur l’eau de 1992, qui prévoit la mise en place d’instruments de planification des ressources en eau au niveau du bassin (SDAGE5) et au niveau local (SAGE), le Parc dépose le dossier pour la mise sur pied d’un SAGE Audomarois. La Commission Locale de l’Eau (CLE) est créée en 19956, des études sur l’hydrologie sont menées, des groupes de travail sont définis et des partenariats sont signés avec plusieurs structures (l’Agence de l’Eau7, le Parc…). Après un ralentissement dû à un changement dans l’équipe d’animation de la CLE, des nouvelles études sont lancées (inondation, maîtrise des ruissellements) et les réunions de la CLE réactivées. Le SAGE a été adopté définitivement par la CLE le 7 juillet 2004 après la phase de consultation et il a été approuvé par arrêté interpréfectoral le 31 mars 2005. Par ailleurs, le Syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion des eaux de l’Aa (SmageAa) a été installée en décembre 2003. Cette structure assure depuis la maîtrise d’ouvrage de travaux d’intérêt intercommunautaire et joue ainsi un rôle de coordination à l’échelle du bassin versant.

1.4. Multiplicité de conflits d’usage potentiels et/ou réels

21En raison de la complexité du système hydrologique associée à la variété et à la densité d’usages sur des espaces particulièrement sensibles, il est possible d’affirmer que la gestion de la ressource en eau constitue à la fois un enjeu et une difficulté majeurs dans l’Audomarois. Si l’on considère les différentes masses d’eau, les usages et les différents problèmes associés à chacun d’eux, il est possible de faire la synthèse de l’ensemble des conflits d’usage potentiels de la manière suivante (Tableau 4) :

Tableau 4 : Conflits d’usage potentiels entre sous-bassins et masses d’eau.

Tableau 4 : Conflits d’usage potentiels entre sous-bassins et masses d’eau.

Source : Calvo-Mendieta et al. (2002).

22Le tableau ci-dessus (Tableau 4) montre le nombre élevé de conflits d’usage qui peuvent exister dans l’Audomarois. Il témoigne également de la difficulté que constitue la gestion de la ressource en eau sur ce territoire au regard de l’importance des interactions possibles entre ces usages que la politique de gestion est censée considérer. Ces interactions traduisent des conflits, potentiels ou réels, qui conditionnent en grande partie la gestion quotidienne de l’eau dans l’Audomarois.

23Parmi les nombreux conflits présents dans l’Audomarois, certains méritent une attention particulière en raison de leurs incidences sur la ressource en eau (Calvo-Mendieta et al., 2005) :

  • Les pratiques agricoles et maraîchères vs. protection de la nature (qualité) ;

  • Navigation vs. Maraîchage : une question de niveau d’eau avant tout (quantité) ;

  • Industrie vs. protection de la nature et pêche : les rejets polluants au centre des débats (qualité) ;

  • Les prélèvements industriels et pour l’AEP vs. protection de la nature (quantité).

24Afin d’illustrer l’évolution des dynamiques de gouvernance dans le domaine de l’eau dans le bassin versant de l’Audomarois, nous présenterons le conflit opposant les rejets industriels à la protection de l’environnement et à la pêche.

1.5. Chronologie d’un conflit annoncé : industrie vs. protection de la nature et pêche

25La partie aval de l’Aa et le marais sont les secteurs où la nature est la plus fortement sollicitée par les activités industrielles. Le problème se pose notamment en termes d’altération de la qualité de l’eau dû aux rejets industriels.

26Onze établissements constituent le tissu industriel principal de l’Audomarois. Il s’agit de six entreprises de papeterie-cartonnerie, une conserverie de légumes, une entreprise productrice de verrerie-cristallerie de table, deux autres entreprises agroalimentaires et une cimenterie. L’ensemble de ces établissements relève de la réglementation des Installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Les rejets s’élèvent en moyenne à 2700 m3/jour/établissement (DRIRE, 2000).

27Le développement industriel de l’Audomarois apparaît limité jusqu’aux années 1960. Cependant, les effluents des entreprises sont directement rejetés dans le milieu (dans l’Aa), puisque aucun dispositif d’épuration n’existe. Malgré l’ampleur de cette pollution, l’apport des établissements industriels à l’économie de la région leur permet de poursuivre celles-ci. En d’autres termes, l’usage « protection de la nature » n’est pas appréhendé comme un usage de l’eau à part entière jusqu’au début des années 1970. La nature est considérée comme une ressource inépuisable et dont l’usage (en l’occurrence les rejets industriels) n’occasionne pas de coût.

28Au cours de la deuxième moitié des années 1960, on assiste au développement des activités industrielles, ce qui va se traduire par une augmentation de la pression sur la ressource en eau. La capacité de production des établissements augmente sensiblement et à un rythme relativement régulier à partir de la fin des années 1960. Ce rythme se traduit notamment par une augmentation des rejets et l’impact sur les milieux aquatiques est visible et très spectaculaire : la cellulose provenant des papeteries teint régulièrement de couleurs les eaux superficielles et en certains endroits, selon des habitants de Saint-Omer, l’accumulation de pâte à papier sur le fond du canal freinait l’écoulement des eaux. Par ailleurs, les accidents de pollution des eaux usées de la conserverie sont à l’époque réguliers. Quant à la verrerie, certaines informations sur les rejets de l’entreprise sont encore confidentielles aujourd’hui…

29L’évolution des pratiques industrielles conduit à une détérioration de l’environnement : la qualité écologique du marais se voit ainsi menacée par la pollution des eaux et l’envasement des canaux qui entraînent une réduction (voire la disparition) de la flore aquatique la plus sensible. Parallèlement, l’eutrophisation des milieux altère radicalement la vie aquatique et piscicole (à certains moments de nombreux poissons morts flottent à la surface de l’eau). Cette situation est à l’origine d’un conflit qui oppose l’activité industrielle à celle de la pêche, activité de loisir fortement représentée à travers de nombreuses associations. Le droit de pêche est, en effet, évincé par le droit d’usage de l’eau des entreprises. Les associations de pêche perdront un grand nombre d’adhérents en raison des pollutions régulières provoquées par les industries.

  • 8 Espaces Naturels Sensibles.

30Parallèlement, l’usage « protection de la nature » commence à prendre une ampleur qu’il est possible de mesurer sur la base de plusieurs indicateurs : l’introduction d’une action spécifique à la sauvegarde du marais dans le Contrat Ville Moyenne de Saint-Omer en 1973, la création de l’association « Nord Nature Saint-Omer » cette même année, la politique de préemption au titre des ENS8 engagée par le Département du Pas-de-Calais en 1979, etc.

31Tant au niveau international, national ou local, l’environnement est perçu non seulement comme une ressource à exploiter, mais également comme une ressource à préserver, et le droit lié à cet usage commence à se traduire par des actions concrètes. Le souci croissant de la population dans ce sens peut aussi être mis en rapport avec le développement de l’activité touristique dans la zone. Par ailleurs, les « nouveaux » habitants de l’Audomarois (qui ne sont pas tous employés par des industries locales) donnent davantage d’importance aux éléments du paysage et de la nature.

32C’est la réglementation, en lien avec l’opinion publique qui va conduire à la prise en compte accrue de la pollution industrielle.

33Ainsi, dans les années 1970, quelques installations se dotent de systèmes d’épuration pour répondre aux nouvelles exigences de qualité des rejets. Cependant, malgré ces efforts, les améliorations conquises sont provisoires, les investissements réalisés en matière d’épuration deviennent rapidement obsolètes et la réglementation n’est pas toujours respectée. Le problème de la pollution des eaux persiste en dépit des normes strictes définies par la loi de 1976 relative aux ICPE.

34Ce conflit latent éclate véritablement suite à un accident de pollution dans la conserverie en 1987. L’ensemble des acteurs et usagers de l’eau (pêcheurs, riverains, associations de protection de la nature, le Parc, etc.) réagit de concert face à cet événement. Le Parc profite de l’ampleur du phénomène pour communiquer sur la nécessité d’une gestion de la ressource et sa volonté d’être initiateur de cette gestion. C’est ainsi qu’un « comité de concertation » informel est mis en place.

35L’objectif initial déclaré des réunions du comité de concertation est l’élimination de la pollution industrielle dans le marais. Ainsi, les acteurs concernés focalisent leurs actions de pression sur l’industriel à l’origine de l’accident afin qu’il redéfinisse ses systèmes d’épuration. Étant donné que la source de la pollution est bien définie (il y a un seul « coupable »), l’entente entre le reste des acteurs est relativement facile à atteindre et le processus évolue dans le sens voulu par le Parc (même si, selon un ancien responsable du Parc, le comité « n’était rien d’amiable » et « c’était le combat permanent »).

  • 9 Les améliorations des dispositifs d’épuration peuvent bénéficier de subventions s’élevant à 60 % du (...)

36Progressivement, le Parc réussit à faire passer le message (qu’il partage avec les associations de protection de l’environnement) de la nécessité d’une gestion globale de l’eau sur l’ensemble du bassin versant. C’est ainsi que d’autres industries sont invitées au comité (la brasserie et les papeteries) et les problèmes traités deviennent plus globaux (même s’ils restent limités à la qualité des eaux superficielles). Cette force de persuasion doit beaucoup, bien entendu, aux mesures incitatives proposées aux industriels par l’Agence de l’eau9.

37À l’instar des collectivités locales, les entreprises mettent en place des systèmes d’épuration de leurs effluents qui permettent de réduire considérablement leur impact dans l’Aa. La conserverie obtient le droit d’utiliser, après traitement, un deuxième point de rejet de ses eaux usées dans le canal (qui vient s’ajouter à son point de rejet dans le marais) et installe un nouveau système d’épuration bien plus efficace que le précédent.

38Ceci étant, les rejets industriels, combinés à l’impact sur la rivière des eaux de ruissellement, des rejets d’eaux pluviales et des rejets d’assainissement domestiques, participent encore aujourd’hui au passage d’une eau de « bonne qualité » (niveau 2/5) à l’amont de Saint-Omer à une qualité « passable » (3/5) après la confluence de l’Aa avec le canal (AEAP, données 2005).

39Lors de la détermination des enjeux du SAGE de l’Audomarois en 1992, la gestion qualitative de l’eau de surface constituait l’une des préoccupations exprimées. Actuellement, l’accent mis sur l’assainissement industriel est mitigé, notamment en raison de l’importance croissante qu’occupe la question de l’assainissement domestique dans la prévention des pollutions.

  • 10 Nous reprenons ici l’expression mentionnée de manière récurrente par les personnes rencontrées.

40Dans l’ensemble, si l’activité industrielle dans l’Audomarois a un impact important sur la ressource en eau, il faut convenir de l’existence de réductions sensibles de cet impact au cours des trois dernières décennies. Actuellement, la pollution industrielle ne semble plus être un problème majeur dans l’Audomarois et les « efforts faits par les industriels10 » sont reconnus par l’ensemble des acteurs rencontrés (même par les pêcheurs et le Parc). Aujourd’hui, l’ensemble des acteurs rencontrés considère que l’activité de la conserverie n’a plus d’incidence sur la qualité de l’eau dans le marais. Par ailleurs, les volumes autorisés de rejets sont, en règles générales, respectés.

Résolution du conflit : dynamique de concertation et incitation financière

41La gestion de ce conflit relève avant toute chose de deux acteurs clefs qui sont intervenus de manière concertée : le Parc Naturel Régional et l’Agence de l’eau. Si le Parc a été l’animateur du processus qui a permis d’aboutir à la gestion de ce conflit d’usage, l’Agence de l’eau en a été le bras séculier à travers les incitations financières qu’elle a octroyées et qui ont permis aux établissements industriels de respecter les normes de rejets que leur imposait la réglementation.

42En somme, ce conflit se caractérise par une origine clairement identifiable (accident de pollution) qui a rassemblé d’emblée un grand nombre d’usagers « victimes ». Les mesures engagées afin de limiter les rejets de la conserverie ayant valeur d’exemple (notamment en termes de capacité de l’Agence de l’eau à soutenir financièrement les industriels dans leurs investissements d’équipements de dépollution), d’autres entreprises se sont associées à la démarche en raison de leur intérêt à bénéficier d’aides financières qui limiteraient des investissements que la loi leur imposerait de réaliser tôt ou tard. Cette action a donc été rendue possible à la fois par l’existence d’une structure telle que l’Agence de l’eau (à travers son apport de moyens financiers) et par celle du comité de concertation, qui a permis de catalyser les initiatives en la matière.

43L’étendue des acteurs impliqués est nettement observable dans l’évolution de ce conflit, avec l’inclusion progressive des papeteries, des communes, des associations de protection de la nature dans le scénario des usagers de l’eau participant au comité de concertation. Ce comité constitue ainsi une préconfiguration de la future CLE, ce qui facilite l’initiative du SAGE. Nous pouvons considérer que la démarche d’élaboration du SAGE, avec l’ensemble d’usagers de l’eau réuni au sein de la CLE, représente une évolution vers la cohérence dans la gestion de la ressource, car les politiques publiques rencontrent les détenteurs des droits d’usage pour définir un cadre législatif commun.

44C’est néanmoins une combinaison de facteurs qui a permis d’initier cette dynamique. En tout premier lieu, c’est bien un contexte d’urgence lié à une situation exacerbée par une suite d’incidents qui en a été le déclencheur. En second lieu, le Parc avait préparé une stratégie d’action depuis quelques années en matière de gestion de l’eau et attendait une telle opportunité pour agir. En troisième lieu, l’existence d’un tissu associatif dense qui a manifesté son exaspération auprès des élus politiques, des media et du préfet a largement contribué à forcer la décision de ce dernier pour la création du comité de concertation. Cependant, c’est bien les garanties apportées par l’Agence de l’eau en matière de possibilités de financement d’actions de dépollution qui ont achevé de convaincre le préfet d’engager ce processus.

45Au final, c’est bien l’implication d’acteurs représentant des intérêts (usages) diversifiés et disposant de ressources complémentaires qui rend ce processus possible. Ces ressources comprennent en effet la légitimité politique locale des élus politiques, la légitimité institutionnelle du sous-préfet, les ressources financières soumises à conditions apportées par l’Agence de l’eau, la connaissance du terrain apportée par le Parc (qui a su acquérir une légitimité après plusieurs années d’action), la connaissance du terrain et la légitimité sociale dont disposent plusieurs associations locales de pêche ou d’environnement, etc. Il convient de noter que le rôle de ces dernières est essentiel ; la « sonnette d’alarme » tirée par les acteurs de la société civile constitue l’élément qui légitime les actions entreprises ensuite par le Parc et l’Agence de l’eau.

46On se trouve clairement dans une configuration de mise en œuvre d’une politique publique (le contexte est notamment celui de la mise en place depuis 1984 de contrats de rivière, dispositifs d’inspiration nationale dont le Parc s’inspire afin d’orienter le processus étudié) dans un contexte local approprié. Celle-ci n’aurait toutefois peut-être pas vu le jour sans l’action spécifique du Parc, qui a ensuite profité de la dynamique initiée et des relations déjà établies entre usagers et administrations afin d’asseoir le principe de l’élaboration du SAGE. Celui-ci s’inscrit ainsi dans une dynamique déjà initiée, il prolonge un processus déjà entamé et n’émerge pas ex-nihilo. En effet, l’expérience du comité de concertation est jugée par les acteurs rencontrés comme un élément qui a grandement facilité le lancement de la procédure du SAGE. La concertation informelle amorcée entre les acteurs à l’issue d’un conflit localisé, a été un facteur positif pour la mise en place d’une concertation négociée sur le territoire du basin versant.

Une coordination territoriale partiellement cohérente

47L’émergence d’un processus de concertation impliquant une grande partie des usagers de l’eau de l’Audomarois suite à l’accident de la conserverie constitue un facteur essentiel dans l’évolution du conflit entre l’usage industriel de l’eau (rejets) et l’usage protection de l’environnement.

48Ceci dit, parler de coordination administrative efficace dans ce cas serait probablement abusif. Si, certes, une action d’ensemble a été conduite durant plusieurs années sur le bassin versant de l’Audomarois sous l’égide du sous-préfet de Saint-Omer en matière de réduction des pollutions industrielles, les opérations menées auprès des entreprises (et de certaines collectivités) doivent être comprises comme des actions indépendantes les unes des autres. D’ailleurs, une fois ces équipements réalisés, ces entreprises se sont peu impliquées ensuite dans la dynamique engagée à travers le processus d’élaboration du SAGE. L’implication de l’ensemble des usagers et administrations concernés par la pollution industrielle s’est révélée tout autant réelle qu’elle a été éphémère.

  • 11 Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement.

49Cette dynamique a toutefois permis de voir reconnaître la nécessité de protéger l’environnement naturel du marais (l’usage protection de l’environnement). L’ensemble des usages liés à la vie du marais a été associé à cette dynamique, témoignant en ce sens d’une volonté d’intégration d’un maximum d’usagers concernés. Cette volonté a été maintenue et prolongée ensuite par le Parc via une « Commission Locale de l’Environnement » puis les structures mises en place dans le cadre de l’élaboration du SAGE (CLE et groupes de travail divers). La nouveauté de la dynamique initiée dans la seconde moitié des années 1980 réside ainsi dans la participation de nombreux usages et administrations à la définition de la politique de dépollution industrielle dans l’Audomarois, politique qui demeurait circonscrite jusque là aux seuls industriels et à la DRIRE11. Avec la mise en place du comité de concertation à l’issue de l’accident de la conserverie, on assiste en quelque sorte à une redistribution des droits d’usage de l’eau, redistribution qui se réalisera en plusieurs étapes jusqu’à aujourd’hui. Ainsi, une véritable politique de concertation est animée par le Parc, avec, certes, une inégale intensité et une participation qui n’est pas toujours des plus actives de la part de certains représentants d’usagers et d’administrations.

  • 12 Conseil Supérieur de la Pêche.
  • 13 Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt.
  • 14 Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales.
  • 15 Mission Inter-Services de l’Eau : regroupement des services de l’État chargés de la police des eaux (...)

50La politique de dépollution engagée traduit finalement une cohérence partielle dans la gestion de la ressource en eau. En effet, l’analyse de ce conflit montre des faiblesses organisationnelles entre les services de l’État, qui semblent représenter des intérêts contradictoires et incohérents. La dispersion des compétences induit une opacité des actions de la police de l’eau qui nuit gravement à l’efficacité des politiques publiques dans ce domaine. Dans l’Audomarois, nous avons identifié au moins 7 services dont les compétences concernent en partie le contrôle de l’application de la politique de l’eau : le CSP12, la DRIRE, la DDAF13, la DDASS14, les Services vétérinaires, le Conseil d’hygiène et la MISE15. Non seulement les compétences de ces différents services sont fragmentées mais les procédures de coordination prévues ne favorisent pas le partage des savoir-faire respectifs La question du respect par les entreprises des normes qui leurs sont imposées dans les arrêtés préfectoraux illustre ces limites. Aujourd’hui, celle-ci diffère d’un territoire et d’une activité à l’autre. En effet, la DDAF au sein de la MISE, instruit les demandes d’autorisation qui relèvent de la loi sur l’eau, à l’exception de celles qui relèvent des établissements industriels, qui sont instruites par la DRIRE. Par ailleurs, tout rejet dans le canal doit obtenir l’aval préalable de Voies Navigables de France (qui réglemente le droit d’accès au domaine public des eaux domaniales du canal). Malgré la création de la MISE (dont la DRIRE est paradoxalement absente), on peut se poser la question des impacts négatifs que la dispersion des compétences de police peut avoir sur la gestion de l’eau dans l’Audomarois. En somme, l’absence de lisibilité des différentes polices des eaux et la coordination toute relative de ces polices dans le domaine industriel pose la question de l’efficacité à attendre des éventuelles dispositions qui émergeront en la matière tant que cette situation demeurera.

2. Dynamiques de participation des acteurs dans la gestion de l’eau

2.1. Quelle gouvernance pour le territoire communautaire ?

  • 16 Livre blanc sur la gouvernance, chantier n° 1 : « Accroître la qualité du débat public européen », (...)
  • 17 Livre blanc sur la gouvernance européenne », Com (2001) 428 final, Bruxelles, le 25/07/2001.

51L’Union européenne s’est engagée dans une démarche visant à faire évoluer les processus de décision dans l’Union en cassant l’idée selon laquelle « seuls la Commission européenne et l’État pensent, et les autorités régionales et locales exécutent »16. Ainsi, l’expression « gouvernance européenne » désigne « les règles, les procédures et les comportements qui influent sur l’exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence »17.

52Dans cette perspective, elle incite les États à développer la coopération pour favoriser l’articulation des différents acteurs et pour installer une gouvernance à plusieurs niveaux, ainsi que dans le sens d’une meilleure intégration des actions ayant un impact sur le territoire européen et pour lesquelles les autorités régionales et locales sont pratiquement toujours concernées. Ainsi, les nouveaux mécanismes de coopération entre les différents niveaux de décision devraient reposer sur une logique de compétences partagées et non hiérarchisées.

53Il s’agit donc bien pour l’Union européenne de favoriser la perception de ces principes et leur pratique effective. Dès lors, comme le souligne Pierre Calame, « le pouvoir de proposition et l’organisation du cycle d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des politiques publiques sont au cœur de la gouvernance » (Calame, 2003, p. 127).

54La question posée ici concerne les dynamiques de proximité qui mettent l’accent sur l’analyse des conditions de la participation et sur l’appropriation et/ou la ré-appropriation par la société civile et les élus locaux des pratiques mises en œuvre pour assurer un développement durable de la ressource en eau.

55Comment, par des systèmes de médiation, l’État essaie-t-il de répondre aux aspirations qualitatives des citoyens ? Comment gérer la proximité sans détourner l’attention de questions non formulées mais portant des enjeux forts pour l’avenir ? Quels sont les apports de cette dynamique européenne, voire internationale, pour les citoyens ? Quels sont les arguments utilisés pour démontrer un double dividende ? Enfin, quelles sont les actions de sensibilisation sur lesquelles l’État et les collectivités s’appuient pour responsabiliser les populations ?

  • 18 Dans le traité de Maastricht (1992), la notion de subsidiarité est définie en modification du Trait (...)

56Si l’Union européenne considère que les décisions doivent être prises au niveau le plus proche du citoyen (principe de subsidiarité18), elle ne prévoit aucun moyen pour mettre en œuvre ce principe, ce qui ne facilite pas la transparence. Ces objectifs ne sont donc pas à l’abri d’ambiguïtés liées au cadre juridique et institutionnel proprement dit.

57Ce principe de subsidiarité permet certes de limiter les excès de la centralisation, tout en évitant les chevauchements de compétences, mais il n’empêche pas la tendance des institutions à exercer leurs attributions selon le principe d’exclusivité, « mal adapté à la complexité de l’action publique » (Freyss, 2003). Enfin, ce principe ne devrait pas seulement s’appliquer aux rapports entre les collectivités publiques plus larges et les collectivités publiques plus petites, mais aussi aux rapports entre les autorités publiques et la société civile. Il appartient donc aux États de favoriser la mise en place de cette gouvernance par le biais de l’information et de la participation du public.

58Dès lors, le débat sur la gouvernance à plusieurs niveaux devient difficile et biaisé dans la mesure où ceux qui y participent choisissent souvent l’interprétation de la subsidiarité qui les avantage, ce qui conduit parfois à des malentendus. En prolongeant notre réflexion, nous pourrions nous demander s’il appartient à l’instance supérieure, au regard du respect de l’autonomie de l’instance inférieure, d’intervenir si cette dernière ne remplit pas suffisamment sa mission (de la Malène, 1997).

  • 19 Selon P. Calame, la subsidiarité active « n’est pas un simple enrichissement du principe de subsidi (...)

59C’est pourquoi certains auteurs préfèrent parler de « subsidiarité active19 ». Celle-ci s’intéresse davantage aux « objectifs, aux critères, et aux dispositifs de travail » (Calame, 2003, p. 183), alors que la subsidiarité, sans autre qualificatif conduit « à lister et à délimiter des compétences déléguées au niveau du dessus » (Calame, 2003, p. 188).

60D’entrée de jeu, la subsidiarité active met l’accent sur la manière d’élaborer de façon partenariale des solutions pertinentes dans la gestion des problèmes et satisfaisant aux obligations de résultats.

61Toutefois, pour la mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau (DCE), l’Union européenne a tenté de déterminer des principes simples et clairs et des méthodes concrètes pour progresser à partir d’une démarche fondée sur la coopération.

62En établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, la DCE a introduit des innovations, notamment dans son préambule, en énonçant que « le succès de la présente directive requiert l’information, la consultation et la participation du public » et que pour y parvenir « les États membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées par la mise en œuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique » (article 14). De surcroît, ils « veillent à ce que pour chaque district hydrographique, soient publiés et soumis aux observations du public, y compris des utilisateurs (…) ». Il n’en demeure pas moins que la gouvernance n’est pas une donnée, mais se construit à travers les interactions des acteurs et doit donc être entretenue en permanence. Comme le souligne Mireille Pongy, « la gouvernance renvoie (…) à une acceptation relationnelle du pouvoir, fondée sur la notion d’échange, et non à une vision substantialiste du pouvoir comme propriété ou comme lieu » (Pongy, 1997, p. 112). En ce sens la légitimité de la gouvernance dépend de son enracinement culturel ; il appartiendra donc à chaque État de dire comment il s’organisera pour atteindre les buts qu’il se sera fixé et comment sera organisé le partenariat entre les acteurs.

63Finalement, le fondement de la gouvernance européenne n’est-il pas celui des autres niveaux ? Mais s’agit-il là véritablement d’une question pertinente, puisque les deux cas de figure cohabitent et qu’en outre, un grand nombre d’innovations institutionnelles relèvent comme le souligne Pierre Jacquet, « d’une zone grise » entre les deux (Jacquet, 2000, p. 288) ? Là encore, l’analyse de cette dynamique croisée illustrera les changements institutionnels qui sont à la fois le signe de l’adaptation à certaines innovations et le moteur d’autres innovations.

2.2. Modalités de la participation en France pour la mise en œuvre de la DCE ou les réponses institutionnelles au défi de la gouvernance

64Si la DCE, transposée en droit français par la loi du 21 avril 2004, subordonne son succès à « l’information, la consultation et la participation du public, y compris des utilisateurs », la réalité est plus nuancée, car comme nous l’avons déjà souligné, elle renvoie à la subsidiarité nationale pour les moyens mis en œuvre en amont, en vue d’une consultation effective du public à partir de 2006. Ainsi, il appartient aux États d’organiser le calendrier de ces consultations et de définir les modalités de la participation du public. De façon précise, la DCE demande qu’après la réalisation de l’état des lieux, les États procèdent à trois consultations du public : la première avant la fin de 2006 sur le calendrier des travaux d’élaboration du plan de gestion, la seconde avant fin 2007 sur l’identification des problèmes principaux et la troisième fin 2008 à propos du projet de plan de gestion.

65Que recouvre le terme « public » ?

66Par ce terme, l’Union européenne fait référence à celle, très large, de la convention d’Aarhus, ce qui va au-delà des consultations précédemment faites lors de l’élaboration du SDAGE en France.

  • 20 Circulaire du 12 février 2002 qui précise qu’il est nécessaire d’identifier les attentes du public (...)

67S’ils souhaitent satisfaire à l’objectif de transparence et d’appropriation des stratégies, il est préférable que les États organisent une information sur la gestion de l’eau suffisamment synthétique et compréhensible par des non initiés20. À cet effet, avant l’adoption de l’état des lieux par les Comités de bassin concernés, une consultation du public devrait être réalisée afin de recueillir les observations éventuelles sur ces documents. Parallèlement, une information du public devrait en France être préparée en s’appuyant notamment sur les relais locaux que constituent les collectivités territoriales, les organismes consulaires et les associations.

  • 21 Site du ministère de l’écologie et du développement durable (http://www.ecologie.gouv.fr).

68Le gouvernement français, via le Ministère de l’écologie et du développement durable (MEDD) a segmenté le débat pour la mise en œuvre de l’article 14 de la DCE en trois phases21 :

  • Une première phase nationale, réalisée au début de l’année 2003, a permis des contacts bilatéraux avec les représentants nationaux des principaux acteurs, afin de préciser les enjeux et le champ du débat local. Des contributions écrites ont été fournies.

  • Une deuxième phase de débat local, dans le courant du deuxième trimestre 2003, a été placée sous l’égide des Comités de bassin, ainsi qu’autour de l’initiative de régions ou de départements, voire de groupements de ces collectivités qui partageraient des préoccupations voisines. Un document de référence a été établi sur la base des enseignements inspirés par la première phase.

  • Une troisième phase a associé à l’automne 2003 le « grand public » au travers d’un questionnaire largement diffusé et d’initiatives décentralisées comme des réunions d’usagers.

69Le résultat de ces trois phases a été rendue publique le 16 décembre 2003 lors d’une conférence de synthèse. Des recommandations du MEDD ainsi que des citoyens et acteurs de l’eau ont été présentées et ont servi de base à la construction d’une politique de l’eau rénovée et d’un plan d’action.

70Une quatrième phase de consultation a été menée auprès du grand public, des acteurs de l’eau et des Comités de bassin au cours du premier semestre 2004 sur la base des orientations du MEDD.

71Ce processus de participation se poursuivra durant l’année 2005 pendant laquelle aura lieu la première phase de consultation du public au niveau national et local, exigée par l’article 14 de la DCE, et portant sur l’état des lieux élaboré dans chaque district hydrographique.

72Ce faisant, dans l’hypothèse où chacun pourrait avoir une compréhension différente des termes de « public » et de « participation », toute réflexion à ce sujet ne saurait faire l’économie d’un questionnement sur trois points : qui sont les acteurs de ce débat et de ces concertations ? À quel moment doivent-ils participer ? Avec quelle régularité ? À ces trois questions, s’en ajoute une quatrième relative à la gouvernance.

  • 22 Deux observations viennent à l’esprit. D’une part l’administration d’État est elle-même en proie à (...)

73En effet, ces règles du jeu renouvellent-elles le paradigme centre-périphérie22, induisant par cela même une restructuration de l’action publique ? Plus globalement, l’État perd-il de sa centralité en ouvrant des possibilités de structurations horizontales, éventuellement verticales à des niveaux intermédiaires ?

  • 23 Si l’on suit Jessop B. (1995) « la gouvernance renverrait aux idées de conduite, de pilotage, de di (...)

74De plus, si l’on peut imaginer des modes de gouvernance23 territorialisés, quels sont les mécanismes et les processus en jeu et pour quelles conséquences ? Enfin, quels sont les facteurs susceptibles de favoriser leur émergence ?

75Les études classiques des politiques publiques définissent souvent l’État par la domination et le pouvoir qu’il exerce sur la société et l’économie dans un territoire (Le Galès, 1998, p. 225). Or dans les idées relatives à la gouvernance (Campbell, 2002 ; Calame et Talman, 1997), si celles de pilotage sont bien présentes, elles gomment le primat accordé à l’État souverain.

76Poser la question de la gouvernance conduit donc à rechercher et à comprendre l’articulation des différents types de régulation sur un territoire, à la fois en termes d’intégration politique et sociale, et en termes de capacité d’action, ce qui revient à s’interroger sur les inter-relations entre la société civile et l’État. Ce processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions pour atteindre des buts propres qui pourraient être liés à des questions de légitimité accrue renouvelle-t-il le débat autour de l’action collective et plus généralement autour des politiques publiques ?

2.3. Nature multidimensionnelle de la participation

77Il ne suffit pas qu’une action compte une diversité d’acteurs pour être participative. Une distinction est nécessaire entre, d’une part, les participants « passifs » qui par exemple répondent à des enquêtes par questionnaires et, d’autre part, les participants « actifs », sujets agissant du processus mis en œuvre (Baron, 2001). On a tendance à parler de « participant » sans tenir compte des différentes modalités de participation des acteurs, ce qui peut en donner une image faussée.

78La prise en compte du développement durable dans la gestion de la ressource en eau devrait faire évoluer la manière de gouverner en intensifiant la vie démocratique par la participation et le débat public. Le Conseil économique et social (Rapport du CES, 2000) n’hésite pas à écrire qu’« une sorte de co-élaboration, de co-production des règles et des décisions peut ainsi émerger, redonnant au pouvoir politique plus de légitimité » (p. 86). Il conclut même par cette phrase, « c’est de notre civilisation et de sa pérennité qu’il s’agit en définitive ! » (p. 45). Cette démocratie participative articulée à la démocratie représentative est d’autant plus nécessaire que les questions environnementales sont complexes. Là encore, le CES constate que « l’écoute, le dialogue ou la négociation ne semblent pas avoir été une méthode courante de gouvernement » (p. 110). Quels pourraient être les modalités d’une participation effective des citoyens ?

79Une vision théorique et idéaliste de la participation impliquerait que celle-ci procède de l’ensemble des acteurs du district hydrographique à toutes les phases de mise en oeuvre de la DCE. En pratique, toute opération de participation à ce niveau est soumise à des limites et à des contraintes.

80Il est évident que le choix du degré d’implication des différents acteurs d’une action publique constitue un paramètre essentiel pour mesurer le niveau de participation (Cousins et Earl, 1992). Mais plus la participation sera large, plus l’instance organisatrice sera confrontée à la difficulté de faire travailler ensemble des acteurs aux intérêts, mais surtout, aux capacités différentes. En ce sens, la restriction de la participation aux « parties intéressées » relativise l’enjeu qui pourrait être l’amélioration de l’efficience de l’action publique ou l’instauration d’un espace de négociation ou de concertation.

81À l’inverse, la non limitation de la participation peut tout aussi bien conduire aux mêmes effets, en raison d’éléments de blocages divers. Ceci étant, dans l’absolu, trois hypothèses de participation sont possibles :

  • La première cherche la participation du plus grand nombre (largeur de la participation) à quelques étapes (profondeur de la participation) seulement de la mise en œuvre de la DCE ;

  • La seconde préconise une participation à toutes les étapes de mise en œuvre de la DCE, pour un nombre restreint d’acteurs ;

  • Enfin, la troisième recherche à la fois une participation large et profonde.

82Le choix d’adopter l’une de ces hypothèses relève notamment des préférences de l’État, mais aussi des limites et contraintes engendrées par le contexte, qui définit au final l’étendue de la participation comme le montre la Figure 13.

Figure 13 : Largeur et profondeur de la participation dans la mise en œuvre de la DCE.

Figure 13 : Largeur et profondeur de la participation dans la mise en œuvre de la DCE.

Source : Scarwell (2004)

83Nous ne prétendons pas qu’il existerait un niveau idéal de participation sans prendre en compte les contingences que sont le contexte et les impératifs liés au calendrier de réalisation. Ces contraintes vont donc influer sur la largeur et la profondeur de la participation et finalement la limiter.

84C’est pourquoi la prise en compte de ces contraintes par l’État implique souvent une participation à plusieurs niveaux : relativement large pour les phases préparatoires et finales, mais plus étroite et plus profonde pour l’élaboration des outils d’analyse et de collecte de données, comme le montre la Figure 14.

Figure 14 : Les différents modes de participation du public.

Figure 14 : Les différents modes de participation du public.
  • 24 Mettan N., 1992 : La place de la négociation dans le processus d’aménagement du territoire et de pr (...)

Source : Mettan (1992)24

2.4. Des exigences de la Directive à la mise en œuvre pratique dans le bassin Artois-Picardie

  • 25 Débats sur l’eau mai 2003 - Synthèse de l’enquête

85Déjà en 2000 et 200325, l’Agence de l’Eau Artois Picardie avait recueilli l’avis des acteurs de l’eau sur la politique de l’eau menée dans le bassin. En 2005, le public ne faisant pas partie habituellement des cercles habituels de la concertation sur l’eau était invité à donner son avis sur :

  • les principaux enjeux liés à la gestion de l’eau ;

  • les questions importantes et le calendrier de travail relatifs à la gestion de l’eau dans le bassin Artois-Picardie.

86L’objectif étant de conforter les orientations de travail arrêtées par le Comité de Bassin mais également d’informer, de favoriser l’expression de tous les citoyens sur la question de l’eau. L’exercice de cette tache fut confié aux Comités de Bassin, sous saisine de l’autorité administrative : le Préfet, coordonnateur de Bassin.

87Le questionnaire était le mode d’expression privilégié pour donner son avis. Chaque bassin a mis en place sa propre stratégie pour faire connaître la consultation sur l’eau et pour permettre au public de s’exprimer sur :

  • la mise en place de plans médias ;

  • des opérations « toutes boîtes » ;

  • les partenariats avec le monde associatif (Rencontre avec le monde associatif du 20 novembre 2004), partenariats avec les conseils généraux ;

  • l’ouverture d’espaces consultation.

  • 26 20 novembre 2004 à Douai
  • 27 http://www.eau-artois-picardie.fr/article.php3?id_article=1331

88Comme le déclarait26 Alain Strebelle, directeur de l’Agence de l’Eau Artois-Picardie : « La Directive Cadre et la convention d’Aahrus nous demandent d’informer et de faire participer le public. C’est facile à décréter mais c’est plus compliqué à mettre en œuvre. Cela se prépare et cela ne se fait pas en quelques mois. Aujourd’hui, toutes nos forces vives vont vers l’objectif qui est de faire en sorte que la première consultation qui aura lieu l’année prochaine, et sur laquelle nous reviendrons, soit « le mieux réussie possible ». Nous essayons donc de rechercher la concertation et tous les partenariats possibles. C’est l’objectif de cette réunion ». La mise en œuvre de l’article 14 de la DCE par l’État français se traduit concrètement par le choix d’une variation dans le degré d’implication des « groupes cibles ». D’ailleurs, Alain Strebelle n’en soulignait-il pas le caractère innovant dans la participation du public. « Jusqu’à présent, le public participait mais sur une forme traditionnelle. C'est-à-dire que nous faisions des enquêtes publiques, les dossiers étaient déposés et les personnes avaient un mois à raison de un ou deux jours, voire trois jours dans la semaine pour aller consulter les dossiers et faire valoir leurs observations sur un registre. Maintenant, avec la convention d’Aahrus, avec la Directive Cadre pour l’article 14, nous sommes partis, et ceci de manière régulière jusqu’en 2015, voire 2020, voire 2030 pour consulter régulièrement le public sur le thème de l’eau, sur la gestion de l’eau, sur leur territoire de vie. Cette consultation et la participation du public sont un peu différentes car cela va se faire sur des périodes longues. Ce sont des participations à la manière « Nord Américaine ». La première consultation du public se fera sur 6 mois, c’est à dire que pendant 6 mois, nous allons demander à tous les publics leur avis sur la gestion et l’avenir de l’eau sur leur territoire. Ceci est une première »27.

89En effet, le Comité de bassin distingue deux catégories d’acteurs : les « parties intéressées » et le « public ». De surcroît, les modalités de participation de ces deux groupes varient dans le temps et selon la nature des opérations à effectuer, comme l’attestent les figures ci-dessus.

  • 28 Cf. Discours du 7 décembre 2001 du Préfet de bassin.

90Conformément aux exigences de la directive, les États membres doivent suivre les trois phases de la procédure de consultation du public (2006, 2007, 2008), afin de mettre à disposition des informations et encourager la participation active des parties intéressées. Le principe de subsidiarité nationale s’applique pour les moyens à mettre en œuvre en amont, en vue d’une consultation du public effective à partir de 2006. À cet effet, la DIREN et l’Agence de l’eau Artois-Picardie ont créé une commission dans le cadre du bassin Artois-Picardie intitulée « participation du public », composée de représentants du Comité de bassin, d’associations de consommateurs, de protection, de la pêche, de l’éducation à l’environnement, de l’éducation nationale, de la presse, des commissions locales de l’eau de l’EPTB, et d’experts en communication dont le rôle est d’organiser et de favoriser la participation du public. Elle est aidée par la Commission Permanente SDAGE et milieux aquatiques, chargée de l’état des lieux28, créée préalablement.

Figure 15 : Modalités de la participation

Figure 15 : Modalités de la participation

91D’autres rendez-vous d’information et de sensibilisation du public ont été organisés en dehors des instances de bassin et notamment un séminaire de « groupe lecteurs » le 7 novembre 2002, un séminaire des animateurs de SAGE le 21 novembre 2002, et enfin, un atelier « eau et relais d’opinion » le 7 décembre 2002, qui vise essentiellement les associations. À ce stade, ne sont concernées que les « parties intéressées », conformément à la dénomination empruntée à la DIREN et à l’Agence de l’eau (Figure 15).

92À destination du grand public, plusieurs débats sont en cours dans les principales villes du bassin. Le déroulement des demi-journées est immuable et se décompose en ateliers qui se déroulent simultanément. L’un d’entre eux s’intitule « la gouvernance et les moyens » et consiste essentiellement à s’interroger sur la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités et la mobilisation de celles-ci sur le périmètre des bassins versants.

  • 29 Les résultats se trouvent sur le site internet de l’Agence de l’eau Artois-Picardie : http://www.ea (...)

93Lors de ces débats publics, un questionnaire29 est remis aux participants et vise à « recueillir la perception sur une liste, non exhaustive, d’enjeux identifiés avec un groupe d’experts » (Strébelle, 2003, p. 3) du bassin. À l’examen de ce questionnaire, composé de cinquante et une questions, on remarquera que ne figure aucune question relative aux conditions de la participation directe du grand public concerné, de même qu’il n’est pas fait état de la différenciation entre les parties intéressées participant directement au processus du public, lequel est simplement informé plutôt que consulté.

  • 30 Cf. document commun de l’Agence de l’eau et de la DIREN, 21 novembre 2002 de Déricq C., et de Meerp (...)

94Par ailleurs, les références dans la lettre d’accompagnement du questionnaire à l’enjeu collectif qu’implique la prise en charge de la gestion de l’eau par chaque individu, aux enjeux planétaires de l’eau, sont à mettre en comparaison avec les trois heures et demie de débat accordé et surtout avec l’organisation simultanée des ateliers qui ne permettent pas au grand public de s’informer davantage sur les dossiers techniques, alors même que certains documents de l’Agence de l’eau et de la DIREN insistent sur la « nécessité d’élaborer des documents non techniques »30, sous-entendu compréhensibles par tous. Il est aussi à noter qu’on demande aux interviewés, en fin de questionnaire, de classer les priorités en matière de gestion de l’eau alors qu’on s’évertue à leur présenter la DCE comme une démarche globale et intégrée.

95Pour satisfaire à l’obligation d’information du grand public, il est prévu de s’appuyer sur les relais locaux que sont les collectivités, les organismes consulaires et les associations.

96Toutes ces opérations ont pour objet de « développer une culture de la participation, un enjeu de crédibilité et de transparence » de « clarifier les règles du jeu et les limites de l’exercice », enfin, « de prendre en compte les observations du public et d’en rendre compte » (ibid., p. 3).

97Cependant, la démarche observée pose la question du choix propice à la satisfaction des exigences de la DCE en termes de participation.

98Dans le bassin Artois-Picardie, l’aspect particulièrement développé fut le contact direct avec le public :

  • 19 conférences-débat en 2004/2005,

  • l’ouverture par les partenaires associatifs de 22 espaces consultation accompagnés d’un projet pédagogique,

  • l’organisation d’un colloque pour les juniors le 22 mars : être citoyen de l’eau en 2005…

  • l’organisation du bilan sous la forme de 6 conférences (de septembre à octobre 2005) pour "partager les enjeux pour l’eau".

99Au 15 novembre 2005 les résultats étaient les suivants :

  • 6500 questionnaires complétés dont 1400 sur eau-artois-picardie.fr,

  • 33 lettres adressées au Président du Comité de Bassin,

  • 11 avis émis sur les registres mis à disposition dans :

    • les préfectures,

    • les sous-préfectures,

    • les partenaires,

    • le siège de l’agence et les missions de Boulogne-sur-Mer et d’Amiens.

100Entre avril et octobre 2008, un deuxième rendez-vous avec le public est programmé sur le projet de SDAGE et le Programme de mesures.

  • 31 http://www.eau-artois-picardie.fr/IMG/pdf/Esquisse_bilan_conf_debat_eaufev_05-4.pdf

101Au regard des chiffres31 publiés par l’Agence Artois Picardie, on pourrait être satisfaits et conclure à l’avènement d’une nouvelle ère de la concertation et de la participation. Mais en y regardant de plus prés, quelques réserves doivent être émises et notamment comme le suggère la directive cadre (annexe VII) en précisant qu’« une évaluation des mesures prises en matière d'information, de consultation et de participation et des résultats correspondants soit conduite et que les modifications faites en conséquences soient dûment justifiées. Ces éléments doivent figurer dans la version finale du plan de gestion ». Une esquisse de bilan peut être effectuée pour relativiser les chiffres donnés par l’Agence et les satisfécits un peu trop simplistes au regard d’une participation réelle des populations concernées et plus globalement des enjeux de la participation (Figure 16).

Figure 16 : Débat sur l’eau en région NPC. Taux de participation

Figure 16 : Débat sur l’eau en région NPC. Taux de participation

2.5. La gestion par bassin versant : une concertation orchestrée

102La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 donne un contenu légal aux expériences de gestion de l’eau par la concertation des acteurs locaux menée dans le cadre contractuel et volontariste des contrats de rivière, en instituant les SAGE et les Commissions Locales de l’Eau (CLE). C’est aussi l’article 14 de la DCE qui réaffirme la nécessité d’encourager « la participation active de toutes les parties concernées » à sa mise en œuvre. La gestion de l’eau n’est plus une affaire de techniciens et de décideurs où seule la connaissance des processus hydrologiques et des moyens techniques serait nécessaire pour répondre aux problèmes posés par les aléas hydrologiques ou la pollution des eaux. Cette gestion est désormais dépendante des comportements du grand public, des consommateurs et des usagers. L’espace hydrologique apparaît comme un lieu d’enjeux spatiaux et de tensions sociales liées à des représentations, des stratégies et des intérêts différents (nous entendons par représentation, l’image construite, collectivement ou individuellement, de la réalité). « Cette participation active des usagers est le meilleur moyen de régler des conflits d’usage : la concertation est le début de la sagesse » (RIOB, 1988).

103En effet, les procédures de planification n’ont pas seulement pour effet de faire émerger de nouveaux territoires d’action, elles formalisent également un processus de construction collective de projets, négocié et concerté avec des acteurs publics et privés (Gaudin, 1996 ; Le Galès, 1995). Le Conseil économique et social définit la gouvernance comme « l’exercice de l’autorité économique, politique et administrative en vue de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. Elle englobe les processus et les institutions par le biais desquels les citoyens et les groupes expriment leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations et auxquels ils s’adressent en vue de régler leurs différends. La bonne gouvernance se caractérise notamment par la participation, la transparence et la responsabilité » (Rapport du CES, 2002, p. 239). Plus précisément la littérature sur la gouvernance insiste sur le fait que le gouvernement local institutionnalisé sous forme de communes, de districts, communauté urbaine etc. ne représente qu’une fraction du gouvernement d’ensemble, fragmenté, en archipels, aux côtés d’autres acteurs publics et privés, nationaux et étrangers qui forment entre eux des coalitions gouvernantes pour la gestion conjointe de services, d’institutions, de politiques publiques. Ainsi des espaces intermédiaires de rencontre et de dialogue sont nécessaires.

  • 32 Cf. sur cette notion : Calame P., 2003 : La démocratie en miette, pour une révolution de la gouvern (...)

104Autrement dit, la gestion intégrée de l’eau à l’échelle du bassin versant renouvelle la question de la gouvernance32 de bassin (Getches, 1999) et plus globalement aussi celle de l’aménagement du territoire. La gouvernance est ici comprise comme la participation de la société civile à l’action publique, autrement dit : « action publique en tant qu’action collective, permettant de prendre en charge la double exigence d’une orientation plus politique et plus gestionnaire, condition de légitimité et d’efficacité de l’action publique. Elle donne la possibilité de débattre d’un nouveau domaine commun, de définir des enjeux collectifs permettant d’intégrer une diversité de valeurs et de dépasser des intérêts individuels » (Allain, 2002).

105La concertation s’inscrit par ailleurs dans une démarche organisationnelle qui se fixe pour objectif d’introduire l’ensemble des acteurs de l’eau dans la prise de décision. Consultations et négociations sont ainsi engagées au sein des CLE regroupant les représentants de la société civile (chambres consulaires, associations de riverains, associations de protection de la nature, associations de pêche…), l’État et les collectivités territoriales. Les associations participent à l’action des organismes publics, aux échelles nationales et régionales, dans la mesure où des sièges leurs sont réservés (Comité national de l’Eau, Observatoire de l’eau, comités techniques régionaux de l’eau…). Des enquêtes publiques précèdent aussi les grands travaux afin que le public donne ses appréciations et fasse éventuellement des contre-propositions sur le projet.

106Qu’il s’agisse de concertation ou de négociation, l’objectif fixé est bien une appropriation des enjeux et des risques par l’ensemble des acteurs du territoire. La mise en œuvre locale des politiques en matière de gestion de l’eau s’inscrit donc dans une réflexion menée à l’échelle du bassin versant, dans le cadre d’un processus de décisions « descendantes et remontantes » (top down and bottom up) entre les différents acteurs de l’eau (puissance publique, collectivité locales, experts et usagers). On remarquera que certains textes parlent de concertation quand il ne s’agit en pratique que de consultation : d’où la difficulté de classer de façon précise cette modalité de participation. Finalement, un certain flou règne quant au contenu même des modalités de la participation (Encadré 12).

Encadré 12 : Quels modes d’articulation bassin versant – territoire ?

Comme, il a été dit dans la première partie, le lien entre territoire du risque et bassin versant n’est pas un principe nouveau ; il a été souvent invoqué à l’occasion des évolutions qui, depuis plusieurs décennies, ont marqué les politiques publiques et la transformation des institutions en charge de ces risques. Mais quelle en est l’application réelle ? Quelles sont, en retour, les implications sur les modes de gestion, la « gouvernance » des territoires et les types d’action conduite pour assurer une gestion du risque à l’échelle du bassin versant ? Par ailleurs, une tendance dans l’analyse des problèmes comme dans la recherche de solutions se renforce au fil du temps : celle du passage des risques quantitatifs localisés aux risques transfrontaliers (frontière d’Etat comme frontière communale). Or, l’'espace fonctionnel d'un pôle économique ou urbain, par exemple, ne coïncide plus avec le territoire géographique de nuisances environnementales qui en résulte, délimité, dans le cas des inondations, par des processus hydrologiques variés.
Le territoire de l’inondation tend ainsi à se déconnecter du territoire institutionnel, le seul pourtant censé assurer la régulation du problème en question. Si "l'espace des réponses" évolue, il n'est nullement certain que la complexe architecture sociopolitique qui préside à la construction du territoire institutionnel puisse ainsi intégrer, aussi aisément, de nouveaux arguments hydrologiques pour se transformer. C’est l’enjeu qui sous-tend par exemple la mise en place de structures intercommunales à l’échelle d’un bassin versant. La grande question reste donc celle des périmètres de gestion. En effet, la démarche par bassin-versant permet d’améliorer les connaissances de façon pertinente mais elle se heurte à la difficile intersection avec les structures de gestion existantes.
Ces récentes évolutions amènent par voie de conséquence à s’interroger également sur le caractère vécu du bassin versant, en tant qu’espace institutionnel construit pour assurer une meilleure adéquation entre aménagement du territoire et risques hydrologiques. De façon plus générale, la mise en lien bassin versant-territoire amène à questionner le territoire :
• en tant qu’espace de proximité, i. e un lieu où peuvent se construire des relations étroites entre les différents acteurs qui œuvrent pour la résolution des problèmes ;
• en tant qu’espace de médiation où se définissent les actions opérationnelles ;
• en tant qu’espace prospectif à travers une réflexion stratégique de la gestion de l’eau et des risques associés.
Comment s’opère alors ce retour du local dans la lutte contre les risques hydrologiques ? Quelle est la place du bassin versant dans cette orchestration et qu’elles en sont les conséquences en terme de renouvellement de l’action publique et de recompositions territoriales ? Quelle est la place accordée aux acteurs locaux quand on sait que la construction et le fonctionnement des nouvelles modalités d’action et donc leur pérennité sont en partie déterminées par l’étroite association de ces acteurs dans les processus décisionnels ? Le bassin versant doit-il accéder au statut de territoire ? En la matière, la France a adopté une solution de compromis qui est la fois favorable à l’émergence de niveaux subsidiaires s’inscrivant dans une logique communautaire de participation (commission locale de l’eau, comité de bassin) et au maintien de prérogatives au sein de l’Etat. Qu’en est-il alors de l’organisation des nouvelles formes de gouvernement des risques à multiples niveaux de l’Etat à la commune en passant par les nouveaux territoires de gestion des risques hydrologiques et de l’articulation des échelles d’intervention, y compris à l’échelle internationale ? Un regard sur les politiques du risque et sur le lien entre territoire de projet et risque en Europe et en dehors de l’espace européen permettrait sans doute d’alimenter le débat sur la manière d’articuler le bassin versant au maillage administratif et politique existant tout comme sur le rôle que peut jouer le bassin versant dans la construction de l’action publique en matière de prévention des risques hydrologiques

  • 33 Cf. Gerbaux F. et Paillet A., 1999 : Développement local et gouvernance : enjeux et limites des rec (...)

107C’est pourquoi certains refusent d’assimiler cette démarche à « une gouvernance de bassin »33 dans la mesure où les textes ont recours à plusieurs expressions : « participation active, usagers, société civile, information du public, consultation du public, concertation » renvoyant à d’autres le soin de préciser qui fera exactement quoi. De même, l’on doit s’interroger sur la réalité que revêtent les interactions entre acteurs, ou sur les modalités du choix des représentants de la société civile et encore, finalement, si la participation du public ne profite pas aux gestionnaires qui prennent les décisions (Moster et al., 1999). Dans tous les cas, la concertation dans le domaine de l’eau est recherchée, affichée, alors que la politique d’aménagement du territoire souffre parfois de déficience (Gleizes, 2002).

2.6. Subsidiarité active ou démarche « top down » ? Paradoxes de la concertation

108Au regard des objectifs affichés par l’État que sont le développement d’une culture de la participation, d’un enjeu de transparence et de crédibilité, il convient de se demander si les modalités de la participation choisies répondent à ces enjeux.

109Ce qui revient à se demander si la subsidiarité active qui est au cœur de la gouvernance est, à l’inverse, entravée par l’absence de marges de manouvre des acteurs publics et privés et par la définition a priori des sphères publique et privée. De même, le partenariat impliquant une négociation et donc des possibilités d’initiatives de la part de chaque partenaire, il conviendra de s’interroger plus globalement sur les modalités de ce dialogue.

110La création d’un espace de coopération devait conduire à assurer la transparence des décisions tout en renforçant leur légitimité. Toutefois, certaines dissymétries constituent des obstacles à un réel partenariat entre les acteurs concernés. Le fait de définir a priori des catégories d’acteurs qui se voient affecter chacun une place et un rôle dans le processus de mise en ouvre de la DCE n’est pas propre à garantir cette transparence. Comme le souligne Pierre Zémor, « les limites du public intéressé par un tel débat ne sont pas aisément discernables. Tous les citoyens sont légitimement concernés, mais certains plus que d’autres. Il n’est pas concevable de pondérer les interventions dans des exercices de participation du public, d’autant qu’en matière d’information toute sélection s’apparente, à l’ère médiatique,, à une restriction suspecte à une dissimulation » (Zémor, 2003, p. 84).

111Si le gouvernement s’attache par l’organisation d’un débat en plusieurs phases à mettre en évidence un espace social visible de coopération, il n’en demeure pas moins que d’autres espaces demeurent des cercles fermés pour un grand nombre d’acteurs. La création de ces territoires concentriques de participation active les interrogations sur les lignes réelles de confrontation entre les exigences démocratiques de la participation et les nécessaires évolutions du système politico-administratif.

112Telle que l’organisation se présente, l’État a délimité un territoire où seuls ceux qui sont admis pourront profiter de l’institutionnalisation de certains espaces de coopération. Alors que les pratiques de coopération et de participation sont censées lutter contre un pouvoir jugé par trop centralisé et éloigné des citoyens, les modalités du dialogue ne font que renforcer ce caractère. Il se pose alors la question de savoir si le système politique est à même d’évoluer en intégrant ces exigences démocratiques et en adoptant ses modalités de fonctionnement.

  • 34 Pour un schéma théorique plus général, voir Stoker G., 1998 : cinq propositions pour une théorie de (...)
  • 35 Voir le n° 24 des Dossiers techniques, Territoires et Société, intitulé « La production de l’assent (...)

113Sous le masque de la non coercition et de l’absence de formalisme, la participation dissimule des formes de contrôle émanant justement de cet État omniprésent. On constate, en effet, que l’État, par le biais du préfet et de ses services, est présent à tous les niveaux et qu’il ne favorise pas le besoin d’ouverture vers une pluralité d’acteurs34. Comment dans ces conditions l’Union européenne peut-elle demander aux populations d’adhérer aux politiques qui leur sont prescrites ?35

114Les voies du débat et du dialogue sont déjà définies et on ne voit pas comment l’État peut garantir la mise en œuvre d’un dialogue authentique et équitable entre tous les acteurs concernés. En poussant plus avant notre réflexion, on pourrait se demander si le développement des procédures d’information et de concertation ne vise pas à réduire des menaces de contestation (Habermas, 1997). Le cadre procédural de la gouvernance maintient ici une démarche essentiellement « top-down ».

115Les pouvoirs publics se mobilisent-ils de manière stratégique, avec la volonté de mettre en œuvre de nouvelles politiques, ou ont-ils seulement le souhait de faire évoluer leur discours pour être dans l’air du temps ou pour capter de nouvelles opportunités ?

116On peut aussi se demander si la durabilité affichée à travers les textes législatifs coïncide avec une vision élargie et pertinente pour répondre aux interrogations majeures des citoyens. En effet, sous l’influence de la décentralisation émergent des politiques publiques locales qui, pour gérer au mieux leurs attentes, au sein d’une société de plus en plus complexe, utilisent la notion de gouvernance et de nombreux principes de la durabilité.

117Parallèlement au développement des conflits d’usage résultant de la multiplication des utilisations de la ressource en eau, on constate une certaine difficulté et souvent incapacité des systèmes de régulation traditionnels à faire face et à s’adapter aux nouveaux contextes économiques, sociaux et politiques. Dans le domaine de l’eau, le constat de la multifonctionnalité de cette ressource et des conflits qui en découlent mènent à des changements dans les dynamiques de régulation, qui nécessitent une implication et une participation plus large non seulement des pouvoirs publics mais aussi de l’ensemble de ce qui est aujourd’hui appelé les « parties intéressés » et le grand public.

118En définitive l’analyse des interactions entre acteurs et des conflits d’usage autour de la ressource en eau tente de dépasser les limites des approches théoriques traditionnelles, en proposant une lecture qui intègre les réalités du territoire, les logiques locales et les nouvelles dynamiques de gouvernance « bottom up » qui s’articulent avec le contexte national et communautaire.

119Dans ce cadre, il a pu être montré que, ainsi que le souligne Nahrath (2003, p. 53), les règles institutionnelles « ne constituent pas seulement une structure de contrainte pour les actions présentes, mais sont également le résultat des actions, des conflits et des stratégies menées dans le passé, ainsi que des enjeux de luttes au sujet de leur définition et leurs usages futurs ». La procédure du SAGE, dont le lancement a subi de nombreuses difficultés (à exception des territoires où les conflits étaient quasi-inexistants) pourrait être considérée comme l’opérationalisation d’une gestion en propriété commune au sein d’un contexte national majoritairement dominé par l’action publique. Ce contexte est caractérisé (à quelques exceptions près) par un régime de propriété commune au sens le plus large (c’est la nation, donc l’ensemble des citoyens, qui détient le droit de propriété sur l’eau) et c’est la régulation de l’usage qui représente l’essentiel des préoccupations. Cependant, les droits d’usage n’ont pas été suffisamment pris en considération ni dans les législations ni dans leur application et la transposition de la directive cadre sur l’eau laisse déjà deviner les limites de ce déficit.

120Dans ce contexte, le SAGE participe à un mouvement vers une gestion coordonnée des usages de l’eau. Cependant, ce processus nécessite une adaptation aux changements des usages et la prise en compte des arrangements locaux et des pratiques locales développées en absence d’une définition claire des droits. Le SAGE ne produira probablement pas de changements radicaux, mais c’est précisément la prise en compte progressive des intérêts conflictuels qui empêchera que le SAGE se limite à être un document de plus produit d’un consensus mou. La mobilisation des élus locaux, la coordination des services de l’État, les incitations financières… sont autant de conditions qui favoriseront le changement vers une gestion intégrée des ressources en eau.

121Mais la prise en compte des réalités locales interroge profondément la notion de participation et de concertation. En effet, les observations relatives au déroulement de la mise en œuvre de la DCE et les débats en temps réel ont permis de soulever des interrogations sur le traitement de la participation du public par l’État. On retiendra que l’approche ambiguë tenue par l’État de la participation laisse en dehors du débat démocratique les exigences mêmes de la participation. La logique de participation doit permettre aux populations de peser réellement sur le débat (Figure 13 et Figure 14) et de se mobiliser comme allié, par le développement de toute une gamme de dispositifs d’information, de communication, d’éducation, de participation (Figure 17).

Figure 17 : De la régulation nationale à la régulation internationale

Figure 17 : De la régulation nationale à la régulation internationale

122En effet, si de nombreux analyses font état depuis plusieurs années de l’intérêt des Français pour les questions environnementales (Bourg, 1993 ; IFEN, 2002) et contraignent les pouvoirs publics, après une période d’inertie, à les remettre au premier plan, on fera le constat que ce nouveau degré d’exigence des citoyens n’est pas toujours pris en compte. Certes, les pouvoirs publics sont amenés à se positionner, mais il s’agit aussi de poser la question de leur capacité à traiter les demandes, à appréhender ces questions et à en organiser le traitement. Il est évident que ces nouvelles préoccupations impliquent des dynamiques de changement. Or, si l’État semble tenir compte des impératifs économiques dans l’élaboration des décisions publiques concernant l’environnement, il demeure encore réticent à en élargir le champ des acteurs.

3. Conclusion

123La mise en visibilité d’espaces de coopération ou de participation du public sur le bassin versant de l’Audomarois et sur le district hydrologique de l’Escaut ne saurait justifier l’existence d’une nouvelle régulation de l’action publique ou n’être prise en compte que pour la part de légitimité qu’ils peuvent redonner à l’intervention publique, alors que « plus on remonte en amont, plus les processus décisionnels paraissent fermés » (Rumpala, 2003, p. 365). En l’occurrence, l’apprentissage institutionnel est encore marqué par la prégnance de schémas « bureaucratiques » et de logiques d’action qui en découlent. Pourtant, comme le souligne Yannick Rumpala, « l’évolution vers un État procédural » (Rumpala, 2003, p. 366) et la montée des logiques de gouvernance (Leca, 1996), le brouillage des frontières entre privé et public (Le Galès, 1995b), invitent l’État à reconsidérer les modalités d’élaboration de l’action publique et ne peuvent simplement relégitimer ses interventions en laissant percevoir de nouveaux espaces de discussion.

124La participation des acteurs privés oriente le travail de régulation publique et participe à la promotion d’un État partenaire. En ce sens, les procédés plus coopératifs et contractuels pourront redonner à l’État une place centrale en raison de l’interdépendance des problèmes, mais aussi en permettant d’assouplir les processus décisionnels et en les rendant plus satisfaisants. Enfin, ils faciliteront la mise en œuvre de mesures par l’interaction préalable des acteurs intéressés (Crozier et Friedberg, 1977), non limités aux segments de l’appareil d’État.

125Finalement, le décloisonnement relatif des niveaux territoriaux et des réseaux d’acteurs qui structurent les décisions ne permet pas de percevoir un renouvellement dans les modalités de la coopération. Certes, de nouvelles articulations entre territoires signalent un traitement plus territorial de la gestion de l’eau, mais elles n’engendrent pas de changement d’équilibre entre les acteurs territoriaux dans les modalités de régulation des problèmes.

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Notes

1 Touzard H. (1977), La médiation et la résolution des conflits, PUF, Paris, 420 p., cité par Dziedzicki (2001, p. 128).

2 Cette section est inspirée des travaux réalisés dans le cadre du projet de recherche EUWARENESS (European Water Regimes and the Notion of Sustainable Status) pour le compte de la Commission européenne, notamment de l’étude de cas menée avec Jean-Marc DZIEDZICKI et Corinne LARRUE.

3 Le bassin versant de l’Audomarois correspond pratiquement au périmètre du SAGE (Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux) du même nom.

4 Le PNR des Caps et Marais d’Opale est le résultat de la fusion, en 2000, des sections boulonnaise et audomaroise du PNR du Nord-Pas de Calais.

5 Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux. Il définit une planification stratégique à l’échelle de la circonscription de bassin. Après application de la DCE, il le fait à l’échelle du district hydrographique.

6 Du fait de la nouveauté de la procédure (l’initiative audomaroise est une des premières en France) les démarches administratives de définition du périmètre et de composition de la CLE ont pris trois ans.

7 Qui a financé 65 % du coût de réalisation du document SAGE.

8 Espaces Naturels Sensibles.

9 Les améliorations des dispositifs d’épuration peuvent bénéficier de subventions s’élevant à 60 % du coût total.

10 Nous reprenons ici l’expression mentionnée de manière récurrente par les personnes rencontrées.

11 Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement.

12 Conseil Supérieur de la Pêche.

13 Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt.

14 Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales.

15 Mission Inter-Services de l’Eau : regroupement des services de l’État chargés de la police des eaux (à l’exception, regrettable selon nous, de la DRIRE).

16 Livre blanc sur la gouvernance, chantier n° 1 : « Accroître la qualité du débat public européen », Rapport du groupe de travail « Gouvernance à plusieurs niveaux : articulation et mise en réseau des différents niveaux territoriaux », mai 2001 p. 1. Aussi Hergenhan J. (2001) « Quelle gouvernance pour l’Union européenne après Nice ? » in Eurocities magazine, n° 13.

17 Livre blanc sur la gouvernance européenne », Com (2001) 428 final, Bruxelles, le 25/07/2001.

18 Dans le traité de Maastricht (1992), la notion de subsidiarité est définie en modification du Traité de Rome (art. 3B) « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ».

19 Selon P. Calame, la subsidiarité active « n’est pas un simple enrichissement du principe de subsidiarité. Elle partage avec lui le souci de respecter et valoriser la diversité, donc les approches locales, mais elle en diffère radicalement dans le traitement des interdépendances », ou encore « a chaque échelle de la gouvernance, la subsidiarité active ne consiste pas à appliquer des règles uniformes ni, à l’inverse, à agir en toute liberté mais à trouver des solutions à des objectifs communs et selon des principes définis de manière collective », op. cit, p. 182 et 192.

20 Circulaire du 12 février 2002 qui précise qu’il est nécessaire d’identifier les attentes du public et de préparer le terrain par une sensibilisation appropriée.

21 Site du ministère de l’écologie et du développement durable (http://www.ecologie.gouv.fr).

22 Deux observations viennent à l’esprit. D’une part l’administration d’État est elle-même en proie à la différenciation et cherche à s’autonomiser au niveau régional ; d’autre part, les institutions étatiques régionalisées sont et seront peut-être de plus en plus concurrencées par une série d’organisme ad hoc et d’acteurs qui pourraient faire basculer ce modèle fragilisé.

23 Si l’on suit Jessop B. (1995) « la gouvernance renverrait aux idées de conduite, de pilotage, de direction ». Sur ce point voir aussi Sennellart M., 1995 : Les arts de gouverner, Le Seuil, Paris.

24 Mettan N., 1992 : La place de la négociation dans le processus d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement, in Ruegg J., Mettan N. et Vodoz L. (dir.), La négociation : son rôle, sa place dans l’aménagement du territoire et de protection de l’environnement, pp. 79-94. Cette figure est reprise par Dziedzicki J.-M. (2000). C’est cette reprise que nous avons insérée dans notre texte.

25 Débats sur l’eau mai 2003 - Synthèse de l’enquête

26 20 novembre 2004 à Douai

27 http://www.eau-artois-picardie.fr/article.php3?id_article=1331

28 Cf. Discours du 7 décembre 2001 du Préfet de bassin.

29 Les résultats se trouvent sur le site internet de l’Agence de l’eau Artois-Picardie : http://www.eau-artoispicardie.fr/article.php3?id_article=513

30 Cf. document commun de l’Agence de l’eau et de la DIREN, 21 novembre 2002 de Déricq C., et de Meerpoel S.

31 http://www.eau-artois-picardie.fr/IMG/pdf/Esquisse_bilan_conf_debat_eaufev_05-4.pdf

32 Cf. sur cette notion : Calame P., 2003 : La démocratie en miette, pour une révolution de la gouvernance, Éd. Charles Léopold Mayer, 331 p ; Calame P. et Talmant A., 1999 : L’État au cœur, Desclée de Brower, 212 p.

33 Cf. Gerbaux F. et Paillet A., 1999 : Développement local et gouvernance : enjeux et limites des recompositions territoriales, in Gerbaux F. (dir.), Utopie pour le territoire : cohérence ou complexité ? Collection Société et Territoire, éd. de l’Aube, p. 109-137.

34 Pour un schéma théorique plus général, voir Stoker G., 1998 : cinq propositions pour une théorie de la gouvernance, Revue internationale des sciences sociales, n° 155, mars.

35 Voir le n° 24 des Dossiers techniques, Territoires et Société, intitulé « La production de l’assentiment dans les politiques publiques », ministère de l’Equipement/DRAST/Centre de Prospective et de Veille Scientifique, 1993.

Table des illustrations

Titre Figure 12 : Situation géographique de l’Audomarois
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Titre Tableau 4 : Conflits d’usage potentiels entre sous-bassins et masses d’eau.
Crédits Source : Calvo-Mendieta et al. (2002).
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Titre Figure 13 : Largeur et profondeur de la participation dans la mise en œuvre de la DCE.
Crédits Source : Scarwell (2004)
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Titre Figure 14 : Les différents modes de participation du public.
Crédits Source : Mettan (1992)24
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Titre Figure 15 : Modalités de la participation
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Titre Figure 16 : Débat sur l’eau en région NPC. Taux de participation
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Titre Figure 17 : De la régulation nationale à la régulation internationale
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