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Environnement et gouvernance des territoires

 | 
Claude Kergomard
, 
Richard Laganier
, 
Helga-Jane Scarwell

Partie 2. Dynamiques des acteurs et régulation des problèmes environnementaux

Chapitre 1. Dynamiques de proximité et émergence de formes nouvelles de gouvernance dans le Bassin Minier

Bertrand Zuindeau, Antoine Goxe, Bruno Villalba et Gwénael Letombe

Texte intégral

1En 1990, à Oignies, dans l’arrondissement de Lens, le dernier puits de mine cessait son activité. Une époque de plus de deux siècles, marquée par la prédominance de l’extraction houillère et d’un certain nombre d’activités industrielles complémentaires (chimie, métallurgie…), recevait ainsi un point final. Cet univers passé, fondé sur le charbon et l’industrie lourde, semblait révolu, mais en réalité bon nombre de traces, de vestiges, en maintenaient le rappel, effet de mémoire encore présent aujourd’hui.

  • 1 Au sortir de la seconde guerre mondiale, on recensait 200.000 emplois dans le secteur charbonnier, (...)

2Certaines de ces traces du passé prennent la forme de stigmates, parfois graves. Ainsi, des maladies spécifiques, comme la silicose, contribuent à faire de l’espérance de vie des hommes dans le bassin minier l’une des plus basses de France. Sur un plan économique, des incidences négatives durables sont également à relever, notamment le maintien d’un fort taux de chômage, résultant de l’insuffisante compensation de la gigantesque hémorragie d’emplois en lien direct ou indirect avec la mine1. Mais c’est peut-être dans le domaine de l’environnement que la marque du passé industriel semble la plus prégnante (Carlier et al. 1994). Souvent la signature est visible. C’est le cas de la dégradation des paysages ou de l’apparition des friches industrielles, ces dernières résultant, à dire vrai, moins de la croissance intensive passée que de sa remise en cause, dès la fin des années 60, par la disparition d’entreprises non remplacées. C’est le cas aussi des mouvements de sols – spectaculaires quand il s’agit d’effondrements brusques – ou d’inondations à rattacher à l’importante désorganisation du sous-sol, consécutive à l’extraction charbonnière. Mais, parfois, la séquelle passe inaperçue : lorsqu’elle prend la forme d’une pollution de sols ou des eaux, il faut un certain temps et fréquemment une investigation particulière pour la déceler et en mesurer l’ampleur (cf. chapitre 2, partie 1, Encadré 1).

3Toujours est-il que ces divers éléments défavorables font figure de passif environnemental, propre à constituer une contrainte supplémentaire dans les tentatives de reconversion économique. Les politiques de requalification environnementale apparaissent alors comme une nécessité, voire un préalable à toute stratégie de (re) développement. De fait, des efforts significatifs ont été enregistrés en la matière : par les acteurs locaux (collectivités territoriales, entreprises…), mais aussi, dans le cadre d’une solidarité régionale et nationale, respectivement par le Conseil Régional et par l’État, l’un et l’autre étant appuyés par les fonds structurels européens. Toutefois, les actions publiques engagées relèvent de plusieurs modalités et offrent des résultats divers. Déjà ancienne, la politique de résorption des friches industrielles, au regard des résultats, peut être estimée efficace. De même, certaines sources de pollutions ponctuelles, notamment industrielles, ont été sérieusement limitées grâce aux initiatives des entreprises, mais aussi bien sûr du fait de l’évolution de la réglementation et des pressions des administrations d’État (DRIRE) ou de certains établissements publics (l’Agence de l’eau, Délégation régionale de L’ADEME…). En revanche, la problématique des sites et sols pollués est beaucoup plus récente et les résultats demeurent limités. Ainsi, la connaissance même des lieux de pollution à traiter comporte d’importantes zones d’ombre, et l’inventaire des sites pollués ou potentiellement pollués doit être revu et actualisé périodiquement. Il en est de même de la question de la déstructuration du sous-sol dont on ne mesure pas vraiment les implications, à plus ou moins long terme, et a fortiori de façon fine, sur un plan spatial.

4Ces différents phénomènes affectant l’environnement ne se sont pas tous constitués comme problèmes environnementaux au même moment pour les acteurs territoriaux. Le présent chapitre s’intéresse ainsi aux processus d’appréhension par les acteurs locaux de ces phénomènes situés localement comme problèmes d’action publique, de gouvernement, appelant une action collective de régulation particulière. Quels facteurs explicatifs permettent de rendre compte de l’évolution des modalités de régulation de ces phénomènes marqués par des appréhensions controversées ? La compréhension des mécanismes de construction d’une action collective territoriale s’appuie, certes, tout d’abord sur une approche physique du territoire (distances géographiques entre les agents opérationnels ou entre les agents et les nuisances) ; mais elle doit aussi, et surtout, tenir compte de la nature et des formes de relations organisées entre ces agents, dans et hors du territoire concerné.

5Depuis une vingtaine d’année, nous assistons à un travail de redéfinition du « local », qui contribue à valoriser, et parfois légitimer, l’usage de référents géographiques peu définis. La montée en puissance du local et la territorialisation des politiques publiques qui l’accompagne, ont participé à la construction de représentations valorisantes de la notion de proximité. La réorganisation des politiques territoriales n’a pas eu comme seule conséquence de procéder à de nouvelles répartitions des compétences administratives dans la gestion des questions sociales et économiques ; elle a aussi contribué à redéfinir les frontières de la légitimation de l’intervention des autorités politiques, qu’elles soient administratives ou électives. Dès lors, il est tentant de faire du concept de la proximité un référentiel de l’action publique, puisqu’il permet d’associer différents processus d’action publique, ou d’assurer de nouveaux registres de légitimation pour le personnel politique. Mais cette notion de référentiel reste problématique dans ses usages théoriques (Faure et al., 1997), et elle masque l’extrême hétérogénéité des processus de production de connaissances et de pratiques générés par l’usage de l’idée de proximité.

6En prenant acte de ces réserves, comment dès lors analyser les politiques locales mises en place à l’échelle de ce territoire spécifique qu’est le bassin minier ? Loin de se cantonner à un usage performatif de cette notion de proximité, nous souhaitons tester la manière dont les disciplines de la science politique et de l’économie la mobilisent afin de comprendre les transformations des interactions entre les acteurs générées par les contraintes environnementales (section 1). Nous souhaitons comprendre comment le territoire – de plus en plus constitué par cette invocation de l’idée de proximité – façonne la gouvernance locale, autrement dit, comment les contraintes environnementales ont contribué à favoriser l’émergence de politiques de médiation locale, qui valorisent l’élargissement des partenaires concernés (section 2), au point de constituer de nouvelles pratiques de gouvernance territoriale (section 3).

1. Problématiques économique et politique de la requalification environnementale : les apports de la proximité

7Cette première partie, mêlant éléments théoriques et empiriques, propose d’établir le cadre de notre analyse. Plus particulièrement, elle cherche à structurer l’articulation entre des approches analytiques – et leurs fondements théoriques – issues des disciplines académiques que sont l’économie et la sociologie politique. Nous appuyant sur l’approche économique dite « de la proximité », issue de l’économie régionale et industrielle, pour l’analyse des problèmes environnementaux (1.1), nous proposons un croisement avec la grille proposée par Olivier Godard des « univers stabilisés et controversés » (Godard, 1993) (1.2) d’une part, et avec les acquis de la sociologie de l’action publique (1.3), d’autre part, particulièrement les approches en termes de réseaux d’action publique et de gouvernance (Stocker, 1998 ; Le Galès, 2001), pour tenter d’approcher au plus près du terrain les acteurs et leurs multiples interactions.

1.1. Approche économique de la proximité et environnement : premiers résultats généraux

8Depuis son émergence au début des années 90 (Bellet et. al., 1993), l’approche économique dite « de la proximité » s’est plutôt orientée vers des thèmes d’économie industrielle et d’économie régionale. Une rapide recension des travaux effectués à partir de ce cadre théorique (Gilly, Torre, 2000 ; Pecqueur, Zimmerman, 2004), laisse ressortir des thématiques telles que l’innovation, la recherche, les processus productifs, l’organisation de l’entreprise, la localisation des activités, les dynamiques économiques territoriales, les systèmes locaux de production, etc. Il convient de reconnaître que ces thèmes se laissent plus ou moins aisément appréhender par une lecture insistant, d’une part, sur les voisinages géographiques, et d’autre part, sur les formes de relations organisées, aptes à compléter ou, au contraire, à contrebalancer les précédents.

9Au vu de quelques travaux situés à la charnière des décennies 1990 et 2000, l’approche de la proximité paraît également tout à fait fructueuse pour éclairer la manière dont les hommes abordent et tentent de régler leurs « problèmes environnementaux » (Papy, Torre, 1999 ; Lahaye, 1999 ; Letombe, Zuindeau, 2001 ; Torre, Caron, 2002). L’appareillage analytique développé pour analyser les relations productives sur les territoires, est à même d’être mobilisé pour traiter des divers rapports socio-économiques face à l’environnement naturel (Longuépée, 2003), notamment les catégories de « proximité géographique » et de « proximité organisée ».

10La première catégorie citée, la plus intuitive, est doublement relative : elle dépend, d’une part de l'échelle de référence de l'observateur, et d’autre part des autres formes de distances qui séparent les individus. Elle peut donc s'évaluer à l'aune de plusieurs ordres de grandeurs (se pose alors le problème de la délimitation de ce que l'on dénomme le local) et ne se suffit pas à elle-même pour qualifier de proches deux agents économiques. La catégorie de la « proximité organisée » renvoie pour sa part à deux types de logiques : l'une d'appartenance selon laquelle sont réputés proches en termes organisationnels les acteurs partageant le même espace de rapports ; et l'autre renvoyant à une dimension plus institutionnelle, voire cognitive, selon laquelle sont réputés proches les acteurs partageant le même espace de représentation, de modèles et de règles de pensée et d'action (Gilly, Torre, 2000, p. 12-14). Précisons que ces deux caractéristiques ne s’impliquent nullement l’une l’autre. En effet, la proximité géographique peut être source de conflits d’usage face aux ressources et, dans une certaine mesure, aller à l’encontre de la proximité organisée (Rallet, Torre, 2004). Cette approche analytique ne constitue donc pas une vision « apologétique » de la proximité, qui ne percevrait dans cette dernière que des aspects favorables et passerait sous silence les externalités négatives qui lui sont inhérentes.

11La relation de proximité est ainsi le résultat d’un processus historique (Bellet et al.., 1998), ce qui empêche tout usage essentialiste de cette notion, mais la rend utile pour la compréhension de l’élaboration d’une politique de redéfinition d’un territoire. Rallet et Torre, mettant en lumière les possibles tensions existant entre proximité géographique et proximité organisée, prolongent leur analyse en concevant la proximité organisée comme un moyen « permettant de résoudre les conflits et d’entamer des procédures de coopération ou de négociation au sein de dispositifs ad hoc » (Rallet, Torre, 2004, p. 15), conception prenant la forme d’une modalité de gouvernance de problèmes spécifiques, par exemple environnementaux.

1.2. Incertitude environnementale et proximité organisée

12Au-delà de leurs caractéristiques singulières, les externalités environnementales peuvent être classées selon un paramètre dont la portée est d’importance majeure : le contenu d’incertitude. En effet, il apparaît qu’un certain nombre de problèmes sont marqués par une dimension d’incertitude relativement faible. Sont dans ce cas, les pollutions atmosphériques d’origine ponctuelle – par exemple induites par une installation industrielle. La source de la pollution est parfaitement connue ; les chaînes de causalités entre émissions, transferts, et dommages sont scientifiquement maîtrisées, – même si elles ne sont pas techniquement maîtrisées – ; les victimes sont aisément identifiables. Suivant les cas précis, le degré d’incertitude – et donc le degré de connaissance des phénomènes – sera évidemment variable, mais ce type de pollutions environnementales est, dans l’ensemble, plutôt à ranger dans les problèmes avec incertitude faible. De même, une friche industrielle, dès lors qu’elle n’est pas assimilée à l’éventuel risque de pollution de sol qu’elle recouvrirait, relève d’une analyse similaire (la nuisance est immédiate) : parfois, elle est perçue comme zone d’insécurité, souvent comme un symbole de difficultés économiques lourdes, entraînant aussi des « effets de coupure » dans la continuité des réseaux infrastructurels. La dimension d’incertitude est également, pour cet autre exemple, plutôt limitée.

13En revanche, d’autres externalités environnementales révèlent un certain nombre de traits qui les différencient de celles qui viennent d’être citées. Les pollutions de sols et de nappes sont, quant à elles, fortement empreintes d’incertitude : quelle est la nature de la pollution ? Quelle en est l’ampleur ? Quels sont les risques de diffusion et les modalités de cette diffusion ? De telles questions se posent, sans réponse facile. De même, la détermination de la responsabilité demeure fréquemment irrésolue, notamment si la pollution est ancienne, et si historiquement plusieurs pollueurs potentiels ont été, tour à tour, présents à proximité du lieu de nuisance. En outre, compte tenu de l’étendue et de la durée incertaines de la diffusion de la pollution, l’identification, dans le temps et dans l’espace, des victimes de la pollution fait problème. Autre illustration des « externalités à incertitude » : la désorganisation du sous-sol consécutive à l’extraction minière. Dans ce domaine, la connaissance scientifique fait montre de lacunes. Les conséquences précises et géographiquement délimitées du phénomène en termes de mouvements de sol et de remontées des eaux sont largement méconnues. Et si la responsabilité première des activités houillères peut, sans aucun doute, être invoquée, il ne manque pas, pour autant, de facteurs aggravants dont la participation aux dommages éventuels est plus délicate à spécifier : notamment, dans le cas de possibles inondations, les politiques d’extension urbaine ou les pratiques agricoles.

14Pour aider à mieux sérier ces différents problèmes environnementaux, la typologie proposée par Olivier Godard (1993), opérant une distinction entre les problèmes environnementaux qui s’inscrivent dans un « univers stabilisé » et ceux qui relèvent d’« univers controversés », s’avère d’un intérêt heuristique certain. Plusieurs critères sont considérés – le mode de perception du problème, la nature des intérêts concernés, le degré de réversibilité ou d’irréversibilité des phénomènes, le degré de stabilisation de la connaissance scientifique des problèmes – qui font l’objet d’un renseignement différent selon les deux familles proposées (tableau 1). Cette typologie, que traverse de fait l’inégale dimension d’incertitude, s’applique tout particulièrement au couple « pollutions locales (univers stabilisé)/pollutions globales (univers controversé) », mais nous semble également pertinente pour classer les différentes externalités en zone minière en reconversion. En l’occurrence, les premières envisagées (pollutions ponctuelles, friches industrielles…) participeraient d’un univers stabilisé, tandis que les suivantes (pollutions de sols et de nappes, déstructuration du sous-sol…) ont plutôt à voir avec des univers controversés.

15Les deux ensembles induisent également des possibilités différenciées quant au mode de règlement des problèmes. En univers stabilisé, les externalités environnementales mobilisent, sans difficulté majeure, les moyens traditionnels de l’internalisation des effets externes : réglementation, taxation, subvention… Jacques Theys (1997) parle, quant à lui, de problèmes avec « gouvernabilité forte ». Au contraire, en univers controversé, le contenu d’incertitude (sur les responsabilités, les conséquences, voire les phénomènes eux-mêmes) est propice à une exacerbation des divergences d’intérêt et à des tentatives d’évitement de la part des acteurs sollicités. Les instruments « classiques » des politiques de l’environnement se révèlent inadéquats. Le règlement des problèmes demeure insuffisant ou différé dans le temps et la « gouvernabilité » sera dite « faible », voire nulle (Theys, 1997, 2003).

1.3. D’une appréhension controversée des problèmes à la valorisation de la gouvernance de proximité

16Sur le plan politique, la notion de proximité est devenue une étape obligée des discours politiques, qui tentent ainsi de renouveler les fondements de la légitimité du personnel politique. A travers l’usage de ce mot, les liens sociaux et politiques sont appelés à être refondés, de la même manière que l’action publique est appelée à renouveler sa raison d’être. Décrié il y a quelques décennies, sous le terme péjoratif de « localisme » au nom de l’intérêt général et de l’universalisme incarnés par l’Etat, le local se trouve réinvesti de valeurs positives depuis les années 1970. Le développement des critiques à l’encontre des actions publiques décidées au niveau central, sur le thème de l’éloignement des technocrates, associé au mouvement de décentralisation administrative engagé par les Lois Deferre de 1982 et 1983, revalorisent le territoire comme espace légitime de décision et d’action, puisqu’il symbolise le souci de la qualité des relations humaines qui se nouent entre les citoyens, mais aussi entre les citoyens et les décideurs (Balme et al., 1999) ; c’est la construction symbolique du local comme espace naturel et spontané de la rencontre avec le citoyen ou l’usager et de l’expression des besoins et de la demande sociale qui assure sa légitimation comme lieu pertinent de l'action publique (Lefebvre, 2004). Le territoire ainsi délimité devient le lieu privilégié de l’action publique et de la compréhension de son sens. Les normes d’action donnant un sens aux politiques mises en œuvre s’incarneraient avec plus de lisibilité dans des frontières territoriales plus circonscrites (Tableau 1).

Tableau 1 : Questions environnementales : univers stabilisé versus univers controversé

Univers stabilisé

Univers controversé

Mode de perception du problème

Perception directe par les agents

Perception médiatisée par une construction scientifique avec divers relais (administrations, organismes professionnels, médias…)

Nature des intérêts concernés

Considération des intérêts des seuls agents présents

Implication en outre des intérêts de tiers absents (pays étrangers, générations futures…)

Degré de réversibilité du problème

Possibilités de restauration ou de réparation en des délais limités

Possibilités de restauration ou de réparation inaccessibles à un horizon temporel donné

Degré de stabilisation de la connaissance scientifique du problème

Connaissance scientifique suffisante, stabilisée et partagée : chaînes causales élucidées et imputation des responsabilités dénuée d'ambiguïté

Incertitude scientifique mais mise en évidence de risques potentiels touchant des enjeux importants ; controverses sociales sur les stratégies d'action

d'après O. Godard, 1993

  • 2 Par exemple par la Loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’env (...)
  • 3 Comme en témoigne la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la Républiqu (...)
  • 4 Nous pensons ici à la Loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002.

17Le registre de la proximité vient ainsi compléter la compréhension du local et de ses modes de fonctionnement. La représentation territoriale s’efface devant une vision organisationnelle, qui met en valeur les formes d’interaction entre les agents sociaux, mais aussi les dimensions fonctionnelles des procédures de médiation utilisées. Par exemple, la proximité est, le plus souvent, associée à l’idée de « démocratie » ou de « participation ». Certes, une telle vision n’est historiquement pas nouvelle (Lefebvre, 1974), mais elle acquiert une dimension inédite de par la valorisation institutionnelle qui accompagne aujourd’hui cette idée. La proximité est désormais liée à une obligation d’informer (Lascoumes, 2001a) ou de débattre, mais plus généralement, d’opérer une réorganisation des pratiques de la décision publique territoriale (Blondiaux et al., 1999). Les mécanismes de consultation et de concertation des habitants autour des projets de renouvellement urbain qui s’étaient souvent développés en marge du droit ont bénéficié d’une reconnaissance formelle que ce soit au niveau des politiques d’aménagement et d’environnement2, au sein des dispositifs locaux de la Politique de la Ville, au sein des institutions municipales3, etc. Ainsi, si les procédés utilisés (comme l’enquête publique, le référendum, le comité de quartier, l’atelier de travail urbain) ne sont pas en eux-mêmes fondamentalement nouveaux, ils ont acquis une dimension nouvelle à la faveur de dispositifs de formalisation et de codification qui ont contribué non seulement à asseoir leur existence, mais aussi à élargir leur champ d’application, notamment sous l’effet d’une pression de la législation4.

18Par conséquent, les expériences se multiplient, en particulier depuis les élections municipales de 1995, qui prétendent associer, sous les formes institutionnelles les plus diverses, les citoyens au pouvoir municipal. Deux traits cependant unissent ces expériences. En premier lieu, comme l’a souligné Georges Gontcharoff (1997), elles participent désormais d’un « mouvement descendant », issu de l’initiative conjointe (et parfois conflictuelle) des autorités politiques locales et des citoyens. En second lieu, ces expériences tendent à inclure dans l’arène politique des thématiques qui jusqu’ici étaient réservées aux traitements spécifiques de l’expertise politique ou administrative (Callon et al., 2001).

  • 5 Précisons ici le sens que nous conférons à cette notion « à succès », aux définitions et usages mul (...)

19Si, de manière évidente, la proximité géographique permet de rendre compte d’une certaine unité géographique quant au type de problèmes considérés, il est clair, en revanche, qu’elle ne suffit pas pour décrypter complètement la diversité des pratiques publiques face à l’environnement. De même, si elle constitue le substrat d’une rhétorique du local renouvelée ces dernières années par les acteurs politiques et administratifs, la mise en discours ne suffit pas à appréhender les évolutions du gouvernement des problèmes environnementaux localisés. C’est complémentairement à l’aide des notions de proximité organisée qu’une telle lecture est possible. À cet égard, nous pensons que, d’autant plus faible est l’incertitude inhérente au problème traité, d’autant plus fortes seront les proximités organisées entre acteurs ; proximités à même de favoriser une résolution efficace des problèmes en question. Quand l’incertitude est importante, quand donc est limitée la gouvernabilité, les proximités organisées font défaut. Le développement de controverses, la mobilisation d’acteurs porteurs de lectures et d’analyses alternatives du phénomène, peuvent alors conduire à des innovations institutionnelles proposant une ouverture élargie des lieux de décisions à de nouveaux acteurs, prévoyant le recours à la négociation pour définir l’action collective à engager, ce que certains auteurs – et de nombreux acteurs – appréhendent par le terme de « gouvernance »5. Des constructions plus longues, plus difficiles, prenant des formes atypiques, sont alors essayées. La requalification environnementale du bassin minier du Nord – Pas-de-Calais offre l’exemple de telles constructions originales que nous allons analyser maintenant.

2. Evolution des configurations institutionnelles et des modalités de l’action publique

20Historiquement, le développement massif et rapide de l’économie industrielle et productiviste dans la région Nord-Pas-de-Calais a généré de nombreuses contraintes environnementales (2.1.). Si les acteurs publics et privés ont su, généralement, faire face à certaines formes de pollutions ou nuisances, l’évolution de la situation économique a entraîné l’apparition de nouvelles formes de contraintes, amenant les acteurs concernés à réorganiser leurs méthodes d’évaluations et de traitement de ces contraintes. La prise en compte de leur spécificité, alliée à l’évolution de la situation des configurations institutionnelles, va entraîner l’ouverture d’un espace de négociation inédit, favorable à l’émergence de nouveaux dispositifs techniques de prise en compte et de traitement de ces contraintes (2.2.).

2.1. Contraintes environnementales historiques et régulations inédites

21Les limites des politiques « classiques » dans le domaine de l’environnement, dans le bassin minier du Nord – Pas-de-Calais, ont suscité d’autres réponses de la part des acteurs publics. De caractère récent, n’empruntant pas généralement les voies des modalités traditionnelles de l’internalisation des externalités négatives de l’environnement, présentant même entre elles une importante variabilité de formes.

22La mise en place de politiques environnementales n’est pas récente dans le bassin minier du Nord – Pas-de-Calais (IFEN, 2004). Les pollutions d’origine industrielle ont ainsi connu une réduction importante dans le dernier quart du 20e siècle (cf. chapitre 2 de la 1ère partie, Encadré 1 pour des précisions). À partir de la fin de la décennie 80, une vaste politique de résorption des friches industrielles a également été menée (cf. chapitre 2, partie 1, Encadré 1, Encadré 3). Sur le plan de l’aménagement du territoire, le début des années 90 est marqué par la problématique dominante du territoire du bassin minier, focalisée sur la question de la reconversion, face à laquelle les questions environnementales, comme les institutions qui les portent, souffrent d’un déficit de visibilité et de portage politique (Rabier, 2002). Elles sont perçues par de nombreux acteurs comme des contraintes potentielles pour le (re) développement économique. De fait, les acteurs clés du bassin minier, Charbonnages de France, les institutions déconcentrées (Préfecture, DRIRE), abordent ces dossiers environnementaux sur le mode de la négociation confinée – modalité « classique » dans le domaine du droit de l’environnement industriel (Lascoumes, 1994). L’EPF, dans sa mission de requalification des friches industrielles, développe également une approche contractuelle dans la gestion des situations locales, privilégiant la négociation sur les formes de l’application de la législation, par exemple entre la DRIRE (DRIRE, 1996), les collectivités locales et les entreprises pour les seuils de remise en état d’un site, plutôt qu’une application stricte – que d’aucuns qualifieraient de « hâtive » – de la police administrative.

23À ces rapides bilans sectoriels, plutôt favorables, s’en ajoute un autre, beaucoup plus insatisfaisant. Alors que les externalités, les moins assorties d’incertitude, les plus « stabilisées » (Godard, 1993), ont connu des tentatives de régulation manifestant une efficacité significative, d’autres ont été durablement ignorées ou, pour le moins, n’ont pu bénéficier d’une réponse satisfaisante. Les diverses pollutions historiques décrites précédemment ont ainsi été le point d’achoppement des politiques environnementales traditionnelles.

  • 6 Le 25 avril 1996, le Tribunal Administratif annule l'arrêté préfectoral interdépartemental pris le (...)
  • 7 En effet, avant la promulgation de la loi du 30 juillet 2003 (relative à la prévention des risques (...)
  • 8 Les rejets de deux industries polluantes proches, Union Minière (UM) et Métaleurop, amènent les pré (...)

24Les décisions administratives réglementaires ont été confrontées à de fortes oppositions qui ont conduit bien souvent à des situations de blocage. Par exemple, le processus de sortie de concessions a été interrompu par les incertitudes liées à la stabilisation des sous-sols. À cet égard, la tentative de l’État de restituer aux communes le territoire de la concession d’Aniche, la première à sortir du droit minier, s’est soldée par un recours contre l’arrêté préfectoral concerné déposé devant le Tribunal Administratif par l’Association des Communes Minières (ACM) au motif d’une sous-estimation par la DRIRE des effets géologiques négatifs de l’exploitation minière ; procédure remportée par les plaignants6. De son côté, l’EPF s’est progressivement préoccupé de la pollution historique des sols, posant problème, notamment au niveau juridique7, dans ses travaux de requalification des friches industrielles. Autre exemple, l’arrêté préfectoral instaurant un Projet d’intérêt général (PIG) autour de l’usine Metaleurop a rencontré une forte opposition de la part des élus locaux ou des populations8.

25Ainsi, les diverses caractéristiques d’incertitude afférentes aux problèmes « historiques » (défaut d’information, connaissance scientifique lacunaire, responsabilités non exemptes d’ambiguïté, incertitude quant aux possibilités effectives de résolution technique des problèmes…), révélées par la mobilisation d’acteurs locaux et le développement de controverses juridiques et sociotechniques (Callon et al., 2001), ont amoindri les proximités organisées potentielles entre acteurs et réduit l’intensité effective des connexions entre ces derniers. L’inefficacité des instruments politiques « classiques », notamment les instruments normatifs et réglementaires contraignants en la matière, en est la conséquence tout à fait patente. Cependant, depuis le milieu de la décennie 90, il est possible d'observer un certain nombre d'initiatives, d'origines diverses, mais plutôt décentralisées, qui laissent à penser que des voies de conciliation et, partant, de nouvelles proximités se sont progressivement constituées.

2.2. Perturbation dans le champ politique local et répercussions technico-administratives

26Le développement de ces controverses autour de questions environnementales et la recherche de modalités alternatives aux instruments normatifs et réglementaires pour leur régulation vont être soutenus par l’évolution politico-institutionnelle qu’a connue le territoire depuis une vingtaine d’années. Les réponses techniques sont donc plus attentives aux évolutions sociopolitiques locales, qui peuvent favoriser l’émergence de nouvelles pratiques d’élaboration de décision, en fonction de l’évolution des rapports de force politiques ou de l’émergence de nouvelles pratiques culturelles et professionnelles parmi les acteurs techniques locaux.

  • 9 6,9 % des suffrages exprimés dans le Pas-de-Calais, département de M.-C. Blandin ; la liste obtient (...)

27La région va connaître cette double transformation (Giblin-Delvallet, 1990). Le Conseil régional est un outil aux mains des deux puissances fédérations socialistes du Nord et du Pas-de-Calais, qui gèrent entre elles la mise en place de ses politiques, ainsi que son organisation interne et la répartition des postes politiques et techniques (Giblin-Delvallet, 1995). Mais le rapport de force change brusquement en mars 1992 ; Marie-Christine Blandin, la tête de liste des Verts, est élue, au suffrage indirect, Présidente de la Région Nord-Pas-de-Calais. Elle souhaite, à hauteur de sa légitimité électorale9, imprimer une évolution importante dans le fonctionnement de l’institution régionale et, notamment, donner plus de sens à l’action de cette collectivité (Villalba, 1999). Pour autant, Les Verts, bien qu’ayant la présidence de l’institution de 1992 à 1998, restent une force politique minoritaire au sein de la coalition majoritaire du Conseil Régional. Il leur faut donc ménager leurs partenaires politiques, tout en portant un projet écologiste pour la région. Ces nouveaux acteurs, inexpérimentés en tant que gestionnaires du pouvoir politique, définissent une stratégie de légitimation de leurs idées (Van Praet, 2000).

28Tout d’abord, les Verts mettent en avant un nouveau référentiel de l’action publique, à travers la notion de développement durable. Le début des années 90 constitue une période de transition dans la représentation des questions environnementales, marquée par un contexte cognitif de banalisation d’une écologie consensuelle et modérée, qui favorise l’introduction de nouvelles idées et le développement de nouvelles politiques publiques (Boy et al., 1995). Les Verts, profitant de l’effet de la conférence internationale de Rio en 1992, vont médiatiser le référentiel de développement durable, et l’utiliser comme qualificatif communicationnel pour désigner leur projet et les politiques mises en place.

  • 10 D. Poliautre est actuellement adjointe au Maire de Lille, chargée du développement durable.

29Ensuite, ce concept, à la fois nouveau et relativement peu construit sur le plan idéologique, va leur permettre d’instaurer un cadre de négociation inédit entre les partenaires politiques et privés, favorisant l’émergence d’un espace de communication entre les acteurs locaux, en permettant une reformulation des questions traditionnelles. Ainsi, il permet de favoriser la reconnaissance de certains acteurs associatifs qui entendent, eux aussi, promouvoir la thématique du développement durable. Signalons le rôle moteur de l’association Environnement Développement Alternatif (EDA). Créée en 1990, régie par la loi 1901, EDA a pour objectif de « concrétiser un concept longtemps perçu comme utopique et marginal dont les principes ont été signés par de nombreux chefs d’Etat lors du sommet de Rio en 1992 : le développement durable et solidaire ». Dès sa création, EDA a eu un rôle important dans la diffusion de la notion de développement durable auprès des acteurs privés (notamment dans les secteurs de l’entreprise) et auprès des décideurs locaux (élus, responsables de l’administration, etc.). Très rapidement, cette association, notamment à travers la personnalité de son ancienne présidente, Danièle Poliautre10, a constitué un maillon essentiel dans la promotion et la valorisation technique des modalités concrètes de mise en place de politiques durables (importance donnée à la méthodologie d’application du développement durable – concertation, participation, évaluation, etc. – ; outils innovants – comme l’écologie industrielle, etc.).

  • 11 Ancien fondateur et directeur de l’EPF, Directeur général des services du Conseil régional (1998-20 (...)
  • 12 Cf. le chapitre 2 de la première partie du présent ouvrage, notamment le Erreur ! Source du renvoi (...)

30Finalement, cette période est propice à l’arrivée d’une série de personnalités qui vont mener un travail essentiel « d’intermédiation » (Sawicki, 2002). Utilisant leur fonction sociale (élus : M.-C. Blandin, J.-F. Caron ; administrateur : J. M. Ernecq11 ; associatifs : D. Poliautre), ils participent à la diffusion du principe et à la méthodologie du développement durable, en instaurant des lieux facilitant son appropriation par les acteurs locaux concernés. Si l’on prend le cas des élus Verts, leur rôle, éclairé par leurs trajectoires personnelles et militantes, apparaît ici prépondérant. Entrepreneurs politiques actifs, mais aussi médiateurs, ils effectuent un travail important de production de discours, de diffusion et d’explication de leurs analyses et projets au sein de diverses arènes (internes, inter-institutionnelles, locales, médiatiques…). L’attention portée par Jean-François Caron au territoire du Bassin Minier est également renforcée par sa situation personnelle d’élu du Pas-de-Calais, habitant et maire (depuis 2001) de la commune de Loos-en-Gohelle, dans la banlieue de Lens. Cet élu est particulièrement actif au niveau local, créant l’Association « La Chaîne des Terrils » en 1988, étant à l’initiative des Assises du Bassin minier en 1995-1996, et présidant actuellement l’association « Bassin minier UNESCO 2005 »12. Il joue un rôle d’intermédiaire entre ces structures et l’institution régionale, puis porte et soutient politiquement de nombreuses innovations institutionnelles intervenant sur le territoire du Bassin minier en tant que vice-président du Conseil régional à partir de 1998. Outre la présidence du Centre Ressources du Développement Durable (CERDD), il préside l’EPF, et est vice-président de la Mission Bassin minier ; il est également l’initiateur de Création Développement d’Eco-entreprises (CD2E). Notons que cet investissement politique n’est pas exempt de « stratégie de courtage » (Nay, Smith, 2002) pour le territoire de sa commune, puisqu’il pilote le projet « Ecopôle » de reconversion du site minier du « 11/19 » de Loos-en-Gohelle, qui accueille aujourd’hui le CERDD, le CD2E et l’association « La Chaîne des Terrils », trois structures soutenues, voire créées, par le Conseil Régional.

31À la même période, l’espace administratif régional connaît lui aussi d’importants bouleversements. L’organisation du territoire s’est, dans la période de la fin des années 80 et la première moitié des années 90, profondément réorganisée. Tout d’abord, les lois de décentralisations offrent le pouvoir aux élus locaux d’intervenir dans le développement économique et social du territoire ; les années 2000 accentuent l’évolution, notamment en octroyant d’importantes compétences aux communes dans la gestion du renouvellement urbain (Noury, 2004,). Ensuite, les politiques de contractualisation (notamment le contrat de Plan Etat/Région, mais aussi les fonds structurels européens) accompagnent les initiatives des élus locaux, en leur offrant un cadre plus global d’intervention (mutualisation des politiques régionales et locales, etc.), des moyens financiers et une logistique technique (via l’action des organismes déconcentrés de l’Etat, cf. Paris, 1993). Le renforcement de la décentralisation a nécessité la mise en place de nouveaux partenariats autour des questions environnementales, et par conséquent, une telle volonté trouve un écho favorable auprès des agents publics territoriaux qui entendent revaloriser leur position et leurs prérogatives, notamment sur ces thématiques émergentes (Rumpala, 2003). Enfin, plus récemment, le développement de l’intercommunalité et le recentrement sur les principaux pôles urbains et industriels ont entraîné une redéfinition des priorités d’aménagement à l’échelle de ce territoire. Chaque entité se forme sur l’intercommunalité de projet, les communautés de communes, les districts ou bien encore les communautés d’agglomérations (cf. Bruyelle, 1994, p. 48-54). Les grandes agglomérations de l’ex-pays minier structurent désormais le territoire (Béthune-Bruay ; Lens-Liévin ; Douai ; Valenciennes) (cf. aussi chapitre 2 de la partie 1, paragraphe 2.2.).

32Les élus écologistes au Conseil régional vont accompagner cette évolution. Ainsi, les Verts contribuent à modifier les pratiques professionnelles des services régionaux, en permettant un investissement important du personnel administratif dans la définition des orientations de l’action du Conseil régional (Van Praet, 2000). Le développement des préoccupations environnementales sur ce territoire, timide et diffus (Sawicki et al., 2001), comme les institutions en charge de ces questions – dont la DIREN, institution dominée dans la définition des politiques publiques (Lascoumes et Le Bourrhis, 1997) – trouvent dans le Conseil Régional un nouvel allié pour porter ces questions controversées sur l’agenda politique local.

2.3. Nouveau registre de mobilisation des acteurs dans le Bassin minier et innovations politico-institutionnelles

33Sur le plan global, la gestion des incertitudes d’origine environnementale est d’autant plus complexe à réaliser, qu’historiquement, la perception des problèmes environnementaux s’est considérablement transformée au cours des années 80. La nouveauté des enjeux environnementaux, leur caractère transectoriel, l’importance des incertitudes scientifiques qui concernent beaucoup d’entre eux, les conséquences économiques majeures qui découlent des choix, la virulence des controverses politiques et sociales, l’interdépendance des différents niveaux d’action, etc., ont fait du domaine environnemental un terrain d’expérimentation pour de nouvelles relations entre gouvernants et gouvernés. Désormais, les thématiques environnementales – même si elles sont loin d’être centrales – sont insérées dans les processus de la décision publique (Lascoumes, 1994), et génèrent de nouvelles pratiques dans l’élaboration de la décision, notamment en faisant davantage appel à la concertation publique. Le contexte de la régulation publique s’est ainsi profondément modifié ; désormais, gérer les problèmes environnementaux doit se faire sous le double principe de la concertation et de la participation des acteurs concernés (Billé, Mermet, 2003).

34Cela a une influence sur l’espace local dans lequel se construit et s’insère le traitement de ces contraintes environnementales. Les solutions ne répondent plus simplement au registre de l’ingénierie écologique (expertise technique et scientifique confiée aux agents spécialisés de l’Etat, etc.), mais, ancrées dans des territoires, elles doivent prendre en compte les attentes et les conflits de représentations des agents concernés (Jobert, 1992 ; Bodineau, 1995) ; comme le souligne Jean-Claude Rabier, « La crise de l’activité charbonnière met en évidence les caractéristiques de ces identités en suscitant des représentations et des images dont l’objectif est de particulariser le territoire, de l’identifier comme un lieu spécifique, distinct et opposé aux autres lieux, tant il est vrai que l’identité est un rapport plus qu’une qualification, un processus par lequel individus et groupes affirment leur existence, leur visibilité et leur intégration à une collectivité plus vaste, recherchent leur cohérence face aux autres individus et aux autres groupes. » (2002, p. 22)

35Par conséquent, dans ce contexte des années 90, la montée en puissance de l’institution régionale, notamment au niveau de la compétence « aménagement du territoire » avec la préparation et la négociation des Contrats de Plan Etat-Région (CPER), en fait un acteur majeur pour le devenir du territoire du bassin minier (SGAR, 1995). La référence au développement durable, que porte au sein de l’institution la nouvelle présidente écologiste dès 1992, ainsi que la promotion de la participation, comme modalité préférentielle d’élaboration de l’action collective proposée par les élus Verts au Conseil Régional, relèvent autant du projet de « faire de la politique autrement » – pour reprendre leur slogan électoral – que des rapports de force politiques et institutionnels. La notion de développement durable, dans le contexte médiatique suivant la conférence de Rio et de par sa plasticité consubstantielle, constitue un registre de discours relativement consensuel pour réduire les perturbations politiques et institutionnelles liées à la conquête controversée de la présidence par une élue écologiste. La logique de la demande, sur laquelle se fonde la problématique du développement durable au détriment de celle de l’offre, la référence à la notion de « besoins », centrale dans la définition du développement durable proposée par le Rapport Brundtland, constituent également une justification des initiatives procédurales que propose le cabinet de la Présidente (Goxe, 2007). Celles-ci visent la participation des citoyens, acteurs socio-économiques et habitants, à la définition de l’action publique, et insistent sur l’importance des modalités d’organisation collective de la décision (information, concertation, co-élaboration, coé-valuation…), avec l’ensemble des secteurs professionnels, y compris de la recherche (Zuindeau, 2002, p. 157-169).

36Par bien des aspects, les Verts importent dans le cadre de leurs fonctions électives un répertoire d’action militant propre, fondé entre autres sur une idéologie critique de l’expertise et dans un contexte de méfiance vis-à-vis des services de la région en début de mandat (Van Praet, 2000). Enfin, le recours à la participation du plus grand nombre d’acteurs constitue également un puissant instrument de légitimation des projets d’action publique qui seront élaborés sur cette base pour les élus Verts portant ces démarches. Disposant de peu de ressources au sein de l’institution, malgré la présidence, ils en mobilisent ainsi à l’extérieur, faisant appel à une légitimité du « terrain » qui contraint les autres élus à se positionner par rapport à eux, et élargit leurs marges de manœuvre politiques. Cette stratégie s’inscrit dans une certaine tradition du Conseil régional, en matière de concertation, notamment avec les organismes consulaires et les milieux socioprofessionnels d’une manière générale, par le biais, notamment, du Conseil économique et social régional, liées à l’élaboration des plans régionaux (Bodineau, 1999).

37Il faut souligner l’important travail mené par le Conseil régional, qui, à l’initiative du cabinet de M.-C. Blandin, a organisé un certain nombre de forums, assises, états généraux, réunissant les partenaires sociaux, les usagers, les associations, sur des thématiques telles que l’environnement, la santé, la culture, l’emploi, la formation professionnelle (Garcette, Léval, 1998), et plus spécifiquement, l’avenir du Bassin minier. Les « Assises du Bassin minier », soutenues également par la Préfecture de Région et le Conseil Général du Pas-de-Calais, constituent une tentative de mobilisation des acteurs du Bassin minier pour réfléchir, près de quatre ans après la fermeture du dernier puits, à l’avenir et à la reconversion du territoire minier. Trois débats publics auront lieu de janvier 1995 à janvier 1996, restitués dans des Actes des « Assises du Bassin minier ». Dans le sillon tracé par ces Assises, le Conseil Régional décide la mise en place d’une « Conférence Permanente du Bassin minier ». C’est Jean-François Caron, Conseiller régional et responsable du Comité de coordination des Assises, qui est chargé de mettre la CPBM en place et de l’animer. La Conférence souhaite réorganiser les termes du débat local autour de la conversion du bassin minier. En schématisant, le débat antérieur s’organisait autour de deux axes. Le premier insistait sur le passif résultant de l’activité charbonnière (état écologique, mais aussi état social – chômage et santé principalement). Il mettait principalement l’accent sur l’incertitude du devenir de ce territoire. Malgré un investissement important et régulier de l’Etat, de la Région, des aides européennes, les promoteurs de ce discours mettaient en avant les difficultés présentes et se demandaient ce qu’il adviendrait de ces problèmes lorsque ces acteurs se détourneraient de cet espace. Le second discours souhaitait pour sa part promouvoir une image nouvelle de ce territoire, au risque, parfois, de nier certaines réalités. La CPBM avait comme principal objectif de permettre l’expression de ces discours, afin d’opérer une convergence d’intérêt. Elle devait permettre de construire un espace de dialogue, ouvert, critique et sceptique à la fois, afin de faire émerger un nouveau projet pour ce territoire. Loin de minimiser ce passif industriel et écologique, mais sans aboutir à un constat d’échec sur les politiques de reconversion économique entreprises depuis plus de trente ans, la CPBM se voulait un instrument technique destiné à répondre à des questions éminemment politique, qui témoignent des conflits objectifs entre valeurs environnementales, économiques et sociales. Le processus participatif a été la méthodologie retenue par les organisateurs de la CPBM. Comme le rappelle Jean-François Caron, « l’arrêt [du charbon] créait un état de manque et une incapacité à se projeter sur l’avenir » (Caron, 2002, p. 142) ; en impulsant un large débat public, en permettant aux frustrations et aux imaginaires de s’exprimer, l’ambition était de permettre de reconstituer un « projet d’avenir » (idem) pour le bassin minier. Plus de 1000 personnes (représentants politiques et associatifs, entreprises et administrations, universitaires, mais peu de simples citoyens), travaillant en cinq ateliers (environnement et cadre de vie ; santé/culture/formation ; villes et territoires ; économie et développement ; outils/structures/maîtrises d’ouvrage) ont contribué à l’élaboration d’un Livre Blanc en 1998 (CPBM, 1998). Celui-ci établissait un « diagnostic partagé et [faisait] émerger quelques chantiers prioritaires »

38Ces Assises et la CPBM constituent un important dispositif participatif et une entreprise cognitive d’élaboration et de partage d’un diagnostic et de préconisations d’actions. La CPBM est construite comme un outil d’animation politique, destiné à construire une nouvelle représentation collective de ce territoire. Elle constitue une étape importante dans la délimitation des enjeux d’avenir du bassin minier. Sur le plan de la proximité organisée, elle permet d’assurer une cohérence entre les propositions des acteurs émergents (agents techniques, mais aussi acteurs sociaux) et traditionnels (élus locaux issus des formations politiques, etc.). Elle jette alors les bases programmatiques qui permettront de constituer les éléments d’une représentation partagée et mobilisatrice : construire par le débat les éléments d’identification du territoire, faire un état des lieux des contraintes, et faire face aux objectifs à venir. Sur la base de ces réflexions et propositions, un programme d’actions prioritaires, à engager sans attendre le prochain Contrat de Plan, est proposé par le Conseil Régional, les deux départements et les services de l’Etat en région. Le Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1998 valide l’essentiel de ce programme, intégré dans le CPER en cours (1994-1999) au titre du volet spécifique « après-mine », et décide notamment la création d’une Mission d’aménagement et de développement du Bassin minier pour porter techniquement les projets. Cette mission sera mise en place le 12 mai 2000. Elle est présentée comme un outil d’ingénierie, qui apporte des projets aux territoires, aide à la mobilisation des acteurs locaux et à une utilisation optimale des crédits publics. Deux objectifs orientent ses actions. Le premier concerne le paysage et la requalification en terme d’urbanisme (rénovation des cités minières, voiries…). Le second est la réindustrialisation (avec le soutien d’organismes comme le Fonds d’industrialisation du Bassin Minier, la Financière du Nord-Pas-de-Calais…) (cf. aussi partie 1, chapitre 2, Encadré 6).

39Par ces dispositifs de concertation, la Région orchestre une diffusion de la notion de développement durable, tout en permettant son appropriation par les acteurs concernés. En organisant ainsi les débats, qu’ils soient thématiques ou territoriaux, les instances régionales participent à l’ouverture d’un espace local de dialogue, propice à l’émergence de nouvelles questions (tout au moins leur reconnaissance officielle au sein des priorités régionales) et la formulation de propositions inédites pour les traiter. Le recours à ces procédures participatives permet d’exporter la thématique du développement durable et de désectoriser les spécialisations de la décision, en décloisonnant les arènes du débat public. Cela permet de constituer, comme le souligne J. Van Praet (2000, p. 167), des coalitions de cause avec des acteurs de terrains, des décideurs publics et privés. Les acteurs politiques locaux opèrent alors une réorganisation de leur représentation de la question écologique. Ainsi le Parti socialiste passe d’une absence de considération pour cette thématique à une reconnaissance formelle de l’importance de cette question pour assurer un développement économique local acceptable (Sawicki et al., 2001). Mais la question continue de faire l’objet de nombreuses controverses, notamment sur la compatibilité d’une gestion écologique rigoureuse avec la croissance économique.

40De cette présentation sommaire, retenons deux caractéristiques principales.

  • 13 Guy Hannebique, ancien conseiller technique en charge de l’aménagement du territoire de Dominique V (...)
  • 14 Entretien avec M. Jean-Marie Ernecq, ancien Directeur Général des Services du Conseil Régional Nord (...)
  • 15 Entretien avec la chargée de mission reconquête environnementale de la Communauté d’agglomération d (...)

41La première réside dans l’essor de l’institution régionale, comme acteur principal de l’animation de la politique territoriale (Bodineau, 1995), associée à l’émergence de nouveaux modes de gouvernabilité (CURAPP, 1996), qui passent par la reformulation des partenariats (comme l’adoption et le développement d’instruments conventionnels pluri-acteurs, cf. Lascoumes, Le Galès, 2005), ou bien encore à l’adoption d’outils plus participatifs pour faire émerger le sens des politiques publiques. Le débouché institutionnel de cette entreprise participative bénéficie pleinement de la proximité politique et institutionnelle entre Marie-Christine Blandin, Jean-François Caron, et Dominique Voynet, alors Ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement : « La chance conjoncturelle, politiquement parlant, c’est la possibilité de dialogue renforcé avec l’Etat dont nous disposions, car Voynet est à l’environnement et à l’aménagement du territoire : on arrive ainsi à négocier via le contrat de plan le volet après-mine, en faisant valoir les productions réalisées (Assises, Livre Blanc…). […] Il y a une complicité de regard, ce n’est pas l’Etat contre la Région, mais des femmes et des hommes avec une complicité de vues : Voynet, Hannebique13, Caron, moi… » comme le souligne J.-M. Ernecq14. Au niveau local, l’arrivée d’élus écologistes à la tête du Conseil Régional permet à certains acteurs militants de trouver une oreille plus attentive à leurs sollicitations. C’est par exemple le cas de l’association EDA, qui a favorisé l’émergence politique du débat public concernant les émissions de plomb, de zinc et de cadmium autour du site de Metaleurop en soutenant la plainte déposée à la fin des années 1970 par un agriculteur mitoyen ; l’important volet sur les sites et sols pollués du Programme de Recherches Concerté « Environnement/Activités humaines » (PRC) lancé par Marie-Christine Blandin en 1993 est aussi directement lié aux sollicitations d’EDA ; la décision du Conseil Régional en 1999 de lancer et soutenir le Projet de Reconquête Environnementale (PRE) sur le territoire concerné par le PIG Metaleurop est également issue des interpellations et sollicitations de cette association15.

42La seconde caractéristique se présente sous la forme d’une nouvelle catégorie d’élus, qui souhaitent répondre aux enjeux régionaux (situations sociales et écologiques) en proposant de nouvelles perspectives et pratiques décisionnelles, mieux à même de répondre aux demandes sociales. C’est ainsi, que, progressivement, le bilan écologique et social va devenir un élément clé dans la construction de la communication régionale ; Jean-François Caron, Vice-président du Conseil régional, chargé du développement durable de l’aménagement du territoire et de l’environnement, en fera une figure de style obligée de ses interventions publiques : « Sur le territoire du Bassin minier, le sol a baissé de 15 mètres avec l’exploitation charbonnière. Les rivières ont changé de sens. Si le territoire n’est pas inondé, c’est uniquement grâce aux réseaux de pompages et de relevages des eaux. Ce territoire comprend la moitié des friches françaises ; 97 % des ressources en eau y dépendent des nappes phréatiques, or ces nappes sont polluées, ce qui fait que dans des agglomérations de 250 000 habitants, il y a théoriquement de l’eau non potable » (Caron, 2002, p. 141).

  • 16 Suite à la démission du premier cité pour se conformer à la loi sur le cumul des mandats.

43Au final, les évolutions institutionnelles et politiques (décentralisation, montée en puissance du Conseil Régional, Présidence verte du Conseil régional…) ont manifestement ouvert une fenêtre d’opportunité politique pour la mise sur l’agenda politique de questions environnementales controversées et pour le développement et l’intensification de politiques environnementales régionales. La configuration politico-institutionnelle du Nord-Pas-de-Calais, et plus particulièrement du Bassin minier a ainsi beaucoup évolué pendant la décennie 1990, du fait de l’émergence de controverses localisées autour de questions environnementales, des blocages et défaillances des instruments normatifs et réglementaires de régulation de ces questions, et de l’irruption des Verts au Conseil Régional. Si la mandature Blandin (1992-1998) a fait émerger la thématique du développement durable et a permis l’engagement de pratiques de gouvernement innovantes, l’élection de Michel Delebarre (PS) à la présidence du Conseil Régional en 1998 – puis de Daniel Percheron (PS)16 – maintient l’objectif de « faire du Nord-Pas-de-Calais la région du développement durable », à la base des accords électoraux Verts-PS. La mandature 1998-2004 constitue une nouvelle étape dans ce domaine, puisqu’il ne s’agit plus seulement de « développer au coup par coup dans un certain nombre d’axes (…) mais bien de mettre en œuvre une approche plus globale et transversale » (Caron, 2002, p. 143). Mobilisant le registre du développement durable et des procédures participatives comme socles pour engager de nouvelles actions publiques régulatoires de l’environnement, le Conseil Régional s’investit particulièrement dans la création et le soutien de structures institutionnelles spécifiques sur le territoire du Bassin minier.

3. Stabiliser et institutionnaliser la gouvernance de l’environnement dans le bassin minier : nouveaux dispositifs, nouvelles proximités organisationnelles ?

44La décennie 1990, plus particulièrement sa seconde moitié, a ainsi été une période de mise en visibilité de problématiques environnementales spécifiques au bassin minier, autour des sites et sols pollués notamment. Ces mises en visibilité, sur fond de controverses et de difficultés avérées de gouvernabilité par les instruments traditionnels de régulation et d’action publique, ont appelé des réponses nouvelles pour tenter d’instaurer une gouvernance efficace de ces questions. Ainsi, une demi-douzaine de « dispositifs » divers, présentés comme innovants, pluri-acteurs, ou encore partenariaux, ont été créés pendant cette période, pour beaucoup sous l’impulsion ou avec le soutien du Conseil Régional (cf. Encadré 6). Comment caractériser la différence proclamée de ces dispositifs au regard des enjeux de proximité ? L’analyse du fonctionnement institutionnel et des jeux d’acteurs de ces dispositifs permet d’en faire ressortir un certain nombre de caractéristiques similaires, constituant autant d’éléments de structuration de proximités organisées. Il s’agit cependant, au-delà de la dimension partenariale (voire participative dans la continuité de la Conférence Permanente du Bassin Minier) de ces dispositifs, de mesurer la part effective de concertation dans leur fonctionnement, et la part de technicisation de leurs activités.

  • 17 Bien que le pôle ne semble plus exercer d’activités effectives actuellement (mais il dispose toujou (...)

45Nous avons étudié en détail six dispositifs s’inscrivant dans ce mouvement récent : le Pôle de Compétences « Sites et Sédiments Pollués » Nord-Pas-de-Calais17, la Conférence permanente du bassin minier et la Mission Bassin Minier (MBM), l’Instance Régionale de Concertation (IRC), le Projet de Reconquête Environnementale (PRE) lié au PIG Metaleurop, le Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles (S3PI), et le Centre « Création Développement des Éco-Entreprises (CD2E).

46Ces dispositifs s’insèrent bien sûr dans les réseaux technico-politiques existants, contribuant parfois à redynamiser les filières anciennes, mais participant surtout à développer et à institutionnaliser de nouvelles pratiques décisionnelles, qui tiennent mieux compte des controverses localisées (Encadré 11).

Encadré 11 : Les nouveaux dispositifs régulatoires étudiés de l’environnement dans le bassin minier

Centre de création et de développement des éco-entreprises (CD2E)
Type de dispositif : structure portée par une association loi 1901, cf. http://www.cd2e.com
Mise en place : en 2001
Genèse : suite à plusieurs études engagées sur le secteur de l’environnement, le Conseil Régional a créé une interface entre entreprises et centres de recherche et, au-delà, un dispositif aidant à la création et au développement d’éco-entreprises.
Mission : favoriser l’émergence du secteur de l’environnement par des mesures appropriées, aider à la création d’éco-entreprises à partir des compétences et des potentiels de la Région, accompagner les éco-entreprises dans leur développement

Instance régionale de concertation (IRC)
Type de dispositif : groupe de travail (pas de statut particulier)
Mise en place : 18 mars 1997
Genèse : du fait de retards importants dans le mouvement de sorties des concessions minières, retards s’expliquant par les difficultés de concertation avec les collectivités locales, l’État a estimé nécessaire de renouer le dialogue entre les acteurs concernés, au travers d’un dispositif ad hoc.
Mission : définir les modalités de l'arrêt définitif des travaux pour l'ensemble des concessions minières de la région et répondre aux différents problèmes concernant l'ensemble de ces concessions.

Mission d’aménagement et de développement du Bassin Minier (MBM) et Conférence Permanente du Bassin Minier (CPBM)
Type de dispositif : association pour la MBM, pas de statut particulier pour la CPBM
Mise en place : 8 février 1997 pour la CPBM et 12 mai 2000 pour la MBM.
Genèse : Sur la base des réflexions tirées de la CPBM, un programme d’actions prioritaires à engager doit être mis en place par la Mission bassin minier (entériné en Comité interministériel d’aménagement du territoire).
Mission :
− être un lieu d’écoute, d’échange et de proposition, ouvert à tous les acteurs du Bassin Minier et animer le processus de mobilisation des acteurs (pour la CPBM).
− renforcer la reconversion globale du bassin minier et développer un programme de développement économique, social, urbain et environnemental au service des territoires qui composent le bassin minier (pour la Mission Bassin Minier).

Pôle de Compétences Sites et Sédiments Pollués
Type de dispositif : pas de statut particulier ; placé auprès de l’EPF Nord – Pas de Calais
Mise en place : 5 juin 1996
Genèse : la politique de reconquête de friches industrielles bute sur la question des sols pollués.
Mission : faciliter les réponses en matière de dépollution et de reconquête des friches industrielles du Nord – Pas de Calais et installer des synergies, des cohérences, des complémentarités entre les acteurs régionaux.
Ce pôle ne fonctionne plus actuellement et ses missions ont été réintégrées au sein de l’EPF.

Projet de Reconquête Environnementale
Type de dispositif : politique publique
Mise en place : 26 septembre 1999
Genèse : sous l’impulsion du Conseil Régional, et en lien avec le PIG décidé par l’État sur le périmètre de l’usine Metaleurop, un projet de reconquête environnementale est mis en œuvre dans la proximité de l’usine.
Mission : rétablir le dialogue et la coopération entre les acteurs du territoire et développer les partenariats nécessaires pour résoudre le problème de pollution historique.
Ce projet a été reconsidéré suite à la fermeture du site Metaleurop en février 2003 et à sa reprise par l’entreprise SITA quelques mois plus tard.

Secrétariat Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles de l’Artois
Type de dispositif : « structure de concertation »
Mise en place : 13 novembre 1998
Genèse : la forte industrialisation, l’imbrication du tissu industriel avec le tissu urbain et une demande pressante des populations pour plus d’information sur les pollutions et les risques ont entraîné la création d’un dispositif de concertation.
Mission : favoriser l’information et la concertation sur les actions destinées à réduire les pollutions et les nuisances résultant des activités industrielles et prévenir les risques technologiques majeurs.

3.1. Gestion des externalités environnementales dans le bassin minier : de nouveaux dispositifs à l’œuvre

47Ces « nouveaux » dispositifs régulatoires revêtent des contenus et des formes diverses. La plupart d’entre eux sont liés à des structures déjà existantes. C’est le cas de l’IRC, du Pôle de Compétences « Sites et sédiments pollués », du S3PI et du PRE qui n’ont pas de statut juridique particulier et sont respectivement dépendants de la Préfecture de Région, de l’EPF, de la DRIRE et de la Communauté d’Agglomération d’Hénin – Carvin. Le CD2E et la Mission bassin minier sont, quant à eux, des associations « Loi 1901 ». En termes de contenu, on observe aussi que, si certains de ces dispositifs sont effectivement dédiés aux pollutions historiques (Pôle de compétences, IRC, PRE, MBM dans une certaine mesure), le S3PI vise lui plutôt les pollutions et les risques industriels dans leur ensemble, tandis que le CD2E concerne le domaine de l’environnement en général. Les collectivités locales sont très impliquées dans leur fonctionnement. Ainsi, le Conseil Régional participe directement au financement de trois de ces nouveaux dispositifs (Pôle de Compétences « Sites et sédiments pollués », Mission Bassin minier, CD2E) ainsi qu’à celui du PRE, programme d’action publique localisé autour du site Metaleurop, porté par la Communauté d’Agglomération d’Hénin-Carvin. Le développement de l’intercommunalité et les transferts de compétences qui y sont associés ont nécessité que se tissent de nouveaux rapports inter-institutionnels : la Communauté d’Agglomération d’Hénin – Carvin s’implique donc directement dans le PRE ; la Mission bassin minier a quant à elle signé un protocole avec l’ensemble des communautés d’agglomérations du bassin minier, afin de stabiliser ses relations avec ces dernières.

48Ces structures ont partie liée avec des problématiques environnementales constituant autant d’« univers controversés » (Godard, 1993). Une des caractéristiques de cette catégorie analytique se trouve dans les stratégies d’acteurs exprimant et opposant des intérêts divergents entrant en concurrence. Une compétition entre les différents porte-parole ayant pour enjeu la formation de communautés épistémiques s’engage alors (Theys, 2003). Ces phénomènes de controverse en situation d’incertitude revêtent les formes d’une « controverse sociotechnique », pour reprendre la catégorie proposée par Callon, Lascoumes et Barthe (Callon et al., 2001).

49Les « univers controversés », caractérisés par une absence de maîtrise cognitive du problème, une ambiguïté quant aux responsables et aux victimes, des difficultés voire une impossibilité de traitement technique, nécessitent des modalités et des procédures de prise de décision laissant se développer la compétition entre les différents porte-parole concernés. Le développement des controverses sociotechniques peut alors s’analyser comme le surgissement de l’expression d’intérêts et de points de vue multiples dans des situations posant des problèmes de gouvernabilité, particulièrement dans les champs techniques suspectés d’avoir des impacts environnementaux et sanitaires potentiels. Le déploiement de ces controverses suit des processus de mobilisation d’acteurs hétérogènes faisant des « coalitions de cause », produisant de nouvelles identités de groupes, face aux acteurs « légitimes » – pouvoirs publics, experts… – et éventuellement en réaction à une décision publique – ou privée – ou encore pour faire émerger, pour inscrire à l’agenda politique un problème ignoré jusqu’alors par les pouvoirs publics.

50Les situations de controverses appellent ainsi des formes alternatives de prise de décision, leur déploiement se traduisant par l’apparition de « forums hybrides » et de remises en cause des cadres cognitifs de perception du problème des acteurs « légitimes » du fait des difficultés de régulation rencontrés par ceux-ci. Selon Pierre Lascoumes, de telles controverses peuvent s’avérer « productives » au sens où elles peuvent permettre de dépasser le blocage constaté : la controverse peut ainsi rendre les situations gouvernables dans la mesure où elle facilite la délimitation et la hiérarchisation des divers problèmes à traiter ; où elle tisse des réseaux d’acteurs hétérogènes, mais temporairement stabilisés ; et où enfin, elle a une vertu exploratoire de recherche expérimentale et incrémentale de solutions. « Dans cette perspective le développement d’une controverse s’inscrit bien dans une ‘activité de gouvernance’, dans un ‘travail de gouvernabilité’«  (Lascoumes, 2001b).

  • 18 Plusieurs acteurs rencontrés expliquent ainsi lors des entretiens que si le problème sanitaire et e (...)

51Ces situations de controverses sont ainsi propices à la redéfinition des identités, des alliances et des stratégies d’action collective, ce d’autant plus qu’elles se développent dans des espaces où la régulation publique est soit absente, soit inefficace ; ou encore pour des points problématiques sur lesquels le droit reste muet, comme c’est le cas ici pour les sites et sols pollués18. Si comme on l’a vu précédemment les décisions administratives réglementaires se sont confrontées à des oppositions aboutissant à des situations de blocage (par exemple pour les sorties de concessions), d’autres décisions « top-down » ont rendu difficile voire impossible l’action publique, comme c’est le cas de l’arrêté préfectoral du 20 janvier 1999 instaurant le PIG autour de Metaleurop qui interdit mais ne prévoit rien pour les riverains. Face à ces situations controversées, des stratégies plus souples, partenariales sont apparues pour élaborer des modalités de régulation publique négociées de ces problèmes.

  • 19 On pense au rôle de « traducteur » des rapports de la DRIRE tenu par la Mission bassin minier au se (...)

52L’ambition affichée par ces nouvelles structures est d’associer les différents acteurs et intérêts concernés par le problème, la situation controversée, à réguler. Cependant, toutes ces structures n’ont pas les mêmes fonctions et objectifs : certaines sont des lieux de négociation et de délibération pluri-acteurs (l’IRC, la Conférence Permanente du Bassin minier d’où est issue la Mission Bassin minier, le S3PI) plus ou moins ouverts (par exemple, l’IRC est en principe ouvert à tout acteur intéressé par la question des sorties de concession mais il faut faire acte de candidature auprès du Préfet préalablement) ; d’autres de ces structures sont plus spécifiquement des outils d’aide, de proposition et d’assistance techniques qui produisent et rendent disponible de l’information (Mission Bassin minier, Pôle de Compétences Sites et Sédiments Pollués, le S3PI à nouveau)19. Toujours est-il que ces différentes structures réunissent les acteurs du territoire, ne serait-ce qu’au sein de leur conseil d’administration (comme c’est le cas pour la Mission Bassin minier) ou de leur comité de pilotage (comme celui du PIG Metaleurop, institutionnalisé fin 2002 en CLIS – Commission Locale d’Information et de Surveillance), contribuant ainsi, par la production et le partage de connaissances sur le territoire et d’analyse des situations, à la construction et au renforcement de proximités institutionnelles et organisationnelles entre les acteurs du territoire concernés.

3.2. Les caractéristiques des proximités institutionnelles/organisationnelles

53Les parcours, les caractéristiques, les modes de fonctionnement des dispositifs qui viennent d’être décrits laissent apparaître des régularités qu’il est intéressant de mettre en exergue, dès lors que notre analyse vise à repérer des formes constantes de constructions de proximité organisée.

L’élargissement de la base d’acteurs

54Rompant avec la solution bilatérale entre pollueur potentiel et administration (en particulier la DRIRE), dépassant même la relation triangulaire entre le responsable, la victime et le régulateur du problème environnemental, la plupart des dispositifs étudiés ont la particularité d’être pluri-partenariaux. Directions régionales de l’État, Région, collectivités locales, entreprises, associations, organismes de recherche, sont, à des degrés divers, impliqués dans ces nouveaux outils de régulation environnementale.

  • 20 Et nous rappelons que postérieurement à notre programme de recherche, le Pôle ne fonctionne plus de (...)

55Certes, l’ouverture partenariale peut s’avérer partielle, voire dans certains cas négliger ou ne pas associer des acteurs-clés. Ainsi, à quelques exceptions près, le Pôle de compétences « sites et sédiments pollués » n’a pas su assurer durablement la participation des entreprises au réseau qu’il constituait, alors que ces dernières disposent, à l’évidence, d’un rôle potentiel majeur dans cette problématique, que ce soit en tant qu’entité responsable des pollutions ou agent réparateur. De là, sans doute, un certain essoufflement de l’activité de réseau du Pôle20… mais que vient compléter un travail important de collaboration entre les réseaux de l’administration de l’environnement.

56Outre le souci important d’améliorer en soi la participation citoyenne, comme dans l’exemple manifeste de la Conférence permanente du bassin minier, l’élargissement de la base d’acteurs peut être perçu comme recherche d’efficacité. En associant maints acteurs en amont, il est ainsi possible de désamorcer d’éventuelles difficultés d’exécution des mesures. Dans certains cas, l’ouverture est explicitement conçue comme le moyen de surmonter les insuffisances d’un mode de régulation antérieur. Par exemple, s’agissant des sorties de concession, la tentative unilatérale de l’État dans le cas d’Aniche a abouti, comme on l’a vu, au tribunal administratif… En s’adjoignant au préalable les acteurs concernés (communes, Région, Association des communes minières), il est alors possible d’anticiper des problèmes éventuels.

57Cependant, dans le cas du Projet de reconquête environnementale, en lien avec le PIG Metaleurop, une participation nombreuse brouille le pilotage du projet. Entre la communauté d’agglomération d’Hénin – Carvin, la Région, les services de l’État, un certain manque d’harmonie est à déplorer. Il est vrai, le désengagement de Metaleurop Nord (en février 2003) et l’arrivée d’un projet repreneur issu du groupe SITA constituent des facteurs compliquant bien davantage encore ce dossier…

Construction d’enjeux/objectifs communs

58Le passé minier et l’héritage si singulier qui en a résulté ont aidé à façonner une proximité socioculturelle assez forte sur le territoire, s’appuyant entre autres sur les formes très visibles de l’habitat (logement minier), de certains revenus indirects (sécurité sociale minière), ou de séquelles environnementales, pour ne citer que ces trois exemples. S’agissant du passif environnemental, la confrontation commune des acteurs territoriaux à des problèmes très typiques (friches minières, désorganisation du sous-sol, perturbations hydrauliques, pollutions de sols…) pourrait donner corps à l’idée de « proximité environnementale » (Longuépée, 2003) : les acteurs trouveraient dans l’environnement une thématique collective les incitant à se mobiliser ; et il est vrai qu’une problématique telle que les friches industrielles a pu susciter une réaction d’envergure de leur part. Cependant, pour d’autres externalités environnementales, une certaine méconnaissance des processus à l’œuvre, la dimension d’incertitude inhérente aux problèmes eux-mêmes, rendent malaisée une appréhension juste et précise des enjeux de requalification environnementale.

59Il revient à la CPBM d’avoir contribué à mieux définir ces enjeux, non seulement du point de vue du « citoyen moyen », mais aussi de certaines instances décisionnelles, jusqu’alors mal armées pour les aborder. Il a déjà été souligné que la Mission Bassin Minier constituait un prolongement opératoire de la Conférence permanente, élevant les problématiques étudiées en orientations à appliquer. En l’espèce, ce que l’on pourrait appeler une « proximité de préoccupation » (par exemple le constat partagé d’une insuffisance criante d’espaces naturels) devient « proximité d’intention » (par exemple la décision de créer une « trame verte »). De façon plus précise, ces constructions d’enjeux/objectifs collectifs donnent lieu à l’élaboration d’un véritable capital cognitif commun.

Constructions de proximités informationnelle et cognitive

60Le caractère controversé – au sens de Godard (1993) – des externalités environnementales tient, entre autres, au manque significatif d’information et de connaissance vis-à-vis des problèmes en question. Nombre des dispositifs mis en place dans ou en faveur du bassin minier se sont employés à améliorer ces aspects, en tant que tout premier préalable à leur remédiation.

  • 21 Depuis la réalisation de notre programme de recherche, ce centre a aussi cessé ses activités.

61Le Pôle de compétences « sites et sédiments pollués » a ainsi retenu un axe « recherche » censé améliorer les savoirs dans le domaine de la pollution des sols. À peu près concomitamment, le Centre national de recherche sur les sites et sols pollués (CNRSSP) s’est implanté à Douai, à l’initiative d’organismes de recherche (École des mines de Douai, BRGM, Institut Pasteur…) et d’entreprises (Charbonnages de France…) pour réaliser des recherches sur les sites et sols pollués21. Par ailleurs, il faut mentionner l’inscription d’un « Programme de Recherches Concertées » (PRC) dans le Contrat de Plan Etat-Région en 1994, sous l’impulsion du Conseil Régional ; ce PRC fédère plus d’une dizaine de laboratoires régionaux, représentant plusieurs disciplines scientifiques (chimie, biologie, agronomie, géologie, médecine, pharmacie, économie, géographie…) autour du thème des sols pollués et des séquelles minières.

62Ces différentes initiatives ont permis la capitalisation d’un corps de connaissances dans les domaines concernés. Ils ont ensuite alimenté des forums davantage orientés vers le public (la CPBM) ou ont aidé à préparer des décisions juridiques (mise en place du PIG de Metaleurop). À noter aussi qu’un certain nombre de chercheurs ont été impliqués directement dans certains dispositifs : CPBM, Instance régionale de concertation pour les sorties de concessions minières, ou encore plus récemment dans le Comité scientifique de Metaleurop, qui a vu le jour en janvier 2003, soit quelques semaines avant la fermeture de l’usine…

Augmentation des opportunités de connexions

63Les différentes formes de proximité organisée (culturelle, informationnelle, cognitive, « de projet », etc.) ont, de fait, multiplié les occasions de rencontres entre partenaires publics et/ou privés. Alors que jusqu’au début des années 90, certains thèmes s’avéraient relativement délaissés (sols pollués, déstructuration du sous-sol, risques d’inondation), les lieux de rencontre tels que la CPBM, les nombreuses manifestations organisées par le Pôle de compétences « SSP », ou, dans un cadre plus restreint, les réunions de travail de la Mission Bassin Minier ou celles de l’IRC ont suscité des rapprochements entre acteurs. Des proximités « organisationnelles » (intra- et inter-) ont ainsi été encouragées. Le mouvement de sorties de concessions minières est désormais bien avancé. Des projets se précisent sur certains anciens grands sites miniers ou métallurgiques, même si demeurent d’épineuses interrogations.

3.3. Médiations politiques et techniques : la production et la diffusion de l’information comme enjeux de gouvernance

64Ces « nouveaux dispositifs de gouvernance » créés à la fin des années 1990 peuvent ainsi être mis en parallèle pour faire ressortir certaines similitudes, bien qu’il s’agisse de structures de nature complètement différente. En effet, si ces dispositifs ont en commun d’entretenir des liens avec une problématique environnementale « controversée », force est de constater la très grande hétérogénéité qui caractérise cet ensemble. Certains sont des associations « Loi 1901 » (le cd2e, la Mission Bassin minier), une autre (le Pôle de Compétence Sites et Sédiments Pollués) est une émanation de l’epf, d’autres encore n’ont pas de statut juridique particulier (l’irc, le s3pi de l’Artois). Quant au pig Metaleurop, et au Projet de Reconquête Environnementale qui porte sur ce périmètre, ils constituent respectivement une contrainte réglementaire et un projet de développement portant sur le même territoire. D’emblée, des comparaisons et des correspondances apparaissent difficilement envisageables entre ces objets à plusieurs égards incommensurables. Cette apparente incommensurabilité confirme cependant l’intérêt d’étudier chacune de ces structures en tant qu’innovation institutionnelle et procédurale pluri-acteurs ad hoc pour la régulation d’espaces à fortes contraintes environnementales.

  • 22 Au détriment des services déconcentrés de l’Etat, avec lesquels les échanges seraient moins évident (...)
  • 23 Entretien avec M. Dhau-Decuypère, co-Directeur de la Mission Bassin-Minier, le 7 juillet 2003.

65L’importante activité du Conseil Régional Nord-pas-de-Calais dans ces domaines, ses stratégies d’enrôlement et de médiation des cadres normatifs et cognitifs d’appréhension du réel autour des notions de « requalification environnementale », et plus largement de « développement durable », lui ont permis d’être identifié par de nombreux acteurs concernés comme l’acteur politique central de cette dynamique22. Au-delà de ce positionnement de l’institution régionale, ces stratégies de médiation sont d’importance, car elles sont à l’œuvre non seulement au niveau des espaces décisionnels pluri-acteurs de ces structures, mais également au niveau technique. En effet, certaines des structures étudiées ne sont pas seulement un espace de négociation et de délibération (au niveau de leurs Conseils d’administration), mais sont également des acteurs collectifs interagissant, faisant des propositions, négociant, avançant des arguments… C’est le cas de la Mission Bassin minier dont le co-directeur définit le rôle comme étant celui d’un « poil à gratter technique »23, qui intervient notamment elle-même au sein de l’IRC, ou du Pôle de Compétences Sites et Sédiments Pollués. Le travail de médiation technique, de traduction des objectifs politiques en outils opératoires est très important pour maintenir une proximité organisée entre décideurs, élus, et techniciens, poursuivant notamment la diffusion d’un langage technique commun.

  • 24 De façon très symptomatique, ce mode de faire de la MBM résulte, dans une large mesure, d’un effet (...)

66L’élaboration ou le renforcement de proximités organisées entre acteurs, suivant les composantes que nous avons identifiées précédemment (cf. supra), a aidé incontestablement à l’obtention de ces différents résultats – encore modestes, il est vrai. De manière quelque peu paradoxale au regard d’une éventuelle recherche de « proximité politique », suivant laquelle les connexions entre acteurs politiques seraient d’autant plus fortes que ces derniers appartiendraient à la même sensibilité politique (Gilly, Torre, 2000, p. 12), on observe que de meilleurs résultats sont atteints lorsqu’il y a obligation de consensus entre différentes obédiences politiques. À cet égard, le fonctionnement de la Mission Bassin Minier est tout à fait exemplaire : le Président – communiste – est minoritaire par rapport aux autres élus – principalement socialistes – et se doit de recueillir l’adhésion de tous, des élus de droite comme de gauche, pour mener tel ou tel projet. La légitimité des décisions est ainsi mieux garantie24.

4. Conclusion

67Quand s’est achevé le contrat de plan Etat/Région en 2006, le Bassin minier a théoriquement cessé d’exister. Les aides spécifiques au charbon, puis à la reconversion, fournies par l’Etat sont parvenues à leur terme. Comme le soulignait Jean-Claude Rabier en 2002 et donc employant le futur, « Le territoire de la mine redeviendra un territoire comme un autre, à la charge d’une région qui a connu, du charbon à la sidérurgie, des chantiers navals au textile, l’expansion remarquable de l’industrie puis son déclin coûteux. Ce chapitre de l’histoire industrielle sera dès lors tenu pour clos par les administrations centrales et, si cette décision symbolique n’est pas sans effet sur l’avenir, elle n’efface ni les friches laissées par l’exploitation ni la mémoire des hommes et des lieux. » (2002, p. 8). Le bassin minier résulte d’une histoire de deux siècles et demi d’exploitation, qui a contribué à façonner non seulement un paysage, mais aussi structurer des rapports sociaux, politiques, économiques et culturels. La crise minière a obligé les acteurs locaux à procéder à une nouvelle rationalisation du projet collectif (Demazière, 2002). Une telle reformulation supposait que l’on élabore de nouveaux cadres de la négociation locale, parmi lesquels les questions de proximité s’avéraient décisives.

68Le traitement des séquelles industrielles, notamment minières, est une œuvre de longue haleine et il est à remarquer que les réalisations, en la matière, ont été très inégales selon les problèmes considérés. Indiscutablement, la forte dimension d’incertitude inhérente aux externalités joue sur leur prise en compte et leur « gouvernabilité » (Theys, 1997). Quand la régulation s’est avérée difficile, quand ses résultats se sont montrés insuffisants, les acteurs publics ont alors tenté d’autres réponses, incités à ce faire par une demande sociale de plus en plus attentive à la qualité de l’environnement. De nouveaux dispositifs régulatoires de l’environnement ont ainsi été mis en place du milieu des années 90 au début des années 2000, et donnant lieu à des formes ne ressortissant pas aux approches traditionnelles. Recourant à la terminologie de la « proximité », nous dirons qu’une proximité organisée défaillante entre acteurs (défaut de position commune sur les enjeux environnementaux et a fortiori sur les objectifs, absence d’un capital informationnel et scientifique sur les problèmes en cause, non prise en compte d’acteurs clés, etc.) a conduit à la conception de nouvelles formes de rapprochements entre acteurs, porteuses de proximités renforcées.

69Ces formes nouvelles présentent un certain nombre de caractéristiques que nous avons cherché à synthétiser : l’élargissement de la base d’acteurs, la construction d’enjeux/objectifs partagés, la construction de proximités informationnelles et cognitives, l’accroissement des opportunités de connexions entre acteurs… Ces traits particuliers nous sont apparus comme autant d’atouts améliorant les modes d’appréhension des problèmes environnementaux. Les nouveaux dispositifs sont ainsi porteurs d’une efficacité significative, même si demeurent des insuffisances ou des dysfonctionnements. En outre, au-delà de la réponse qu’elles apportent aux problèmes pour lesquelles elles ont été directement conçues, ces nouvelles proximités organisationnelles disposent d’un potentiel d’action bien plus large, touchant à la dynamique économique territoriale. En quelque sorte, les proximités qui s’organisent autour des enjeux environnementaux sont susceptibles de se valoriser dans le domaine du développement économique. En reprenant d’autres termes, également fréquents chez les auteurs de l’école de la « proximité », nous dirons que s’opère une construction de ressources spécifiques, ou plus précisément, que l’existence de « contre-ressources spécifiques », inhérentes à la situation environnementale (Chautard, 2000), tend à s’inverser vers de nouvelles ressources spécifiques, directement liées aux tentatives de résorption des problèmes en question.

70La transition administrative qui est en train de s’achever n’enlève rien à la permanence des séquelles environnementales, pas plus qu’elle ne dédouane les administrations locales de faire face à ces enjeux écologiques et sociaux. Cette période de transition concerne aussi l’élaboration et l’institutionnalisation des controverses, techniques et politiques, destinées à délimiter le cadre officiel de la représentation des contraintes environnementales et de leurs conséquences sur le devenir de ce territoire singulier. Dans ce schéma, l’identification de questions environnementales et leur reconnaissance comme problèmes d’action publique ne constituent pas un phénomène linéaire, de même que les réponses institutionnelles ne s’avèrent pas nécessairement adaptées. La définition d’une question environnementale comme problème appelant une action publique régulatrice, tout comme les modalités et les moyens de réponse mis en œuvre sont le fruit de luttes entre des acteurs sociaux aux intérêts divergents. L’évolution des configurations politiques et institutionnelles du territoire apparaît ainsi constituer une dimension fondamentale à explorer.

71La prise en compte de cette dimension sociopolitique doit se prolonger sur une analyse des imaginaires politiques locaux, et notamment de la prise en compte des externalités environnementales, comme éléments pivots de l’élaboration de nouveaux projets de territoires. Cette voie, encore expérimentale – comme le montre les projets de reconversion industrielle ou bien encore les projets de développement économique locaux basés sur la valorisation du patrimoine historique ou naturel –, est riche de perspectives, tant pour la recomposition des politiques publiques que pour la reformulation des projets politiques portés par les élites locales.

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Notes

1 Au sortir de la seconde guerre mondiale, on recensait 200.000 emplois dans le secteur charbonnier, ce qui laisse imaginer l’ampleur de la mutation à réaliser…

2 Par exemple par la Loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, qui officialise dans son article 2, suite à la circulaire Bianco du 15 décembre 1992, la création de la Commission Nationale de Débat Public.

3 Comme en témoigne la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui améliore l’information des citoyens (notamment par la mise à disposition des documents budgétaires).

4 Nous pensons ici à la Loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002.

5 Précisons ici le sens que nous conférons à cette notion « à succès », aux définitions et usages multiples. Ce terme sera ici utilisé dans un sens générique et descriptif pour désigner les configurations locales pluralistes élaborées pour définir et engager des actions collectives partenariales, et non dans un sens normatif comme c’est fréquemment le cas pour discréditer les institutions politiques dans une certaine littérature managériale. Cf. l’éclairante mise au point de Patrick Le Galès (2004).

6 Le 25 avril 1996, le Tribunal Administratif annule l'arrêté préfectoral interdépartemental pris le 24 janvier 1995, relatif à l'arrêt définitif des travaux de la concession d'Aniche.

7 En effet, avant la promulgation de la loi du 30 juillet 2003 (relative à la prévention des risques et à la réparation des dommages), il n’existait pas de texte législatif spécifique sur la pollution des sols. Cette question était alors régie par la loi de 1976 sur les pollutions industrielles, avec un vide juridique sur la question des pollutions historiques.

8 Les rejets de deux industries polluantes proches, Union Minière (UM) et Métaleurop, amènent les préfectures du Nord (UM) et du Pas-de-Calais (Metaleurop) à instaurer des PIG. Celui autour d’UM est décidé en 1988 ; l’arrêté préfectoral définitif concernant le second n’est pris que le 20 janvier 1999.

9 6,9 % des suffrages exprimés dans le Pas-de-Calais, département de M.-C. Blandin ; la liste obtient trois élus…

10 D. Poliautre est actuellement adjointe au Maire de Lille, chargée du développement durable.

11 Ancien fondateur et directeur de l’EPF, Directeur général des services du Conseil régional (1998-2001). Il est, par ailleurs,, secrétaire général de l'association Bassin minier 2005 (BMU 2005).

12 Cf. le chapitre 2 de la première partie du présent ouvrage, notamment le Erreur ! Source du renvoi introuvable..

13 Guy Hannebique, ancien conseiller technique en charge de l’aménagement du territoire de Dominique Voynet au Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, était auparavant Directeur du cabinet de Marie-Christine Blandin à la présidence du Conseil régional Nord – Pas de Calais.

14 Entretien avec M. Jean-Marie Ernecq, ancien Directeur Général des Services du Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais, le 11 mars 2004.

15 Entretien avec la chargée de mission reconquête environnementale de la Communauté d’agglomération d’Hénin-Carvin, le 23 juin 2003.

16 Suite à la démission du premier cité pour se conformer à la loi sur le cumul des mandats.

17 Bien que le pôle ne semble plus exercer d’activités effectives actuellement (mais il dispose toujours d’un site internet), et qu’une partie de ces dernières ont été rattachées directement à l’EPF, nous n’en avons pas moins repris les résultats de notre analyse issue du programme de recherche, alors que le pôle fonctionnait pleinement…

18 Plusieurs acteurs rencontrés expliquent ainsi lors des entretiens que si le problème sanitaire et environnemental posé par les sols pollués est à prendre en compte fondamentalement dans tout projet de réaménagement, l’absence de loi sur le sol (avant celle du 30 juillet 2003) se fait également ressentir. Par exemple, entretien avec la chargée de mission PRE à la Communauté d’Agglomération d’Hénin-Carvin : « Il y a une loi sur l’air, une loi sur l’eau, mais sur les sols pollués, il n’y a rien… donc il faut faire en sorte qu l’état du sol soit malgré tout bien pris en compte. »

19 On pense au rôle de « traducteur » des rapports de la DRIRE tenu par la Mission bassin minier au sein de l’IRC (entretien avec M. Dhau-Decuypère, co-directeur de la Mission Bassin minier réalisé le 7 juillet 2003), ou au travail d’inventaire des pollutions historiques des sols effectué par le Pôle de Compétence Sites et Sédiments pollués – inventaire BASIAS (entretien avec M. Gaspéri, réalisé le 24 juin 2003).

20 Et nous rappelons que postérieurement à notre programme de recherche, le Pôle ne fonctionne plus de manière effective…

21 Depuis la réalisation de notre programme de recherche, ce centre a aussi cessé ses activités.

22 Au détriment des services déconcentrés de l’Etat, avec lesquels les échanges seraient moins évidents, selon plusieurs acteurs rencontrés qui identifient le Conseil Régional comme un soutien fort des initiatives menées.

23 Entretien avec M. Dhau-Decuypère, co-Directeur de la Mission Bassin-Minier, le 7 juillet 2003.

24 De façon très symptomatique, ce mode de faire de la MBM résulte, dans une large mesure, d’un effet repoussoir provenant d’une autre structure, axée sur des compétences d’aménagement très proches, la Société d’Aménagement des Communes Minières (SACOMI) et à qui on a reproché le caractère très concentré du pouvoir exécutif…

Auteurs

Maître de conférences, économiste, Centre d’études et de recherches sociologiques et économiques (CLERSE, CNRS, UMR 8019), Université de Lille 1.

Attaché temporaire d’enseignements et de recherches, science politique, Centre d’Etudes et de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CERAPS, CNRS, UMR 8026), Université de Lille 2.

Maître de conférences, science politique, Centre d’Etudes et de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CERAPS, CNRS, UMR 8026), Institut d’études politiques de Lille, Université de Lille 2.

Chargé de cours, économiste, Laboratoire « Études et Recherches Economiques Interdisciplinaires de l’Artois » (EREIA), Université d’Artois.

© Presses universitaires du Septentrion, 2008

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