• Contenu principal
  • Menu
OpenEdition Books
  • Accueil
  • Catalogue de 15985 livres
  • Éditeurs
  • Auteurs
  • Facebook
  • X
  • Partager
    • Facebook

    • X

    • Accueil
    • Catalogue de 15985 livres
    • Éditeurs
    • Auteurs
  • Ressources numériques en sciences humaines et sociales

    • OpenEdition
  • Nos plateformes

    • OpenEdition Books
    • OpenEdition Journals
    • Hypothèses
    • Calenda
  • Bibliothèques

    • OpenEdition Freemium
  • Suivez-nous

  • Lettre d’information
OpenEdition Search

Redirection vers OpenEdition Search.

À quel endroit ?
  • Presses universitaires du Septentrion
  • ›
  • Environnement et société
  • ›
  • Risque d'inondation et aménagement durab...
  • ›
  • Partie 2. L’intégration du risque aux te...
  • ›
  • Chapitre 2 : L’intégration matérielle du...
  • Presses universitaires du Septentrion
  • Presses universitaires du Septentrion
    Presses universitaires du Septentrion
    Informations sur la couverture
    Table des matières
    Liens vers le livre
    Informations sur la couverture
    Table des matières
    Formats de lecture

    Plan

    Plan détaillé Texte intégral 1. Diversité des outils et modes de gestion des zones inondables 2. Le financement de la prévention du risque : quels moyens budgétaires consacrés à la lutte contre les inondations par l’Etat et les collectivités territoriales ? Conclusion : Notes de bas de page

    Risque d'inondation et aménagement durable des territoires

    Ce livre est recensé par

    Précédent Suivant
    Table des matières

    Chapitre 2 : L’intégration matérielle du risque par le biais des mesures structurelles

    p. 117-162

    Texte intégral 1. Diversité des outils et modes de gestion des zones inondables 1.1. Des mesures structurelles et non structurelles qui se conjuguent 1.1.1. Les mesures structurelles de gestion de l’inondation : un large éventail de réponses 1.1.2. Les mesures « non structurelles » de gestion de l’inondation 1.2. La classification des mesures structurelles en fonction des « territoires » du risque 1.2.1. Les mesures classiques a. Quels types d’aménagements sur le bassin versant ? b. Quels types d’aménagements le long du cours d’eau : les équipements linéaires c. Les aménagements ponctuels : les équipements transversaux 1.2.2. Des mesures structurelles plus douces : les techniques compensatoires A – En milieu urbain, il s’agit de repenser l’assainissement ou la mise en place d’un système de gestion des eaux pluviales et de stockage des eaux a. Les chaussées à structure réservoir b. Les chaussées poreuses pavées ou enrobées c. Les toitures terrasses d. Les puits d’infiltration B – En milieu rural La restauration des mares La plantation de haies La réalisation de bandes enherbées Le rétablissement de prairies de versant - Le creusement et entretien des fossés Le ralentissement du flot par des obstacles Le reboisement La protection des sols L’aménagement des bétoires C. La restitution du territoire aux risques Le stockage de l’eau des crues Edifier des barrages réservoirs écrêteurs Préserver les champs d’expansion existants. Transformer certains champs d’expansion en aires de surstockage Extension de certains champs existants — créations de nouveaux champs La procédure d’expropriation pour risques majeurs Les zones de servitude instituées sur les terrains riverains d’un cours d’eau 2. Le financement de la prévention du risque : quels moyens budgétaires consacrés à la lutte contre les inondations par l’Etat et les collectivités territoriales ? 2.1. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs 2.2. Des travaux et aménagements permettant de limiter l’ampleur des crues 2.2.1. L’entretien régulier des cours d’eau 2.2.2. Le programme national décennal de restauration des cours d’eau 2.3. Les limites à ces financements par l’Etat et les collectivités territoriales 2.4. Un préalable : redéfinir le rôle des propriétaires riverains 2.5. Quelles solutions ? 2.5.1. Le plan « Loire, grandeur nature » 2.5.2. Le plan de prévention des inondations dit plan « Bachelot » et la loi du 30 juillet 2003 2.5.3. Le financement des travaux contre les risques naturels entrepris par les collectivités territoriales 2.6. D’autres aménagements permettent de limiter les effets des crues 2.6.1. Développer la multifonctionnalité des terres agricoles 2.6.2. Les servitudes dites d’inondation 2.7. Les agences de l’eau : Le problème du financement des interventions des agences 2.8. La reconnaissance du rôle des Établissements publics territoriaux de bassin 2.9. Les contrats de rivière Des financements multiples 2.10. Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles : une incitation à la prévention ? 2.10.1. Le déroulement de la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle 2.10.2. Une incitation à la prévention insuffisante 2.10.3. Le renforcement du lien « prévention indemnisation » 2.10.4. Un nouveau dispositif des franchises applicables Conclusion : Notes de bas de page

    Texte intégral

    1La gestion du risque d’inondation est le fruit d’une longue évolution, qui porte sur la conception même. Longtemps, elle reposait sur des actions de proximité des villageois et sur des réalisations des ingénieurs qui, par des interventions techniques comme la réalisation de « beaux ouvrages », aménageaient les lits des fleuves ou rectifiaient le lit des cours d’eau afin de lutter contre les risques d’inondation et soustraire les terres inondables au profit de l’aménagement. Les grandes crises fluviales des années 1840 à 1850 ont constitué un tournant décisif dans la compréhension du fonctionnement hydrologique des bassins. Se sont ajoutés à cela les progrès intervenus aussi bien dans les procédés de mesure que dans la mise en forme des connaissances. Ainsi on est passé d’une conception basée sur l’évacuation rapide des eaux vers l’aval à une conception se rapprochant davantage « des cycles de la nature ».

    2L’inondation s’est émancipée progressivement de l’ouvrage pour prendre aux yeux des ingénieurs toute sa réalité territoriale1. Ainsi, cette gestion a alterné entre prévention (mesures institutionnelles et juridiques) et protection (mesures techniques), selon les événements.

    3D’une gestion locale et sectorielle, fondée essentiellement sur l’utilisation de mesures structurelles, elle évolue ensuite au cours du dernier quart du XXe siècle, tant par la diversité des outils disponibles que dans les objectifs recherchés. A partir du moment où l’inondation devient un objet d’aménagement, un dispositif administratif, politique, technique et culturel se met en place – capable de mettre en correspondance l’éventualité de leur retour avec des enjeux collectifs clairement identifiés.

    4Aujourd’hui, l’action du législateur s’est orientée vers des outils qui permettent d’une part de prévenir efficacement le risque d’inondation (mesures structurelles classiques et compensatoires), mais d’autre part de réglementer l’occupation du sol (mesures non structurelles). Cette tendance vient d’être renforcée par la dernière loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques naturels et technologiques et à la réparation des dommages exposés à un risque. Enfin, la prévention des inondations a un coût important qui implique des investissements parfois lourds qu’il convient d’identifier. On peut se demander si le financement des mesures structurelles ou non structurelles est assuré par des subventions étatiques d’une part, et/ou par la mise en place de programmes d’aides par les agences de bassin, département et régions d’autre part ? La question du financement d’une politique de gestion des inondations doit-elle être considérée comme prioritaire, vu son caractère stratégique ?

    1. Diversité des outils et modes de gestion des zones inondables

    5Les différents modes de gestion qui peuvent être adoptés sont liés à la définition même du risque. Celui-ci est fréquemment défini comme le produit de deux composantes indépendantes que sont l’aléa et la vulnérabilité (White, 1975). C’est à partir de cette définition que l’on peut élaborer une typologie des outils et modes de gestion des zones inondables en distinguant deux stratégies qui sans être en opposition se complètent désormais et qui ont pour objectif :

    • l’une, de réduire l’aléa, autrement dit, le phénomène physique d’inondation. Celle-ci s’est traduite par une démarche plutôt traditionnelle qui promeut des mesures de protection dites « structurelles » pour lutter contre les inondations fluviales à l’échelle de la vallée et plus récemment par le renforcement de mesures visant à favoriser l’infiltration ou le stockage des eaux pluviales sur les versants (mesures compensatoires).

    • l’autre, de réduire les impacts prévisibles des inondations et la vulnérabilité au risque, et de démontrer la capacité de la société à affronter et à surmonter une crise, autrement dit à conforter la forte « résilience » du socio-système. Cette conception est en plein essor aujourd’hui en France et se manifeste par le recours à des mesures dites « non structurelles » à caractère informatif, institutionnel ou législatif. Ces mesures définissent la politique préventive initiée en France depuis la loi Barnier du 2 février 1995.

    6Une politique de prévention est d’autant plus efficace qu’elle s’accompagne d’un aménagement des zones sujettes au risque d’inondation ou du bassin versant et qu’elle fait l’objet de l’appropriation tant des acteurs publics que privés. Ces deux stratégies sont complémentaires, et leurs moyens d’action – mesures structurelles et non structurelles – doivent être associées dans des combinaisons multiples selon les situations2.

    1.1. Des mesures structurelles et non structurelles qui se conjuguent

    1.1.1. Les mesures structurelles de gestion de l’inondation : un large éventail de réponses

    7Les mesures structurelles sont des mesures techniques de protection contre les crues. Elles sont bien connues et consistent en des travaux d’ouvrages de génie civil dans le lit du cours d’eau et sur les versants. Elles visent à influer sur les conditions d’écoulement des crues et leur hydrologie pour réduire le risque d’inondation.

    8La correction des lits, l’emploi judicieux des barrages et la construction de digues, la protection et l’aménagement des bassins sont les principaux aspects de la lutte contre les crues.

    9Ces mesures n’ont d’ailleurs pas toujours eu une optique environnementale. Il convenait autrefois d’agir sur la nature alors qu’aujourd’hui il s’agit davantage d’intervenir en la protégeant et au besoin en restaurant ses équilibres même si, comme le souligne Michel Desbordes, « On a voulu faire une politique de l’environnement avec des techniques de génie civil et de génie sanitaire qui n’ont guère évolué depuis le XIXe siècle »3. Ce recours aux mesures structurelles traduisait autrefois une gestion de proximité, mettant en avant le souci de protection des biens et des individus4. Endiguement, entretien des berges et rectification du lit sont les principales actions individuelles ou communautaires qui jalonnent ainsi l’histoire de la lutte contre les inondations jusqu’à la fin du XVIIIe siècle.

    10La méconnaissance des phénomènes d’inondation et plus globalement du milieu naturel, tant dans ses mécanismes que dans ses implications spatiales, impliquait une approche intuitive du phénomène.

    11Un renforcement de l’action de l’Etat dans la lutte contre les inondations se met en place du XIXè siècle jusqu’à la fin des années 1960 à travers une politique de grands travaux. Les progrès scientifiques et techniques qui accompagnent la révolution industrielle, la puissance financière d’un pays en pleine croissance, la demande de plus en plus forte d’espaces à urbaniser ou à cultiver se manifestent par un interventionnisme croissant du pouvoir central dans les affaires de gestion de l’eau et plus spécifiquement dans la gestion du risque d’inondation.

    12L’ensemble des mesures menées jusqu’au milieu du XXe siècle, s’inscrivent dans une pratique de gestion sectorielle de l’eau, destinée à privilégier une spécialisation des cours d’eau et de leurs abords. Rappelons qu’à cette époque, la lutte contre les inondations a pour objectif essentiel de favoriser le développement de l’agriculture irriguée ou l’extension urbaine. En d’autres lieux, l’endiguement et la canalisation sont prioritairement réalisés pour faciliter la navigation par voie fluviale.

    13Alors que le coût de l’inondation s’accroît en raison d’une agriculture de plus en plus industrielle et d’une croissance urbaine qui se font au détriment des zones sensibles, l’Etat cherche à en réduire les coûts. Les travaux et ouvrages destinés à contenir le flot d’inondation ou à réduire la puissance des crues continuent sous toutes leurs formes après 1960.

    14Barrages écrêteurs de crues, réservoirs à fins multiples, déviations partielles de débits excédentaires se multiplient. Des actions préventives plus « douces » renforcent l’arsenal des mesures structurelles.

    15Graduellement, la stratégie se base de plus en plus sur une vision globale du bassin versant, cherchant à harmoniser les actions le long des cours d’eau afin d’éviter les conflits « amont-aval » ou encore « urbain-rural » entre les différents usagers de l’eau.

    16La récurrence des crues montre dès lors que leur coût est de plus en plus important eu égard aux dommages subis. Elles illustrent aussi les limites évidentes de ces mesures structurelles, notamment pour certains événements majeurs : les ruptures des digues se traduisent par l’inondation de zones fortement urbanisées qui se croyaient à l’abri des inondations.

    17Parallèlement, le coût des aménagements menés à l’échelle du bassin versant semble également mettre un frein à leur développement excessif.

    18En outre, certaines de ces pratiques apparaissent en plusieurs occasions en contradiction avec le fonctionnement des écosystèmes voire des hydrosystèmes. En effet, les digues et les canalisations isolent la rivière de sa plaine alluviale, les barrages et seuils sont néfastes aux écosystèmes aquatiques de la rivière pour la modification du rythme hydrologique du transit sédimentaire et du système fluvial. De surcroît, ces mesures structurelles ne proposent de solution qu’au niveau local en reportant le problème en aval. L’endiguement des cours d’eau qui empêchent le stockage des eaux de crue dans le lit majeur et inondable accentue le flot de crue en aval et par-là l’aléa d’inondation.

    19A l’évidence, ces aménagements traditionnels visant à se prémunir contre les crues ont eu parfois des conséquences perverses sans toujours résoudre les problèmes initiaux. Les travaux de recalibrage des cours d’eau des plaines d’inondation ont souvent accéléré le transit de l’eau et augmenté de ce fait les débits de pointe d’aval lesquels, à leur tour, favorisent les débordements. A l’inverse, en rétrécissant la section d’écoulement, les endiguements ont augmenté les niveaux d’eau en amont d’où de nouveaux débordements.

    20Une crue est avant tout un grand volume d’eau qui va devoir s’écouler d’amont en aval. La présence de ce volume d’eau est incontournable et l’on conçoit mal comment on peut le faire disparaître. Dans la mesure où l’on ne peut pas supprimer les crues, on organise alors des transferts de volumes à l’échelle de la totalité des bassins versants. L’une des solutions retenues consistera en l’aménagement raisonné des zones inondables, adaptant le risque d’inondation au besoin de protection.

    21Cette nouvelle conception a été développée par la méthode « inondabilité » (Gilard, 1998), qui part du principe selon lequel pour lutter contre les inondations il faut inonder mais à bon escient. Cela signifie que pour protéger les villes, il ne suffit plus d’élever des digues le long des quais, mais qu’il est préférable par exemple de laisser se développer des champs d’expansion de crues de préférence dans les plaines agricoles le plus en amont de la ville. Dans cette perspective, une stratégie basée sur des actions moins spectaculaires, moins coûteuses, plus efficaces, plus fonctionnelles et moins locales a peu à peu réduit les aménagements structurels pour les inscrire dans une vision plus systémique des bassins, considérés comme des ensembles fonctionnels complexes, dont chaque élément interagit sur les autres éléments. Ces mesures structurelles dites « compensatoires » concernent aussi bien les milieux urbains, ruraux, que les zones périurbaines et elles n’ont pas uniquement pour objet de compenser par exemple les effets de l’urbanisation en matière de ruissellement. Elles doivent avant tout limiter les effets de l’urbanisation sur l’imperméabilisation des sols, facteurs d’augmentation des débits de rejet des eaux pluviales dans les réseaux. Ainsi, plus qu’une politique compensatoire, c’est une politique visant à limiter le ruissellement qui doit être mise en œuvre. Elle s’accompagne nécessairement d’une politique compensatoire. Celle-ci consiste à mettre en oeuvre des ouvrages d’écrêtement intégrés dans l’aménagement tant d’un point de vue fonctionnel que paysagé. En milieu rural, les mesures et travaux de réduction du risque portent en particulier sur le développement des mesures agri-environnementales nécessaires à la réduction du ruissellement et de l’érosion des sols. L’objectif pourrait être de favoriser l’infiltration des eaux de ruissellement en profitant des bonnes capacités des zones enherbées. Les techniques à utiliser sont basées sur le maintien en herbe des zones d’écoulement et l’amélioration de leur capacité d’infiltration par des ouvrages de petite hydraulique. Des équipements spécifiquement adaptés aux zones de ruissellement peuvent être encouragés : bandes enherbées de fond de vallon équipées de barrettes transversales pour constituer des capacités de rétention, fossés, fossés à redents, prairies inondables…

    22Quelle que soit la stratégie retenue pour faire face aux problèmes, d’importantes emprises foncières seront nécessaires.

    1.1.2. Les mesures « non structurelles » de gestion de l’inondation

    23Quant aux mesures « non structurelles », elles évoquent aussi bien les mesures visant à modifier les pratiques (en terme d’utilisation et d’usage du sol), que les enjeux exposés (en volume et en fragilité) ou la répartition des coûts supportés dans le temps ou au sein de la société. Leur évolution tient à la tentative de concilier les enjeux autour des territoires avec la vulnérabilité des populations aux inondations. La logique hydrologique est trop souvent oubliée dès lors qu’il s’agit de développer des espaces spécifiques. Nous ne les évoquerons que succinctement ici car elles ont été pour certaines plus longuement envisagées dans le chapitre précédent. D’autres seront analysées ultérieurement. Néanmoins elles doivent être rappelées même rapidement afin de démontrer que l’intégration matérielle du risque est également historiquement liée à leur développement. Elles donnent dans certains cas un cadre légal et cohérent aux politiques publiques et à leurs actions structurelles.

    24Ces mesures non structurelles consistent en des instruments de prévention au sens strict du terme, telle que la prise en compte du risque d’inondation dans les documents de planification à vocation générale (document d’urbanisme : PLU, SCOT) ou au travers d’instruments spécifiques (PSS, PER, PPRN, Servitudes), mais encore de dispositifs d’information, d’alerte et d’annonce des crues, voire de mesures de réparation telles que l’assurance et l’indemnisation des victimes.

    25En résumé, le traitement du risque d’inondation prend la forme :

    • de réponses techniques dont l’objectif principal est d’atténuer l’aléa, son intensité, sa probabilité ;

    • des réponses de l’aménagement spatial destinées à réduire la vulnérabilité des territoires par le biais soit d’interdiction à construire soit de contrôle, voire d’autorisation à construire sur les territoires du risque tels que les lotissements, les zones d’activités, équipements dans le lit majeur des fleuves ou des zones d’expansion naturelles des crues. Ces mesures sont avant tout préventives ;

    • de réponses en terme d’organisation de sécurité civile dont l’objet est le déploiement de moyens d’intervention, afin de maîtriser la « crise » et de secourir les victimes ;

    • de réponses assurancielles dont la finalité est la réparation des dommages subis par les personnes et les biens.

    1.2. La classification des mesures structurelles en fonction des « territoires » du risque

    26Leur objectif est de lutter contre les inondations en modifiant l’aléa hydrologique, c’est-à-dire en réduisant la fréquence avec laquelle les événements naturels de crue affectent les zones urbaines et rurales développées.

    27Comme le souligne Nathalie Pottier5, « dans chaque cas, la maîtrise du risque d’inondation recouvre une série d’interventions et d’actions susceptibles d’être conduites sur deux types d’espaces : sur les versants, où se forment les écoulements par suite des précipitations, et au niveau de la rivière, lieu de rassemblement, de concentration et d’évacuation de l’eau jusqu’aux affluents de rang inférieur et jusqu’à la mer » (Pottier, 2003).

    28Signalons que ces mesures et actions peuvent être effectuées selon les cas, à l’initiative des personnes privées, des collectivités publiques, ou encore d’établissements publics, voire de l’Etat.

    29En effet, certains travaux de protection sont à la charge des riverains, notamment sur les cours d’eaux non domaniaux et sur certains cours d’eaux domaniaux dès lors « qu’il s’agit de construire des digues à la mer ou contre les fleuves, rivières ou torrents navigables ou non navigables, la nécessité en sera constaté par le gouvernement et la dépense supportée par les propriétés protégées dans la proportion de leur intérêt aux travaux »6. Par ailleurs, la loi du 16 septembre 1807, en mettant les dépenses d’endiguement à la charge des propriétés qui bénéficieront de protection, a ouvert la voie à la constitution d’associations syndicales7. Quant aux collectivités territoriales elles peuvent tout comme les syndicats de communes, les institutions interdépartementales et les syndicats mixtes, assurer les travaux de défense contre les eaux en fonction de leurs compétences, de l’intérêt général et de l’urgence8.

    30Ces mesures concernent donc les divers espaces de la rivière et de son bassin versant et leur impact sur la rivière et son environnement est relativement bien identifiable. En effet, elles interviennent à la fois sur la dynamique fluviale, sur le régime des crues et sur les échanges entre les cours d’eau et les milieux humides du lit majeur, mais aussi sur le milieu aquatique.

    1.2.1. Les mesures classiques

    31Les réponses techniques peuvent schématiquement être classées selon deux destinations :

    • mise en place d’ouvrages à l’échelle locale ;

    • aménagements intégrés à l’échelle du bassin versant.

    32Ce passage de l’un à l’autre traduit les limites apportées par les réalisations techniques à l’échelle locale et donc la prise en compte récente du risque à l’échelle de l’ensemble du bassin de risque.

    33Le contexte institutionnel contemporain fait désormais coexister l’arsenal juridique et l’ingénierie y compris l’ingénierie sociale. Le rôle des autorités compétentes est d’en harmoniser la mise en œuvre.

    a. Quels types d’aménagements sur le bassin versant ?

    Objectifs

    Outils

    Domaine d’action

    - Maîtriser le ruissellement de l’eau jusqu’aux rivières ou jusqu’à d’autres zones susceptibles d’être inondées en raison de leur topographie en creux.
    - Limiter l’érosion des terres.

    Le schéma de drainage :
    Il permet de ralentir et de réduire le ruissellement en améliorant l’infiltration des précipitations dans le sol.
    Il permet de limiter le transport de matières solides susceptibles d’obstruer les chenaux d’écoulement de l’eau ou de remplir les bassins de rétention.
    Il peut être utilisé dans un but agricole.
    - Les bassins de rétention :
    Ils visent à contrôler l’écoulement de l’eau et des sédiments.
    Ils sont généralement conçus pour contenir des crues de fréquence décennale.

    Ces aménagements sont surtout adaptés aux zones rurales et espaces agricoles.
    Il s’agit traditionnellement de mesures réalisées individuellement par les exploitants agricoles dans le cadre parfois de démarches contractualisées (CTE, contrats divers des collectivités locales et de l’agence de bassin).
    C’est à la suite de l’extension des cultures que ces mesures se sont développées pour lutter indirectement contre les inondations.
    En zone urbaine, où l’importance des surfaces imperméabilisées augmente le ruissellement de surface, les schémas de drainage des terres sont remplacés par des techniques de stockage et d’infiltration des eaux combinées aux réseaux d’assainissement et d’évacuation des eaux pluviales.
    Certaines villes cherchent à valoriser les bassins de retenue en cas d’orage et les utilisent comme terrain de sport. Mais il s’agit là d’inondations dites « pluviales », liées au ruissellement des eaux de pluies sur des surfaces imperméabilisées.

    b. Quels types d’aménagements le long du cours d’eau : les équipements linéaires

    Objectifs

    Outils :

    Efficacité et impacts

    - Augmenter la capacité maximale d’évacuation des eaux en période de crue.
    - Limiter en surface l’espace inondé.

    1. Les travaux de correction et de régularisation des cours d’eau
    Ils visent à réduire la hauteur de submersion lors des crues en facilitant l’écoulement de l’eau.
    Ils creusent le lit mineur de la rivière ou linéarisent son cours. Cet objectif peut être réalisé par de nombreux travaux tels que l’élargissement du lit mineur du cours d’eau par recalibrage ; l’approfondissement du lit mineur par dragages ; le remodelage du tracé du lit mineur ; la mise en place d’enrochements, d’épis ; la construction de seuils.
    2. Les digues et les levées
    (Digue de terre destinée à contenir un cours d’eau dans des limites déterminées.
    Elles visent à augmenter la hauteur des berges d’un cours d’eau afin de contenir la montée des eaux dans son lit mineur.
    Elles visent à augmenter la capacité maximale d’évacuation des eaux en période de crue, influent sur la vitesse d’écoulement de l’eau et réduisent la surface inondable.
    Elles sont traditionnellement longitudinales par rapport à la rivière et représentent les plus anciennes structures de lutte contre les inondations.

    Efficacité : Les digues sont efficaces en terme de réduction des dommages dus aux inondations et de protection des personnes.
    Impacts sur l’hydrosystème :
    - Isolement de la rivière par rapport à son lit majeur d’où de faibles échanges de matières, d’énergie et d’organismes et des conditions écologiques différents de part et d’autres de la digue.
    A court terme :
    - Diminution de l’alimentation en eau des nappes phréatiques due à l’évacuation trop rapide des crues en aval.
    - Problème de drainage des zones situées derrière les digues.
    - Érosion accrue qui conduit à une incision du lit pouvant dans certains cas menacer les aménagements de rivière (digues, piles de ponts…)
    A long terme :
    - Diversité écologique réduite.
    - Modification de la végétation alluviale.
    Modification du style fluvial et des habitats.

    34La mise en œuvre de certains ouvrages de protection ou le recours à des techniques d’aménagement telles que les digues et les barrages écrêteurs de crues, incite souvent les populations et les élus à urbaniser les zones inondables, convaincus que le risque est devenu acceptable (Parker, 1995) voire qu’il a disparu. Rappelons que ce processus n’est pas récent. En effet, l’histoire des aménagements de rivière des deux derniers siècles décrit cette « spirale du risque ». Cette illusion sécuritaire peut être aussi le prétexte à la pression immobilière et encourage une urbanisation sans retenue, alors que la meilleure protection consiste en la diminution de la présence humaine en zone inondable.

    35Un autre élément à prendre en compte est le caractère ancien de certaines digues. En effet, la France compte plusieurs milliers de kilomètres de cours d’eau endigués pour la protection contre les inondations. La plupart des digues sont très anciennes (certaines remontant au Moyen Age) et de constitution hétérogène, parce que sans cesse rehaussées et élargies depuis leur construction. Elles relèvent, en outre, de statuts divers : levées domaniales (comme la Loire) ou digues sous la gestion d’associations syndicales (l’Isère), de syndicats intercommunaux (l’Ouvèze et la Camargue, depuis peu) ou encore de particuliers. Les crues de ces dernières années ont notoirement mis en évidence l’insécurité de certains de ces ouvrages hydrauliques vieillissants : ruptures de digue sur l’Ouvèze (1992) et sur le Rhône en Camargue (1994 et 1995), inquiétudes pour les digues du Rhin et de la Meuse (1995). De fortes craintes pèsent également sur les levées de la Loire, protégeant aujourd’hui plus de 300 000 personnes : les trois dernières grandes crues connues (1846, 1856 et 1866) avaient, en effet, provoqué un total de quelque 337 brèches dans le système de défense.

    36En outre, les travaux concernant l’aménagement d’une rivière, qu’il s’agisse d’ouvrages submersibles ou de calibrages, sont souvent difficiles à profiler même si l’on parvient à mieux lire la réaction de l’hydrosystème aux diverses interventions menées dans le lit de la rivière. Ces interventions sont trop souvent guidées par la demande sociale et dépendent donc du regard que l’on porte sur la rivière. Dans cette perspective, toute stratégie d’aménagement de la rivière n’est pas incompatible avec des préoccupations paysagères. Finalement, plusieurs logiques territoriales s’y confrontent, celle de la rivière et celle de l’homme.

    c. Les aménagements ponctuels : les équipements transversaux

    37Comme nous l’avons souligné ci-dessus, historiquement, la gestion du risque inondation a longtemps été dominée par une logique de protection qui consistait à se prémunir contre les événements catastrophiques par l’édification d’ouvrages de défense contre les crues (barrages, digues etc…). Geneviève Decrop et Pierre Vidal-Naquet soulignent que la logique de l’ouvrage conduisait à externaliser le risque : le danger doit être contenu dans les ouvrages de protection et tout excédent par rapport à l’ouvrage relève de la force majeure (Decrop et Vidal-Naquet, 1998). Cependant, cette gestion centralisatrice basée essentiellement sur le recours à des mesures structurelles va montrer ses limites face à l’apparition de nouvelles zones de risque du fait de l’urbanisation en zone inondable et mettre en évidence l’impossibilité de supprimer totalement les risques encourus.

    Objectifs

    Outils

    Efficacité et impacts

    La mise en oeuvre de barrages vise à retenir ou dévier un certain volume d’eau de la rivière afin de réduire la fréquence des crues, l’étendue des zones inondées et la durée des pics de crue.

    Les barrages sont des ouvrages multifonctions utilisés dans le cadre de différents usages :
    -Régularisation du débit pour le soutien d’étiage
    -Alimentation en eau potable
    -Usage touristique et ludique
    -Production hydroélectrique
    -Navigation fluviale

    Efficacité
    Réduction des dommages potentiels variable selon le taux de remplissage de la retenue au début de l’événement et de la fréquence de la crue.
    Impacts
    Modification des biocénoses aquatiques. L’artificialisation des régimes hydrologiques défavorise certaines espèces et peut bloquer leur reproduction ou ralentir leur croissance. Modification des régimes thermiques et de la qualité des eaux : mortalité des poissons.
    Modification de la capacité de transport des cours d’eau.
    Perturbation des habitats aquatiques et terrestres.

    1.2.2. Des mesures structurelles plus douces : les techniques compensatoires

    38Si le risque d’inondation demeure la cause majeure de prescription d’un PPR puisqu’il représente 80 % des raisons amenant à étudier un PPR, l’inondation n’est cependant pas toujours liée à un débordement des cours d’eau et a souvent pour origine des problèmes de ruissellement.

    39L’inondation liée au ruissellement urbain, (c’est-à-dire provoquée par les pluies tombant sur les espaces urbanisés et/ou bassins versants périphériques, périurbain ou « ruraux » de petite taille dont le ruissellement se concentre vers la ville pour emprunter le réseau d’écoulement pluvial de l’agglomération où les talwegs secs macadamisés), résulte alors de l’insuffisance des systèmes d’évacuation des eaux pluviales (insuffisance des collecteurs d’évacuation, sous dimensionnement des ouvrages d’engouffrement, mauvaise localisation de ces ouvrages ou encore, ouvrages bouchés par des détritus).

    40Ces inondations sont dues également au développement de l’urbanisation, marquée par la place grandissante accordée à la voiture engendrant une augmentation considérable des surfaces imperméabilisées. L’imperméabilisation tend d’une part, à augmenter les volumes évacués à l’aval et d’autre part, à raccourcir les temps de réponse du fait de la création de chemins artificiels d’écoulement.

    41Comme le souligne Laurent Touchart, « en France, ce sont chaque année environ 600 km2 qui sont ainsi soustraits aux possibilités d’infiltration »9.

    42Longtemps, l’assainissement en milieu urbain a été conduit dans une optique de génie civil10, ce qui explique certains dysfonctionnements dans les réseaux d’assainissement des villes.

    43Jusqu’au XIXe siècle, la problématique de l’évacuation des eaux pluviales n’entrait pas dans les préoccupations des municipalités (CHATZIS, 1993). Avec l’augmentation de la population urbaine et sa concentration sur l’espace urbain, les surfaces perméables diminuent, notamment en raison du pavage des rues11. Un réseau d’égout est mis en place par les ingénieurs et semble répondre parfaitement au besoin d’évacuation des eaux de l’époque. Ainsi lit-on dans l’histoire de l’Ecole Polytechnique rédigée par un ingénieur militaire parlant des membres de sa corporation « Ils sont ainsi destinés […] à modifier et tourner au profit de la société les mouvements de tous les genres que la nature produit sans cesse »12. Cependant, ce recours au « tout-à-l’égout » ne prenait pas en compte la réalité de la demande. Un autre changement est à signaler, celui de la remise en cause de l’évacuation immédiate de l’eau pluviale parce que les eaux ruisselées en milieu urbain se chargent en matières polluantes (hydrocarbures, métaux toxiques…). Des bassins d’orage et de stockage des eaux optimiseront le fonctionnement du réseau. Enfin, le regain d’intérêt pour l’assainissement autonome n’est pas négligeable pour la gestion des ruissellements urbains.

    44Pour faire face à cette situation, des mesures structurelles dites plus douces et compensatoires ont été mises en œuvre afin de stocker les eaux pluviales. En effet, l’élaboration d’un PPR par ruissellement des eaux ne suffit pas toujours à résoudre le problème d’autant plus qu’il s’avère encore difficile d’évaluer l’extension et la fréquence de l’aléa inondation liées au ruissellement urbain. Cette approche dénommée « approche par l’écosystème » vise non seulement à créer des protections anti-inondations mais aussi à évacuer les eaux de ruissellement. C’est pourquoi, on envisage désormais une stratégie de gestion des eaux pluviales dans le cadre plus général de la planification à l’échelle du bassin versant.

    A – En milieu urbain, il s’agit de repenser l’assainissement ou la mise en place d’un système de gestion des eaux pluviales et de stockage des eaux

    45Une nouvelle conception de l’assainissement est mise en œuvre depuis quelques années par :

    • la mise en place d’un système de gestion des eaux pluviales, afin d’éviter ou de réduire les impacts de l’urbanisation sur les eaux de ruissellement de surface et sur les milieux récepteurs ;

    • le stockage des eaux et leur traitement.

    46Afin de retarder l’arrivée du flux d’eaux pluviales chargées en matières polluantes (métaux lourds) après avoir ruisselé sur le « sol » vers les ouvrages d’épuration, il peut s’avérer nécessaire de les stocker de façon temporaire. Différents ouvrages peuvent être réalisés à cette fin : déversoirs d’orages, bassins de stockage à ciel ouvert ou enterrés. On peut profiter de ce stockage temporaire pour faire subir aux eaux pluviales un premier traitement par simple décantation ou en utilisant divers procédés tels que le dessablage et/ou le dégrillage. Lors de la conception de ces ouvrages, il faut veiller à ce que les matières issues de ce prétraitement puissent être évacuées facilement et mettre en place des "techniques alternatives" ou compensatoires. Celles-ci permettent de réduire les flux d’eaux pluviales le plus en amont possible en redonnant aux surfaces de ruissellement un rôle régulateur fondé sur la rétention et l’infiltration des eaux de pluie. L’objectif est de se rapprocher du « cycle naturel de l’eau », afin de limiter le ruissellement de surface et l’inondation.

    47Parmi ces techniques on citera :

    a. Les chaussées à structure réservoir

    48Elles permettent le stockage provisoire de l’eau dans le corps de la voirie. L’eau de pluie qui ruisselle peut s’infiltrer au travers du revêtement poreux de la voirie ou par des drains reliés aux avaloirs. Grâce à la couche réservoir constituée de matériaux poreux naturels ou artificiels, l’eau est stockée sur place, à l’endroit où elle tombe.

    b. Les chaussées poreuses pavées ou enrobées

    49Les pavés poreux présentent les mêmes caractéristiques de résistance que les pavés traditionnels, mais leur porosité (15 % minimum) offre une grande perméabilité (7-10-3 m/s minimum) permettant ainsi à l’eau de s’infiltrer facilement dans le sol.

    c. Les toitures terrasses

    50Cette technique est utilisée pour ralentir le plus en amont possible le ruissellement grâce à un stockage temporaire de quelques centimètres d’eau de pluie sur les toits. Un petit parapet en pourtour de toiture permet de retenir l’eau et de la relâcher à faible débit.

    d. Les puits d’infiltration

    51Ces dispositifs assurent le transit des eaux de ruissellement vers les couches perméables du sol. Ils sont utilisés essentiellement pour recevoir les eaux de toitures. Le puits est précédé d’un bassin de décantation pour piéger les éléments indésirables. L’infiltration se fait par le fond éventuellement, par les côtés en perforant les parois.

    52L’enjeu est aussi d’intégrer ces mesures structurelles au paysage urbain en privilégiant, lorsque cela est possible, le caractère multifonctionnel de ces ouvrages (notamment espaces récréatifs).

    53D’autres mesures structurelles consistent en la création de champs d’expansion de crue en zones urbaine ou périurbaine en favorisant également l’aspect multi-usage.

    B – En milieu rural

    54La démarche adoptée est différente. En effet, il s’agit d’identifier celles qui sont les mieux adaptées au territoire, c’est-à-dire à ses différents types de cultures et à la morphologie des exploitations.

    55Il existe en fait deux types de techniques permettant de limiter le ruissellement : les aménagements hydrauliques et l’adaptation des pratiques culturales à l’aléa.

    56On connaît l’adage : "les petits ruisseaux font les grandes rivières". Rien n’est plus exact : quand l’eau de pluie ne peut plus s’infiltrer (champs gorgés d’eau, surfaces bitumées…), elle ruisselle dans le sens de la pente. Et si rien n’est fait pour ralentir ce ruissellement, très vite des myriades de véritables petits torrents boueux se créent partout dans les champs, et se rejoignent en fond de vallon, créant ainsi un flot massif susceptible de venir ravager les zones habitées

    57Pour ralentir le ruissellement et limiter l’impact de la crue, différentes mesures peuvent être engagées à travers des pratiques culturales adaptées :

    • éviter de laisser des sols non cultivés (la végétation est le meilleur ralentisseur des écoulements) pendant la ou les saisons pluvieuses ;

    • labourer dans le sens perpendiculaire à la pente ;

    • éviter le labour en mottes fines (plus elles sont grosses, plus la rugosité et la porosité du sol sont bonnes) ;

    • créer des talus, des fossés ou des haies basses perpendiculaires à la pente pour favoriser l’infiltration ;

    • créer des bandes enherbées dans les fonds de vallon pour ralentir l’écoulement ;

    • implanter des mares pour temporiser l’infiltration.

    58Il s’agit ainsi de modifier le paysage rural par :

    La restauration des mares

    59Elles jouent un rôle de frein et de tampon lors des pluies d’orage. On les place à différents endroits du bassin versant. La création d’une mare de moins de 1 000 mètres carrés n’est pas soumise à la loi sur l’eau, une simple autorisation du maire de la commune suffit.

    La plantation de haies

    60Elles régulent le ruissellement et favorisent la pénétration et l’épuration de l’eau dans le sol. Un mètre linéaire de haie sur un talus peut stocker jusqu’à 7 mètres cubes d’eau. La plantation des haies et des talus est libre dans la mesure où les distances préconisées dans le Code Civil sont respectées.

    La réalisation de bandes enherbées

    61On sème de l’herbe dans les zones de passage d’eau (les creux) sur une largeur d’au moins 10 mètres pour empêcher l’érosion due au ruissellement.

    Le rétablissement de prairies de versant

    62Les parcelles les plus pentues sont remises en herbe, ce qui empêche la formation de ravines.

    - Le creusement et entretien des fossés

    63Les fossés recueillent les eaux pluviales et peuvent en stocker une partie. Ils présentent un intérêt le long des routes départementales. On peut également les creuser le long des axes d’écoulement, en travers de la pente ou sur le plateau. Les talus bordant le fossé seront enherbés.

    Le ralentissement du flot par des obstacles

    64En travers du vallon, on aménage des obstacles, diguettes, fascines de branchages retenues par des pieux.

    Le reboisement

    65Un hectare planté d’arbres peut rejeter par évapotranspiration jusqu’à 12 000 mètres cubes d’eau par an.

    La protection des sols

    66Eviter de laisser les sols nus sans culture, particulièrement des sols damés ou garnis de sillons dans la pente. On laboure en travers de la pente, en gardant une proportion de grosses mottes, créant ainsi une multitude de petites mares favorisant l’infiltration.

    L’aménagement des bétoires

    67Les bétoires ne doivent pas être le réceptacle des eaux de ruissellement, car elles sont des points d’entrée de la nappe phréatique. La nappe de la craie est très sensible à ce type de pollution. Autour de la bétoire, on aménage un fossé-talus recouvert d’herbe.

    68Mais d’autres techniques pourraient consister à restituer le territoire aux risques afin notamment de stocker les eaux par le biais de la détermination des champs d’expansion de crues, ou la création de zones de stockage artificielles et d’aires de surstockage.

    C. La restitution du territoire aux risques

    69La politique de l’eau ne porte plus seulement sur les flux d’eau et de pollution mais aussi sur les modes d’occupation des sols. Cette conception est confirmée par les SDAGE dans lesquels il faut penser la gestion de l’eau en terme d’aménagement du territoire (Narcy, 2000). Ainsi, le changement d’orientation de l’urbanisme vis-à-vis des zones inondables est consécutif à la mise en place des PPR et contraint les élus à valoriser autrement ces zones sensibles devenues pratiquement inconstructibles au sein ou au pourtour des agglomérations. Quant à celles qui sont situées au cœur des centres villes, elles sont aussi sous le coup de la réglementation. Les élus et les aménageurs prennent désormais en considération les contraintes liées à la présence occasionnelle et à la proximité de l’eau, et parfois s’appuient sur ces caractéristiques pour transformer ou rénover les usages urbains des zones inondables. Cette approche constitue un changement d’attitude des aménageurs et surtout une volonté politique forte et constante des élus (Dégardin, 2002). ¨Pour certains espaces, « il ne s’agit pas seulement de faire la part de l’eau, comme on fait la part du feu… Il s’agit de reconquérir des espaces délaissés, appauvris, dégradés, au mieux ignorés » (Dégardin et Gaide, 1999). Il s’agit dorénavant pour les aménageurs de valoriser ces zones urbaines ou rurales en tenant compte « du rôle ou de la fonction hydrologique » des territoires dans l’aménagement de l’espace.

    70Il s’agit également dans certains cas de restituer le territoire aux risques, comme l’y autorise la procédure de l’expropriation pour cause de risque naturel majeur13. En effet, ne faudrait-il pas mieux reconnaître aux risques naturels un territoire, c’est-à-dire interdire toute occupation anthropique dans certains cas, plutôt que de recourir à des aménagements destinés à pérenniser la présence des populations en la sécurisant ? Cette « nouvelle » conception est reprise dans la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. L’instauration de servitudes citées dans le chapitre précédent doit créer ou restaurer : « […] des zone de mobilité du lit mineur d’un cours d’eau en amont des zones urbanisées dans des zones dites zones de mobilité d’un cours d’eau, afin de préserver ou de restaurer ses caractères hydrologiques et géomorphologiques essentiels »14. Dans le même esprit, on peut citer aussi la création de « zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement, par des aménagements permettant d’accroître artificiellement leur capacité de stockage de ces eaux, afin de réduire les crues ou les ruissellements dans des secteurs situés en aval »15. C’est pourquoi nous envisagerons quelques techniques visant à la réduction de cette vulnérabilité.

    71Les dégâts d’une inondation sont essentiellement fonction des niveaux atteints qui commandent directement les débordements, infiltrations, remontées par les réseaux d’assainissement, etc… L'une des méthodes les plus efficaces pour diminuer l’importance des inondations consiste à laminer la crue, c’est à-dire à aplatir la pointe de l’onde (donc à diminuer la hauteur atteinte) en ralentissant les écoulements dans le bassin et en stockant des volumes qui ne rejoindront progressivement le lit qu’après le passage d’un maximum d’eau.

    Le stockage de l’eau des crues

    72Il existe quatre moyens pour y parvenir :

    Edifier des barrages réservoirs écrêteurs

    73Cette solution peut-être envisagée, mais peut également se solder par un échec du fait des contraintes qui en résultent, des coûts considérables d’investissement et du peu d’efficacité par rapport à certaines grandes crues qui nécessitent donc des ouvrages très importants, stérilisant de vastes surfaces.

    74Leur gestion est par ailleurs très difficile. S’ils étaient conçus et gérés comme de purs ouvrages de lutte contre les grandes crues, ils ne seraient remplis (par définition) qu’une fois tous les 30 à 70 ans, ce qui est difficilement acceptable. A l’inverse, conçus et conduits comme des ouvrages à buts multiples, ils auraient toutes les chances d’être remplis en totalité ou en partie lors de longs épisodes pluvieux ce qui leur ôterait, dans la plupart des cas, toute utilité au cas où de très fortes précipitations surviendraient immédiatement après. On ne saurait, évidemment, écarter a priori et de façon définitive l’idée des réservoirs écrêteurs.

    Préserver les champs d’expansion existants.

    75Les champs d’expansion constituent des régulateurs naturels qui doivent être conserver et donc protéger (la législation (préciser laquelle) est parfaitement claire sur ce point). Ils font partie intégrante des périmètres inondés dont ils ne représentent évidemment qu’une fraction. On peut considérer comme champ d’expansion les diverses zones essentiellement agricoles et forestières abritant des activités ayant, jusqu’à présent, supporté sans dommage, ou avec des dommages acceptables les inondations connues. Ces zones fonctionnent comme des réservoirs latéraux recevant l’eau progressivement à partir d’un certain niveau de débordement et la relâchant peu à peu à la décrue. L’eau s’y accumule sur des épaisseurs variant de quelques centimètres à plus de 1mètre (et parfois beaucoup plus). Elles sont en général situées dans le lit majeur, mais peuvent former d’importantes extensions suivant la topographie. Au plan strictement hydraulique, elles commencent à accumuler de l’eau dès que la crue sort du lit mineur et commencent à relâcher cette eau dès la fin du maximum. Leur action est donc étalée sur toute la durée de la crue et l’influence, près du maximum, est forcément limitée.

    76Certaines d’entre elles correspondent à des zones humides naturelles qu’il y a évidemment lieu de protéger et conserver, en les définissant par exemple comme zone de protection spéciale (ZPS) et/ou zone d’intérêt communautaire pour les oiseaux (ZICO).

    Transformer certains champs d’expansion en aires de surstockage

    77Certains champs d’expansion peuvent recevoir sans dommages excessifs des épaisseurs d’eau sensiblement plus grandes pendant des temps plus longs que ceux auxquels ils ont été soumis lors des grandes inondations naturelles. On peut donc y stocker des volumes d’eau plus importants. Il ne s’agit, en aucun cas, de faire des petits barrages-réservoirs à moindre prix. On équipe simplement ces zones en les fermant (surtout latéralement et vers l’aval) au moyen d’endiguements de faible hauteur (1 à 3 m), en les alimentant à l’amont à travers un champ d’expansion ou par un déversoir à un niveau précis et en les munissant à l’aval d’un dispositif de vidange progressif formé par exemple de séries de buses décalées en cotes. On a ainsi des sortes de casiers à remplissage contrôlé et à vidange progressive (pouvant être complétés, si besoin est, par un dispositif d’assainissement). Ces aires de surstockages sont d’autant plus faciles à installer qu’elles se situent plus en amont, car la pente de la rivière y est plus forte. Dans les parties situées en aval, le surstockage nécessite des endiguements et des travaux plus importants.

    Extension de certains champs existants — créations de nouveaux champs

    78Dans certaines circonstances, on peut étendre des zones d’expansion ou en créer de nouvelles en établissant un chemin hydraulique (par exemple par creusement d’un canal) avec une zone dont l’altitude permet à la fois l’écoulement et le stockage de l’eau et pour laquelle une inondation limitée dans le temps n’entraîne pas d’inconvénients économiques ou d’environnement. Là encore, si l’infiltration naturelle (qui peut être un élément favorable de renforcement des nappes) n’est pas suffisante pour assurer la vidange, un système d’assainissement de type hydro-agricole doit être prévu.

    79Il s’agit alors de zones de stockage totalement artificielles. A titre d’exemple, on peut citer les aménagements mis en place par la DDAF dans le département Haut-Rhin. Près de Munwiller, une ancienne zone inondable avait été protégée par une digue. Une partie de cette digue a été transformée en digue fusible permettant de recréer la zone d’expansion à partir d’une certaine cote de crue. Au Nord de Colmar, latéralement à la rivière Thur, une zone agricole a été rendue inondable par l’installation d’un seuil déversant à une cote déterminée. Près de Rouffach, en rive droite de l’Auch, deux zones de rétention complètement artificielles ont été créées dans la forêt de l’Altwald et dans le bois de la Thur. Elles fonctionnent en série et sont reliées à l’Auch par un canal d’amenée. Il convient de garder à l’esprit que l’aménagement de ces aires de stockage ne doit constituer en aucun cas une agression contre les zones humides à protéger, mais doit être simplement considéré comme l’installation de dispositifs sur des zones agricoles susceptibles d’être inondées avec une probabilité fixée à l’avance.

    80Au-delà d’un intérêt de gestion du risque d’inondation, l’étalement de la crue répond à d’autres fonctions telles que :

    • l’alimentation de la nappe (ressource en eau)

    • la limitation de l’enfoncement du lit fluvial

    • le développement de la biodiversité.

    La procédure d’expropriation pour risques majeurs

    81C’est une autre innovation en matière de prévention des risques naturels qui découle de la loi « Barnier » et qui favorise le recours à l’expropriation en présence de lieux menacés par certains risques naturels majeurs menaçant gravement des vies humaines.

    82Précisons que le recours à l’expropriation doit être moins coûteux que les autres moyens de sauvegarde et de protection, tels que les travaux ou des mesures de surveillance et d’alerte16. Sa mise en œuvre a été précisée par le décret du 17 octobre 199517 et la circulaire du 10 juillet 199618. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs finance ces procédures d’expropriation (C. env., art. 561-3, al. 6). Cette procédure déroge aux règles du droit commun en ce qu’il n’est pas tenu compte de l’existence du risque pour la détermination du montant des indemnités.

    83La politique de prévention du risque d’inondation privilégie aujourd’hui en complément (BRAVARD, 1991) des mesures structurelles, le recours à des mesures de contrôle, de nature législative ou réglementaire à l’exemple de l’occupation des sols.

    Les zones de servitude instituées sur les terrains riverains d’un cours d’eau

    84Elles sont créées par l’article L. 211-12 du code de l’environnement nouvellement modifié par la loi Bachelot du 30 juillet 2003 et visent à délimiter des zones soumises à servitudes d’utilité publique, sur les terrains d’un cours d’eau ou de la dérivation d’un cours d’eau, ou situées dans leur bassin versant ou dans une zone estuarienne. Ainsi, des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement, peuvent être instituées, notamment par des aménagements permettant d’accroître artificiellement la capacité de stockage d’eau. Mais elles peuvent également restaurer des zones de mobilité du lit mineur, c’est-à-dire de déplacement naturel des cours d’eau en amont des zones urbanisées, afin de préserver ou de restaurer les capacités hydrologiques et géomorphologiques du cours d’eau concerné. Le cas échéant, elles nécessiteront la suppression de certain aménagements, tels que les digues ou les remblais. Elles sont instituées par le préfet après enquête publique du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Dans le même esprit, la loi prévoit que les propriétaires grevés de servitudes dans les zones restaurées ou créées peuvent exercer le droit de délaissement. Ce droit doit être utilisé dans un délai de dix ans à compter de la constatation par arrêté préfectoral de la mise en œuvre de la servitude.

    85Par ailleurs, dans les zones de servitudes, les communes ou les EPCI compétents peuvent instaurer un droit de préemption urbain dans les conditions définies à l’article L. 21161 du code de l’urbanisme. Précisons que ce droit ne concerne que les communes dotées d’un document d’urbanisme. De même, les terrains acquis par le biais du droit de préemption dans les zones de rétention temporaire des eaux de crue ou de ruissellement ou dans les zones de mobilité d’un cours d’eau pourront être soumis lors du renouvellement du bail rural, conformément à l’article L. 211-13, à des prescriptions particulières telles que des modes de gestion d’utilisation du sol par la collectivité propriétaire, afin de prévenir les inondations ou de ne pas aggraver les dégâts potentiels. En effet, l’arrêté préfectoral instituant la servitude peut soumettre à déclaration préalable certains travaux ou ouvrages ayant vocation à être réalisés dans le périmètre des zones ainsi créées.

    86La juridiction administrative sera alors compétente pour régler les litiges concernant les baux renouvelés.

    87Enfin, le département qui dispose d’un droit de préemption dans le cadre de la politique des Espaces naturels sensibles, s’est vu octroyer un élargissement de ce droit afin de préserver la qualité des « champs naturels d’expansion de crues ».

    88Les sujétions imposées aux propriétaires des terrains seront indemnisées par la collectivité qui en a demandé l’institution.

    89De même, la multiplication des conflits et le coût des dégâts engendrés par les risques amènent à repenser l’action publique vis-à-vis des risques d’inondation. On évolue ainsi d’une logique de protection à une logique de prévention : écriture des risques, information, planification territoriale. Cette évolution apportée à la définition des territoires du risque traduit le passage d’une conception hydraulicienne à une conception socio-économique et territorialisée de la gestion des risques, mais traduit aussi la volonté de l’Etat par l’adoption de la loi du 30 juillet 2003 de contraindre et non plus de convaincre à adopter des comportements conformes à la politique de prévention. Cette volonté de l’Etat ne saurait ignorer le coût de tels aménagements ou d’une politique de prévention du risque d’inondation.

    2. Le financement de la prévention du risque : quels moyens budgétaires consacrés à la lutte contre les inondations par l’Etat et les collectivités territoriales ?

    90Les questions relatives à l’efficacité et à l’utilité des dispositifs de protection font l’objet, depuis plus de vingt ans, de débats très vifs entre, d’un côté, les partisans d’une politique de protection maximale contre les crues et, à l’opposé, les tenants d’une réduction de la vulnérabilité, grâce à la diminution progressive de la présence humaine dans les zones inondables. Si les solutions raisonnables se situent entre ces deux extrémités, contrairement à la politique suivie il y a quelques années, il importe d’envisager la coordination d’actions disparates, dans le cadre d’un bassin versant par le biais de programmes de financement. S’ils ne créent par eux-mêmes que très peu d’instruments nouveaux, ces programmes constituent dans leur principe le moyen de remédier aux difficultés d’articulation des différents acteurs. Cette concentration des moyens sur quelques bassins versants a parfois une portée démonstrative.

    91Ainsi, on tend aujourd’hui à privilégier un entretien régulier et raisonné des cours d’eau, prenant en compte la nécessaire complexité du milieu hydraulique et les contraintes qu’il impose, mais aussi le recours à l’expropriation quand la vie humaine est menacée ou encore des mesures moins coûteuses telles que les travaux de prévention dans les habitations, enfin, le développement de la multifonctionnalité des terres agricoles ou l’institution de servitudes dites d’inondation.

    92Dans tous les cas, toute politique ambitieuse et efficace de prévention doit se matérialiser par des réponses crédibles et cohérentes d’un point de vue financier. Cependant, malgré des objectifs financiers planifiés, on constate parfois des retards dans la mise en œuvre des actions, alors même que les financements ont été engagés.

    2.1. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs

    93La loi Barnier du 2 février 1995 a créé le fonds « Barnier », fonds de prévention des risques naturels majeurs. Complété par le décret19 du 14 avril 2003, il introduit l’indemnisation à titre préventif en cas de menace grave. De nature privée, ce fonds est financé par un prélèvement dans la limite de 4 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles prévues à l’article L. 125-2 du code des assurances20. Ce prélèvement représentait en 2000 environ 15 millions d’euros (sur la base d’un taux à 2 %). Ses ressources annuelles sont d’environ 20 M€. Il dispose de réserves de plus de 70 M€, compte tenu du fait que ses conditions d’intervention actuelles sont restrictives, étant limitées à l’indemnisation de l’expropriation en cas de risque immédiat pour la vie humaine.

    94La loi du 30 juillet 2003 élargit son champ d’intervention. Ainsi, la loi souhaite dans certains cas encourager le recours à des mesures plus efficaces et moins coûteuses que les expropriations engagées sur l’initiative de l’Etat. Dans d’autres cas, la loi étend aux communes et à leurs groupements la possibilité de recourir à l’expropriation des biens exposés à un risque naturel majeur mettant en péril la vie humaine. La loi précise que si le bien a été endommagé par une catastrophe naturelle, les indemnités d’assurance seront déduites du montant des indemnités d’expropriation de manière à éviter un enrichissement sans cause des assurés expropriés.

    95En effet, la loi s’attache à donner aux pouvoirs publics des moyens nouveaux de prévention dans les zones urbaines, en permettant de revenir progressivement sur les situations héritées du passé en matière d’urbanisme. Trop souvent, le reproche a été fait à l’instrument PPR (plan de prévention des risques) de bien résoudre la question de l’urbanisme à venir en limitant celui-ci, mais de ne pas apporter de réponse adaptée pour l’urbanisme passé. Ainsi, dans l’hypothèse d’habitations construites avant le PPR, des possibilités seront apportées pour faire financer des dépenses de prévention par des fonds d’origine assurantielle, donc non budgétaire. Des moyens financiers « passifs » et d’origine privée seront ainsi « activés ». La loi encourage également à développer la maîtrise d ‘ ouvrage privée dans le registre de la prévention, en complément de la maîtrise d’ouvrage publique. En effet, grâce aux modifications des conditions d’intervention du fonds de prévention des catastrophes naturelles, des travaux permettant de renforcer la résistance au risque des habitations seront pour la première fois aidés.

    96La loi part du constat que, dans la Somme comme dans l’Aude ou le Gard, les indemnisations versées par les assurances ne suffisent pas pour reconstruire les biens fortement endommagés ailleurs que sur leur emplacement initial, ce qui constitue une avancée majeure et pleine de bon sens21. La loi prévoit donc que le fonds « Barnier » puisse intervenir en complément des indemnisations versées par les assureurs, afin de financer l’achat d’un terrain à l’extérieur de la zone dangereuse par les propriétaires des habitations ou immeubles d’exploitation de petites entreprises détruites ou endommagées à plus de 50 % de leur valeur. Il s’agit donc de soustraire au danger les personnes et les biens exposés à une avalanche ou une crue.

    97Le fonds Barnier financera aussi les travaux de prévention dans les habitations, prévus par les PPR approuvés. Il peut s’agir de travaux mettant les installations électriques au-dessus du niveau des plus hautes eaux, scellant les cuves à fioul au sol, créant des batardeaux devant les entrées, des escaliers intérieurs et des exutoires sur les toits permettant d’être hélitreuillés en cas de crue torrentielle.

    98Bien que la protection des biens et même des personnes ne puisse être considérée comme suffisante, les solutions retenues ou envisagées en la matière peuvent prendre la forme de subventions pour l’entretien régulier des cours d’eau ou de travaux d’aménagement hydraulique.

    2.2. Des travaux et aménagements permettant de limiter l’ampleur des crues

    2.2.1. L’entretien régulier des cours d’eau

    99Le défaut d’entretien constitue un facteur aggravant des inondations, dans la mesure où le lit des rivières manque de largeur et de profondeur, faute d’un travail régulier de curage et de remise en état des berges.

    100Par ailleurs, faute d’entretien, les rives ou les lits des cours d’eau sont très souvent encombrés d’arbres, et de débris qui freinent l’écoulement des eaux, provoquant de graves dégâts à l’amont ou à l’aval, en raison du phénomène de vagues lors de la débâcle. Cependant, comme le souligne une étude du CEMAGREF, « si vis-à-vis des crues faibles on peut imaginer réduire les risques d’embâcles en nettoyant drastiquement les lits amont (mineurs, berges, majeurs, versants raides, etc.), ce n’est plus concevable en crue forte, sauf à transformer en désert le bassin versant - ce qui ferait d’ailleurs naître d’autres dépôts, sédimentaires cette fois. La lutte contre les embâcles est donc quelque peu vaine, limitée aux crues relativement modestes, et presque toujours perverse pour ce qui est des nettoyages amont : la désertification des parcours hydrauliques entraîne une accélération des crues amont avec un très fort développement de l’érosion si la dévégétalisation touche les sols »22.

    101En outre, il convient de garder à l’esprit que les « verrous » ne sont pas seulement naturels. En effet, certains ouvrages publics (ponts, artificialisation et rétrécissement du cours d’eau dans les zones urbaines, etc.) constituent autant de blocages au libre écoulement de l’eau lors d’une crue. Il importe de les détecter et de réfléchir à une neutralisation, au moins partielle, de leurs effets.

    102Dans cette perspective, l’Etat tout comme les collectivités territoriales, prennent en charge le financement sous forme :

    • de programmes visant à lutter contre les inondations

    • de financement d’équipements

    • de subventions à certains travaux hydrauliques

    • d’aides financières pour le replantage de haies ou d’arbres.

    103Soulignons avec la Cour des Comptes que le coût global de la prévention des inondations est encore inconnu et la connaissance des diverses dépenses exposées en ce domaine très insuffisante. Mais aussi que « l’Etat […] méconnaît le volume global de l’effort des collectivités territoriales et des particuliers. Il n’est informé en réalité que du montant des crédits qu’il consacre lui-même à la prévention des inondations, ainsi que des contributions prévues par les collectivités locales aux travaux qu’il subventionne. Il éprouve même, faute de comptes rendus d’emploi précis, des difficultés à apprécier l’usage réel de ses propres crédits budgétaires, qu’il délègue pour l’essentiel aux services déconcentrés »23.

    104Une tentative d’évaluation du coût global de la prévention des inondations a toutefois été organisée à la demande de l’instance d’évaluation de cette politique, faute de synthèse financière existante. Elle se caractérise, en outre, par de fortes approximations. En effet, l’estimation, incomplète pour l’Etat et ses établissements publics, est très sommaire pour les collectivités territoriales. Aussi, en raison des financements croisés qui ne favorisent pas la lisibilité des financements, nous avons opté pour quelques programmes qui ne sont absolument pas exhaustifs de toutes les contributions publiques en faveur de la prévision des inondations.

    2.2.2. Le programme national décennal de restauration des cours d’eau

    105Le programme national décennal de restauration des cours d’eau arrêté le 24 janvier 1994 constitue un des volets les plus importants en termes financiers du programme pluriannuel de prévention des risques naturels. Il prévoyait un montant total de 8,2 milliards de francs (1,3 milliard d’euros) de travaux financés par l’État à un taux moyen de 25 % sur les cours d’eau ne faisant pas partie du réseau des voies d’eau navigables entretenu par Voies Navigables de France. Sur les cours d’eau relevant de VNF, des travaux de restauration ont été réalisés à hauteur de 2 milliards de francs (304,9 millions d’euros). La poursuite et l’amplification de ce plan jusqu’en 2003 a été inscrite dans la majorité des contrats de plan conclus entre l’État et les régions pour 2000-2006. Dans le cadre de ces contrats, l’État mène une incitation financière sous la forme de subventions, qui sont accordées aux collectivités intervenant dans le cadre de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, sous réserve du respect de critères stricts d’éligibilité des opérations. Ainsi, des aides de l’État sont réservées aux opérations suivantes :

    • restauration des champs naturels d’expansion des crues ;

    • restauration des capacités naturelles d’écoulement des cours d’eau en vue de réduire l’impact des inondations sur les zones à habitat dense ;

    • travaux d’accompagnement écologique ;

    • contrats de rivière et de baie.

    106Ces interventions doivent respecter les milieux naturels en privilégiant les techniques de restauration écologique. S’agissant des travaux de protection des lieux habités contre les crues, ceux-ci ne doivent en aucun cas constituer un prétexte à une urbanisation accrue dans des zones qui demeurent vulnérables.

    107Sur les six années de la période 1994-1999, correspondant à la durée des contrats de plan conclus entre l’État et les régions, près de 4 200 opérations ont été lancées pour un coût total de près de 4,9 milliards de francs (747 millions d’euros) (soit près de 60 % du montant prévu sur 10 ans). Le ministère de l’Environnement a participé à hauteur de 1,6 milliard de francs (243,9 millions d’euros). Sur ce montant, 330 millions de francs (50,3 millions d’euros) de fonds de concours ont été versés en 1997, 1998 et 1999 par les six agences de l’eau. Ces fonds ont permis de financer la restauration de nombreux cours d’eau et zones d’expansion des crues. Leur répartition par bassin et par région est décidée au début de chaque année, après consultation d’un comité national de concertation réunissant des représentants de comités de bassin.

    2.3. Les limites à ces financements par l’Etat et les collectivités territoriales

    108Si de très nombreux cours d’eau sont, aujourd’hui encore, mal ou pas du tout entretenus, la raison en est que des zones importantes ne disposent toujours d’aucune structure pour mener à bien une telle politique et les moyens financiers sont encore limités. Les taux de subvention ne sont pas en cause, du fait de l’intervention des agences de l’eau, des départements ou des régions, mais la charge pour les propriétaires privés et les petites communes reste bien trop importante pour qu’ils puissent s’engager dans un entretien régulier.

    109En 1999, la décision a été prise par le Gouvernement de prolonger ce programme de restauration des cours d’eaux jusqu’en 2006, en contractualisant les volets financés avec les collectivités territoriales dans les contrats de plan. Le montant annuel des dotations a été relevé par rapport aux années 1994-1999 et un effort supplémentaire a été décidé dans le cadre du programme complémentaire proposé aux régions sinistrées en 1999. L’efficacité de telles mesures demeure liée au statut juridique des zones d’intervention : caractère domanial ou non domanial des cours d’eau.

    2.4. Un préalable : redéfinir le rôle des propriétaires riverains

    110La question du caractère défectueux de l’entretien concerne essentiellement les cours d’eau non domaniaux. Leur statut est longtemps resté indéfini, notamment dans le code civil. Leur identification n’est pas non plus aisée, dans la mesure où le législateur n’en a jamais donné de définition juridique ni précisé les critères de classification.

    111C’est une loi du 8 avril 1898 qui indique que les lits des cours d’eau non domaniaux appartiennent aux propriétaires riverains, la limite séparatrice se situant au milieu du lit de la rivière. Ces riverains sont également propriétaires des alluvions, relais, atterrissements, îles et îlots qui se forment dans les cours d’eau. Le droit de propriété confère aux propriétaires riverains un droit d’usage de l’eau, dans le cadre des règlements en vigueur. Mais il s’accompagne également, en contrepartie, de certaines obligations et notamment un devoir d’entretien et de curage. Ainsi, ni l’État, ni les communes, ne sont obligés d’assurer l’entretien à la place des propriétaires.

    112Certains riverains ne remplissent pas leurs obligations. La formule des associations syndicales, si elle a pu fonctionner à la fin du XIXe siècle et au début du siècle dernier, connaît quelques faiblesses à commencer par leur reconnaissance par l’administration24. De plus, dans de nombreux départements où la quasi-totalité des cours d’eau sont non domaniaux, il n’existe aucune association syndicale.

    113Le comportement des propriétaires riverains a évolué et comme l’indique M. Claude Lefrou, président de la commission interministérielle de la Somme, « On retrouve partout ce type de difficultés, liées à l’évolution de la société. Auparavant, les riverains entretenaient les cours d’eau. Aujourd’hui ils ne le font plus pour des raisons multiples. Auparavant, ces riverains étaient souvent des agriculteurs et avaient une main-d’œuvre disponible en dehors des périodes de culture : assez naturellement, ils pouvaient donc entretenir le voisinage de leur propriété. Par ailleurs, l’impact de la pollution était moins important qu’actuellement : aujourd’hui, il leur faudrait retirer de la rivière des matériaux qui n’y sont pas venus naturellement. Par conséquent, la plupart des riverains ont perdu l’habitude d’entretenir les rivières dont ils sont propriétaires. L’entretien se fait correctement dans les endroits où les communes se sont substituées aux riverains et organisées en syndicats intercommunaux »25.

    2.5. Quelles solutions ?

    114Comme l’a bien analysé M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des Comptes : « La prévention est […] entièrement attachée au droit de la propriété en dépit de tous les inconvénients de ce système, notamment le fait que les riverains ne fassent pas ce qui est de leur devoir par désintérêt ou manque de moyens financiers. On a tenté d’ajouter des strates législatives successives pour sortir de ce blocage d’origine, mais il demeure »26.

    115Déjà, dans deux rapports27 publiés entre 1956 et 1957, le Conseil économique et social estimait « qu’il y a lieu de procéder à une refonte complète de la loi de 1807 ». Dans cet esprit, il ébauchait une doctrine générale : « Toutes les fois que la lutte contre les inondations, les travaux de prévention à effectuer à cet effet, intéressent directement ou indirectement des zones, qui, par leur peuplement ou leur nature, posent des problèmes d’ordre régional ou national, l’ensemble des interventions à effectuer doit être à la charge de la Nation. La participation des collectivités locales ou des particuliers ne saurait être exigée que dans la mesure où il y aurait possibilité contributive et source réelle d’enrichissement ».

    116Dans son rapport pour 199928, la Cour des Comptes a abondé dans le même sens, jugeant le dispositif « archaïque ». Elle note que la loi de 1807 « laisse, sans rapport avec la réalité d’aujourd’hui et la nature des problèmes, la charge financière des travaux aux propriétaires qui bénéficieront de la protection qu’ils procurent. Elle se révèle dépassée car sa conception correspond à une appréhension très locale des phénomènes d’inondation »29.

    117L’une des solutions consisterait à libérer les propriétaires de leurs obligations et à transférer la responsabilité de l’entretien et de l’aménagement des cours d’eau à l’État ou aux collectivités locales.

    118Outre que les exemples abondent déjà d’une telle substitution de fait, un transfert complet présenterait au moins un avantage important.

    119Il n’est pas sûr que l’État soit en mesure d’assumer un tel rôle. M. Bernard Baudot, Directeur de l’Eau, l’a rappelé lors de son audition par la Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles30 : « Nous charger en plus des autres cours d’eau dits non domaniaux […] poserait un sérieux problème. En effet, je ne vois pas de quelle manière l’État, et donc la direction de l’eau du ministère de l’Environnement, pourraient prendre en charge l’entretien et la gestion de ces cours d’eau, même si cela apportait une plus grande cohérence ». D’autre part, les propriétaires riverains seraient largement bénéficiaires des conséquences positives de l’entretien du cours d’eau, conséquences qui viendraient s’ajouter aux bénéfices qu’ils tirent déjà de la présence du cours d’eau (valorisation foncière d’une maison, irrigation, possibilité de pêche, etc.). En rompant avec les principes solidement établis du Code civil liant droit de propriété et responsabilité, le transfert de celle-ci pourrait contribuer à généraliser l’enrichissement sans cause des propriétaires riverains.

    120Dans cette perspective, la loi du 2 février 1995 a institué les plans simples de gestion. En s’engageant dans un programme de travaux sur cinq ans renouvelables agréé par le préfet, les propriétaires riverains et leurs associations syndicales peuvent bénéficier d’aides prioritaires de l’État, accordées dans le cadre du plan décennal de restauration des cours d’eau. Cependant, de l’aveu même du ministère de l’Environnement, les propriétaires riverains ont jusqu’à aujourd’hui peu profité de cette possibilité, dont « l’application est administrativement trop lourde à gérer »31.

    121Plus récemment, la loi du 30 juillet 2003 apporte une modification importante au régime de propriété et de gestion des cours d’eau en créant un domaine public fluvial des collectivités locales. Ainsi, l’article 56 de cette loi énonce : « Le domaine public fluvial des collectivités territoriales et de leurs groupements est constitué des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau dont ils sont ou deviennent propriétaires, soit par acquisition amiable ou par voie d’expropriation classés dans leur domaine public en application de la procédure prévue à l’article 2-1, soit par transfert de propriété du domaine public fluvial de l’Etat ou d’une autre personne publique, ou qu’ils créent ». La loi entérine une substitution progressive dans les faits des collectivités locales à l’Etat et aux propriétaires riverains dans la gestion des cours d’eau.

    122Les collectivités locales pourront acquérir à l’amiable ou par voie d’expropriation. La loi envisage également le transfert de propriété, à titre gratuit, du domaine public fluvial au profit d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de la part de l’Etat ou d’une autre personne publique. Ces transferts, souligne la loi, peuvent se faire à la demande de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement mais ne pourront concerner les parties de cours d’eau, canaux, lacs ou plans inclus dans le périmètre d’une concession accordée par l’Etat au titre de l’utilisation de l’énergie hydraulique. Un mécanisme d’expérimentation par le biais d’une convention entre l’Etat et les collectivités intéressées pourra durant une durée maximale de six ans organiser les modalités d’aménagement et d’exploitation du domaine par la collectivité. A l’issue de cette durée, le transfert de propriété sera opéré au profit de la collectivité locale, à moins qu’elle n’y renonce au moins six mois avant. Enfin, un décret en Conseil d’Etat fixera la liste des cours d’eau exclus du mécanisme de transfert et déterminera les mesures permettant d’assurer la cohérence de la gestion du domaine ayant fait l’objet du transfert.

    123D’autres exemples de contribution publique à la prévention du risque d’inondation peuvent être cités.

    2.5.1. Le plan « Loire, grandeur nature »

    124Le plan « Loire, grandeur nature » arrêté également en janvier 1994 fixait, pour la période 1994-2003, à 107 millions d’euros la participation de l’Etat sur un programme de travaux évalué globalement à 288 millions d’euros, à réaliser sur la même période. Lors du Comité interministériel d’aménagement du territoire du 23 juillet 1999, et après avoir consulté l’ensemble des partenaires concernés par le plan Loire, une seconde étape a été décidée pour les années 2000-2006, pour laquelle l’Etat devrait mobiliser 107,5 millions d’euros, contractualisés dans les contrats de plan.

    2.5.2. Le plan de prévention des inondations dit plan « Bachelot » et la loi du 30 juillet 2003

    125Ce plan vise à l’émergence de programmes d’action ayant vocation, d’une part, à traiter les bassins versants de manière globale et dans une perspective de développement durable et, d’autre part, à favoriser, par des actions d’information, l’émergence d’une véritable conscience du risque dans la population. Ce plan de prévention des inondations, arrêté par le Gouvernement en octobre 2002, concerne la mise en place sur 15 bassins prioritaires de programmes intégrés de prévention conjuguant l’ensemble des mesures du plan Barnier en mettant l’accent sur le développement d’actions de ralentissement des crues à l’amont des bassins.

    126Il prévoyait un soutien de 130 M€ aux initiatives locales tendant à réguler les débits en tête de bassin, en amont des zones urbanisées, par le développement de zones d’expansion des crues. La loi contient des dispositions tendant :

    • à faciliter la construction d’ouvrages de régulation des débits qui auront pour conséquence de créer des zones d’expansion des crues ou de maintenir l’inondabilité de zones d’expansion naturelle qui allient de faibles enjeux socio-économiques avec de forts enjeux écologiques ;

    • à limiter l’érosion des sols en amont des bassins versants. Ce plan soulignait que « dans le domaine des inondations, le paradoxe veut que les enjeux soient le plus souvent en aval, alors que les solutions sont en amont, dès lors que l’on souhaite promouvoir les mesures qui ralentissent la crue avant qu’elle n’atteigne les zones urbanisées »32. Dans une perspective expérimentale, ces programmes seront, sur la période 2003-2006, limités à une quinzaine. La circulaire du 1er octobre 200233 a pour objet de définir les modalités de leur sélection.

    127Les plans devront être « intégrés » et aller bien au-delà de simples programmes de travaux de lutte contre les inondations. Ils doivent combiner des engagements sur les différents thèmes que sont : l’information préventive des populations, la participation des associations de riverains, les travaux de restauration des champs d’expansion de crue et de protection des lieux habités et les opérations de réduction de la vulnérabilité. Ils doivent prendre aussi en compte la gestion des milieux naturels. Compte tenu des thèmes mentionnés, ils doivent procéder à une collaboration forte entre les services de l’Etat et les collectivités locales.

    128Par ailleurs, ces plans doivent être ciblés sur le ralentissement du débit à l’amont, sur des bassins ou sous-bassins de taille restreinte. La lutte contre les inondations en France a privilégié, au cours des décennies précédentes, les infrastructures lourdes de protection à l’aval. Il s’agit alors de compléter ce dispositif par des mesures de régulation du débit localisées en tête de bassin. Efficaces pour lutter contre les inondations, elles ont de plus recours aux techniques douces les plus respectueuses des milieux naturels. Pour être conformes à cet esprit nouveau, les plans susceptibles d’être retenus devront avoir une assise géographique restreinte et couvrir nécessairement l’amont des bassins ou sous-bassins, tout en s’inscrivant en complément des programmes des grands bassins dont ils font partie, lorsqu’ils existent. Chaque plan devra avoir une assise géographique d’une taille permettant sa couverture par un maître d’ouvrage, ou deux au maximum.

    129Les volets financiers de ces plans font l’objet d’un dispositif contractuel formalisé.

    130Par le moyen d’une définition appropriée des périmètres couverts par les plans, il est institué une solidarité financière entre les zones exposées au risque et celles où se feront les travaux.

    131Selon la circulaire du 1er octobre 2002, les volets financiers prévoient obligatoirement une participation des Conseils généraux, dans la même perspective de solidarité. La participation des conseils régionaux et des communautés d’agglomération concernées doit être également recherchée, de même que celle du FEDER34 dans les zones éligibles.

    132Les taux de participation de l’Etat pourront, pour les opérations exemplaires, monter jusqu’à 40 %.

    133Par ailleurs, le décret n° 2000-1241 du 11 décembre 2000, pris pour l’application des articles 10 et 14 du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’Etat pour des projets d’investissement, instaure une dérogation au plafonnement des subventions publiques à 80 % du montant des opérations éligibles, pour les travaux de restauration des rivières et des zones naturelles d’expansion des crues, ainsi que pour les études et travaux de protection des lieux habités contre les crues.

    134Comme cela a été déjà évoqué ci-dessus, s’il est souhaitable de mesurer et de récapituler les dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de prévention des inondations, la réalité est parfois complexe. Aussi avons-nous tenté de faire le point sur les principales aides accordées par les collectivités locales et certains établissements publics permettant de lutter contre le risque d’inondation.

    2.5.3. Le financement des travaux contre les risques naturels entrepris par les collectivités territoriales

    135La loi énonce en son article 44 : « Il est institué dans chaque département une commission départementale des risques naturels majeurs. […]. Cette commission donne son avis sur :

    136(f) La nature et le montant prévisionnel des aides aux travaux permettant de réduire le risque ;

    137(g) Les expropriations pour cause de risque naturel majeur ;

    138(h) Un rapport, établi par le préfet, sur les autres utilisations du fonds de prévention des risques naturels majeurs ; »

    139Les points « g » et « h » ayant été envisagés ci-dessus, nous nous intéresserons au point « f ».

    140Les travaux visés par le point « f » et qui peuvent être prescrits ou réalisés par les collectivités territoriales lorsqu’ils présentent, du point de vue agricole ou forestier, un caractère d’intérêt général ou d’urgence, sont : la lutte contre l’érosion et les avalanches (défense contre les torrents, aménagement des versants, desserte forestière), le curage, l’approfondissement des canaux et cours d’eau non domaniaux, le dessèchement des marais et l’assainissement des terres humides et insalubres, l’irrigation, l’épandage et le limonage.

    141Il est précisé que ces travaux sont pris en charge par la collectivité qui les prescrit ou les exécute, celle-ci pouvant cependant faire participer les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt, dans les conditions fixées par l’article L. 151-37 du code rural. L’article 50 de la loi précise même qu’en « cas de destruction des plantations de haies qui ont bénéficié de financements publics, la collectivité qui a attribué les subventions peut en demander le remboursement pendant une période de quinze années à compter de leur attribution ». Par ailleurs, les collectivités territoriales interviennent dans le cadre de leurs compétences respectives et des politiques qu’elles mènent par le biais de subventions.

    2.6. D’autres aménagements permettent de limiter les effets des crues

    2.6.1. Développer la multifonctionnalité des terres agricoles

    142Les agriculteurs, en tant que gestionnaires de nombreux terrains versants ou riverains des cours d’eau, ont un rôle fondamental à jouer en matière de prévention des inondations. Ils doivent contribuer à l’entretien de ces zones, et cette action ne doit plus aujourd’hui être considérée comme secondaire par rapport à la production agricole elle-même. Le développement des contrats territoriaux d’exploitation (CTE) devait être l’occasion de prendre en compte une nouvelle dimension de l’agriculture moderne. Ces contrats sont des outils qui permettent d’accompagner un agriculteur, dès lors que celui-ci développe un projet présentant deux volets, un volet économique et un volet environnemental concernant l’insertion de l’exploitation dans son milieu et qui vise à améliorer les pratiques environnementales.

    143En matière de qualité de l’eau, des mesures d’aménagement de l’exploitation (mares, talus) permettent indirectement d’améliorer la prévention des risques d’inondations moyennes.

    144Plus globalement, ces contrats doivent inciter à la mise en oeuvre de mesures agri environnementales adaptées dans les zones les plus sensibles aux crues. On relèvera que les contradictions entre les politiques agricole et environnementale, entre aides agricoles, européennes ou nationales, constituent un frein à l’évolution des pratiques. Globalement, les aides ou incitations à des pratiques agricoles plus extensives butent sur les mécanismes lourds de la PAC. Un exemple simple en témoigne. D’un côté, pour enrayer la diminution des surfaces en prairies observée depuis 20 ans, la France a choisi d’engager dès 1993 un soutien aux éleveurs herbagers au titre des mesures agri-environnementales. A titre d’exemple, en Bretagne35, la prime au maintien des systèmes d’élevage extensif, ou prime à l’herbe, reste d’application très limitée, et son montant annuel n’avoisine que les 1 524 € en moyenne par éleveur. De l’autre côté, l’aide européenne « compensatoire aux terres arables », communément appelée prime au maïs, permet aux éleveurs bretons concernés de recevoir une aide moyenne de 12 638 € en 2000. Dès lors, la comparaison chiffrée des deux mesures permet de comprendre la faible incitation à reconvertir les surfaces en prairies. Toujours à propos de la Bretagne, il est indiqué dans le rapport de la Cour des Comptes que « les animateurs de Bretagne Eau Pure se sont par ailleurs efforcés d’encourager les agriculteurs à réaménager les bordures de cours d’eau, notamment lorsque ceux-ci, comme c’est souvent le cas, correspondent à des parcelles à risque. Mais malgré des taux de subventions particulièrement favorables, qui peuvent aller jusqu’à 80 % du coût d’un talus en bout de champ, ces aménagements de haies, de bordures ou ces mises en jachère se heurtent souvent aux règles ou aux incitations liées à la PAC, par exemple lorsque cette dernière impose une surface minimale aux parcelles primées pour gel. Pourtant, ces aménagements écologiques, souvent assez simples à mettre en oeuvre, constituent les premiers remparts des cours d’eau contre les écoulements ».

    145Plus récemment, la loi du 30 juillet 2003 ouvre la possibilité d’instaurer des servitudes d’utilité publique sur des terrains riverains de cours d’eau. Il est en effet indispensable d’inciter les propriétaires et exploitants agricoles de l’amont, si l’on veut que ces derniers interviennent pour préserver les habitants en aval, d’indemniser les pertes éventuelles de culture occasionnées par la sur inondation. Cette loi affirme donc la primauté de l’intérêt collectif sur les aménagements et pratiques culturales et désapprouve certaines techniques, tel que le labour parallèle au sens de la pente ou l’arrachage de haies.

    2.6.2. Les servitudes dites d’inondation

    146Le financement des sujétions imposées aux propriétaires de terrains grevés par les servitudes sera indemnisable par la collectivité qui en a demandé l’institution. Cette indemnité couvrira l’obligation imposée au propriétaire de supprimer, de modifier ou de créer des éléments permettant la mise en œuvre de la servitude. La loi précise que l’indemnité sera réduite si l’occupant a contribué, par son fait ou sa négligence, à la réalisation des dommages. Il est également prévu un droit de délaissement au profit des propriétaires de terrains grevés de servitudes dans les zones créées ou restaurées.

    2.7. Les agences de l’eau : Le problème du financement des interventions des agences

    147Comme l’a rappelé M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des Comptes36, les agences de l’eau, « agences financières », sont « des organismes dont la vocation essentielle est de lutter contre la pollution et d’instaurer un système de contributions destinées à préserver la ressource en eau ». Leur savoir-faire devrait ainsi plutôt les pousser à jouer un rôle accru en matière d’études, de conception et de distribution de subventions dans le domaine des travaux de prévention contre les inondations. Elles devraient disposer de moyens accrus pour pouvoir mieux sélectionner les dossiers et ainsi contribuer à la rationalisation de la politique de prévention des inondations.

    148Par ailleurs, la loi de 1964 a, dans son article 14, doté les agences de moyens d’intervention originaux, dont les plus importants sont les redevances : « l’agence établit et perçoit sur les personnes publiques et privées des redevances dans la mesure où ces personnes publiques ou privées rendent nécessaire ou utile l’intervention de l’agence, ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt ».

    149Selon l’article 3 du décret de 1966, le domaine d’intervention des agences couvre à la fois les problématiques liées à la ressource en eau (en quantité et en qualité) et la lutte contre les inondations. Mais le problème de l’absence de redevance spécifique dans ce domaine a obéré leur action, puisque les agences ne peuvent intervenir dans un domaine pour lequel elles ne perçoivent aucune redevance

    150Une telle redevance est prévue par le décret de 1966, mais ni ce texte, ni une disposition législative ou réglementaire ultérieure ne définissent la procédure à suivre pour en déterminer l’assiette. Certaines agences (Adour-Garonne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse) ont tenté, en 1991, d’instituer une « redevance granulats » sur les personnes, qui, en extrayant des granulats, modifient le régime des eaux. Le Conseil d’État a, dans un arrêt du 2 mars 199437, annulé les délibérations correspondantes des conseils d’administration en considérant qu’en l’absence dans le dispositif réglementaire de « toute détermination des modalités d’assiette et de taux des redevances applicables à des activités exclusives de tout prélèvement sur la ressource en eau et de toute détérioration de la qualité de l’eau, ces activités ne peuvent légalement être assujetties à une redevance. ». Cette redevance a donc aujourd’hui une portée très réduite : elle s’applique aux installations utilisant la force motrice de l’eau (Loire-Bretagne depuis 1976) ou entraînant une dérivation des eaux (Rhône-Corse-Méditerranée depuis 1988), mais selon des modalités non satisfaisantes.

    151De même, le Gouvernement a refusé d’instaurer ces redevances en 1996. De 1997 à 1999, la participation des agences à la politique d’entretien et de restauration des cours d’eau s’est effectuée par le biais d’un fonds de concours de 110 millions de francs (16,8 millions d’euros) par an versé à l’État qui en effectuait la répartition38. Ce fonds de concours a été remplacé en 2000 par une contribution au Fonds national de solidarité sur l’eau, compte spécial du Trésor, institué par la loi de finances pour 2000, alimenté par ces mêmes contributions des agences de l’eau. Ce prélèvement a atteint 500 millions de francs (76,2 millions d’euros) en 2001 et a été porté à 535 millions de francs (81,6 millions d’euros) en 2002. Ces recettes ont vocation à poursuivre l’effort de rééquilibrage amorcé en 2000, entre les moyens des six bassins, des actions de solidarité nationale dans le secteur de l’eau, de la pêche et des milieux aquatiques, ainsi qu’à accompagner le fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l’eau.

    152Ainsi, si les agences disposent depuis leur création de compétences dans le domaine de la prévention des inondations, cette thématique ne constitue pas leur priorité et leurs actions restent très limitées en ce domaine. Comme le souligne M. Claude Gaillard, président du comité de bassin Rhin-Meuse, « depuis la création des agences, nous pouvions intervenir en ce domaine mais nous ne l’avons guère fait. Dans les années 1994, nous avons eu un débat à ce sujet entre les agences sans aller trop au-delà, d’autant que le Conseil d’État était d’une grande prudence, à défaut d’être réticent. La philosophie était : pas d’intervention nouvelle sans recettes nouvelles »39.

    153Ainsi, en Artois-Picardie, M. Alain Strébelle, directeur de l’agence, a indiqué que « globalement, au cours des cinq dernières années, l’intervention de l’agence sur le problème général des inondations se limite à environ 30 millions de francs [4,6 millions d’euros] par an sur un budget annuel d’intervention de 900 millions de francs [137,2 millions d’euros] »40.

    154Ces interventions concernent généralement le financement d’études hydrauliques et hydrologiques du bassin, l’appui financier à l’entretien des rivières, parfois à la remise en état d’ouvrages et la préservation et le développement de zones d’expansion des crues.

    155Par ailleurs, se pose le problème du statut juridique de ces établissements, comme l’a clairement expliqué devant la Commission d’enquête présidée par Robert Galley, M. Pierre-Alain Roche, directeur de l’agence Seine-Normandie : « Je rappellerai que les agences de l’eau sont des établissements publics de l’État. Par conséquent, considérer que l’État puisse être maître d’ouvrage de travaux de protection hydraulique, au travers d’établissements publics, reviendrait à transférer une responsabilité des collectivités locales à l’État. Une telle évolution irait à rebours du mouvement de décentralisation et conduirait à ‘ré-étatiser’ »41 certaines compétences clairement dévolues aux collectivités locales.

    156En outre, certaines des compétences que l’État tente de transférer aux agences posent un autre problème, selon M. Henri Torre, président du comité de bassin Rhône-Méditerranée-Corse42 : « les agences de l’eau sont des établissements publics, lesquels ne peuvent pas endosser la responsabilité régalienne qui incombe à l’État. Or, c’est à l’État qu’il appartient d’assurer la défense des biens et des personnes et de veiller à l’aménagement du territoire ». Ainsi, selon lui, aujourd’hui, « les agences de l’eau (…) participent (…) à la remise en état de certains ouvrages, y compris parfois de digues, alors qu’elles n’auraient pas à le faire ». Ainsi, il conviendrait de reconnaître explicitement aux agences de l’eau une compétence en matière de prévention des inondations, notamment au titre du soutien et de l’accompagnement des acteurs de cette politique, de mettre en place les financements adéquats, et d’élargir l’assiette de la redevance pour modification du régime des eaux prévu par le projet de loi sur l’eau.

    157Tout cela ne signifie pas que, ne percevant pas de redevance liée à la question des inondations, les Agences de l’eau n’interviennent pas. Elles le font, en effet, mais de façon très limitée ou par d’autres biais.

    158La question des inondations recouvre à la fois la prévention, c’est-à-dire l’ensemble des mesures de gestion des cours d’eau à l’échelle du bassin versant, mais aussi la protection contre les inondations qui cherche davantage à modifier localement l’aléa pour le rendre compatible avec les utilisations prévues des zones riveraines concernées et enfin la réparation des dégâts liés aux inondations, qui intervient a posteriori par le biais de l’indemnisation. Parmi ces trois catégories de problèmes, celui de la prévention ne peut pas être véritablement dissocié de la gestion équilibrée et concertée des cours d’eau et conformément à la directive cadre sur l’eau, il pourrait être relié aux objectifs du bon état écologique des cours d’eau. A ce titre, elle relèverait des programmes des Agences, ce que préconise d’ailleurs le rapport Flory sur « les redevances des agences de l’eau »43.

    159Par-delà cette option à confirmer, il faut souligner que la montée en puissance des agglomérations depuis quelques années a sensiblement modifié leur position face aux agences. En effet, les agglomérations se sont dotées de véritables services d’expertise les transformant en interlocuteur « crédible » des agences. Aussi, leurs contributions importantes au dispositif des redevances de bassin constituent un argument de négociation pour favoriser la participation financière des Agences.

    2.8. La reconnaissance du rôle des Établissements publics territoriaux de bassin

    160La loi du 16 décembre 1964 prévoyait la création d’établissements publics à vocation de maîtrise d’ouvrage, à coté des agences financières de bassin (articles L. 213-10 à L. 213-12 du code de l’environnement). Leurs missions étaient les suivantes : la lutte contre la pollution, l’approvisionnement en eau, la défense contre les inondations, l’entretien et l’amélioration des cours d’eau, des lacs et des étangs non domaniaux et des canaux et fossés d’irrigation et d’assainissement. Ces articles n’ont jamais été mis en oeuvre, du fait de la complexité de la procédure à suivre. Par ailleurs, ces organismes étaient des établissements publics administratifs sous tutelle de l’État. Ils ne sont donc pas adaptés à la situation actuelle et au contexte de la décentralisation. C’est pourquoi, lorsqu’un besoin s’est fait sentir, des syndicats mixtes ou des ententes interdépartementales se sont créés spontanément, hors du cadre législatif, en assumant les mêmes missions que ces établissements publics à vocation de maîtrise d’ouvrage, mais avec des moyens financiers et en personnel souvent très réduits.

    161Si l’on souhaitait obtenir une plus grande efficacité sur le terrain, il convenait de renforcer les pouvoirs des EPTB, dès lors que les agences de l’eau ne peuvent pas être maîtres d’ouvrage de travaux. C’est dans cette perspective que la loi du 30 juillet 2003 a reconnue les EPTB officiellement comme des acteurs de la politique de l’eau à l’échelle des bassins et des sous bassins. La loi énonce désormais que : « pour faciliter, à l’échelle d’un bassin ou d’un sous-bassin hydrographique, la prévention des inondations et la gestion équilibrée de la ressource en eau, les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements peuvent s’associer au sein d’un établissement public territorial de bassin »44.

    2.9. Les contrats de rivière

    162Les contrats de rivière se sont avérés des outils complexes et peu efficaces. Institués en 1981, les contrats de rivière ont pour objectif de préserver, restaurer et entretenir une rivière et son écosystème. Pour obtenir le label « contrat de rivière », le projet doit présenter un caractère exemplaire et, en principe, faire l’objet d’un mode de concertation élargi qui réunisse l’ensemble des acteurs de l’eau. En outre, il doit contribuer à l’installation d’une structure de gestion de la rivière, qui assurera son suivi et son entretien au-delà de la durée du contrat.

    163Ce sont des programmes qui se déroulent le plus souvent sur cinq ans. L’agence de l’eau, le département, la région et l’État contribuent fortement à leur financement. Ils font appel, non à la voie réglementaire, mais à la voie contractuelle et visent à une amélioration rapide de la qualité des eaux et à une mise en valeur de la rivière.

    164Les contrats de rivière ont évolué. Ils s’ouvrent désormais à l’approche globale de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques à l’échelle d’un bassin versant. C’est pour cette raison qu’ils ne sont désormais accordés que dans le cas où un SAGE est entrepris à l’échelle du bassin versant. Ils ambitionnent notamment la restauration et l’entretien des berges du lit, la prévention des crues.

    Des financements multiples

    165Le financement public des contrats de rivière fait appel à trois catégories d’intervenants : l’agence de l’eau est le principal financeur et prend en charge entre 30 et 50 % du coût des études, des travaux de première restauration et d’entretien, ainsi que l’animation et le suivi. Cependant, la contribution de l’agence va bien au-delà puisqu’elle subventionne, selon ses règles classiques d’intervention, la plupart des programmes intégrés sous le label « contrats de rivières » ; le ministère chargé de l’environnement inclut dans ses aides des taux de subventions majorés lorsque le contrat s’inscrit dans le périmètre d’un SAGE. Les fourchettes des subventions varient de 10 à 15 % pour les opérations d’information et de sensibilisation, voire 20 % pour l’entretien et la restauration des berges ; les collectivités territoriales financent les différentes actions dont elles sont les maîtres d’ouvrage. De nombreux autres financeurs peuvent intervenir en fonction des actions prévues dans le contrat : conseil supérieur de la pêche, associations, chambres d’agriculture, etc.

    166Pour autant, comme le souligne le rapport de la Cour des Comptes, ces structures n’ont guère conduit à créer des approches et outils originaux et propres aux contrats de rivière, lesquels se sont presque totalement appuyés sur les moyens et les financements existants45. La Cour des comptes parle même « d’affichage financier artificiel […]. Sous le label « contrat de rivière » ont été juxtaposés plusieurs actions ou programmes autonomes, le plus souvent préexistants au contrat tels que l’assainissement de Quimper ou la lutte contre les inondations, qui représentent ensemble la majorité des dépenses prévues. L’intégration de ces projets autonomes semble en fait avoir été guidée par le souci d’obtenir des subventions complémentaires liées au contrat. En réalité, le montant des dépenses directement induites par l’existence de ce dernier représente moins de la moitié du total affiché, et comprend une part importante (environ un tiers) de dépenses administratives ou de suivi »46.

    167Des aides publiques peuvent également intervenir pour la réparation des dommages causés par le risque d’inondation.

    2.10. Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles : une incitation à la prévention ?

    168En continuité avec les opérations de secours, l’après-crise contribue au retour à la vie normale. Dès lors, l’aide aux populations change de nature, mais demeure indispensable pour satisfaire les besoins matériels : règlement, information et orientation des sinistrés.

    169Avant la loi du 13 juillet 1982, les risques naturels n’étaient quasiment jamais couverts par des contrats d’assurance. Les aides publiques prenaient le relais, par le biais du Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités ou du Fonds national de garantie des calamités agricoles (indemnisation des pertes de biens spécifiquement agricoles). Dans tous les cas, les aides étaient limitées et bien inférieures au montant des dommages subis. À la fin de 1981, d’importantes inondations dans les vallées de la Saône et du Rhône et dans le sud-ouest de la France conduisirent au dépôt d’une proposition de loi. Fondée sur l’utilisation de fonds publics, elle évolua, en cours d’examen, vers la mise en place d’un système mixte, faisant appel à la fois à l’État et à l’assurance. La loi du 13 juillet 1982, qui en découla, entra en vigueur le 14 août 1982.

    170Pour être indemnisées, les communes doivent faire l’objet d’un arrêté interministériel CATNAT (Catastrophe naturelle) publié au Journal Officiel, qui les déclare sinistrées. Cette déclaration se fonde sur la loi du 13 juillet 198247 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. C’est le préfet qui effectue cette démarche auprès des ministères par le biais du dossier de reconnaissance de catastrophe naturelle.

    2.10.1. Le déroulement de la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle

    Tableau 4 : La procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle

    1. le maire de la commune constitue le dossier de demande communale qui comprend : la date de survenance et la nature de l’événement, la nature des dommages, les mesures de prévention prises, les reconnaissances antérieures dont a bénéficié la commune.
    2. le préfet centralise les demandes communales et les rapports techniques joints à celles-ci (rapports météorologiques, géotechniques, hydrologiques etc.).
    3. le ministère de l’Intérieur (direction de la défense et de la sécurité civile) reçoit, instruit et présente les dossiers.
    4. une commission interministérielle est chargée de l’examen des dossiers ; c’est une instance administrative dont l’existence a été reconnue par la jurisprudence du Conseil d’État (cf. jurisprudence 165508 du CE en date du 21 février 1997 - RIVAL contre Ministère de l’Intérieur, C.E. du 12 décembre 1990 - Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest - Rec. p. 357). ;
    Elle est constituée :
    - de représentants des ministres signataires des arrêtés interministériels portant constatation de l’état de catastrophe naturelle (Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ; Direction de la Défense et de la Sécurité civiles qui préside cette commission ; Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie via la Direction du trésor et la Direction du budget ; le cas échéant, lorsque les Départements d’outre-mer sont concernés, le Ministère de l’Outre-Mer ; deux experts du Ministère de l’écologie et du développement durable qui sont sollicités pour avis consultatifs et techniques). Ils permettent aux membres cosignataires des arrêtés catastrophes naturelles d’estimer "l’intensité anormale de l’agent naturel".
    - de représentants de la Caisse Centrale de Réassurance.
    Elle rend un avis sur les dossiers soumis à examen ; elle est notamment chargée de se prononcer, non sur l’importance des dégâts, mais sur le caractère anormal d’intensité de l’agent naturel qui ressort des rapports techniques joints aux dossiers.
    5. un arrêté interministériel est publié au Journal officiel et ouvre droit à l’indemnisation des dommages causés par les catastrophes naturelles pour les personnes assurées.

    171Ce dispositif fait appel à la fois aux sociétés d’assurance et aux pouvoirs publics et repose sur une procédure dérogatoire du droit commun de l’assurance en extension des garanties dans les contrats d’assurances individuelles des dommages aux biens ou aux véhicules.

    172Avant 1982, la solidarité nationale s’exprimait par le versement aux sinistrés d’aides publiques ponctuelles et seules quelques mutuelles acceptaient de garantir leurs assurés contre le risque d’inondation.

    173Le système issu de la loi de 1982 permet d’indemniser les « dommages matériels directs ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir les dommages n’ont pas pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises »48, à condition que l’état de catastrophe naturelle ait été constaté par un arrêté ministériel et que les biens sinistrés soient couverts par un contrat d’assurance49.

    174Les propriétaires de biens immobiliers ne sont pas astreints à la souscription d’un contrat d’assurance dommages sur leurs biens. Cependant, une personne non assurée ne sera pas couverte et a fortiori ne sera pas indemnisée en cas de catastrophe naturelle.

    175A l’inverse, dès lors qu’un contrat d’assurance dommage a été souscrit, le principe de solidarité nationale trouve à s’appliquer et se traduit d’une part, dans le caractère obligatoire de la garantie (qui mutualise le risque) et d’autre part, dans l’unicité tarifaire.

    176Les sinistrés disposent d’un délai de 10 jours maximum après publication de l’arrêté interministériel au Journal Officiel pour faire parvenir à leur compagnie d’assurance un état estimatif de leurs pertes, s’ils ne l’ont pas fait dès la survenance du sinistre.

    177L’assureur du sinistré doit verser une provision sur les indemnités dues au titre de cette garantie, sur la base du contrat couvrant ordinairement les biens touchés, dans les 2 mois consécutifs à cette déclaration (ou à la publication de l’arrêté si elle est postérieure) (Art. 70 de la loi du 30 juillet 2003 publiée le 31 juillet 2003).

    2.10.2. Une incitation à la prévention insuffisante

    178A la suite de critiques récurrentes sur le caractère non incitatif du régime des catastrophes naturelles, les franchises spécifiques « catastrophes naturelles » sont désormais modulées en fonction du nombre d’arrêtés de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dont la commune a fait l’objet depuis la loi du 2 janvier 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Dans une commune non dotée d’un PPR, pour le risque faisant l’objet d’un arrêté portant constatation de l’état de catastrophe naturelle, cette franchise est doublée à partir du troisième arrêté pris pour ce risque, triplée au quatrième arrêté puis quadruplée pour tous les autres arrêtés suivants. Ces dispositions de modulation cessent de s’appliquer à compter de la prescription d’un plan de prévention des risques dans la commune et reprennent leurs effets en l’absence de plan de prévention des risques approuvé dans un délai de cinq ans à compter de la date de prescription du plan.

    179C’est pourquoi le lien prévention indemnisation a été renforcé à deux reprises.

    2.10.3. Le renforcement du lien « prévention indemnisation »

    180Celle-ci passe par le renforcement des Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (P.P.R.), institués par la loi du 2 février 1995, qui permettent de préconiser des mesures portant sur l’urbanisation, la construction et la gestion des zones menacées. L’État a décidé en 2000 un renforcement du lien entre l’indemnisation et la prévention, prévu par l’article 1er de la loi du 13 juillet 1982. Ces mesures de prévention et la cartographie des risques naturels passent par l’accélération de la mise en oeuvre des P.P.R. sur les communes les plus exposées. Cette accélération était nécessaire dans la mesure où ces P.P.R, moyens privilégiés de la politique de prévention, permettent à la fois de maîtriser l’urbanisme et d’adapter les constructions dans les zones à risques.

    2.10.4. Un nouveau dispositif des franchises applicables

    181Le dispositif entré en vigueur en 2002 et modifié en 2003, prévoit notamment une modulation de la franchise de base dans les communes sur lesquelles un P.P.R. n’aura pas été prescrit, ou dans les communes sur lesquelles un P.P.R. n’aura pas fait l’objet d’une approbation dans le délai de 4 ans suivant sa date de prescription La modulation s’applique selon les modalités suivantes :

    • 1re et 2e reconnaissances de l’état de catastrophe naturelle pour un même phénomène, prises par arrêté interministériel : application de la franchise de base.

    • 3e reconnaissance pour le même risque : doublement de la franchise ;

    • 4e reconnaissance pour le même risque : triplement de la franchise ;

    • 5e reconnaissance et suivantes, pour le même risque : quadruplement de la franchise. La modulation cessera dès la prescription du P.P.R. pour le risque entraînant la modulation et reprendra si ce P.P.R. n’est pas approuvé dans un délai de 4 ans.

    182La loi du 30 juillet 200350 est venue compléter le dispositif législatif existant, en rappelant la primauté de la prévention, la nécessité de la réduction du risque à la source, notamment par l’augmentation des PPR, en introduisant la réforme du service d’annonce des crues.

    183Ce mécanisme offre un effet incitateur certain, mais ne risque-t-il pas d’entraîner une multiplication des PPR prescrits, dans le seul but d’échapper aux effets de la modulation des franchises ? On peut, comme le souligne le rapport du Sénat51 à propos du projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, marquer une réserve de principe à l’égard de ce dispositif qui, en l’absence de plans de prévention des risques, fait peser les effets de la négligence des pouvoirs publics et des acteurs locaux sur les assurés.

    184Globalement, poursuit ce rapport « on peut considérer que le volet prévention de la loi du 13 juillet 1982 qui mentionnait les « mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages » n’a jamais été réellement appliqué. Les « mesures habituelles » ne sont pas définies, il n’est jamais procédé à une quelconque vérification des mesures de prévention prises par les assurés et le contenu des plans de prévention des risques naturels ne comporte quasiment pas de volet concernant le bâti existant »52.

    185Dans ces conditions comment impliquer le citoyen dans la prévention et comment favoriser sa responsabilisation ? Dans la mesure où l’Etat a estimé, par le biais de la loi d’indemnisation des catastrophes naturelles du 13 juillet 1982, qu’au nom de la solidarité nationale, il devait intervenir dans la mise en place d’un système de garantie de tout ou partie des catastrophes naturelles, il est désormais plus difficile de promouvoir une application des principes de subsidiarité, de responsabilité, et de participation. Comme le souligne les travaux de Mary Douglas (Douglas, 1984), l’individu pris dans une société donnée, range, ordonne, classe des types de risque selon les valeurs de la société dans laquelle il vit. L’absence de transparence dans les procédures, le manque de lisibilité de certains risques, voire leur négation, ou encore leur sous-estimation ne seraient-ils pas à l’origine d’une déresponsabilisation du citoyen ?

    Conclusion :

    186Les divers outils existants pour lutter contre le risque d’inondation témoignent de la complémentarité des mesures tant structurelles que non structurelles, à différentes échelles de temps et d’espace.

    187La France a longtemps favorisé le développement des mesures structurelles à une époque où elles offraient l’assurance de réduire les dommages engendrés par le développement des zones exposées aux risques, tout en autorisant l’accroissement de l’urbanisation en zone inondable. Le recours aux digues et aux barrages a fait ses preuves, mais la multiplication des travaux de rectification des lits des cours d’eau n’a fait qu’accroître les dommages causés par les crues. Progressivement, on s’est acheminé de la technique toute puissante vers une conception plus respectueuse de l’environnement, en diversifiant les outils et en reconnaissant que le risque nul n’existe pas. La logique équipementière qui a prévalu a laissé place à la prise en compte dans les démarches d’aménagement du territoire des enjeux liés à la gestion de l’eau. Ces nouvelles mesures basées sur la prévention à l’échelle du bassin versant prennent en compte, non seulement le fonctionnement de l’hydrosystème, mais surtout le caractère antrophisé de certaines zones inondables. Dans ces conditions, toute politique de prévention du risque d’inondation doit chercher à limiter les impacts sur l’homme et sur les milieux du risque d’inondation et ne peut donc faire l’économie de la réduction de la vulnérabilité par la révision des conceptions urbanistiques. Trop d’exemples catastrophiques témoignent de l’action de l’homme pour urbaniser et aménager en ignorant la complexité du fonctionnement des milieux.

    Notes de bas de page

    1 Cf. Lettre de l’inspecteur général des Ponts et Chaussées Belin, aux ingénieurs en chef, 12 janvier 1857 – ADI, 7116W71

    2 Cf. Pottier N., 1998, Thèse de Doctorat, « L’utilisation des outils juridiques de prévention des risques d’inondation : évaluation des effets sur l’homme et l’occupation des sols dans les plaines alluviales (application à la Saône et à la Marne) » dans laquelle elle décrit longuement ces mesures, moyens, interventions « structurels » et « non structurels » en retraçant leur origine anglo-saxonne et justifie leur usage terminologique tant nationalement qu’internationalement, pour décrire les modes de gestion du risque d’inondation. Cette distinction repose sur la nature des mesures concernées et sur leur objectif.

    3 In Barraque B. (1993), (dir), La ville et le génie de l’environnement, Presses ENPEC, p. 19

    4 Cf. Laganier R. et Davy L., (2000) « La gestion de l’espace face aux risques hydro climatiques en région Méditerranéenne », in « Les régions françaises face aux extrêmes hydrologiques, gestion des excès et de la pénurie » sous la direction de. Bravard J. P, SEDES, p. 15 à 37

    5 Cf. Pottier N, 1998, opus cit., p. 108

    6 Loi du 16 septembre 1807 et CE, 9 février 1972, société industrielle de tous articles plastiques : Rec. C. E, p. 126

    7 Loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales (D.P. 65. 4. 77). Les ouvrages exécutés devant ensuite être entretenus par ces mêmes associations qui sont des Etablissements publics administratifs : TC, 9 décembre 1899, Canal de Gignac.

    8 Cf. art. 31 de 1 loi sur l’eau du 3 janvier 1992.

    9 Touchart L., (2003), Hydrologie, mers, fleuves et lacs », Armand Colin collection. Campus, p. 96

    10 Cf. Berland J. M ; « Assainissement et génie de l’environnement : Les enjeux d’une rencontre récente », in Barraqué Bernard (dir), La ville et le génie de l’environnement, pp. 167 à 195

    11 Cf. Konstantinos C ; (1993), « Histoire de la régulation des réseaux d’assainissement », in La ville et le génie de l’environnement, Barraqué B. (dir), Presses ENPC, pp. 143 à 166

    12 Cité in La ville et le génie de l’environnement, Barraqué B. (dir), Presses ENPC, p. 146

    13 Art. L. 561-1 du code de l’environnement

    14 Loi du 30 juillet 2003, titre 2, art. 48, art. L. 212-12 du code de l’environnement.

    15 Loi du 30 juillet 2003, titre 2, art. 48, art. L. 212-12 du code de l’environnement.

    16 Art. 11, al. 1 de la loi du 2 février 1995 et réponse ministérielle n° 43838, JO AN Q 20 janvier 1997, p. 256

    17 Décret n° 95-1115 du 17 octobre 1995, JO du 19 octobre 1995 modifié par le Décret n° 2000-1143 du 21 novembre 2000

    18 Circulaire n° 96-53 du 10 juillet 1996

    19 Décret n° 2003-350 du 14 avril 2003, MEDD, JO du 16 avril 2003 - NOR : DEVP0310036D

    20 Arrêté du 24 juillet 2003 fixant le taux de prélèvement du fonds de prévention des risques naturels majeurs NOR : ECOT0391186A

    21 Cette disposition devrait éviter les nombreux contentieux.

    22 Obertin G., (1996), « L'influence humaine à travers les pratiques actuelles et futures de gestion des eaux dans leurs versants et dans leurs réseaux », in L'influence humaine dans l'origine des crues, CEMAGREF éditions, 1996, p. 89

    23 Rapport public de la Cour des comptes, 1999, chap. 4, point 6, « La prévention des inondations en France », C. - La méconnaissance du coût de la prévention.

    24 Propos rapporté par Fleury J., Rapport AN, n° 3386, (2001), Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d’établir les responsabilité, D'évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation, p. 43

    25 Rapport A. N, (2001) n° 3386 p. 43 et 44

    26 Rapport A. N, (2001) n° 3386 p. 44

    27 Bouchaud H. (1956), Rapport sur le problème de la prévention des inondations dans le Bassin de la Seine, section 1955/1958 Transports, PTT & tourisme ; Bouchaud H. (1957), Rapport sur le problème de la prévention des inondations dans les Bassins de la Loire, de la Garonne et du Rhône.

    28 Rapport de la Cour des comptes au Président de la République suivi des réponses des administrations, collectivités, organismes et entreprises, (1999), chapitre IV, point 6.

    29 Rapport de la Cour des comptes au Président de la République suivi des réponses des administrations, collectivités, organismes et entreprises, (1999), chapitre IV, point 6, p. 8

    30 Rapport A. N, (2001), Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d’établir les responsabilités, d’évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation, présidée par Galley R.

    31 Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement : Bilan de la mise en oeuvre du programme de prévention des risques natures (1994-1999).

    32 Circulaire du 1er octobre 2002, MEDD - NOR : DEVE0210389. Ces programmes menés dans une perspective expérimentale s’étaleront sur la période 2003-2006 et seront limités à une quinzaine.

    33 Circulaire citée ci-dessus

    34 Créé en 1975, le Fonds européen de développement régional (FEDER) est un instrument financier de l'Union européenne qui favorise la réduction des disparités régionales et le développement équilibré des régions européennes en attribuant des subventions aux acteurs locaux dans le cadre de programmes de développement établis en partenariat entre l'Union européenne, les Etats membres et les collectivités territoriales.

    35 Rapport de la cour des Comptes sur la préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, 2002, p. 136

    36 Lors de son audition par la Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d’établir les responsabilité, d’évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation, présidée par M. Robert Galley.

    37 Cité dans le rapport d’information A.N., (1998), présenté par Mme Nicole Bricq, n° 1000 sur la fiscalité écologique, p. 104

    38 Cité par le rapport de la Commission d’enquête présidée par Galley R. en 2001, p. 168

    39 Idem

    40 Cité par le rapport de la Commission d’enquête présidée par Galley R. en 2001, p. 168

    41 Idem, p. 171

    42 Idem

    43 Rapport au Premier Ministre et à la Ministre de l’Ecologie et du développement durable, octobre 2003, Lettre de Mission du 7 avril 2003 et décrets des 7 avril et 17 juillet 2003.

    44 Art. L. 231-10 du code de l’environnement

    45 Rapport de la cour des Comptes sur la préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, 2002, p. 120

    46 Rapport de la cour des Comptes sur la préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, 2002, p. 122

    47 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 mais d’autres textes relatifs aux régime des catastrophes naturelles s’appliquent, notamment la loi n° 90-509 du 25 juin 1990, modifiant le Code des assurances et portant extension du régime aux départements d'Outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ; Loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 (article 34), modifiant l'article L. 125-1 du Code des assurances, portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit, et notamment ses articles 34 et 35 ; Loi 95-101 du 2 février 1995, relative au renforcement et à la protection de l'environnement ; - Ordonnance n° 2000-352 du 19 avril 2000 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles dans les îles de Wallis-et-Futuna, - Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'Outre-mer ; - Loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, et notamment son article 159 ; - Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et notamment les titres II et III. - Décret n° 82-706 du 10 août 1982 (art. L. 431-9 du Code des assurances) ; - Décret n° 92-1241 du 27 novembre 1992 (art. L. 125-6 du Code des assurances) ; - Arrêtés du 5 septembre 2000 du ministère de l'économie des finances et de l'industrie ; - Arrêtés du 4 août et du 10 septembre 2003 portant modification des articles A. 125-1 et A. 125-3 du code des assurances. - Circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984, relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ; - Circulaire n° 111/C du 19 mai 1998, relative à la constitution des dossiers ; - Circulaire n° 267/C du 24 novembre 2000, relative aux arrêtés du 5 septembre 2000, renforçant le lien entre l'indemnisation des dommages résultant des catastrophes naturelles et les mesures de prévention de ces risques.

    48 Art. L. 125-1 du code des Assurances

    49 Aux termes de l’article L. 125-1 du code des Assurances, « les contrats d’assurance souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets de catastrophes naturelles sur les biens faisant l’objet de tels contrats »

    50 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages

    51 Cf. Rapport du Sénat 154 (2002-2003) Détraigne Y. Commission des affaires économiques, sur le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, p. 29

    52 Cf. Rapport du Sénat 154 (2002-2003) Détraigne Y. Commission des affaires économiques, sur le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, p. 29

    Précédent Suivant
    Table des matières

    Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

    Voir plus de livres
    La ville et ses risques

    La ville et ses risques

    Habiter Dunkerque

    Séverine Frère et Hervé Flanquart (dir.)

    2017

    Dire la ville c’est faire la ville

    Dire la ville c’est faire la ville

    La performativité des discours sur l’espace urbain

    Yankel Fijalkow (dir.)

    2017

    Lille, métropole créative ?

    Lille, métropole créative ?

    Nouveaux liens, nouveaux lieux, nouveaux territoires

    Christine Liefooghe, Dominique Mons et Didier Paris (dir.)

    2016

    Biocarburants, les temps changent !

    Biocarburants, les temps changent !

    Effet d'annonce ou réelle avancée ?

    Helga-Jane Scarwell (dir.)

    2007

    Forêts et société au Canada

    Forêts et société au Canada

    Ressources durables ou horreur boréale ?

    Éric Glon

    2008

    Le changement climatique

    Le changement climatique

    Quand le climat nous pousse à changer d'ère

    Isabelle Roussel et Helga-Jane Scarwell (dir.)

    2010

    Inégalités écologiques, territoires littoraux & développement durable

    Inégalités écologiques, territoires littoraux & développement durable

    Philippe Deboudt (dir.)

    2010

    Enseigner les sciences sociales de l'environnement

    Enseigner les sciences sociales de l'environnement

    Un manuel multidisciplinaire

    Stéphane La Branche et Nicolas Milot (dir.)

    2010

    Développement durable et territoire

    Développement durable et territoire

    Nouvelle édition originale

    Bertrand Zuindeau (dir.)

    2010

    Éco-fiscalité et transport durable : entre prime et taxe ?

    Éco-fiscalité et transport durable : entre prime et taxe ?

    Séverine Frère et Helga-Jane Scarwell (dir.)

    2011

    Écologie industrielle et territoriale

    Écologie industrielle et territoriale

    Stratégies locales pour un développement durable

    Nicolas Buclet

    2011

    Universités et enjeux territoriaux

    Universités et enjeux territoriaux

    Une comparaison internationale de l'économie de la connaissance

    Patrizia Ingallina (dir.)

    2012

    Voir plus de livres
    1 / 12
    La ville et ses risques

    La ville et ses risques

    Habiter Dunkerque

    Séverine Frère et Hervé Flanquart (dir.)

    2017

    Dire la ville c’est faire la ville

    Dire la ville c’est faire la ville

    La performativité des discours sur l’espace urbain

    Yankel Fijalkow (dir.)

    2017

    Lille, métropole créative ?

    Lille, métropole créative ?

    Nouveaux liens, nouveaux lieux, nouveaux territoires

    Christine Liefooghe, Dominique Mons et Didier Paris (dir.)

    2016

    Biocarburants, les temps changent !

    Biocarburants, les temps changent !

    Effet d'annonce ou réelle avancée ?

    Helga-Jane Scarwell (dir.)

    2007

    Forêts et société au Canada

    Forêts et société au Canada

    Ressources durables ou horreur boréale ?

    Éric Glon

    2008

    Le changement climatique

    Le changement climatique

    Quand le climat nous pousse à changer d'ère

    Isabelle Roussel et Helga-Jane Scarwell (dir.)

    2010

    Inégalités écologiques, territoires littoraux & développement durable

    Inégalités écologiques, territoires littoraux & développement durable

    Philippe Deboudt (dir.)

    2010

    Enseigner les sciences sociales de l'environnement

    Enseigner les sciences sociales de l'environnement

    Un manuel multidisciplinaire

    Stéphane La Branche et Nicolas Milot (dir.)

    2010

    Développement durable et territoire

    Développement durable et territoire

    Nouvelle édition originale

    Bertrand Zuindeau (dir.)

    2010

    Éco-fiscalité et transport durable : entre prime et taxe ?

    Éco-fiscalité et transport durable : entre prime et taxe ?

    Séverine Frère et Helga-Jane Scarwell (dir.)

    2011

    Écologie industrielle et territoriale

    Écologie industrielle et territoriale

    Stratégies locales pour un développement durable

    Nicolas Buclet

    2011

    Universités et enjeux territoriaux

    Universités et enjeux territoriaux

    Une comparaison internationale de l'économie de la connaissance

    Patrizia Ingallina (dir.)

    2012

    Accès ouvert

    Accès ouvert freemium

    ePub

    PDF

    PDF du chapitre

    Suggérer l’acquisition à votre bibliothèque

    Acheter

    Édition imprimée

    Presses universitaires du Septentrion
    • amazon.fr
    • decitre.fr
    • mollat.com
    • leslibraires.fr
    • placedeslibraires.fr
    • lcdpu.fr
    ePub / PDF

    1 Cf. Lettre de l’inspecteur général des Ponts et Chaussées Belin, aux ingénieurs en chef, 12 janvier 1857 – ADI, 7116W71

    2 Cf. Pottier N., 1998, Thèse de Doctorat, « L’utilisation des outils juridiques de prévention des risques d’inondation : évaluation des effets sur l’homme et l’occupation des sols dans les plaines alluviales (application à la Saône et à la Marne) » dans laquelle elle décrit longuement ces mesures, moyens, interventions « structurels » et « non structurels » en retraçant leur origine anglo-saxonne et justifie leur usage terminologique tant nationalement qu’internationalement, pour décrire les modes de gestion du risque d’inondation. Cette distinction repose sur la nature des mesures concernées et sur leur objectif.

    3 In Barraque B. (1993), (dir), La ville et le génie de l’environnement, Presses ENPEC, p. 19

    4 Cf. Laganier R. et Davy L., (2000) « La gestion de l’espace face aux risques hydro climatiques en région Méditerranéenne », in « Les régions françaises face aux extrêmes hydrologiques, gestion des excès et de la pénurie » sous la direction de. Bravard J. P, SEDES, p. 15 à 37

    5 Cf. Pottier N, 1998, opus cit., p. 108

    6 Loi du 16 septembre 1807 et CE, 9 février 1972, société industrielle de tous articles plastiques : Rec. C. E, p. 126

    7 Loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales (D.P. 65. 4. 77). Les ouvrages exécutés devant ensuite être entretenus par ces mêmes associations qui sont des Etablissements publics administratifs : TC, 9 décembre 1899, Canal de Gignac.

    8 Cf. art. 31 de 1 loi sur l’eau du 3 janvier 1992.

    9 Touchart L., (2003), Hydrologie, mers, fleuves et lacs », Armand Colin collection. Campus, p. 96

    10 Cf. Berland J. M ; « Assainissement et génie de l’environnement : Les enjeux d’une rencontre récente », in Barraqué Bernard (dir), La ville et le génie de l’environnement, pp. 167 à 195

    11 Cf. Konstantinos C ; (1993), « Histoire de la régulation des réseaux d’assainissement », in La ville et le génie de l’environnement, Barraqué B. (dir), Presses ENPC, pp. 143 à 166

    12 Cité in La ville et le génie de l’environnement, Barraqué B. (dir), Presses ENPC, p. 146

    13 Art. L. 561-1 du code de l’environnement

    14 Loi du 30 juillet 2003, titre 2, art. 48, art. L. 212-12 du code de l’environnement.

    15 Loi du 30 juillet 2003, titre 2, art. 48, art. L. 212-12 du code de l’environnement.

    16 Art. 11, al. 1 de la loi du 2 février 1995 et réponse ministérielle n° 43838, JO AN Q 20 janvier 1997, p. 256

    17 Décret n° 95-1115 du 17 octobre 1995, JO du 19 octobre 1995 modifié par le Décret n° 2000-1143 du 21 novembre 2000

    18 Circulaire n° 96-53 du 10 juillet 1996

    19 Décret n° 2003-350 du 14 avril 2003, MEDD, JO du 16 avril 2003 - NOR : DEVP0310036D

    20 Arrêté du 24 juillet 2003 fixant le taux de prélèvement du fonds de prévention des risques naturels majeurs NOR : ECOT0391186A

    21 Cette disposition devrait éviter les nombreux contentieux.

    22 Obertin G., (1996), « L'influence humaine à travers les pratiques actuelles et futures de gestion des eaux dans leurs versants et dans leurs réseaux », in L'influence humaine dans l'origine des crues, CEMAGREF éditions, 1996, p. 89

    23 Rapport public de la Cour des comptes, 1999, chap. 4, point 6, « La prévention des inondations en France », C. - La méconnaissance du coût de la prévention.

    24 Propos rapporté par Fleury J., Rapport AN, n° 3386, (2001), Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d’établir les responsabilité, D'évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation, p. 43

    25 Rapport A. N, (2001) n° 3386 p. 43 et 44

    26 Rapport A. N, (2001) n° 3386 p. 44

    27 Bouchaud H. (1956), Rapport sur le problème de la prévention des inondations dans le Bassin de la Seine, section 1955/1958 Transports, PTT & tourisme ; Bouchaud H. (1957), Rapport sur le problème de la prévention des inondations dans les Bassins de la Loire, de la Garonne et du Rhône.

    28 Rapport de la Cour des comptes au Président de la République suivi des réponses des administrations, collectivités, organismes et entreprises, (1999), chapitre IV, point 6.

    29 Rapport de la Cour des comptes au Président de la République suivi des réponses des administrations, collectivités, organismes et entreprises, (1999), chapitre IV, point 6, p. 8

    30 Rapport A. N, (2001), Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d’établir les responsabilités, d’évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation, présidée par Galley R.

    31 Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement : Bilan de la mise en oeuvre du programme de prévention des risques natures (1994-1999).

    32 Circulaire du 1er octobre 2002, MEDD - NOR : DEVE0210389. Ces programmes menés dans une perspective expérimentale s’étaleront sur la période 2003-2006 et seront limités à une quinzaine.

    33 Circulaire citée ci-dessus

    34 Créé en 1975, le Fonds européen de développement régional (FEDER) est un instrument financier de l'Union européenne qui favorise la réduction des disparités régionales et le développement équilibré des régions européennes en attribuant des subventions aux acteurs locaux dans le cadre de programmes de développement établis en partenariat entre l'Union européenne, les Etats membres et les collectivités territoriales.

    35 Rapport de la cour des Comptes sur la préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, 2002, p. 136

    36 Lors de son audition par la Commission d’enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d’établir les responsabilité, d’évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d’alerte et d’indemnisation, présidée par M. Robert Galley.

    37 Cité dans le rapport d’information A.N., (1998), présenté par Mme Nicole Bricq, n° 1000 sur la fiscalité écologique, p. 104

    38 Cité par le rapport de la Commission d’enquête présidée par Galley R. en 2001, p. 168

    39 Idem

    40 Cité par le rapport de la Commission d’enquête présidée par Galley R. en 2001, p. 168

    41 Idem, p. 171

    42 Idem

    43 Rapport au Premier Ministre et à la Ministre de l’Ecologie et du développement durable, octobre 2003, Lettre de Mission du 7 avril 2003 et décrets des 7 avril et 17 juillet 2003.

    44 Art. L. 231-10 du code de l’environnement

    45 Rapport de la cour des Comptes sur la préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, 2002, p. 120

    46 Rapport de la cour des Comptes sur la préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole : le cas de la Bretagne, 2002, p. 122

    47 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 mais d’autres textes relatifs aux régime des catastrophes naturelles s’appliquent, notamment la loi n° 90-509 du 25 juin 1990, modifiant le Code des assurances et portant extension du régime aux départements d'Outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ; Loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 (article 34), modifiant l'article L. 125-1 du Code des assurances, portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit, et notamment ses articles 34 et 35 ; Loi 95-101 du 2 février 1995, relative au renforcement et à la protection de l'environnement ; - Ordonnance n° 2000-352 du 19 avril 2000 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles dans les îles de Wallis-et-Futuna, - Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'Outre-mer ; - Loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, et notamment son article 159 ; - Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et notamment les titres II et III. - Décret n° 82-706 du 10 août 1982 (art. L. 431-9 du Code des assurances) ; - Décret n° 92-1241 du 27 novembre 1992 (art. L. 125-6 du Code des assurances) ; - Arrêtés du 5 septembre 2000 du ministère de l'économie des finances et de l'industrie ; - Arrêtés du 4 août et du 10 septembre 2003 portant modification des articles A. 125-1 et A. 125-3 du code des assurances. - Circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984, relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ; - Circulaire n° 111/C du 19 mai 1998, relative à la constitution des dossiers ; - Circulaire n° 267/C du 24 novembre 2000, relative aux arrêtés du 5 septembre 2000, renforçant le lien entre l'indemnisation des dommages résultant des catastrophes naturelles et les mesures de prévention de ces risques.

    48 Art. L. 125-1 du code des Assurances

    49 Aux termes de l’article L. 125-1 du code des Assurances, « les contrats d’assurance souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets de catastrophes naturelles sur les biens faisant l’objet de tels contrats »

    50 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages

    51 Cf. Rapport du Sénat 154 (2002-2003) Détraigne Y. Commission des affaires économiques, sur le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, p. 29

    52 Cf. Rapport du Sénat 154 (2002-2003) Détraigne Y. Commission des affaires économiques, sur le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, p. 29

    Risque d'inondation et aménagement durable des territoires

    X Facebook Email

    Risque d'inondation et aménagement durable des territoires

    Ce livre est diffusé en accès ouvert freemium. L’accès à la lecture en ligne est disponible. L’accès aux versions PDF et ePub est réservé aux bibliothèques l’ayant acquis. Vous pouvez vous connecter à votre bibliothèque à l’adresse suivante : https://freemium.openedition.org/oebooks

    Suggérer l’acquisition à votre bibliothèque Acheter ce livre aux formats PDF et ePub

    Si vous avez des questions, vous pouvez nous écrire à access[at]openedition.org

    Risque d'inondation et aménagement durable des territoires

    Vérifiez si votre bibliothèque a déjà acquis ce livre : authentifiez-vous à OpenEdition Freemium for Books.

    Vous pouvez suggérer à votre bibliothèque d’acquérir un ou plusieurs livres publiés sur OpenEdition Books. N’hésitez pas à lui indiquer nos coordonnées : access[at]openedition.org

    Vous pouvez également nous indiquer, à l’aide du formulaire suivant, les coordonnées de votre bibliothèque afin que nous la contactions pour lui suggérer l’achat de ce livre. Les champs suivis de (*) sont obligatoires.

    Veuillez, s’il vous plaît, remplir tous les champs.

    La syntaxe de l’email est incorrecte.

    Référence numérique du chapitre

    Format

    Scarwell, H.-J., & Laganier, R. (2004). Chapitre 2 : L’intégration matérielle du risque par le biais des mesures structurelles. In Risque d’inondation et aménagement durable des territoires. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion. https://doi.org/10.4000/books.septentrion.15687
    Scarwell, Helga-Jane, et Richard Laganier. « Chapitre 2 : L’intégration matérielle du risque par le biais des mesures structurelles ». In Risque d’inondation et aménagement durable des territoires. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion, 2004. doi:10.4000/books.septentrion.15687.
    Scarwell, Helga-Jane, et Richard Laganier. « Chapitre 2 : L’intégration matérielle du risque par le biais des mesures structurelles ». Risque d’inondation et aménagement durable des territoires, Presses universitaires du Septentrion, 2004, https://doi.org/10.4000/books.septentrion.15687.

    Référence numérique du livre

    Format

    Scarwell, H.-J., & Laganier, R. (2004). Risque d’inondation et aménagement durable des territoires. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion. https://doi.org/10.4000/books.septentrion.15670
    Scarwell, Helga-Jane, et Richard Laganier. Risque d’inondation et aménagement durable des territoires. Villeneuve d’Ascq: Presses universitaires du Septentrion, 2004. doi:10.4000/books.septentrion.15670.
    Scarwell, Helga-Jane, et Richard Laganier. Risque d’inondation et aménagement durable des territoires. Presses universitaires du Septentrion, 2004, https://doi.org/10.4000/books.septentrion.15670.
    Compatible avec Zotero Zotero

    1 / 3

    Presses universitaires du Septentrion

    Presses universitaires du Septentrion

    • Mentions légales
    • Plan du site
    • Se connecter

    Suivez-nous

    • Facebook
    • LinkedIn
    • Instagram
    • X
    • Flux RSS

    URL : http://www.septentrion.com

    Email : contact@septentrion.com

    Adresse :

    Université de Lille

    Rue du barreau

    BP 30199

    59654

    Villeneuve d’Ascq

    France

    OpenEdition
    • Candidater à OpenEdition Books
    • Connaître le programme OpenEdition Freemium
    • Commander des livres
    • S’abonner à la lettre d’OpenEdition
    • CGU d’OpenEdition Books
    • Accessibilité : partiellement conforme
    • Données personnelles
    • Gestion des cookies
    • Système de signalement