Comparaison et mise en perspective des politiques urbaines portées par les Universités entre les USA et l’UE
p. 123-138
Texte intégral
Introduction
1Depuis les travaux de K. Arrow (1962) et de F. Machlup (1962) sur le rôle de la production et de la diffusion du savoir dans la croissance économique, l’économie de la connaissance ne suscite plus seulement l’intérêt de quelques économistes éclairés mais retient l’attention de nombreux observateurs et fait l’objet de discours fleurissants auprès des acteurs territoriaux. Promouvoir l’économie de la connaissance est en effet devenu un des objectifs majeurs affichés par les gouvernements nationaux et locaux, convaincus qu’elle est une promesse de développement économique pour leur territoire. Nous parlerons alors de paradigme de l’économie de la connaissance car sa simple évocation sert souvent de justification aux politiques de développement économique. Elle est brandie par les acteurs comme le schème qui donne à voir et explique les mécanismes actuels de développement des territoires. Dans ce cadre, les producteurs de connaissance font l’objet d’attentions particulières parmi lesquels bien évidemment les universités. La multiplication des réformes du système universitaire français et des plans exceptionnels pour financer les sites dits d’excellences en sont autant de témoins, depuis la réforme Licence – Master – Doctorat (2002), la création des pôles de compétitivité (2005), la loi de programme pour la recherche et la création des Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) (2006), la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (2007), jusqu’aux appels à projets relatifs à l’opération campus (2008) et au « Grand Emprunt » (2010). Bien que de nature diverse et même si elles traitent d’aspects distincts du système français de l’enseignement supérieur et de la recherche, toutes ces politiques expriment une même préoccupation du législateur : améliorer la visibilité et lisibilité des universités sur la scène internationale pour augmenter leur compétitivité et par là même, celle du territoire national. Aussi la rhétorique qui accompagne ces politiques est-elle à chaque fois analogue. Il s’agit « de relancer la France dans la compétition internationale » (cahier des charges Opération campus, 2008) dans « un monde où la concurrence des systèmes universitaires se fait chaque jour plus rude » car « forts des atouts exceptionnels qui sont les nôtres, cette concurrence, nous n’avons pas à la craindre, mais nous avons le devoir de la prendre en compte » (discours de Valérie Pécresse pour le Grand Emprunt 20101). Ces réformes et dispositifs visent à adapter le système français aux normes et pratiques internationales pour mieux figurer dans les classements et palmarès internationaux en privilégiant l’investissement dans les sites d’excellence tout en encourageant une gouvernance gestionnaire des universités.
2Dans ce contexte de concurrence accrue, la visibilité des établissements à l’échelle nationale et internationale est un enjeu majeur pour les universités attirer les meilleurs étudiants et chercheurs (Vinokur, 2008). La qualité d’accueil des campus est ainsi devenue une préoccupation centrale des universités et l’image du territoire environnant, un facteur d’attraction. Les universités sont invitées à mener des projets d’aménagements et plus largement à soutenir le développement du territoire d’accueil.
3Pour alimenter ces réflexions, et parce que l’engagement des universités françaises dans le développement des villes est relativement récent et encore timide, des expériences plus affirmées d’« universités-acteurs urbains », à l’étranger, ont été mobilisés. Une typologie d’« universités acteurs urbains » a été ici réalisée, à partir d’une trentaine de cas d’étude effectués entre 2006 et 2011, en Amérique du Nord, au Royaume Uni et en Belgique. Notons que les profils qui la composent sont non exclusifs : une même université peut endosser plusieurs rôles selon les opportunités et les projets. Et c’est d’ailleurs bien souvent le cas.
4Il faut dès lors préciser que cette typologie d’« universités-acteurs urbains » n’a pas été conçue comme un cadre de classification rigide : ni l’échelle de gradation, ni les limites entre les catégories qui la composent ne vise une normalisation totale. Il faut plutôt entendre cette typologie comme une analyse synthétique des opérations et politiques urbaines que nous avons pu observer au cours de nos différents terrains d’étude. La classification qu’elle opère de fait, vise à rendre lisible et à clarifier notre corpus de données sur lequel cette recherche se base. Si nous avons gradué les profils de producteurs urbains, ce n’est pas pour identifier de « bons élèves » ni pour exprimer l’idée d’une progression souhaitable mais pour souligner l’hétérogénéité de la figure de l’université acteur-urbain et montrer que les universités qui adoptent cette posture peuvent le faire à de multiples échelles du territoire et de la production urbaine : depuis l’échelle du bâtiment à celle de l’agglomération, depuis l’opération de construction d’un bâtiment à la création et la gestion d’une ville.
Figure 7 : Typologie d’« universités-acteurs urbains ».

Source : Hélène Dang Vu.
1. L’« université-gestionnaire »
5Le profil d’université le moins investi dans son environnement est « l’université-gestionnaire ». Se classent dans cette catégorie, les universités qui n’agissent qu’à l’intérieur de leur campus ou sur leur parc immobilier. L’enjeu essentiel de « l’université-gestionnaire » est de maximiser la gestion de son patrimoine en assurant son entretien et en améliorant son agencement grâce à des projets d’aménagement et à la réorganisation des services et activités en interne. University of Glasgow, University College of Dublin (UCD) et San Francisco State University (SFSU) entrent dans cette catégorie. Ce sont à chaque fois des universités dont le campus est bien délimité et qui n’aspirent pas à l’agrandir davantage et ce, souvent parce qu’elles n’en ont pas les moyens. Les actions menées par les « universités-gestionnaires » n’engagent que peu les territoires environnants et leurs acteurs. Dans le cas de SFSU, le campus n’est même pas sous la juridiction de la ville puisqu’il appartient à l’État de Californie. Toutefois, même dans ce cas extrême, l’université n’est jamais complètement dégagée des contraintes territoriales. Les problématiques d’entretien auxquelles University of Glasgow est confrontée, intéressent par exemple de prêt la ville en raison du caractère historique de son patrimoine. Le campus est un des symboles et intérêts touristiques de la ville. Il accueille d’ailleurs un des musées les plus visités de Glasgow.
2. L’« université-constructeur »
6Le second profil d’« université-acteur urbain » concerne les établis sements qui limitent leurs actions urbaines à construire leurs bâtiments. Ce type de promotion ne les engage pas non plus particulièrement dans le développement de leur territoire si ce n’est que contrairement au profil précédent, ils sont amenés à construire des immeubles au-delà de leur campus et à mener une politique immobilière un peu plus agressive que les « universitésgestionnaires ». University of Edinburgh est par exemple d’après son service immobilier, le premier promoteur d’Écosse2. Il est prévu dans son programme immobilier de 2005 – 2015 le gain de 12 500 m² de surface brut grâce à la vente d’une partie de son patrimoine devenu inadapté pour ses activités et à la construction d’immeubles neufs. L’université prévoit notamment dans le cadre de ce programme de construire un bâtiment pour l’école vétérinaire, un centre écossais pour la médecine régénérative et un centre de recherche, dans trois quartiers de la ville. Selon le service immobilier de l’université, il s’agit du plus gros programme d’investissement immobilier de l’histoire de l’université. Mais plus que le gain brut de surface, c’est surtout la gymanstique complexe à laquelle s’adonne l’université qui est ici remarquable. La densité du site d’implantation de l’université l’obige à multiplier les opérations. L’université est en effet implantée dans le cœur historique de la ville et dans deux quartiers en première périphérie. Les densités de bâtiments et de population y sont donc très fortes et contraignent le développement physique de l’université.
Figure 8 : Croissance des surfaces immobilières (en m²) selon les opérations de démolitions, constructions et cession du programme de University of Edingurgh 2005-2015.

Source : À partir des données de University of Edinburgh (2005), Estate strategy 2005 – 2015, juin.
7Ce graphique met en parallèle le nombre de mètres carrés créés, détruits ou perdus aux termes d’opérations de constructions (courbe bleue), de démolitions (courbe rouge) et de cessions – essentiellement ventes – (courbe verte) immobilières3. Les colonnes noires représentent le bilan par an de ces opérations en mètres carrés gagnés ou perdus et les colonnes jaunes sont le bilan total du programme d’année en année. Sans entrer dans les détails, ces données montrent de manière assez nette que l’essentiel des surfaces créées dans le cadre d’opérations de construction, remplace celles vendues (les courbes bleues et vertes étant quasi symétriques), tandis que les cessions doivent permettre de financer en partie les chantiers. La complexité du montage résulte donc de la densité du site de développement de l’université mais aussi de la nécessité pour l’université de trouver des moyens de financer ses projets d’agrandissement estimés à près de 539 millions de livres4 et qu’elle prend totalement en charge. À la cession de ses biens s’ajoutent d’autres ressources propres mais surtout des emprunts ainsi que des dons. Des retards d’un peu plus d’un an ont d’ailleurs été pris sur ces opérations à la suite de la crise de 2008, l’université ayant plus de difficultés que prévues pour emprunter et recueillir les dons dans un climat économique morose. L’« université-constructeur » à l’exemple de University of Edinburgh agit donc sur la ville en démolissant, construisant, vendant et achetant des produits immobiliers. Dans le cas de University of Edinburgh, le campus n’étant pas délimité comme ceux des « universités-gestionnaires » présentées plus haut, elle transforme le tissu urbain qui l’environne. D’ailleurs au Royaume Uni, le législateur traite l’université comme un promoteur parmi d’autres. Comme tout autre promoteur, si l’université demande une dérogation du droit de l’urbanisme et notamment du zoning, elle est sujette à la section 106 agreement du Town and Country Planning Act (S106), qui impose à tout promoteur à l’origine d’une modification de zoning, de compenser le dommage en participant au financement d’un projet d’intérêt général tel que la construction d’un pont, la mise en place d’un passage piéton, la rénovation d’une chaussée, etc.
3. L’« université-promoteur »
8Les « universités-promoteurs » sont celles qui entreprennent des projets immobiliers non pas pour accueillir leurs services mais pour dégager des bénéfices. La recherche de financement est un enjeu central pour toutes les universités qu’elles soient publiques ou privées, prestigieuses ou non et quelque soit la taille de leur budget. Les outils et mécanismes de financement sont multiples. Les universités bénéficient de dotations gouvernementales, d’investissements privés mais génèrent aussi leurs propres revenus par exemple grâce aux frais d’inscription et de scolarité qu’elles font payer aux étudiants. Dans les revenus propres de certaines universités, surtout en Amérique du Nord, des capitaux provenant d’activités de promotion immobilière sont générées par les univeristés. Pour ces établissements, il s’agit souvent d’un moyen d’exploiter leurs terrains lorsqu’elles sont implantées dans des quartiers centraux valorisables. Dans ce cas, elles ne montent pas des projets immobiliers pour améliorer les conditions d’accueil des étudiants ou de leur personnel mais pour en tirer profit. George Washington University s’est ainsi engagée dans un projet de promotion immobilière sur un de ses terrains devenus libres à la suite du déménagement de l’hôpital universitaire. Le service immobilier de GWU a exploité la localisation idéale de ce terrain dénommé Square 54, situé à 500 mètres de la Maison blanche, juste à la sortie d’une bouche de métro, pour le vendre comme « une cible de premier choix pour un développement commercial »5.
9Convaincu du potentiel commercial du Square 54, le promoteur privé Boston Properties a signé un bail de 60 ans avec l’université pour construire et exploiter un complexe mixte d’appartements, d’espaces commerciaux et de bureaux. De cette façon, l’université bénéficie d’une rente régulière qui permet de financer une partie de son plan de développement physique (13 hectares de bâtiments académiques et 1000 lits). Ce type de montage est de plus en plus adopté dans les universités nord américaines car elles permettent non seulement de bénéficier d’une source de revenue stable mais aussi de contenter les acteurs locaux, notamment les autorités publiques qui, grâce à ces activités lucratives, perçoivent de nouvelles ressources fiscales. Ces projets sont donc à la fois une source de financement et le gage pour les acteurs territoriaux, de l’implication de l’université au niveau local
10Si le projet du square 54 a pu se réaliser à Washington DC6, ce type de montages comporte des risques pour l’université si elle n’est pas suffisamment attentive à la forme du partenariat à laquelle elle s’engage. Le scandale financier de l’Îlot voyageur de l’Université du Québec à Montréal (UQAM) en est un exemple évident. Cette affaire a montré que les universités n’étaient pas inébranlables et suscita par là même de vives réactions aussi bien de la part des communautés universitaires, que du ministère québécois de l’éducation et de la presse. Les débats qui se sont ouverts à cette occasion interrogeaient finalement l’acceptabilité du risque pour des établissements d’intérêt général. La dévalorisation brutale deux ans plus tard, des fonds de dotation des universités à la suite de la crise financière de l’automne 2008, suscita des débats similaires, interrogeant la manière dont les universités se finançaient et les risques induits là encore par un outil de financement, même si cette fois il ne s’agissait pas de la promotion immobilière mais du recours à l’endowment.
4. L’« université-outreach »
11Contrairement à l’« université-promoteur », les actions menées par l’« université-outreach » n’ont pas de but lucratif. Ce profil regroupe les universités qui s’impliquent dans la vie locale, aident les communautés les plus modestes, proposent des services au public, très souvent de santé (consultations gratuites, soins d’urgence) mais aussi de préventions, d’éducation. En Amérique du Nord, toutes les universités assurent des services pour les communautés. Il ne s’agit pas d’une des missions officielles des universités et pourtant elles ne pourraient s’en départir sans être condamnées par les communautés ainsi que par les instances gouvernementales. Les membres de l’université eux-mêmes considèrent d’ailleurs de leur devoir, parce que leur organisation est à but non lucratif et que les étudiants – tout du moins ceux des universités les plus prestigieuses – sont très souvent issus de milieux aisés7, d’aider les communautés moins privilégiées qu’ils côtoient tous les jours. L’investissement des étudiants dans des associations charitables est d’ailleurs entendu comme partie intégrante de leur formation.
12Les universités qui entrent dans ce profil peuvent très souvent assumer par ailleurs le rôle de promoteur ; comme cela a été souligné en introduction, les profils que nous proposons ne sont pas exclusifs. Ainsi l’UQAM (Montréal) qui a été présentée précédemment comme une « université-promoteur » dans le cadre du projet de l’« Îlot voyageur », se revendique par ailleurs comme une université sociale et militante dont le site d’implantation doit signifier sa volonté d’être au cœur de la cité, des phénomènes et sujets qu’elle étudie. La mission de service aux collectivités (dans le sens de « groupes sociaux ») est, dans son projet fondateur, aussi important que la mission de recherche et celle d’enseignement. L’UQAM permet par exemple à ses enseignants-chercheurs qui en font la demande, d’être déchargés de leurs heures d’enseignement pour pouvoir travailler avec les organismes communautaires et les syndicats. Ces associations, comités, syndicats, s’adressent à l’UQAM lorsqu’elles ont besoin d’une aide à l’expertise, de formations ou d’un partenariat de recherche. Les sujets sont divers et les profils des organisations aussi. Les enseignantschercheurs qui répondent aux demandes de ces organismes communautaires ne défendent pas l’intérêt de l’université mais ont pour mission de faire profiter leur savoir faire et de travailler en collaboration avec les groupes communautaires. Il peut donc arriver que les intérêts défendus par ces groupes s’opposent à ceux de l’université.
13Toutes les universités en Amérique du Nord assurent donc, sous de multiples formes, des services d’aide pour les communautés locales. En intitulant ce profil « université-outreach », nous faisons référence à un concept nord-américain précis. Il existe en effet aux États-Unis, des services, des bureaux, des leagues pour l’action outreach. Ce terme signifie littéralement « atteindre, tendre le bras vers quelqu’un ». Ces services que nombre d’institutions culturelles possèdent, se consacrent à promouvoir des actions d’éducation, d’accompagnement, de « participation culturelle » pour les publics modestes ou socialement fragiles. Et s’étonne F. Martel (2006), non seulement ces universités s’engagent auprès de leur communauté, s’investissent dans les écoles de leur quartier et de la région mais elles s’en sentent en outre responsables.
5. L’« université-développeur »
14Les universités qui entrent dans cette catégorie ressemblent aux profils précédents. Ces universités sont tour à tour ou de manière concomitante « université-promoteur », « université-constructeur », « universités-outreach », mais à la différence des universités citées précédemment, les « universités-développeur » n’agissent pas à l’échelle d’un immeuble ou d’un îlot mais à celui d’un quartier entier et dans une logique globale et non pas uniquement sectoriel.
15Aux États-Unis, les universités localisées en centre urbain se sont confrontées dans de nombreux cas, à la paupérisation des quartiers avoisinants. Un écart s’est alors parfois creusé entre d’un côté, la communauté universitaire composée d’un personnel hautement qualifié et d’étudiants souvent issus de banlieues privilégiées et les difficultés économiques et sociales rencontrées par les habitants. Bâti dégradé, manque d’entretien des espaces publics, problèmes d’insécurité, participent à la mauvaise image de ces zones urbaines (Rodin, 2007). Ce contraste est difficilement géré par les universités car il est l’objet de craintes pour les familles des étudiants et de tensions entre les deux communautés. Dans son ouvrage The university and urban revival : out of the ivory tower and into the streets, Judith Rodin (2007) qui a été présidente de University of Pennsylvanie (Penn) entre 1994 et 2004, raconte dans quel état de tension son université se trouvait lorsqu’elle en a pris la présidence et décidé de lancer une politique de revitalisation du quartier de West Philadelphia. L’élément déclencheur, explique-t-elle, a été l’assassinat en octobre 1996 d’un chercheur de l’université, alors qu’il rentrait à pied de son laboratoire. Cette tragédie, faisait suite à un mois de violence pendant lequel une trentaine de vols à main armée avait été signalée et lors desquels un étudiant avait été blessé. En état de choc, la communauté universitaire se mobilisa et lança un ambitieux plan de revitalisation du quartier, pour éviter que ces violences ne se reproduisent bien sûre, pour assurer à la communauté universitaire des conditions de travail et d’étude décente mais aussi parce que l’université, pour continuer à attirer les meilleurs étudiants et chercheurs, ne devait pas laisser ternir son image. La politique de revitalisation (urban revival policy) de West Philadelphia prit plusieurs formes. Pour lutter contre l’insécurité, l’université a notamment augmenté les postes de surveillance par caméra et mis en service des points relais assurés par les étudiants. Pour valoriser le quartier, des manifestations culturelles ont été organisées de manière à inviter des nouvelles populations à se rendre dans le quartier. L’université a aussi incité sa communauté à s’installer dans le quartier pour brasser les classes sociales, notamment en investissant dans les écoles primaires et en menant des campagnes de propreté de l’espace public et d’entretien des maisons (University of Pennsylvania, 2008). Enfin l’université a consulté les résidents pour rédiger un plan de développement afin de retenir les communautés dans le quartier. Ainsi, lorsque Penn mène une politique de revitalisation du quartier de West Philadelphie, elle est plus qu’une « université-outreach » car elle traite le quartier dans sa totalité et surtout agit sur différents fronts selon un même et unique objectif : l’amélioration de la sécurité du quartier et de son image pour rassurer sa communauté et rester attractive auprès des étudiants et chercheurs.
6. L’« université-stratège métropolitain »
16D’autres universités se positionnent comme des acteurs stratégiques de leur agglomération et même de la métropole. Les opérations qu’elles montent ne sont pas forcément plus ambitieuses que celles de l’« université-développeur » et encore une fois, certaines universités entrent dans les deux profils. Mais en tant qu’acteur stratégique de leur agglomération, elles inscrivent leur développement dans les logiques et contraintes de la métropole au point de considérer que son développement, sa santé économique et sa renommée se confondent avec ceux de la ville. Les universités d’Oxford et de Cambridge en sont les exemples les plus anciens. Ce ne sont pas à proprement parlé des métropoles en raison de la taille des villes. Par contre, l’université est l’étendard et le moteur de développement de la ville et elle est en ce sens un acteur stratégique et stratège de l’agglomération. De même, University of Manchester sait que la Ville soutient le développement de ses activités car elles participent à la reconversion économique de la métropole. La Ville et University of Manchester8 soutiennent ainsi un même projet : transformer « Manchester l’industrieuse » en « Manchester l’universitaire ». Dans ce contexte favorable, l’université s’impose comme un acteur stratège de la métropole en tant que moteur et attracteur économique et en profite pour faire accepter des plans de développement ambitieux. Le plan stratégique de 2004 (public realm strategy) illustre la prise de confiance de l’université comme acteur stratégique de la ville. À travers ce plan, elle occupe volontairement le quartier Sud de la ville et cherche à l’intégrer complètement dans la ville. De même que les usines ont fait le décor de Manchester, l’université s’installe « visiblement » dans la ville : elle souhaite marquer la ville en aménageant les espaces publics, en organisant les flux internes et externes, en ouvrant son quartier à la cité et aspire à être perçue comme un de ses centres. University of Manchester ambitionne d’être la « nouvelle locomotive économique » de sa ville et d’être reconnue comme telle.
17Ce rôle est déjà celui que Penn joue à Philadelphie. De fait, Penn est le premier employeur de l’agglomération et le premier propriétaire foncier et immobilier, devant la Ville de Philadelphie (Perry, Wiewer, 2005). Son plan de développement montre en outre qu’elle sait employer les outils, le vocabulaire d’un acteur stratégique métropolitain. Dans ce document, elle inscrit non seulement ses projets d’expansion (« East campus expansion ») dans les dynamiques de renouvellement économique et urbain de la ville mais aussi dans celles de la conurbation de la Côte Est des États-Unis et projette Philadelphie dans ce corridor qui démarre à New York et se poursuit jusqu’à Washington DC. Tout au long de son plan de développement, l’université compare et met en lien son campus avec le central business district (CBD) de Philadelphie.
18Le plan de développement de l’université de 200, suggère la proximité des deux centres (universitaire et d’affaires), la similitude des surfaces qu’elles occupent et leur rôle moteur de l’économie de Philadelphie. Dès l’introduction de son plan, l’université se présente comme la tête économique de sa métropole. Plus avant, elle traite des relations entre son campus, ses extensions à l’Est avec le centre d’affaires de Philadelphie. L’université souhaite conforter les connexions avec le centre d’affaires en signifiant des axes majeurs Est-Ouest grâce à des aménagements et la rénovation de ponts qui relient les deux rives.
19L’enjeu de ces aménagements est de favoriser les déambulations entre le campus et le centre d’affaires pour atténuer la fracture créée par la rivière Schuylkill (un affluent du fleuve Delaware) et rapprocher de cette manière les deux centres. Les aménagements doivent signifier ces axes : le design et l’orientation des bâtiments doivent magnifier ces voies, les commerces doivent s’y concentrer pour créer des flux Est-Ouest tandis que le dessin des réseaux piétonniers et des pistes cyclables sont prévues sur ces mêmes axes.
20L’université entend exploiter la proximité de cette nouvelle partie du campus avec la gare centrale de Philadelphie (« 30th street station ») par laquelle passent les trains reliant New York à Washington DC, de manière à recentrer son campus au cœur de la ville. Localisé sur la rive droite (à l’Ouest) de la rivière, le campus de Penn est relativement excentré par rapport au quartier d’affaires de Philadelphie qui s’est développé plus à l’Est, sur la rive droite du Delaware. Le centre d’affaires (CBD) s’est toutefois progressivement déplacé selon un axe Est – Ouest. Aujourd’hui encore, le centre de gravité de Philadelphie continue à se tourner toujours plus vers l’Ouest, en direction du quartier universitaire. Penn souhaite que le territoire qu’elle vient d’acquérir à l’Est de son campus, devienne le futur centre de gravité de Philadelphie. Parce qu’elle est un acteur économique de premier ordre, qu’elle se localise aujourd’hui à proximité directe d’une des gares les plus fréquentées des États-Unis et que le centre d’affaire se rapproche toujours davantage, Penn prévoit que son campus devienne le futur centre économique de Philadelphia. Pour les porteurs du plan de développement de l’université, un tel scénario ne serait que la transcription spatiale d’un rôle qu’elle assume déjà9, et que les acteurs locaux reconnaissent bien volontier10.
Figure 9 : Croquis de Synthèse du plan de développement de Penn : Devenir le centre de gravité de Philadelphia

Source : à partir d’un fond de carte de University of Pennsylvania (2006), Penn connects : a vison for the future, vision plan report, septembre, p. 18.
21Les universités d’Oxford, de Cambridge, de Manchester ainsi que Penn, se positionnent donc toutes comme des acteurs stratégiques de leur agglomération ou métropole considérant que la santé économique de leur territoire dépend de la leur. Conscientes de leur influence, elles élaborent des scenarii de développement ambitieux pour elle et pour la ville.
7. L’« université-Etablissement d’aménagement »
22Ce dernier profil ne concerne en fait que l’université catholique de Louvain (UCL) en Belgique. Aucune autre université que l’UCL n’a pris en charge de manière aussi totale le développement de sa ville. La section francophone de l’université catholique de Louvain a assumé ce rôle quand elle dut quitter la ville universitaire de Leuven et la Flandre en 1968, sous la pression des nationalistes flamands et à la demande du gouvernement belge, pour trouver un nouveau site d’implantation. Les membres de la communauté universitaire ont très vite exprimé leur volonté de créer une ville « normale » et non un campus. Pour créer une ville nouvelle, l’université, autour de la personnalité de son administrateur général, Michel Woitrin, a su mobiliser des outils extrêmement variés et se donner toutes les compétences en termes d’aménagement et d’urbanisme. L’UCL a été donc d’une part un « opérateur synthétique »11 (Remy, 2007) et continue à être le gestionnaire de la ville.
23Dans ce dessein, l’université a dû créer des services spécifiques. Une structure administrative ad hoc a donc été mise en place. Pour monter ce projet il fallait se créer des services compétents en matière d’urbanisme, de droit, de finances, etc. Une « administration des domaines » a été créée à cet effet. Au sein de cette administration, deux services indépendants coexistaient : le service du plan urbain et celui de promotion. Le service de promotion s’occupait de démarcher des promoteurs et de trouver des sources de financements. Avant d’accepter de contracter un bail emphytéotique, le service devait consulter le service du plan urbain pour qu’il vérifie la conformité du projet proposé par le promoteur, avec le plan directeur. Une fois accepté, le projet était discuté par l’association des habitants – créée dès l’origine du projet par l’université pour conforter sa légitimité d’aménageur et éviter des situations conflictuelles avec les habitants non académiques qu’elle souhaitait attirer – et était soumis à la municipalité d’Ottignies. Enfin le service des travaux urbains intervenait pour viabiliser les terrains de manière à ce que les promoteurs puissent réaliser leur projet. Depuis, le fonctionnement de l’administration n’est plus totalement la même. En 1981, le groupe UA fut dissout car sa mission était considérée comme accomplie. Pendant la décennie 1980, les nombreuses tâches à accomplir pour assurer l’ensemble des fonctions urbaines nécessaires à poursuivre le projet de ville et à garder le contrôle sur sa gestion, devinrent mieux connues et furent réparties dans différents services au sein de l’administration des domaines. De l’expérience de la première décennie d’action, l’université professionnalisa ses méthodes. Depuis, l’organisation de l’administration chargée des affaires urbaines a encore été réévaluée. En 2007, l’administration des domaines a été remplacée par l’administration du patrimoine immobilier et des infrastructures (ADPI) avec une répartition nouvelle des tâches par services et cellules (cf. organigramme ci-dessous). Mais cette administration constitue toujours un domaine d’action important de l’UCL. L’administration chargée des affaires urbaines est en effet loin d’être marginale au sein de l’administration générale de l’UCL. Tout comme l’ancienne administration des domaines, elle ne regroupe pas un nombre très important de personnels (environ 150 personnes y travaillent à temps plein sur les 2000 personnels administratifs des services généraux) pour rester réactive. En revanche la spécialisation des cellules suggère une « machine bien rodée » et une gestion professionnalisée des affaires urbaines. Les témoignages des protagonistes de ce projet, attestent de l’énergie déployée par les équipes de l’université pour jouer toutes les fonctions d’un établissement public d’aménagement selon des méthodes qu’ils se sont inventés.
Figure 10 : Organigramme de l’administration chargée des affaires urbaines à l’UCL en 2009

Source : Hélène Dang Vu.
24Aujourd’hui l’UCL continue à jouer le rôle d’« opérateur synthétique » décrit précédemment et à être gestionnaire de la ville. La décennie 2000 confirma le rôle régional de Louvain-la-Neuve avec l’implantation de nouveaux équipements tels que le multiplex de cinémas, la rue commerçante Charlemagne, la galerie marchande et le musée Hergé. Les maisons mitoyennes de Louvain-la-Neuve sont aujourd’hui devenues des produits immobiliers très recherchés par les familles désireuses d’une part de scolariser leurs enfants depuis l’école primaire jusqu’à l’université, et séduites de l’autre, par la séparation des flux piétons et voiture pour la sécurité de leurs enfants, ainsi que par la possibilité de parcourir l’ensemble de la ville en vélo et la présence des bois et du lac pour leurs loisirs. Plus récemment et au grand étonnement de l’UCL qui ne l’avait pas anticipé, les retraités se sont révélés être un public particulièrement sensible aux produits immobiliers de Louvain-la-Neuve. Ils sont intéressés par les appartements situés dans le centre piétonnier de Louvain-la-Neuve en raison de la grande proximité de l’ensemble des commerces accessibles à pied mais aussi en voiture grâce à la présence de nombreux parkings sous la dalle centrale. Même le parc scientifique qui peinait à se remplir, commence aujourd’hui à montrer un réel dynamisme. L’UCL semble donc avoir remporté son pari : les flux piétons, la densité du centre et la diversité des populations ont aidé à créer l’ambiance urbaine de Louvain-la-Neuve et tout du moins à distinguer ce site d’un classique campus.
25Pour créer une ville à sa mesure, l’UCL a en tous cas, développé jusqu’au bout ses compétences d’acteur urbain pour devenir un « acteur urbain total ». Elle a endossé toutes les compétences d’un établissement public d’aménagement et aujourd’hui tend à se substituer à la collectivité territoriale en conservant les charges de gestion de la ville. Et même si la légitimité de son engagement est aujourd’hui interrogée, elle constitue indéniablement un type unique et le plus extrême de notre typologie d’« universités-acteur urbain ».
26Ce panorama international montre finalement des logiques et des modalités d’actions sensiblement similaires, et ce, en dépit de la diversité des contextes nationaux. S’agrandir, être en bon terme avec les acteurs locaux, promouvoir son image et chercher des financements, sont quatre enjeux partagés par l’ensemble des universités et dont l’objectif final est toujours d’assurer ou d’augmenter son attractivité (Dang Vu, 2011). Les universités s’engagent en effet dans la production urbaine pour améliorer le cadre de vie de leurs étudiants et chercheurs et utilisent ces actions en faveur des communautés locales ainsi que la qualité de leur campus pour valoriser leur image. Cette préoccupation constante des services des universités pour soigner leur image et en faire la promotion, traduit un mouvement général d’intégration des universités dans un marché commun international et fortement concurrentiel. L’ensemble des services des universités que nous avons rencontrés est ainsi convaincu de l’existence d’un « cercle vertueux de l’attractivité ».
Figure 11 : Le cercle vertueux de l’attractivité pour des universités en concurrence.

Source : Hélène Dang Vu.
27Dans les grandes lignes, l’idée selon laquelle il existerait un cercle vertueux de l’attractivité consiste à considérer que l’augmentation de l’attractivité de l’établissement est un enjeu central pour l’établissement car elle conditionne la qualité du recrutement des étudiants et des enseignants-chercheurs. Or l’excellence de ce recrutement doit faciliter l’obtention de bons classements et l’apparition de l’établissement dans les palmarès internationaux. Enfin ces bons résultats permettront à l’université d’être visible et d’avoir bonne réputation, ce qui l’aidera à trouver des investisseurs pour financer des projets et opérations qui amélioreront l’équipement des campus et les conditions de travail et d’étude de la communauté universitaire et lui faciliteront ses négociations avec les industriels pour financer des projets de recherche, trouver des partenariats pour les formations, etc. Plus directement, ces bons classements permettront aux établissements d’être attractifs auprès de brillants étudiants et enseignants-chercheurs. C’est donc l’idée que l’investissement engagé pour rendre attractif et promouvoir l’image de l’université, produit des effets en chaîne, démultiplicateurs et rétroactif, permettant à la boucle de s’autoalimenter. Selon une logique inversée, l’idée d’« un cercle vicieux de marginalisation », est brandie comme un épouvantail par les responsables stratégiques des universités pour justifier les actions et investissements qu’ils font entreprendre à leur établissement.
28Dans ce contexte, le campus devient un nouveau critère d’excellence : d’une part il met en scène l’université – il est un efficace support de communication – et d’autre part constitue le cadre de vie de sa communauté et en ce sens est entendu comme un argument pour attirer les étudiants et enseignants-chercheurs les plus brillants. Selon cette logique, le campus n’est plus entendu comme le site universitaire circonscrit, mais comme un environnement aux limites moins strictes, qui se superpose aux territoires vécus de la communauté universitaire dans lesquels elle travaille, étudie, se divertit, etc. Les actions des universités pour améliorer leur attractivité, ne concernent plus uniquement le site qu’elles occupent mais visent assez naturellement les quartiers adjacents, voire même l’agglomération dans son ensemble, considérant que l’image du territoire local rejaillit aussi sur l’image de l’université. Mais agir sur un territoire qui n’est pas dédié à l’activité universitaire et qui héberge d’autres populations, propriétaires et activités, impliquent une complexification de l’action comparativement à ce que pouvait demander la gestion d’un campus au sens strict du terme. L’accroissement de la concurrence entre établissements a fait émerger une nouvelle figure de l’université, engagée dans le développement de son territoire local.
Conclusion : en France : quels profils d’« universités-acteurs urbains » ?
29En France, toutes les conditions sont en phases d’être réunies pour que l’« université-acteur urbain » émerge à son tour. Les universités françaises ont indéniablement diversifié leurs partenaires et leurs champs d’action depuis leur création. Elles s’imposent aujourd’hui comme des acteurs majeurs de la nouvelle économie et du développement des territoires. Par là même, elles s’inscrivent tout à la fois dans des logiques territoriales locales et dans un système universitaire mondialisé. Ce double processus d’intégration locale et mondiale résulte de la consolidation de l’université en tant qu’organisation responsable de la gestion de ses ressources et de sa politique d’établissement (Musselin, 2001). Plus les universités s’affirmaient en tant qu’entité organisationnelle, plus les interactions entre les universités et les acteurs locaux s’intensifiaient. La consolidation de l’entité organisationnelle a permis d’institutionnaliser les partenariats entre l’université et les acteurs externes et inversement l’augmentation de ces échanges a consolidé la légitimité de l’université en tant que niveau organisationnelle de référence pour l’action. Déjà des universités et PRES s’annoncent comme tels. Certains se présentent sous la figure de l’« université-stratège » (le PRES de Lyon par exemple, à travers le SDU), d’autres de l’« université-constructeur » (toutes les universités qui montent aujourd’hui des opérations immobilières), d’autre encore de l’« université-développeur » (l’Université de Strasbourg, à travers l’Opération campus) et certainement, pour celles qui obtiendront la dévolution de leur patrimoine, de l’« université-entrepreneur ».
30Par contre, les règles du jeu des universités françaises ne sont toujours pas stabilisées tant les transformations ont été nombreuses dans le paysage universitaire ces dernières années : depuis le milieu de la décennie 2000, une multitude de nouveaux lieux et structures de coopération ont été créés (pôles de compétitivité, réseaux thématiques de recherche avancée, centres thématiques de recherche et de soins), de nouveaux acteurs sont apparus (PRES, EPAURIF, des sociétés de réalisation immobilière et d’aménagement) des partenariats sont expérimentés, tandis que les responsabilités des universités ont augmenté et leur forme de gouvernance et les rapports de force entre les organes ont évolué. Dans ce contexte mouvant, les universités françaises tentent des montages inédits avec de nouveaux partenaires, ont recours à des outils qu’elles ne maîtrisent pas encore. Nous assistons tout juste aujourd’hui aux premiers pas d’un acteur en construction.
Bibliographie
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10.4000/regulation.1783 :Notes de bas de page
1 Colloque annuel de la conférence des présidents d’université, Nancy, 2 avril 2010.
2 Entretien avec Paul Cruickshank, Estates Programme Administrator and Secretary to Estates Advisory, University of Edinburgh, du 18 février 2009)
3 Pour être rigoureux, il n’aurait pas fallu relier les points des courbes car ils représentent des données fixes par an et non une progression d’une année à l’autre. Nous avons toutefois choisi cette représentation graphique pour des raisons didactiques : si nous avions représenté ces données par un nuage de point, en raison du nombre de séries représentées en même temps, le graphique aurait été peu lisible.
4 Ce montant a été calculé à partir des tableaux de plan de financement du projet (University of Edinburgh, 2005 p. 62).
5 Entretien Alicia M. O’Neil, Directeur manageur du service Real Estate au bureau executive vice president, GWU, du 11 juillet 2008).
6 Le chantier a pris fin en février 2011
7 Les études supérieures ne sont pas réservées aux classes les plus aisées : le taux de scolarisation dans l’enseignement supérieur est particulièrement élevé. Selon les données publiées par l’OCDE en 2008, le taux brut de scolarisation en étude supérieure aux États-Unis était de 81 % (en France, il était de 55 % et en Finlande de 94 %) (OCDE, 2010). Il existe un très grand nombre d’établissements aux États-Unis (4 352 établissements d’enseignement supérieur ont été recensés en 2007 par US Census Bureau (2010)) mais de qualités très inégales. Les universités les plus prestigieuses restent réservées à une élite.
8 Il existe plusieurs universités à Manchester (Manchester Metropolitan University et University of Manchester) mais la plus grande et la plus réputée est la University of Manchester. C’est elle qui s’impose comme l’acteur universitaire principal de la ville.
9 Entretien avec David Hollenberg, Responsable design et développement patrimonial du campus, Service Facilities and Real Estate, University of Pennsylvania, du 10 juillet 2008.
10 Entretien avec William Kramer, Directeur de la division development planning, City government of Philadelphia, du 9 juillet 2008.
11 Le concept a été utilisé par Jean Remy. Il est emprunté à l’ouvrage de Bourdin A. (1984), Le patrimoine réinventé, Puf.
Auteur
Université Paris Est Marne la Vallée LAB URBA
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