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Universités et enjeux territoriaux

 | 
Patrizia Ingallina

Première partie : La place de la connaissance dans les politiques et stratégies d'aménagement actuelles

Les universités de Londres : concurrence, attractivité et gouvernance régionale

Peter Newman

Texte intégral

Introduction

1Cet article interroge le rôle des universités de Londres dans le développement et le maintien de la compétitivité économique de la ville. Ce rôle, objet de controverses, se prête à de multiples interprétations. La principale préoccupation des universités du Royaume-Uni, et pas seulement de Londres, est d’être compétitives au niveau international. Pour la métropole mondiale qu’est Londres, la compétitivité économique est la force motrice des politiques publiques, depuis une bonne trentaine d’années. Mais, quels sont les rapports entre les efforts déployés par les universités pour améliorer l’image de la ville et son économie (notamment par les recrutements internationaux) et une planification économique et stratégique plus large ? Pour comprendre ces relations, il est d’abord nécessaire de présenter le contexte de dispositifs particuliers de la gouvernance, à Londres. Il est également important d’expliciter mieux la contribution des universités à l’économie locale et régionale. Bien que les recherches dans ce domaine soient peu concluantes, elles peuvent toutefois donner une idée des multiples facteurs à prendre en compte dans l’évaluation d’un impact plus global des universités. Au niveau international, les universités tiennent leur rang dans les classements mondiaux. Il est important qu’elles maintiennent un niveau élevé aussi à l’échelle nationale, comme le confirment les travaux de King (2009) qui analyse les diverses formes nationales du capitalisme pour différencier les stratégies des universités. Il faut aussi souligner l’importance de la ville et du contexte national dans le développement de stratégies concurrentielles. On peut enregistrer, en Europe, des tendances communes en ce domaine. Les gouvernements calculent de plus en plus le financement public des universités par rapport à leur contribution à l’économie, en général, et au développement régional, en particulier (Uyarra, 2010). Huggins et al (2008) concluent toutefois qu’on attend trop des universités, si l’on pense qu’elles doivent contribuer directement à la croissance économique. Le rôle primaire des universités est, tout d’abord, de s’occuper des études et de l’enseignement. Là où les universités réussissent dans l’exploitation commerciale de la connaissance, le modèle « triple hélix » de Huggin souligne le rôle essentiel des intermédiaires financés par l’État pour établir des liens entre universités et entreprises. L’interaction université-entreprise varie, avec des universités leaders dans la recherche qui ont un effet positif sur les économies métropolitaines, supérieur à ceux des changements cycliques de l’économie » (Lendel, 2010, 210). Mais, au Royaume-Uni, Londres dans son ensemble n’apparaît pas assez performante (Centre for Cities, 2011). Les universités apportent effectivement une forte contribution économique, grâce aux dépenses des étudiants et à l’emploi direct. Mais une fois encore, à Londres, ces impacts paraissent relativement faibles. Des interprétations plus larges de la « mission régionale » (Arbo et Benneworth, 2007) des universités considèrent leurs impacts sociaux et culturels, mais la qualité de l’engagement culturel entre l’université et les dispositifs régionaux peut varier considérablement. Les études récentes, dans leur ensemble, fournissent différentes informations sur les multiples rôles des universités dans leurs régions, tels que leur impact sur l’emploi direct, le montant des dépenses des étudiants ou leur rôle de hubs culturels, d’innovateurs, d’exploitants de l’innovation collaborative et de contributeurs actifs au développement de la politique régionale. Il est opportun de distinguer ces facteurs entre impacts économiques « forts », par exemple ceux sur l’emploi, l’innovation et les dépenses, et impacts « souples », à savoir sur l’image et les valeurs culturelles de la ville. Ces impacts dépendent du degré d’intégration des universités dans le développement de la politique régionale.

2Il peut être intéressant d’examiner l’expérience de Londres sous des aspects aussi différents que l’économie, l’image, l’attractivité et la gouvernance régionale, partant de deux points de vue spécifiques : celui de l’université et celui de la planification stratégique. On essayera ensuite d’établir des connexions entre ces points de vue et, enfin, de suggérer des pistes de réflexion.

1. La gouvernance régionale

3Comprendre les politiques publiques menées à Londres exige une certaine connaissance de dispositifs de gouvernance spécifiques. Dans un État fortement centralisé, le gouvernement de Londres est perçu au mieux comme un « recurrent experiment » (Pimlott et Rao, 2002). L’institution actuelle composée d’un maire et d’une assemblée est récente (elle date depuis 2000), et à partir de 2007, les pouvoirs du maire ont connu des changements. Contrairement aux maires de Paris ou New York, le maire de Londres n’a pas de grand pouvoir, dispose de peu de personnel et ne perçoit pas de recettes fiscales directes. Les grandes décisions, comme par exemple, la candidature aux Jeux Olympiques ou la construction de la nouvelle ligne ferroviaire Est-Ouest du Crossrail, sont prises par le gouvernement national. Le maire n’assume pas de responsabilité dans l’enseignement, car les budgets universitaires sont contrôlés de manière centralisée par le Ministère du Commerce, de l’Innovation et des Compétences (BIS) et s’agissant du financement de l’enseignement supérieur, il est géré par le Conseil pour le Financement de l’Enseignement Supérieur d’Angleterre (HEFCE). Il n’est pas possible pour le maire de Londres de suivre l’exemple de New York, de lancer un appel mondial pour une école de « sciences appliquées » et d’offrir les capitaux et le terrain pour un tel projet (voir l’article de Michael Indergaard) et il ne peut pas non plus concurrencer celui de New York en termes de « philanthropie et d’entreprise », ce qui est, selon le « New York Partnership », « très attractif pour le monde universitaire ». Le maire, en revanche, se voit confier la responsabilité de la planification stratégique et du développement économique et c’est vis-à-vis de ces domaines qu’il s’intéresse à la compétitivité des universités de Londres.

2. Le point de vue universitaire

4Le Royaume-Uni consacre environ 1,3 % du PIB à l’enseignement supérieur, ce qui est conforme à la moyenne européenne, mais très inférieur à celle des États-Unis (3,1 %) (Hotson, 2011). Quelques universités entrent dans les cent premières du classement international, et c’est cette performance qui a dirigé la politique du gouvernement vers ce secteur, ces dernières années. Le gouvernement veut des institutions globalement compétitives, axées sur le marché. Les investissements se concentrent sur la capacité de recherche, mais les gouvernements ont du mal à trouver un mécanisme pour le financement du secteur tertiaire dans son ensemble. Pour chaque université, l’orientation internationale est devenue une priorité, pour recruter du personnel et des étudiants et se forger une solide réputation au niveau international.

5Récemment, les universités de Londres ont montré un intérêt accru pour le marketing et l’image. Environ 40 des établissements d’enseignement supérieur à Londres sont partenaires de l’organisation de marketing et de lobbying « London Higher » (londonhigher. ac. uk). Le marketing met en évidence la contribution économique directe et indirecte du secteur, ainsi que son rôle international. On peut résumer la situation ainsi :

6« Les universités de Londres et les instituts d’enseignement supérieur sont un concentré de recherche, d’enseignement et de transfert de technologie inégalé partout dans le Royaume-Uni, en Europe et au-delà. On peut résumer ainsi la situation des établissements d’enseignement supérieur (EES) à Londres :

  • ils génèrent 12 milliards de livres chaque année en biens et services, et 1,4 milliards de livres en recettes d’exportation ;

  • ils comptent 417 000 étudiants du Royaume-Uni et de l’étranger, qui sont en mesure de choisir parmi plus de 6 400 cours universitaires de premier cycle et près de 4 600 diplômes de troisième cycle ;

  • ils emploient 99 000 agents universitaires et autres ;

  • ils obtiennent environ 25 % des subventions du Conseil de recherche et 467 millions de livres en subventions de recherches récurrentes de la part du HEFCE ;

  • ils attirent au Royaume-Uni 102 000 étudiants étrangers originaires de plus de 200 pays, qui à leur tour contribuent à hauteur de 1,5 milliards de livres à l’économie britannique ; » (www.londonhigher.ac.uk/294.html).

7« London Higher » attire particulièrement l’attention sur les écoles de médecine et de formation pou les secteurs créatifs de Londres. De plus, les universités travaillent avec les agences de promotion culturelle « Study London » et « London and Partners ». Cette dernière récemment créée, regroupe marketing d’entreprises et de tourisme. Selon les travaux de « London and Partner », 105 000 étudiants étrangers placent Londres devant New York et Sydney dans cette compétition et génèrent plus de 1,5 milliards de livres par le biais d’activités économiques directes et indirectes. Le nombre d’étudiants est important, mais les liens entre recherche et commerce le sont tout autant. Globalement, « London Higher » veut faire de Londres la « Capitale mondiale de la connaissance ». Le marketing des différentes institutions reprend ces thèmes fondamentaux. Les étudiants de la Global University de Londres et de l’University College London (UCL), contribuent à « la vitalité et au développement de Londres en tant que ville de premier rang mondial ». La stratégie des institutions UCL et Global met l’accent sur les atouts de l’université, notamment sur son emplacement central à Londres qui offre « l’accès à de grandes institutions scientifiques et culturelles, un environnement multi-culturel et des moyens de transports en commun représentant une attractivité et des ressources majeures. Il s’agit également d’un risque : en effet, le coût de la vie a un impact sur le recrutement de personnel et d’étudiants étrangers ; de plus le profil international de Londres accroît le risque d’incidents de sécurité majeurs ».

8La reconnaissance de ces atouts et la connaissance de ces risques se retrouvent dans le message marketing de toutes les institutions du centre de Londres. Les avantages d’un emplacement central à Londres attirent également dans les universités des capitaux venus d’ailleurs. Des filiales universitaires se sont installées à l’étranger depuis longtemps.

9Pour les futurs étudiants de NYU Londres, la ville a su bien se vendre.

  • 1 (www.schiller.edu/campuses/london-england).

10« Aucune ville au monde n’est plus riche ni plus diversifiée que Londres. Londres accueille d’importantes communautés Africo-(sic) caribéenne, pakistanaise, hindi, juive, et de nombreuses autres. L’Angleterre a accueilli plusieurs vagues d’immigration depuis l’époque des anglo-saxons, des romains et des normands, jusqu’aux vagues d’aujourd’hui, en provenance d’Europe de l’Est et de Somalie. Chaque nouveau groupe contribue à la variété et à l’enthousiasme qui fait de Londres ce qu’elle est aujourd’hui. Londres est une ville accueillante pour les homosexuels. Londres peut devenir votre foyer, peu importe qui vous êtes et à quoi vous ressemblez. Londres est sans aucun doute le meilleur site du monde pour la musique, l’opéra et la danse. À Londres, tout le monde trouve son bonheur, que vous aimiez l’exotisme ou que vous soyez plus conventionnels, il y en a pour tous les goûts »1.

11La diversité des communautés est perçue de plus en plus comme un atout pour se positionner au niveau mondial :

12« Londres, « porte d’entrée de l’Europe », est le centre politique du Royaume-Uni, mais exerce également une forte influence sur les activités mondiales, le commerce international et l’économie globale. Le cœur financier de l’Europe (et, de plus en plus, de la planète) offre aux étudiants une occasion unique pour expérimenter, par la participation directe, les changements commerciaux et sociaux, qui vont modeler le monde dans les années à venir. Au cours des siècles, ceux qui seraient devenus ensuite de grands dirigeants politiques et économiques ont acquis leurs connaissances ici. Vous pourriez perpétuer cette tradition ».

13Ces atouts ont également attiré à Londres, d’autres universités du Royaume-Uni. La Glasgow Caledonian University, l’Université de Coventry et l’Université d’East Anglia (UEA) entre autres, y ont ouvert des succursales récemment. Leur motivation première est de capter une part du marché représentée par les étudiants étrangers. L’UEA (University of East Anglia) opère par le biais d’une agence spécialisée pour drainer des étudiants sur le marché du Royaume-Uni. L’UEA, « une des 20 meilleures universités offrant des diplômes universitaires au cœur de Londres », occupe un nouveau bâtiment à Spitalfields et met l’accent sur les biens culturels, la diversité, la sécurité et la « possibilité d’étudier au cœur du plus grand quartier commercial et financier du monde. »

14Les universités de Londres mettent en avant leur contribution économique à la ville dont l’attractivité est déterminée par la diversité, la densité des actifs culturels et son poids financier au niveau mondial. Tous ces atouts sont proposés sous une forme « familière » par les institutions locales et par les universités extérieures à la ville.

3. La planification stratégique

15Le maire et la GLA (Greater London Authority) n’ont aucune responsabilité particulière dans l’enseignement supérieur. Mais les universités sont bien présentes dans la politique stratégique, à la fois dans le plan que le maire a élaboré pour Londres et dans ses stratégies économiques. En réponse à la crise économique de 2008, la contribution de l’enseignement supérieur est de plus en plus reconnue.

16« Le leadership de Londres en matière de services financiers est reconnu, mais il existe beaucoup d’autres secteurs économiques pour lesquels Londres est un centre mondial d’excellence, notamment le domaine de l’enseignement supérieur. Londres compte 4 universités classées parmi les 100 meilleures du monde. De plus, elle accueille les sièges sociaux de 18 500 sociétés et 4 des 6 meilleurs cabinets d’avocats du monde. » (Le maire de Londres, 2008)

17L’agence de développement économique du maire a présenté ces chiffres dans une perspective concurrentielle :

  • La Capitale compte 4 500 chercheurs de niveau mondial et des centres d’essai médicaux et cliniques de très bonne réputation,

  • Grâce à 40 établissements d’enseignement supérieur (EES), l’excellence universitaire de Londres s’appuie sur la plus grande concentration d’EES de toutes les villes européennes,

  • Londres est le foyer de plus de 90 000 étudiants étrangers originaires de plus de 200 pays différents, plus que n’importe quelle autre ville dans le monde. (www.lda.gov.uk/our-work/promoting-London/london-as-aglobal-city/index.aspx).

18Enfin, en 2009, le Financial Times a attribué à la London Business School et à son programme MBA la première place mondiale, aux côtés de Wharton et au-dessus de Harvard. On compte actuellement 57 lauréats du prix Nobel parmi les anciens élèves et le personnel de l’Université de Londres. (GLA, 2009).

19Ses atouts sont certes importants mais, pour soutenir le secteur, le maire dispose de peu de ressources et sa stratégie économique en faveur des universités n’est pas très claire. Il envisage, par ailleurs, de mettre en œuvre des collaborations encore plus efficaces entre le secteur de l’enseignement supérieur et des entreprises, afin de stimuler et d’exploiter les idées, et augmenter la productivité, et il se dit prêt à travailler avec des partenaires pour faire avancer les choses » (www.lda.gov.uk/Documents/Economic_Development_Strategy)

20La stratégie ne dit pas comment le maire pourra obtenir ces résultats et avec quelles ressources. Une fois par an il tient une réunion avec « London Higher » san doute pour essayer de mieux coordonner les différentes actions. Le Plan de Londres peut aussi apporter un soutien plus concret, suivant ces prévisions :

« un fort soutien pour les institutions d’enseignement supérieur et autres institutions d’éducation complémentaire et leur développement, la reconnaissance de leurs besoins en matière de logement et le statut spécial des quartiers de Londres où elles sont situées, en particulier, l’enceinte des universités de Bloomsbury, Euston et Strand » (le maire de Londres, 2010).

21Cette « enceinte » se trouve dans la zone centrale d’activités définie dans le plan, qui regroupe la majorité des sites économiques et culturels de la ville. Elle jouxte des zones destinées à accueillir des entreprises. Le « statut spécial » de cette aire justifie la nécessité de maintenir les caractéristiques spécifiques de ces espaces tout en les améliorant. À Londres, la planification incombe au gouvernement et est partagée entre le maire et les conseils d’arrondissement. L’aménagement des quartiers, à l’échelle locale, est clairement l’affaire du conseil d’arrondissement. Le London Borough of Camden a élaboré des stratégies locales visant à améliorer les qualités spécifiques du secteur de Bloomsbury. L’UCL (University College London) prévoit un projet de requalification urbaine dans ce secteur où il possède beaucoup de terrains. L’architecte Terry Farrell, de renommée internationale, a été appelé à remodeler ce quartier universitaire et a présenté son projet sous le slogan : « Une vision de Bloomsbury », de la manière suivante : « un réaménagement de l’espace urbain définissant des options permettant de produire un espace urbain sûr, confortable et attractif, et de rétablir un esprit du lieu et une identité ».

22Cet exemple montre que renforcer la place de l’université représente un atout considérable pour « vendre » Londres sur le marché international. La planification stratégique offre un cadre à l’initiative locale, alors que les principales préoccupations de l’administration de niveau inférieur et du principal propriétaire foncier portent sur l’image distinctive des lieux pour les rendre attractifs.

23Plus en général, le Plan de Londres, identifie aussi des zones ayant un fort potentiel de développement autour des universités de banlieue, à Greenwich et Kingston par exemple, dans le cadre d’études actuellement en cours, visant à accroître la compétitivité économique des quartiers extérieurs de Londres.

Conclusions

24Revenons à présent à nos trois thèmes : l’économie, l’attractivité et la gouvernance régionale. Si nous passons en revue les chiffres des résultats du Royaume-Uni publiés par le « Centre for Cities », en ce qui concerne les mesures économiques de base, les revenus commerciaux, les étudiants et l’emploi direct Londres paraît mal lotie. Il faut par ailleurs considérer qu’il ne s’agit pas d’une ville essentiellement universitaire. D’un autre côté, il ne faut pas négliger l’importance de l’économie régionale, très diversifiée. Les services financiers sont en première ligne, mais la majeure partie de la croissance préconisée sur la période par le Plan de Londres réside dans des économies moins liées au « business » global. Le secteur public demeure un employeur important et les secteurs créatifs et culturels continuent de croître. L’enseignement supérieur contribue à cette économie diversifiée. Dans un des rapports antérieurs qui ont tenté de donner à Londres le statut de ville internationale (Coopers et Lybrand Deloitte, 1991) la notion de « masse critique » a été développée pour souligner l’échelle des secteurs économiques ainsi que leurs interconnexions et interdépendances. Le marketing des universités se concentre sur les liens avec la médecine nationale et mondiale (3 000 personnes travaillant dans le domaine médical dans Harley Street) et la contribution de l’enseignement supérieur dans les secteurs culturel et créatif. La mesure de ces impacts sera plus difficile que la tâche qui consiste à relever les mauvais chiffres de l’emploi direct ou des dépenses des étudiants. Les relations avec les secteurs économiques émergents sont également difficiles à chiffrer et exigent certainement une étude approfondie. Par exemple, en matière d’économies vertes, le gouvernement et le maire concordent sur la nécessité de lancer des actions en sa faveur. Or, la présence de plus de 40 universités devrait venir renforcer ces actions, s’ajoutant aux « ressources, capacités de gouvernance et réseaux pour agir en tant que gestionnaires de la transition », qui devraient offrir à la ville internationale de Londres des avantages substantiels durant les transitions technologiques que nous traversons (Hodson et Marvin, 2009). C’est le genre de liens qui peuvent exister entre les universités et les niveaux de gouvernement, même si leur coordination reste relativement faible. En revanche, il est plus facile de partager la même vision de l’attractivité de la ville plutôt que de coopérer au développement économique.

25Il existe un large consensus entre les universités et le gouvernement régional sur le marketing pour l’attractivité de Londres. Les agences de promotion (London Higher, London & Partners) insistent sur les mêmes images. Attirer des étudiants étrangers peut « faire image ». Et les éléments clés de ce message sont pluralité et sécurité (induite) par la diversité, les biens culturels et, concernant les universités du centre de Londres, l’emplacement de prestige au cœur d’une ville internationale. Lorsque les universités individuelles, dont la stratégie est de plus en plus souvent calquée sur le modèle du marché Ivy League (Hotson, 2011), dépensent plus pour la rénovation des logements et les équipements pour les étudiants, la planification stratégique oriente la métamorphose des quartiers universitaires. Le plan « Bloomsbury, une vision stratégique », élaboré par Terry Farrell (financé par l’UCL, l’arrondissement de Camden et l’agence de développement économique du maire) est axé sur la requalification des espaces existants et la nécessité de mieux identifier les places pour palier au « manque d’identité » du secteur. Terry Farrell a proposé une « University High Street » traversant Bloomsbury et transformant Gordon Square en « University Green ». La « prise » de Gordon Square a été, cependant, largement contestée par les résidents et d’autres groupes, comme l’avaient été les propositions de bannières proclamant la présence de l’UCL. Mais la consultation lancée par la municipalité a permis de conforter la plupart des propositions d’amélioration (Bloomsbury Improvement Group, 2011).

26Concernant l’image et l’attractivité, le gouvernement de Londres parvient à une bonne coordination (des acteurs, des moyens et des projets), qu’il s’agisse de rénover des espaces publics ou de soigner son image sur le site de la ville. Les universités semblent se situer, aussi dans la logique de la municipalité, comme un secteur important pour l’économie et l’image de cette métropole mondiale. Toutefois, le manque de coordination et les conflits dans les politiques publiques posent problème.

27La responsabilité côté universités, revient à l’administration centrale par le biais du HEFCE (Higher Education Funding Council for England) et du BIS (Department for Business, Innovation and Skills). La tâche de la GLA (Greater London Agency) est d’assumer des responsabilités politiques spécifiques, hormis celle de l’enseignement. Il n’y a aucune voix qui représente le rôle de l’université dans la ville. La politique du gouvernement ces dernières années a poussé les universités à réfléchir à leur rôle international, tant dans le transfert de la recherche et des connaissances que dans le développement de leur recrutement. Actuellement la politique du gouvernement semble remettre en cause ces tendances. Les frais de scolarité ont augmenté considérablement, à partir de 2012, ce qui a fait partir un bon nombre d’étudiants du Royaume-Uni vers les universités américaines (The Guardian, 2011). Un autre ministère, le « Home Office », de son côté favorise une politique d’immigration et prévoit la réduction du nombre de visas pour les étudiants étrangers, ce qui limite cette source de recrutement. Mais, au Royaume Uni, c’est Londres qui en prendra la plus grande part et cela n’aura pas ou peu d’impact ailleurs, ce qui endurcira le climat. La compétitivité et l’attractivité créent des degrés de conflictualités dans la tentative de s’imposer dans les arènes à plusieurs niveaux. Cela génère des politiques publiques conflictuelles et pas très claires.

Bibliographie

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Drucker, J. & Goldstein, H. (2007) Assessing the regional economic development impacts of universities: A review of current approaches, International Regional Science Review, 30 (1), pp. 20 – 46.

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Hodson, M., Marvin, S. (2009) ‘ Cities mediating technological transitions: understanding visions, intermediation and consequences’, Technology Analysis & Strategic Management, 21: 4, 515-534

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New York Times 2011 Bloomberg’s Big Push for an Applied Sciences School April 26, 2011

Pimlott, B. & Rao, N. (2002) Governing London. Oxford: Oxford University Press.

The Guardian 2011 ‘US Universities report sharp rise in UK applications’. 15th June.

Notes

1 (www.schiller.edu/campuses/london-england).

Auteur

Westminster University London SABE

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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