Version classiqueVersion mobile

Écologie industrielle et territoriale

 | 
Nicolas Buclet

Chapitre II. Le développement durable : des enjeux collectifs qui appellent des modes d’action politique renouvelés

Texte intégral

1Lorsque le concept de développement durable est présenté, il est essentiellement fait référence aux trois piliers qui en constitueraient les fondements, à savoir les dimensions sociales, environnementales et économiques. Si la question de la gouvernance est évoquée, il n’est pas toujours certain que, sur le terrain, les acteurs en prennent toute la mesure. Pourtant, le rapport Brundtland est riche de références à cette question de la gouvernance et insiste notamment sur l’importance de processus décisionnels participatifs. Nous traiterons dans une première partie de cette institutionnalisation de la participation du public et des parties prenantes au processus décisionnel, notamment à un niveau local. Nous nous concentrerons ensuite sur les difficultés qui apparaissent dans la mise en œuvre de politiques publiques, en particulier lorsqu’il s’agit de les décliner à un niveau territorial. Nous questionnerons enfin ce que l’on peut effectivement attendre d’une gouvernance plus « locale » des enjeux collectifs, entre difficultés de terrain et éventuelles dérives vers une parcellisation de l’intérêt commun.

I. L’évolution institutionnelle en faveur de processus décisionnels participatifs

2Le « rapport Brundtland », en considérant que toute prise de décision engendre un certain nombre d’effets « collatéraux » non prévus ni même considérés par les décideurs, appelle à mettre fin à la fragmentation des responsabilités. Des changements institutionnels et juridiques seraient donc nécessaires dans un souci de recherche de « l’intérêt commun ». Le Chapitre 2 « Vers un développement durable » (partie sur l’Intégration des considérations économiques et environnementales dans la prise de décisions) insiste sur l’insuffisance de la législation à répondre à cette nécessité. L’appui d’un public informé et donc une plus grande participation du public aux décisions serait utile. « Le moyen le plus efficace consiste à décentraliser la gestion des ressources en donnant aux collectivités leur mot à dire sur l’usage à faire de ces ressources. Il faudrait aussi promouvoir les initiatives des citoyens, donner du pouvoir aux associations et renforcer la démocratie locale » (Rapport Brundtland, 1987, p. 55).

Décider en disposant de l’information la plus complète possible

3Ce serait donc la complexité des relations entre toute décision et ses conséquences qui rendrait nécessaire la participation du public au processus décisionnel. En ce sens, la participation du plus grand nombre correspond à un mécanisme ayant pour objectif de maximiser l’information mise à disposition du décideur. Cela permettrait de minimiser le risque de conséquences non désirées, et non désirables, suite aux décisions prises dans un domaine ou un autre. Le raisonnement repose sur un certain nombre d’hypothèses :

  • le public est porteur d’informations qui viennent compléter celles dont disposent les décideurs et les experts mobilisés par ceux-ci ;

  • la décentralisation du processus de décision permet d’aboutir à une meilleure allocation des ressources disponibles ;

  • les décideurs publics fondent leur choix en fonction de l’intérêt commun, et de la possibilité d’accroître l’efficacité des politiques publiques en fonction de cet intérêt commun ;

  • l’intérêt commun existe en tant que tel et non en tant que construction sociale fondée sur une vision idéologique du vivre en société.

4À suivre ce raisonnement, on perçoit une « tendance à considérer la participation comme une solution miracle » (C. Larrue, 2000, p. 120). Cela revient à rejoindre deux présupposés implicites, que l’on retrouve en matière de protection de l’environnement :

  • l’information du public permet une meilleure protection de l’environnement, ce qui ne paraît pas si évident si l’information est à sens unique,

  • une plus grande participation favorise l’acceptabilité des projets » (C. Larrue, 2000, p. 121).

5Pourtant, ce raisonnement pose également un certain nombre de questions :

  • le surplus d’information parvenant au décideur est-il cohérent ? Est-il au contraire source de contradictions ?

  • le décideur est-il apte à faire le tri qualitatif de l’information qui lui parvient ?

  • le niveau d’information est-il suffisant pour justifier une prise de décision créant les conditions d’une trajectoire institutionnelle (C. Cros et O. Godard, 1996) et technologique viable ?

6L’information constitue donc sans doute un point fondamental pour la capacité de décision, mais ne peut s’extraire de l’importance de l’apport de cette information en tant qu’élément structurant d’un jeu complexe entre acteurs aux intérêts souvent divergents.

La construction de l’intérêt commun

  • 1 L’intérêt commun, terme employé par la Commission Brundtland, rejoint la notion d’intérêt général, (...)

7De façon générale, le présupposé de départ se fonde sur l’idée qu’un décideur s’approprie la notion d’intérêt commun1. Cette idée est généralement vraie, mais bute sur la façon de définir ce qu’est l’intérêt commun. Ainsi, il n’est pas rare, lors de controverses en matière d’aménagement du territoire, que les élus invoquent l’intérêt commun pour défendre un projet qui leur tient à cœur et, à l’inverse, pour fustiger les opposants qui se comporteraient exclusivement comme des « nimbystes », c’est-à-dire comme de stricts défenseurs de leurs intérêts particuliers. Est-ce si simple que cela ? Rien n’est aussi facilement généralisable. Evoquer le NIMBY permet aux porteurs d’un projet faisant face à une opposition, de disqualifier l’émergence d’intérêts divergeant quant à la conception de l’intérêt général (A. Jobert, 1998).

8Il existe certes de nombreux cas de personnes mobilisées en défense de leur environnement proche. Si un utilisateur de Trains à Grande Vitesse ne se pose généralement aucune question sur les nuisances engendrées pour les riverains de la Ligne à Grande Vitesse (LGV) qu’il emprunte, il y a de grandes chances pour qu’il se mobilise contre une nouvelle LGV qui passerait juste à côté de chez lui. Est-ce simplement un comportement opportuniste ? Là encore il est difficile de généraliser. Il peut aussi être question d’une prise de conscience de l’impact réel de l’infrastructure sur le quotidien d’un certain nombre de personnes, impact qu’il considérait jusqu’à présent comme anodin. On prend le TGV pour aller le plus vite possible d’un point A à un point B, le paysage défile si vite que le lien entre ce mode de transport et l’avion est de plus en plus fort. Un TGV entre Paris et Lyon a plus à voir avec un vol entre Paris et Nice qu’avec un Train Express Régional entre Paris et Troyes. Comme l’exprime Jacques-Yves Le Toumelin, navigateur solitaire entre 1949 et 1952, « le monde s’est rétréci, terriblement rétréci, on ne voyage plus on se déplace » (cité in P. Virilio, 1995, p. 80). Le paysage devient abstrait, les territoires traversés n’ont plus d’épaisseur, n’existent plus en tant que réalité vécue au quotidien par leurs occupants. Comme le dit également Anthony Giddens (1990, p. 119), « on peut embarquer sur un avion à Londres, et atterrir à Los Angeles dix heures plus tard, en étant à peu près sûr que non seulement le voyage sera sans danger, mais que l’avion arrivera à peu près à l’heure. Le passager peut n’avoir qu’une idée très vague de l’endroit où se trouve Los Angeles sur une carte du monde ».

9Que se passe-t-il en revanche lorsqu’un projet de LGV s’annonce près de chez vous ? Le premier réflexe est celui d’une défense de son environnement immédiat. Mais, comme l’a montré Sandrine Rui (2004) à propos de l’élaboration du projet de LGV Sud-Ouest, les arguments avancés par les opposants sont autrement plus complexes et variés. La question de l’aménagement du territoire est posée par certains et donc celle de la pertinence du projet en soi. Des visions antagonistes s’affrontent sur ce point. « La notion d’intérêt général tend à perdre son caractère « singulier » pour se démultiplier, pour se décliner au pluriel. […] On parlera alors des « intérêts généraux » en présence dans le conflit d’aménagement » (S. Rui, 2001, p. 142).

10En suivant l’évolution de ces dernières décennies, le territoire national est constitué d’un certain nombre de points de polarisation des activités économiques qu’il faut relier selon le principe de suppression de la variable temporelle. Les plus importants de ces points sont eux-mêmes reliés à un réseau mondial de villes dans une logique de polarisation croissante des activités humaines les plus dynamiques, mouvement qui trouve ses racines dans le temps (F. Braudel, 1985) et qui ne fait que s’accélérer depuis l’avènement de l’économie de marché capitaliste et grâce aux progrès technologiques dans le domaine des transports (D. Cohen, 2004). S’il s’agit d’accompagner ce mouvement, de le renforcer au nom de la compétitivité des centres névralgiques de chaque pays, alors comme l’exprime Paul Virilio, « dans le domaine de l’aménagement du territoire, le « temps » l’emporte désormais sur l’« espace », mais il ne s’agit plus comme naguère d’un temps local et chronologique, mais d’un temps mondial, universel, qui s’oppose non seulement à l’espace local de l’organisation foncière d’une région, mais à l’espace mondial d’une planète en voie d’homogénéisation » (P. Virilio, 1995, p. 89). En allant plus loin avec ce même auteur, on peut considérer que le réseau des villes-centres (pour reprendre l’expression de Fernand Braudel) va se fondre en une unique ville-monde, ville à la fois virtuelle et fonctionnant dans l’immédiateté, grâce aux nouveaux progrès à venir dans les télécommunications, et ville « dont chaque ville réelle ne serait finalement qu’un arrondissement », « la société de demain se décomposant en deux catégories antagonistes : ceux qui vivront au rythme du temps réel de la ville mondiale, dans la communauté virtuelle des nantis, et ceux qui survivront dans les marges de l’espace réel des villes locales, plus abandonnés que ceux qui vivent aujourd’hui dans les zones suburbaines du Tiers Monde » (P. Virilio, 1995, p. 95).

11Il est difficile de quantifier l’importance des mouvements d’opinion qui, au-delà d’écoles de pensée se rattachant aux idées de Serge Latouche, de Paul Ariès ou encore de Gilbert Rist et de Majid Rahnema, s’opposent à cette évolution qui serait de l’ordre de l’inexorable. On retrouve une représentation de ces mouvements au sein du monde associatif. Pour prendre l’exemple des déchets ménagers, Laurence Rocher souligne « la représentation importante d’associations et d’organismes œuvrant pour la défense d’une agriculture « alternative », essentiellement biologique, comme un des traits saillants de la mobilisation » (L. Rocher, 2006, p. 209) contre le projet d’incinérateur à proximité de Tours. De même, près de Douarnenez, une des associations opposées à l’incinérateur est dirigée par des éleveurs porcins en agriculture biologique, tandis que vers Saint Brieuc, l’association la plus virulente contre l’incinération insiste sur le vivre autrement (N. Buclet, D. Salomon, 2008). Ce sont des conceptions différentes des relations économiques et sociales qui s’affrontent dans ces cas là.

12La prise de conscience qu’un projet d’aménagement mérite d’être considéré en fonction de ses conséquences sur un territoire, sur son dynamisme économique, sur la capacité de ses habitants à se sentir partie prenante de son devenir, n’est pas la dernière des causes de refus de projets présentés sous l’égide de l’intérêt commun. Comme le dit Laurence Rocher dans le cas des déchets ménagers, « outre la question des risques sanitaires et le refus de l’incinération comme procédé de traitement, ce sont les principes d’organisation territoriale, mais également une appréhension renouvelée du « problème déchets » qui se trouvent mis en débat » (L. Rocher, 2006, p. 17), c'est-à-dire également les questions de changement climatique et de raréfaction des ressources (L Rocher, 2006, p. 208).

13Si nous reprenons un instant l’exemple d’une Ligne à Grande Vitesse, celle-ci fait partie d’un schéma européen de transport, apte à favoriser les échanges entre grandes régions de l’Union Européenne et à promouvoir la compétitivité des territoires ainsi desservis. L’intérêt commun est donc de considérer que l’accroissement des échanges entre les territoires desservis profite à tous. Le périmètre géographique qui permet de définir l’intérêt commun est le périmètre de l’Union Européenne. Mais en quoi ce périmètre est-il davantage légitime que celui qui consisterait à observer l’intérêt commun à l’échelle de l’ensemble de la planète ? La question qui pourrait se poser serait de comprendre en quoi la compétitivité de certains pôles européens par rapport à des pôles présents sur d’autres continents est un instrument de l’intérêt de l’humanité dans son ensemble. À l’inverse, l’intérêt commun ne peut-il être défini à l’échelle d’un territoire moins large ? En quoi l’opposition d’acteurs au niveau d’un département concerné par un projet de Ligne à Grande Vitesse, sans aucune gare prévue sur son territoire, n’est-elle pas légitime et représente-t-elle la défense d’intérêts particuliers ? On voit bien que la définition de l’intérêt commun est une question de cadrage du problème (E. Goffman, 1974), notamment en tant qu’enjeu stratégique permettant d’imposer des orientations à l’action politique (M. Mormont, 2006). Le cadrage devient alors un sujet de conflit entre acteurs, déterminant pour la suite de la discussion possible entre points de vue divergents (R. Benford et S. Hunt, 2001).

L’intérêt commun, une notion en voie de disparition à réhabiliter ?

14La question du cadrage est donc fortement liée à celle de la définition de l’intérêt commun par les parties prenantes du processus décisionnel. De ce point de vue, ce travail se situe en opposition avec le courant de pensée contractualiste anglo-saxon, représenté notamment par Jérémy Bentham, qui considère la notion d’intérêt général (ou commun) comme la somme des intérêts particuliers, dont il suffirait que l’État se porte garant. La posture défendue ici n’est pas non plus celle d’un intérêt commun transcendant et dont la définition échapperait au jeu d’acteur de la communauté en question. La question du « bien commun » doit être posée comme une question ouverte, mais ne pas tourner à l’avantage d’une conception excessivement individualiste de la société qui rendrait, comme l’expriment Alain Papaux et Dominique Bourg (2008, p. 16) « accidentel – au sens philosophique de non-essentiel – le « vivre ensemble » et plus encore le « bien » vivre ensemble ». Le bien commun n’est ni un préalable indiscutable, ni un concept dont la relativité dépendrait de la volonté d’individus s’accordant dans un cadre privé. Comme l’écrivent encore ces mêmes auteurs, « il ne saurait y avoir de contrat social fondateur sans qu’un ordre politico-juridique ne l’englobe et ne le précède à l’instar de la règle pacta sunt servanda (les conventions doivent être respectées), garante du droit social mais dont la nature de droit coutumier atteste la préexistence d’un ordre juridique à tout contrat social qui n’a donc rien d’un point d’origine. Dès lors, repenser des fins, mieux les réélaborer collectivement, ne s’avère nullement en diminution de la liberté mais, tout au contraire, comme son accomplissement, son achèvement dans l’humain en tant que membre de ce genre désormais mortel » (A. Papaux, D. Bourg, 2008, p. 16-17).

  • 2 D’autres auteurs avant lui ont éclairé cette question de la solidarité au sein d’une communauté, no (...)
  • 3 Le généticien américain Lee M. Silver (1998) considère que la manipulation génétique d’embryons hum (...)

15Sur de nombreux problèmes de choix d’aménagement (mais également dans nombre d’autres registres) l’intérêt commun a pendant longtemps pu être défini en fonction d’une certaine idée de progrès. Cet intérêt commun remonte loin dans le temps, en tant que ciment social de communautés humaines qui, autrement, n’auraient pu survivre dans un rapport de force extrêmement défavorable avec la nature. C’est ce que souligne Hans Jonas (1997) pour lequel le rapport de l’homme à la nature a pendant longtemps été relativement simple en raison de ce rapport défavorable et des faibles perturbations subies par la nature sous l’action humaine. La solidarité face à la nature est constitutive de la vie des premières communautés humaines et, comme le montre Majid Rahnema (2003), en parallèle au progrès technique ce sont des réorganisations politiques qui ont progressivement affaibli certaines conventions jusqu’alors indépassables, comme l’obligation de partager ses biens et notamment les denrées alimentaires dans un souci de redistribution et de solidarité. Cet auteur nous montre que la notion de pauvreté, que l’existence même de pauvres n’avait pas de sens dans ce type de sociétés redistributives2. Le basculement aurait eu lieu autour de l’an mille avant Jésus Christ au sein de sociétés plus complexes. La pauvreté « serait apparue à la faveur d’une évolution économique qui s’est dessinée entre le Xe et le VIIIe siècle avant J.-C, et qui a permis, en un court laps de temps, à un petit nombre de propriétaires fonciers cupides de contraindre les exploitants agricoles à leur céder leurs terres » (M. Rahnema, 2003, p. 76). Après encore presque deux millénaires de progrès dans la capacité de l’homme à résorber le rapport de force défavorable avec la nature, celui-ci s’est retourné, ce que souligne Hans Jonas (1979) et qui le mène à développer son « heuristique de la peur » et l’adoption du « scénario du pire ». En particulier « le paradoxe de la situation actuelle de la technique, relevé par Jonas, est que ce sont nos succès qui posent problème. Nous sommes parvenus à un niveau de puissance technique sans précédent : nos actions techniques ont des effets globaux, dans l’espace comme dans le temps » (C. Larrère, 2003, p. 12). Le rapport de force s’est inversé et, tout comme lorsque l’homme devait survivre face à une nature toute puissante et le faisait grâce à la solidarité et à la notion d’intérêt commun, l’homme ne peut survivre sans la nature dont il est partie intégrante (J-M. Schaeffer, 2007) et gagne à réhabiliter une communauté d’intérêts qui dépasse une conception désormais dangereuse qui consiste à confier au progrès technique la clé de l’évolution de notre société. En effet, demeurer sur ce schéma, c’est persister dans des choix dont les conséquences dépassent de loin l’intentionnel. Avec l’heuristique de la peur, « c’est dans l’anticipation de la menace, dans l’appréhension de la perte que l’on découvre la valeur de ce que l’on va perdre. » (C. Larrère, 2003, p. 14). Bien entendu, face aux écrits de Hans Jonas qui s’interroge sur la capacité de survie de l’espèce humaine face au progrès technique qu’elle engendre, les questions d’aménagement du territoire de type Ligne à Grande Vitesse peuvent paraître dérisoires. Elles ressortissent néanmoins du même esprit, à savoir qu’aujourd’hui un grand nombre d’acteurs s’interroge sur les conséquences néfastes, voire non intentionnelles d’un projet, aussi banal et évident dans la légitimité qu’il puisse paraître. C’est que, comme le disent encore Alain Papaux et Dominique Bourg, « les sociétés modernes délaissent la détermination des fins de deux manières : soit en les abandonnant aux seuls choix individuels (héritage de la laïcité, libéralisme – contractualisme), soit en les livrant à des automatismes collectifs. L’accumulation de choix individuels dans le cadre du marché d’un côté, l’expression du progrès technologique de l’autre, conçue comme nécessairement bonne, débouchent l’un et l’autre sur un design de nos modes de vie : en découlent des « biens » qui auraient pu être autant d’objectifs à atteindre. Le mitage du paysage, la césure du genre humain propre à un scénario du type Lee Silver3, la dégradation du climat qui découle des GES, la suppression de l’espace public induite par l’extension de la circulation automobile, constituent autant de fins collectives qui n’ont jamais été poursuivies, mais découlent indirectement de l’accumulation de choix individuels, portés par l’idéologie du progrès » (A. Papaux, D. Bourg, 2008, p. 20). Face à ce constat, l’enjeu n’est-il pas de redonner du sens aux décisions prises au nom du progrès, mais aussi de la compétitivité qui nous pousse, en tant que collectivité locale (devenir un territoire attractif), régionale (cf. les pôles de compétitivité), nationale (exporter davantage), voire continentale à dépasser les autres communautés dans une logique d’affrontement sans autre limite que celle de ce dépassement perpétuel ? Or, dans cette logique se dessine nettement un « système de valeurs et de normes à travers lequel l’idéologie globaliste prend forme. Les nouvelles élites transnationales exigent de tous les individus humains qu’ils « bougent », qu’ils suivent le mouvement globalisateur, qu’ils accélèrent leur propre mouvement, qu’ils vivent désormais à « l’heure de la mondialisation » après avoir pris le train de la « modernisation » » (P-A. Taguieff, 2001, p. 12). Et quoi de mieux qu’un TGV pour répondre à ces défis incontournables, présentés comme des fins en soi pour on ne sait plus quel but qu’une course face à l’autre, dans un déni total de destin commun ?

La question de la légitimité du processus décisionnel

16Si c’est, en suivant Hans Jonas, le succès même de l’homme face aux défis de la connaissance scientifique et technique qui crée de nouveaux impératifs éthiques en matière de politiques publiques, c’est surtout l’émiettement progressif du consensus sur la corrélation entre progrès technique et amélioration du bien-être collectif et des individus, qui mène les décideurs à se poser la question de leur capacité à exercer leur fonction. Ce questionnement a abouti à formaliser au niveau national et international la nécessité de modifier les pratiques en matière de choix collectifs.

Conventions et textes juridiques

17À la suite du rapport Brundtland, de nombreuses initiatives se sont formalisées dans ce même état d’esprit. Pour la France, citons la circulaire Bianco n° 92-71 du 15 décembre 1992 et l’instauration de la Commission du débat public en 1995 par le biais de la loi Barnier n° 95-101 du 2 février. Mais c’est la Convention internationale d’Aarhus qui pousse à systématiser les questions de l’information du public et de sa participation aux processus décisionnels. La Convention de Aarhus, signée le 25 juin 1998 par 39 États dont la France, traduite au niveau de l’Union Européenne par la directive 2003/4/CE et transcrite en droit dans les pays membres, insiste sur la nécessité, pour les questions touchant à l’environnement, d’informer le public et de l’impliquer dans le processus décisionnel. Ainsi, en préambule, les signataires considèrent que « les citoyens doivent avoir accès à l'information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d'environnement, étant entendu qu'ils peuvent avoir besoin d'une assistance pour exercer leurs droits », et reconnaissent que « dans le domaine de l'environnement, un meilleur accès à l'information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement, contribuent à sensibiliser le public aux problèmes environnementaux, lui donnent la possibilité d'exprimer ses préoccupations et aident les autorités publiques à tenir dûment compte de celles-ci ». Dans l’article 6 de la Convention sur la Participation du Public aux décisions relatives à des activités particulières, il est en outre spécifié au point 4 que « chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ». La forme que prend cette participation est spécifiée au point 7 de ce même article 6. « La procédure de participation du public prévoit la possibilité pour le public de soumettre par écrit ou, selon qu'il convient, lors d'une audition ou d'une enquête publique faisant intervenir l'auteur de la demande toutes observations, informations, analyses ou opinions qu'il estime pertinentes au regard de l'activité proposée ». Enfin, le point 8 spécifie que « chaque Partie veille à ce que, au moment de prendre la décision, les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération ». Afin de s’assurer du respect de la Convention, un accès à la justice est également prévu, notamment en matière de transmission d’informations et donc de transparence quant aux données de la question soumise à discussion.

18Cette convention rend absolument nécessaire tant l’information du public que sa participation au processus décisionnel sur les questions touchant à l’environnement. En même temps, et en toute logique avec le principe de proximité, bien que garantie également à travers des procédures juridiques, l’essentiel de la mise en œuvre de l’obligation de participation et notamment la méthode à appliquer sont laissées à la discrétion des États signataires. Cela ne signifie en rien que les décideurs informant le public et l’incitant à participer au processus d’élaboration d’un projet ouvrent le débat sur la pertinence même du projet en question. L’interprétation du point 4 de l’article 6 peut être multiple. C’est au début de la procédure que doit être invité à participer le public, afin que cette participation ait des chances d’influer sur le choix des options et solutions, mais il peut s’agir des options et solutions dans un cadre prédéfini par de grandes orientations. Ces dernières n’auront pas forcément donné lieu à débat avec le public mais se seront décidées, dans le meilleur des cas, dans le cadre de la démocratie représentative la plus classique.

  • 4 Processus engagé à l’initiative du président de la République Nicolas Sarkozy au mois de juin 2007, (...)

19Enfin, notons que la Convention de Aarhus ne s’applique qu’aux questions dites « environnementales ». Les questions plus larges de développement durable, bien que souvent réduites par nombre d’acteurs à ces questions environnementales, ne sont donc pas concernées par l’obligation de débat. Eu égard à ce que nous avons pu analyser au chapitre I, cette différence de traitement entre l’environnement d’un côté, les questions sociétales et notamment la réduction des inégalités sociales de l’autre, ne peut que poser problème. Pour que ce problème n’en soit pas un, il faut compter sur le bon sens des acteurs s’inscrivant dans un processus de dialogue autour d’une question environnementale. Il faut donc qu’ils considèrent par eux-mêmes que leur objet de discussion va au-delà du champ environnemental, que la complétude de leurs discussions implique que s’instaure également un débat sur les questions de développement territorial, mais aussi sur les conséquences des projets locaux qu’ils souhaitent initier sur d’autres régions du monde. Notons d’ailleurs que le Grenelle de l’environnement4 n’a pu échapper à ce recadrage de la part des participants et du gouvernement, tant il paraissait évident à nombre d’entre eux que l’on ne pouvait laisser de côté les conséquences sociales des décisions prises.

La participation du public dans la Stratégie Européenne de Développement Durable (SEDD)

  • 5 http://ec.europa.eu/sustainable/docs/renewed_eu_sds_fr.pdf, p.4.

20À l’instar de la Convention de Aarhus, et sans grande surprise, la Stratégie Européenne de Développement Durable (SEDD) telle que révisée et adoptée les 15 et 16 juin 2006, évoque également, parmi les principes directeurs des politiques, une société « ouverte et démocratique » avec pour objectif de « garantir aux citoyens la possibilité d’exercer leurs droits d’accès à l’information et assurer leur accès à la justice. Offrir des voies de consultation et de participation à toutes les parties intéressées et associations »5. Le texte se différencie néanmoins de la Convention de Aarhus en ce que, à côté de la participation des citoyens, sont également évoqués les besoins de faire participer les entreprises et les partenaires sociaux, notamment pour favoriser la coopération concernant la mise en place de modes de consommation et de production durables. Les considérations d’ordre économique, social et environnemental doivent être intégrées les unes aux autres dans un souci de cohérence et de renforcement.

21Un autre aspect sur lequel insiste la SEDD, en lien avec la gouvernance, est celui de la cohérence des politiques menées à un niveau sectoriel, mais également entre les niveaux local, régional, national et mondial. Pour ce faire, le texte évoque le recours permanent (phases d’élaboration, d’évaluation et d’exécution) aux meilleures connaissances disponibles afin de fonder les politiques suivies sur le principe du meilleur rapport coûts-bénéfices possible. Face à cet aspect précis, deux principes viennent à s’imposer selon des cas de figure assez diamétralement opposés. Le principe de précaution doit être mobilisé en cas d’incertitudes scientifiques, tandis que le principe du pollueur-payeur est mobilisable quand l’évaluation des conséquences des actions individuelles ou collectives est assez précise.

22Tous ces principes paraissent des plus cohérents et devraient permettre de participer à l’élaboration de politiques publiques efficaces et tenant compte des avis éclairés des uns et des autres. Néanmoins, il reste à voir comment, au niveau des territoires chargés, en fonction du principe de subsidiarité, de mettre en œuvre les grandes lignes directrices des politiques d’environnement, de développement économique ou encore d’aménagement du territoire, ces principes peuvent être effectivement appliqués.

II. Des difficultés objectives sur le terrain

23Puisque le principe de subsidiarité est évoqué par les institutions internationales, principe souvent revendiqué par les États membres de l’Union Européenne, mais aussi par certains acteurs du « terrain », il ne reste plus qu’à permettre aux décideurs locaux, en accord avec l’esprit de la Stratégie Européenne de Développement Durable et de la Convention de Aarhus, d’élaborer des politiques de développement et de monter des projets d’aménagement du territoire afin de répondre aux enjeux qui se posent. Dans cette deuxième partie de chapitre, il paraît néanmoins important de revenir sur ce « il ne reste plus qu’à », à commencer par une illustration des nombreuses difficultés auxquelles doivent faire face les élus locaux.

Préserver ou aménager un territoire : les limites de l’exercice pour les élus locaux

24Si des stratégies locales peuvent être absolument légitimes en matière de développement durable, leur succès dépend de variables dépassant la capacité politique des responsables d’un territoire donné. Cela plaide pour un renforcement de ces capacités politiques, mais interroge sérieusement sur les moyens d’y parvenir. C’est en particulier le cas lorsque les variables déterminantes dépendent du fonctionnement des marchés, dont le périmètre tend à être le plus large possible.

L’opposition aux projets d’aménagement

  • 6 Cf. Nicolas Buclet, Danielle Salomon, L’influence de la démocratie participative locale sur la repr (...)

25Qu’il s’agisse d’effectuer des choix en matière d’infrastructures pour la gestion des déchets, de construire une usine de production, une voie de communication, ou des infrastructures légères de type éoliennes, des formes d’opposition locale surgissent presque inévitablement. On parle, toujours un peu vite, de phénomène « Nimby » pour cataloguer ces formes d’opposition locales. Bien que diverse sous ses formes, l’opposition se structure néanmoins autour de points communs, et notamment la dénonciation de procédures décisionnelles peu démocratiques. Les revendications en ce sens sont assez systématiques et ont poussé plusieurs collectivités territoriales à se lancer dans la « concertation » sous ses différentes formes. C’est notamment le cas, en matière de gestion des déchets ménagers et assimilés, du SITOM (Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères) Ouest-Cornouailles (Finistère) et du SMICTOM (Syndicat Mixte de Collecte et de Traitement des Ordures Ménagères) des Châtelets (Côtes d’Armor)6, cas d’études à partir desquels nous avons tiré, avec Danielle Salomon, un certain nombre d’enseignements. Dans les deux cas, il s’agissait pour les élus du syndicat mixte de déterminer la nature des infrastructures et des investissements nécessaires pour les années à venir en matière de gestion des déchets de leur compétence.

Les limites de la démocratie participative et de la consultation telle qu’elle est généralement conçue en France

  • 7 Pour comprendre ce parti pris, soulignons avec Jean-Michel Fourniau (2007, p. 75) que l’expression (...)

26Avant de pousser à la généralisation qui mènerait à affirmer que toute procédure de concertation est non seulement complexe, en particulier dans le contexte français, mais vouée à ne pas résoudre les conflits préalables qu’elle est censée apaiser, il est nécessaire de préciser que, dans les deux cas étudiés, les modalités de dialogue choisies par les collectivités locales ne s’inscrivent pas véritablement dans une démarche de concertation, mais davantage de consultation. L’objectif est en effet avant tout de faire participer le public et les parties prenantes pour recueillir leur avis. Il n’y a jamais eu de constitution de groupes de travail permettant aux acteurs de se retrouver, de dialoguer, ou de construire ensemble les solutions à envisager. En ce sens, on peut dire que les élus de ces deux territoires appliquent les principes mêmes de la démocratie participative telle qu’elle est comprise en France, c'est-à-dire une participation du public et des parties prenantes dans le but d’éclairer les élus et de leur apporter un surplus d’information. L’intention n’est pas que ce public ou que ces parties prenantes ne se substituent aux élus dans leur rôle de décideurs, ni même que ce rôle soit partagé par l’ensemble des parties prenantes, dans une logique de démocratie délibérative7. Par ailleurs, les élus ne souhaitent aucunement que soit débattue la question même de l’intérêt général auquel doit se rattacher la future décision, ceci pour les raisons suivantes :

  • malgré la décentralisation accordant plus de place aux collectivités territoriales dans le processus de décision, le contexte n’a pas changé quant à la définition de l’intérêt général. Comme le dit Laurent Davezies (2008, p. 108), « le gouvernement central, par sa posture de seul garant de l’intérêt national et de la « cohésion territoriale », affranchit de ces impératifs les collectivités territoriales qui n’ont donc à s’occuper que de leurs intérêts particuliers ».

  • le principe de subsidiarité se traduisant, pour le domaine des déchets ménagers et assimilés, dans le principe de proximité, il paraît évident aux élus que chaque territoire doit gérer ses propres déchets. La définition d’une solution technique de traitement de ces déchets est donc l’attendu de l’exercice de débat public.

  • 8 C’est un contexte assez particulier, car les élus dont il est question ici ne sont pas les porteurs (...)

27Au-delà du domaine de la gestion des déchets, il est extrêmement rare que les élus fassent de la démocratie participative un outil de définition de l’intérêt commun alors même que « la discussion publique révèle la présence d’intérêts généraux potentiellement contradictoires » (S. Rui, 2001, p. 143). Comme l’observe d’ailleurs Rémi Lefebvre dans le contexte de débats publics inscrits dans le cadre de la CNDP (Commission Nationale du Débat Public)8, « les élus sont globalement peu affectés par la dynamique du débat. Leurs interventions se répondent rarement et ils argumentent en jouant de manière limitée le jeu de l’interaction » (R. Lefebvre, 2007, p. 216). Il ne paraît dès lors pas surprenant, devant si peu d’investissement dans les débats, que ces élus se sentent concernés par ce qui peut ressortir du débat, à fortiori sur la question de l’intérêt général. Dans l’élaboration des modalités de dialogue, le cadre du débat exclut en général ces questions mais, comme le souligne encore Sandrine Rui, « le fait qu’aucune procédure, malgré les intentions des instigateurs, ne puisse effacer le conflit social qui se joue dans toute mise en œuvre de projet d’infrastructure fait ainsi la place à un débat d’ordre politique autour de la question des conditions du vivre ensemble (S. Rui, 2001, p. 147) ». Les exemples (à notre connaissance et à travers la littérature scientifique parcourue) de modalités de dialogue, montées en France au nom de la démocratie participative n’abordent pas, ou le moins possible, cette question du vivre ensemble. Un projet d’infrastructure de déchets, comme un projet de centrale thermique au gaz ou encore un projet de rocade autoroutière (pour prendre des exemples de projets tous discutés ces dernières années autour de Saint Brieuc) n’est que peu discuté collectivement en fonction de son inscription dans le territoire et de la vision qu’en ont les occupants, notamment quant aux évolutions à prévoir.

Leçons à partir de cas d’études9

  • 9 L’essentiel de l’analyse qui va suivre, est issue de Buclet (2008).
  • 10 Bien qu’évoquant le fait qu’aucune décision n’était encore prise quant au choix technique d’une fut (...)

28Ces réserves faites, nécessaires pour comprendre que, si difficultés dans l’application des principes de la démocratie participative il y a, celles-ci ne sont pas toujours indépendantes de la façon même de concevoir l’exercice, il est également important de souligner d’autres obstacles récurrents. Les cas du SITOM Ouest-Cornouailles (Douarnenez) et du SMICTOM des Châtelets (Saint Brieuc) sont intéressants à ce titre. En Cornouailles en particulier, l’on assiste à deux attitudes distinctes du monde associatif. Les associations plus « généralistes » se montrent satisfaites de l’ouverture du débat et participent positivement à la définition de solutions collectives. En revanche, certaines associations locales, souvent nées en réaction à des projets locaux précis, évoluent peu et se montrent plutôt réticentes au dialogue. Ce constat est moins vrai autour de Saint Brieuc, car l’ouverture au dialogue de la part des élus est entachée de déclarations maladroites du président du syndicat mixte. Ces déclarations dans la presse10 ont provoqué une défiance généralisée de la part des associations, notamment de celles attachées à l’ouverture des processus décisionnels au-delà du cercle des élus et techniciens.

29À cette précision près, il semble, à travers ces deux exemples, que des procédures de démocratie participative ne permettent pas de réduire une attitude de refus systématique de projets d’aménagement de certaines catégories de population (N. Buclet, D. Salomon, 2007). Ainsi, nombre d’élus de Ouest-Cornouailles s’inquiètent de l’opposition systématique d’une partie de la population et des associations locales, non seulement aux projets de gestion des déchets, mais également à une ferme éolienne (phénomène assez fréquent en France), l’ouverture d’un parc à huîtres, la création d’une activité d’ULM (Ultra Légers Motorisés) ou encore la réhabilitation d’un vieux moulin dans l’objectif de développer des activités artisanales. Le même phénomène se retrouve autour de Saint Brieuc, où les élus se disent désarmés face à cette opposition systématique au moindre projet d’aménagement. Il est surtout remarquable que ce constat d’impuissance concerne à la fois des élus hostiles à la démocratie participative et des élus promoteurs d’initiatives en ce sens. De fait, nombre d’élus locaux, tant en zone rurale que périurbaine, se posent la question de leur capacité à monter des projets de développement économique et d’aménagement du territoire de leur compétence.

30En se penchant sur le profil sociologique des opposants les plus virulents, vecteurs récurrents de ces conflits, et en assumant le risque évident d’une excessive généralisation, il apparaît que les revenus d’un nombre élevé d’entre eux ne dépendent pas du territoire dans lequel ils s’inscrivent. Il s’agit soit de retraités, soit de citadins disposant d’une résidence secondaire, soit d’actifs travaillant en zone urbaine mais résidant en zone rurale ou semi rurale, soit encore de fonctionnaires de l’État (à distinguer des fonctionnaires dépendant des collectivités territoriales). Un regard sur d’autres contextes locaux tend à corroborer cette observation, comme par exemple l’opposition au projet d’usine de biocarburants de Pont-sur-Seine (Aube), conduite de manière emblématique par un haut fonctionnaire résidant à Paris et ayant sa résidence secondaire dans la commune adjacente de Marnay. Dans ce contexte précis, l’opposition au projet se concentre d’ailleurs dans cette commune de Marnay, riche en résidences secondaires, alors que la population de Pont-sur-Seine, où le taux de chômage est élevé, est globalement favorable au projet (M. Delaitre, R. Pontonnier, 2007).

31Pour toutes ces personnes, l’intérêt du développement économique sur un mode entrepreneurial, voire industriel, du territoire dans lequel elles s’inscrivent n’est que très secondaire. Leur revenu dépend soit d’autres territoires, soit de l’État. Ce qu’elles recherchent, également en lien avec une réalité urbaine, est une certaine idée qu’elles se font de la « campagne ». Les élus constatent que, d’un côté, ces populations réclament des services publics comparables à ce qu’elles connaissent par ailleurs en ville (comme par exemple un ramassage plus fréquent des déchets ménagers ou le ramassage des feuilles mortes à l’automne sur les routes communales, et ce en pleine zone rurale et dans un contexte d’élevage et de cultures agricoles), et que, d’autre part, elles souhaitent transformer le territoire en « réserve d’indiens » (pour reprendre les termes employés par plusieurs élus), afin d’en éloigner toute gêne olfactive, visuelle ou auditive et, bien entendu, de se préserver de risques sanitaires.

32Une analyse du positionnement de ces acteurs par le biais de l’économie des conventions, à l’instar d’Olivier Godard (1990) et de sa transcription du monde des cités de Luc Boltanski et Laurent Thévenot (1987) à la place de la nature dans les systèmes de légitimation, nous permet de comprendre à quel niveau se situent les difficultés de dialogue entre ces opposants et les élus porteurs de projets d’aménagement. Elles surgissent au niveau d’une représentation différente de la nature. Ainsi, les opposants emploient fréquemment des discours de légitimité s’adossant à la cité inspirée, si l’on veut y comprendre là une volonté de faire échapper la nature à l’action humaine industrieuse et d’en promouvoir l’intégrité, mais aussi à la cité civique, dont ils se veulent les défenseurs par leur volonté farouche de promouvoir des modes de décision plus démocratiques. Les élus locaux, quant à eux, légitiment leur action essentiellement dans le cadre de la cité industrielle, mais également dans celui de la cité civique. Dès lors, si l’on en croit Olivier Godard (1990), il existe une passerelle, au niveau de la cité civique, entre ces deux catégories d’acteurs, susceptible de favoriser un compromis.

33Mais c’est sans compter sur le regard que chaque partie porte sur l’autre. Les élus locaux, soutenus en cela par les représentants d’associations telle que Eau & Rivière de Bretagne, CLCV (Consommation, Logement et Cadre de Vie) ou encore France Nature Environnement, considèrent que, derrière leurs discours, les opposants défendent avant tout leur intérêt personnel et une vision davantage « domestique » de la nature, d’un patrimoine à défendre dans la forme exacte où ils l’ont acquis. De l’autre côté, ces opposants accusent les élus locaux de démissionner face aux intérêts de grosses entreprises (et de se plier, dès lors, aux intérêts de la cité marchande) et de ne pas agir au nom de l’intérêt général. Les arguments mobilisés dans le cadre de la cité civique ne seraient qu’un leurre. Même la mise en place de mécanismes participatifs ne serait qu’un moyen détourné de faire passer des projets déjà « ficelés ». Chacun dès lors se renvoie la balle et se décrète seul porteur de l’intérêt collectif.

34Parallèlement à cet affrontement dont l’objet consiste à déterminer qui porte effectivement l’intérêt collectif, l’opposition se structure également entre une population dont le revenu dépend du territoire et celle dont le revenu provient de sources extérieures, mais aussi, dans certains contextes, entre les populations actives et les retraités. Ce point paraît fondamental du point de vue du développement durable. On assiste à l’émiettement des solidarités entre habitants d’un même territoire, tandis que les élus sont désarmés face à des intérêts d’acteurs se situant à des niveaux spatiaux différents. Ce phénomène d’émiettement des solidarités s’accompagne en effet, comme l’exprime Laurent Davezies (2008, p. 5) d’un « divorce géographique entre les forces productives et les dynamiques de développement ». Cet auteur nous montre en effet que, si d’un côté, et notamment sous la poussée des contraintes économiques issues de la mondialisation et de la concurrence exacerbée à un niveau continental et intercontinental, on assiste depuis une trentaine d’années à un retour des disparités territoriales en matière d’emplois industriels ou en lien avec la production de biens, un autre phénomène est tout autant à l’œuvre, celui d’une réduction des disparités territoriales quant aux revenus disponibles. D’ailleurs, d’après les calculs de Laurent Davezies (2008, p. 58) la part des revenus dépendant directement de la « base productive marchande » est légèrement inférieure au quart du total des revenus disponibles au niveau des divers territoires français. Dès lors, le revenu d’un territoire dépend proportionnellement de moins en moins de cette base.

35Cette évolution, étrange pour qui raisonne classiquement en termes de PIB générés par un territoire, s’explique aisément lorsque l’on porte un regard sur l’accroissement permanent des dépenses publiques, passant de 28 % du PIB français en 1950 à 55,4 % en 2003 (L. Davezies, 2008, p. 15), tandis qu’au niveau européen, les transferts des régions productives vers les régions dotées d’un faible tissu productif ont atteint, en 1993, l’équivalent de 4 % du PIB de ces régions moins développées (L. Davezies, 2008, p. 18). Selon Laurent Davezies, ce phénomène est d’ailleurs perçu comme tel par une partie au moins des populations des régions les plus productives (Catalogne, Lombardie et Nord-Est de l’Italie, Flandre, régions du nord du Mexique). Si du temps du modèle fordiste (A. Lipietz, 1986), les marchés des régions industrialisées se situaient principalement à l’échelle de leur pays, ils se situent de plus en plus en dehors de celui-ci. Dans un pays, dès lors, le développement des régions les moins productives n’est plus perçu comme une condition nécessaire à l’accroissement des capacités de production des régions les plus productives, ce qui rend d’autant moins acceptable, pour ces dernières, l’existence de nombreux mécanismes de solidarité interrégionale.

  • 11 Phénomène qui touche particulièrement une région comme l’Ile-de-France.

36Parallèlement à ce premier mécanisme, on constate également avec Laurent Davezies (2008, p. 31-32) « que ce sont les régions à plus faible PIB par habitant qui ont les plus forts taux de présence de personnes de plus de 65 ans ». Outre le fait connu que certaines régions ont une démographie vieillissante, du fait du départ des actifs vers des régions proposant des emplois, Laurent Davezies observe également un phénomène de transferts de revenus vers les régions les moins productives. Ce transfert est d’autant plus important que les régions d’accueil disposent d’un cadre de vie plus attrayant. Dans ce cas, ce sont les retraités disposant de revenus confortables qui quittent les régions de forte activité productive pour ces régions11, comme par exemple la région du Languedoc-Roussillon dont le faible niveau de PIB par habitant est en partie compensé par ces transferts.

37Autre phénomène qui a tendance à se renforcer, celui de la dissociation entre les lieux de travail, de résidence et de consommation des actifs. Outre les zones périurbaines, les transferts de revenu issus de cette dissociation bénéficient également aux espaces ruraux plus éloignés des villes (L. Davezies, 2008, p. 37). Bien entendu, cette tendance à l’éloignement entre lieu de travail et lieu de résidence risque sérieusement d’être remise en cause avec le renchérissement du pétrole, néanmoins elle produit aujourd’hui des effets importants au niveau des équilibres entre populations dans des zones davantage dédiées aujourd’hui au résidentiel.

38Enfin, au niveau français tout du moins, on observe « que les géographies des dépenses touristiques, des résidences secondaires et des retraités tendent à se ressembler » (L. Davezies, 2008, p. 38), le monde rural bénéficiant en grande partie de ce mouvement.

39De façon globale, ce rééquilibrage territorial en termes de distribution des revenus pourrait être perçu comme un facteur de complémentarité entre régions et donc de cohésion à une échelle plus large. Les régions de « production » accueilleraient de façon générale les populations actives employées dans les secteurs liés à l’activité industrielle, tandis que les régions de « consommation » accueilleraient ces mêmes personnes au repos (vacances, retraite) ainsi qu’un certain nombre d’actifs permettant de répondre à leurs besoins de consommation. Il pose néanmoins quelques problèmes.

  • 12 Comme l’indique Laurent Davezies (2008, p. 77), « le résultat le plus frappant est que l’augmentati (...)

40Le premier, nous l’avons vu, est lié au fait que les régions les plus productives considèrent que leur compétitivité internationale est grevée par les mécanismes institutionnels de transfert de revenus au titre de la solidarité interrégionale. Cela s’ajoute au fait que, bien que cohabitant les unes avec les autres à un niveau institutionnel plus large (l’État), le niveau de vie matériel des régions bénéficiant de transferts de revenus est étroitement lié à la capacité des régions pourvoyeuses de revenus à maintenir leur compétitivité, dans un contexte international toujours plus concurrentiel. Aussi, bien que la qualité de vie semble l’emporter dans un certain nombre de ces régions moins productives (et malgré des rémunérations inférieures à égalité de travail12), il est indéniable que les revenus dépensés sur ces territoires dépendent en grande partie du PIB produit par les régions productives. Dès lors, on peut se demander si les territoires aujourd’hui gagnants en termes de redistribution des revenus peuvent se maintenir dans cette position redevable vis-à-vis des territoires « de croissance ». Comme il a déjà été dit plus haut, le renchérissement de l’énergie et son impact sur le transport ne risquent-ils pas de réduire ces transferts ? Dans ce cas, les territoires qui ne seraient pas parvenus à développer une propre activité dans le secteur de la production de biens, pourraient se retrouver appauvris et moins attractifs, et, selon les cas, verraient se renforcer leur rôle attractif pour la seule population des retraités fuyant les lieux de production.

41Que peut signifier tout cela du point de vue de la gouvernance locale ? Les élus restent encore pour la plupart, aujourd’hui, sur l’ancien schéma qui veut que le développement de leur territoire s’obtienne principalement en attirant des investissements dans le secteur productif. C’est parce que fidèles à ce schéma, que nombre d’élus rencontrés sont désarmés par le refus systématique d’une partie de la population, notamment de retraités, de tout projet productif porteur de la moindre nuisance. Ils ne comprennent pas ce refus, eux qui souhaitent le bien-être de leurs concitoyens à travers le développement économique et, si possible, des investissements industriels. Mais tiendront-ils longtemps ce discours, quand leur électorat sera encore davantage composé de retraités ? Sous la menace d’électeurs demandant tout autre chose, demeureront-ils longtemps dans l’idée que le bien-être du territoire de leur responsabilité et, partant, du pays, réside dans cette capacité à « industrialiser » leur région au nom du progrès ? Par ailleurs, comme l’indique Laurent Davezies (2008, p. 102) « ceci serait encore plus suicidaire dans un régime de « démocratie participative locale » abouti ! Il s’agit donc ici plutôt d’un dilemme : être élu sur l’intérêt local ou battu sur l’intérêt général ».

42La question se pose alors sur les moyens à mettre en œuvre pour permettre aux acteurs d’un territoire de définir le type et le niveau d’activités qu’ils souhaitent accueillir, tout en se situant dans une logique de contribution à un intérêt plus général, celui de faire que leur pays maintienne, à un niveau général, sa capacité à engendrer des revenus. Au préalable, il peut être utile de mettre en évidence d’autres types de limites à la capacité des élus locaux à orienter le mode de développement économique du territoire de leur responsabilité. Pour ce faire, je m’appuierai sur un autre cas d’étude dans un domaine bien différent de celui de la gestion des déchets.

Préservation des espaces naturels et développement territorial13

  • 13 Cette partie est reprise de l’article « L’entrave aux politiques locales d’aménagement durable d’un (...)
  • 14 Respectivement Stratégie Européenne de Développement Durable et Stratégie Nationale de Développemen (...)

43Au sein de la SEDD tout comme de la SNDD14, la préservation des espaces naturels, notamment comme cadre favorable à la biodiversité, tient régulièrement une place de choix. La tendance à vouloir préserver, voire « sanctuariser » certains espaces définis comme naturels, n’est pas remise en cause. Les activités humaines en lien avec les territoires à protéger doivent être limitées, qu’il s’agisse d’activités de loisirs visant à attirer des personnes externes à la région, ou d’activités économiques implantées localement. En ce sens, les pouvoirs publics à un niveau national, voire européen, réduisent sensiblement la capacité de ces territoires, non seulement à devenir des lieux de production, mais également des régions susceptibles d’attirer des revenus provenant d’autres territoires. Dans ce schéma, toute la mesure des interactions entre activités humaines propres à un territoire et externes n’est pas toujours prise en compte. Dans bien des cas, l’état même d’un territoire que l’on souhaite préserver dépend des activités humaines qui s’y inscrivent, elles-mêmes dépendantes de l’économie de marché et, partant, d’espaces économiques bien plus larges.

  • 15 Turismo do Alentejo. www.visitalentejo.pt/vFR/Temas/Natureza_e_Ambiente.

44Prenons l’exemple de la région de l’Alentejo au Portugal (mitoyenne de l’Extremadura en Espagne qui représente elle-même 9 % des surfaces mondiales de subéraies). Au cours des deux derniers siècles, cette région a été travaillée par l’homme jusqu’à transformer radicalement le paysage présent aux siècles précédents. « Les chênes liège s’y sont imposés. Les vallées du Sado et du Guadiana, en leur qualité de pôles d’attraction de plusieurs espèces migratoires et d’écosystèmes complexes de faune et de flore, dont certains sont menacés d’extinction, ont mérité la délimitation de deux parcs naturels »15. Une activité touristique de randonnée se développe dans cette région, fondée notamment sur l’attrait de ses collines couvertes de chênes liège ou d’oliviers.

  • 16 Instituto CMC. www.iprocor.org. El Alcornoque.
  • 17 Nom donné à ces écosystèmes principalement composés de chênes-liège.

45À quoi tient cet espace naturel que l’on souhaite protéger ? À l’industrie du liège, essentiellement de bouchons de liège (80 % du chiffre d’affaires des subéraies selon Elena Miguel et Ramon Santiago (2006)). La région produisait en 1999 une grande partie de la production mondiale de liège (cette même année le Portugal a produit 50,4 % de la production mondiale bien que ne représentant que 32 % de la surface mondiale dédiée à cette culture (Instituto CMC, 200716). Pourtant, la culture des chênes liège, arbres qui peuvent vivre jusqu’à 500 ans et qui ne sont pas productifs avant 40 ans, est menacée et, avec elle, l’espace naturel que la collectivité souhaite protéger. Les causes seraient multiples d’après la DGRF (2006), allant du changement climatique (se traduisant par davantage d’attaques d’insectes et de champignons, mais surtout par un stress hydrique accru), aux mauvaises pratiques de gestion, en passant par les incendies de forêts mixtes (le chêne liège étant lui plutôt résistant au feu et constituant de ce fait un intérêt indéniable en zone méditerranéenne) et par la non régénération du peuplement, du fait de la concurrence d’autres chênes. Comme les subéraies17 sont essentiellement d’origine anthropique, l’abandon de l’intervention humaine est l’une des principales craintes quant à la possible disparition de ces peuplements, et constituerait une menace pour de nombreux systèmes agro-sylvo-pastoraux (L. Amandier, 2004). Il semblerait que, au-delà des bouleversements forts qui accompagneront le changement climatique, et qui pourraient, à terme, exiger un déplacement des lieux de peuplement, le désintéressement de l’homme soit la principale menace des subéraies. Ainsi, en France, le chêne liège est en régression en raison du désintérêt des propriétaires lié au faible intérêt économique que représente aujourd’hui le liège. En Alentejo, nous sommes encore loin de ce désintérêt, le problème des subéraies provenant plutôt d’une surexploitation des arbres.

  • 18 Par exemple le programme INTERREG Corchiça, 2003-2005 pour le développement de l’industrie du liège (...)
  • 19 Oeneo Bouchage. www.oeneo-bouchage.fr.
  • 20 Viti-net Pro. 2004. www.viti-net.fr. Bouchons - Le liège grignoté par le synthétique. Publié le 31/ (...)
  • 21 Résultat confirmé par une étude néozélandaise (Brajkovich et al. 2005).
  • 22 20dalsace.com. www.20dalsace.com/pages/bouchons_vins. À la une du mois d’août 2006.

46Nombre d’institutions (FAO (Food and Agriculture Organisation), UE (Union Européenne), WWF (World Wide Fund), collectivités territoriales, ministères des pays concernés) se mobilisent autour des moyens à mettre en œuvre pour préserver la culture du chêne liège et les écosystèmes dont ils dépendent. Des programmes européens de recherche sont également montés dans ce but18. On s’aperçoit surtout que la survie du chêne liège est particulièrement dépendante des activités économiques. En 2005, le marché du bouchon représentait 18 milliard d’unités, 15 milliards en liège, 2 milliard pour les synthétiques et 1 milliard pour les capsules à vis (Oeneo Bouchage, 2007)19. En France, 2,9 milliards de bouchons de liège ont été consommés en 2004 contre 3,7 milliards en 2000, les concurrents du liège s’octroyant une place encore modeste (6 à 7 % du marché) mais croissante (Viti-net Pro, 2004 ; Viti-net Pro, 2005)20 en raison de la préoccupation d’un certain nombre de viticulteurs face au risque de « goût de bouchon » indissociable du liège. D’après une étude réalisée par la winery américaine The Hogue Cellars21, les capsules à vis représenteraient le mode de bouchage le plus efficace et certains vins de garde en France se lancent dans l’aventure. Fort de ce constat, un grand nombre de spécialistes considèrent que la capsule à vis envahira complètement le marché dans les 15-20 ans à venir (20dalsace.com, 2006)22.

47Nous sommes face à un cas typique de progrès technologique. Vu uniquement sous l’angle du marché et du choix d’un composant pour la production d’un bien, le remplacement progressif des bouchons en liège par des capsules à vis ou d’autres techniques encore à venir ne constituerait après tout qu’un énième exemple de ce que Joseph Schumpeter a défini comme la destruction créatrice de l’innovation de marché (J. Schumpeter, 1934). Si l’on se situe à un niveau territorial, en revanche, l’éventualité d’une éviction du liège par d’autres techniques de bouchage aurait des conséquences bien plus importantes. Elle signifierait, comme c’est déjà le cas dans le sud de la France, un désintérêt croissant pour la culture du chêne liège et le risque de disparition d’écosystèmes que l’on souhaite pourtant protéger.

48Quelles questions se posent aux décideurs ? Faut-il protéger l’espace consacré aux chênes liège en substituant la gestion privée par une gestion publique de l’écosystème ? Cela pourrait avoir le mérite de préserver un patrimoine, sans plus avoir à se soucier de l’activité économique issue de la production de liège. On imagine néanmoins le poids financier d’une gestion de ce type, tandis que le territoire en question se transformerait, dès lors, en une sorte de réserve privée d’activités humaines véritablement ancrées dans un territoire, dont la configuration que l’on souhaite sauvegarder est pour l’essentiel l’œuvre des activités économiques de l’homme.

  • 23 Revue des Œnologues. www.oeno.tm.fr. L’industrie du liège se mobilise pour lutter contre le goût «  (...)
  • 24 Viti-net Pro. 2007a. www.viti-net.fr. Bouchage liège - Amorim étend son procédé anti-TCA à ses bouc (...)
  • 25 Viti-net Pro. 2006. www.viti-net.fr. Bouchage des vins – un marché très disputé. Publié le 30/03/20 (...)

49L’équilibre du territoire repose-t-il donc sur la pérennisation des activités économiques liées au liège ? Dans ce cas, cela suppose de considérer que les producteurs de liège, associés aux entreprises industrielles de produits en liège, seront en mesure de reprendre l’avantage d’un point de vue concurrentiel, grâce à de l’investissement dans la recherche et l’innovation. Si l’on suit cette piste, une politique territoriale pourrait consister à soutenir les efforts en la matière des entreprises du secteur. C’est d’ailleurs ce qu’a mis en place l’industrie du liège portugaise depuis 2003 (Revue des œnologues, 2002)23, dans le but de lutter contre le « goût de bouchon ». Les résultats se font déjà sentir puisque l’entreprise portugaise Amorim a mis au point le procédé Rosa Evolution qui permettrait de réduire de 80 % la contamination du vin par le TCA (les chloroanisoles) (Viti-net Pro, 2007a)24, l’entreprise française Oeneo annonçant également des résultats fort satisfaisants (Viti-net Pro, 2006)25.

  • 26 Ibidem.
  • 27 Ainsi, sur le site http://wikini.supercriticalfluid.org est-il mentionné le grand intérêt de fluide (...)

50Les acteurs du marché seraient dès lors en mesure de faire face à la menace. Mais à quel prix obtiennent-ils ce résultat ? Les bouchons Diam d’Oeneo feraient jeu égal avec les capsules à vis (Viti-net Pro, 2006)26 mais le procédé qui consiste à extraire les chloroanisoles de la farine de liège par CO2 supercritique transforme les bouchons de liège de produit relativement simple en un support technologique capable d’optimiser la réponse aux besoins exprimés par le marché en matière de zéro défaut. Obtenir ce fluide supercritique au-dessus de 31°C et de 74 bar n’est pas un procédé anodin du point de vue de la consommation énergétique, quand bien même est-il présenté comme une technologie propre, lorsqu’en substitution de solvants et autres procédés polluants27. En matière de consommation d’énergie, les résultats comparatifs entre des capsules à vis en aluminium et des bouchons de liège appellent de nouvelles analyses de cycle de vie (ACV) aux résultats incertains. Ce qui est certain, en revanche, c’est que le système de bouchage qui s’imposera dans le futur sera plus gourmand en énergie que le système traditionnel. Ce dernier aspect, vu sous l’angle du développement durable, pose un certains nombre de questions, notamment sur la légitimité des phénomènes spéculatifs dans le domaine œnologique qui rendent inacceptable la moindre prise de risque associée au « goût de bouchon ».

51La question centrale ici est cependant celle de savoir si ces avancées technologiques permettront ou non à la filière liège de retrouver sa compétitivité, alors même que le prix du liège a déjà baissé ces dernières années du fait de la concurrence. En reposant la viabilité des subéraies sur ce seul critère de compétitivité économique, ne perd on pas de vue un certain nombre de critères permettant d’effectuer de véritables choix de société ?

  • 28 Directeur commercial d’EDF de 1946 à 1956.

52En reprenant et en développant un apologue de Gabriel Dessus28 sur le processus décisionnel qui mène un village à préférer l’ouverture d’une mine de charbon plutôt que l’exploitation forestière pour subvenir à ses besoins énergétiques, ou le contraire, Jean-Charles Hourcade (1991) démontre très clairement qu’il y a supercherie à penser que le choix s’effectuera sur des critères purement économiques de coûts et de bénéfices. L’historicité des événements, la dynamique enclenchée par la décision de départ, jouent un rôle autrement plus fort dans la configuration des activités humaines d’un territoire, ou au sein d’une filière économique. De ce qui se décide à certains moments clé, moments de bifurcation (J-C. Hourcade, 1991) vers des trajectoires institutionnelles et technologiques plus ou moins réversibles (C. Cros et O. Godard, 1996), découlent des développements humains difficilement prévisibles a priori, notamment en matière d’activités économiques. Il est d’ailleurs fréquent que l’option choisie en situation d’information imparfaite se révèle ex-post source de nouvelles opportunités en termes d’activités humaines, ce qui permet d’ailleurs de reconstituer le processus décisionnel et de montrer que le bon choix a été effectué, alors même que l’on ignore l’ensemble des opportunités associées à l’autre option.

53Comme le montre Jean-Charles Hourcade (1991), le processus décisionnel est conditionné par la force de conviction des acteurs favorables à une option technique plutôt qu’une autre, le langage économique n’étant pas la moins efficace des armes pour emporter la décision, ne serait-ce que par sa capacité à élaborer une vision convaincante et a priori cohérente du futur (O. Godard, 1990). La situation présente autour des bouchons de liège ressemble à l’un de ces moments clé. Les acteurs qui portent les couleurs des différentes technologies de bouchage pour le vin sont en première ligne, les fabricants de bouchon de liège tels qu’Oeneo et Amorim s’opposant aux promoteurs du bouchon plastique et, plus encore, de la capsule à vis en aluminium, regroupés au sein de l’International Screwcap Initiative.

  • 29 Viti-net Pro. 2007b. www.viti-net.fr.
  • 30 Viti-net Pro. 2004. www.viti-net.fr. Bouchons - Le liège grignoté par le synthétique. Publié le 31/ (...)

54Cet affrontement est également celui entre la « vieille Europe » et le « nouveau monde » et l’on comprend que pour des producteurs de vin de Nouvelle-Zélande, d’Australie ou des États-Unis, marchés par ailleurs en forte expansion, seules des considérations de stratégie d’entreprise entrent dans le choix du matériau à employer. De nombreux exemples montrent que l’affrontement entre bouchons est celui de la place de la tradition et des habitudes culturelles. Selon un sondage commandité par la Fédération Française des syndicats du liège début 2007, 79 % des français déclarent préférer une bouteille de vin bouchée par du liège (mais beaucoup moins parmi les plus jeunes) (Viti-net Pro, 2007b)29. D’autre part, Anne Burchett, responsable marketing Vinival à Londres explique que les clients anglais n’acceptent plus le risque de goût de bouchon et ramènent le produit défectueux au magasin (Viti-net Pro, 2004)30, comportement atypique dans les bassins traditionnels de consommation de vin, tandis que Georges Fistonich, le propriétaire de Villa Maria Estate, la première entreprise viticole privée de Nouvelle-Zélande, a récemment affirmé qu'à partir du millésime 2004, il préférait refuser des commandes plutôt que de conditionner ses vins avec des bouchons de liège (AFP, 2004). À l’instar de ce qu’ont analysé Robert Boyer et André Orléan (1994), nous assistons véritablement là à l’affrontement entre une convention en place, au sein de laquelle le risque de goût de bouchon est principalement endossé par le consommateur, et une convention émergente au sein de populations nouvelles (soit d’un point de vue générationnel, soit d’un point de vue géographique) qui considèrent comme évident que le risque doit porter sur le producteur. C’est cette évolution, le fait que la population porteuse de la convention émergente est suffisamment importante et croissante, qui est à la base de l’affrontement entre techniques concurrentielles.

55D’autres arguments, liés à l’intérêt pour certains territoires de maintenir, voire de développer les subéraies, restent en second plan, avec l’inconvénient que la décision dépend de critères qui reposent exclusivement sur le fonctionnement de l’économie de marché, pour laquelle le territoire n’est qu’un vague support sur lequel se trouvent un certain nombre de facteurs de production, dont la plupart sont aisément délocalisables ou exportables. Pourtant, la préservation des subéraies ne manque pas d’arguments favorables, qu’il s’agisse des activités connexes qui s’y développent volontiers (apiculture, pâturage…), des propriétés du matériau (ressource renouvelable, matériau apte à l’isolation thermique dans le bâtiment) ou des propriétés du chêne-liège dans l’écosystème méditerranéen (facteur de stabilité d’un système écologique original et très diversifié) (M-C. Varela, 1999).

  • 31 Il se trouve, bien entendu, d’autres exemples. Ainsi de la Camargue dont on a pu constater en juin (...)

56On voit par cet exemple que la poursuite d’objectifs de protection de certains écosystèmes ne peut s’affranchir du maintien des activités économiques qui contribuent à les rendre nécessaire31. Il s’agit d’une symbiose entre l’homme et l’espace dans lequel il s’inscrit, dont nous devrions plutôt dire qu’il est une des composantes. Cette symbiose créerait système se suffisant si les activités économiques concernées ne s’inscrivaient dans un contexte plus large, celui d’une économie de marché mondialisée. L’équilibre à trouver entre les exigences exprimées à chacun de ces deux niveaux est problématique. En particulier, dès lors qu’un certain nombre de variables échappent au champ d’action des décideurs locaux, toute politique de préservation d’écosystèmes ne peut se penser sans une stratégie de développement des activités humaines, et notamment économiques, du territoire concerné.

Que peut-on attendre de davantage de gouvernance ?

57La situation apparaît quelque peu complexe. D’un côté, pour que le développement durable ne constitue pas une série de décisions centralisées allant a priori dans le sens d’une meilleure prise en compte des aspects économiques, environnementaux et sociaux, mais sans aucune garantie que cela se traduise positivement sur le terrain, la démocratie participative est mise en avant de façon récurrente. D’un autre côté, la partie précédente de ce chapitre a mis en évidence plusieurs limites à cet exercice (il y en a sûrement d’autres que celles énoncées). La démocratie participative se traduit fréquemment par un processus à l’échelle locale, au nom d’un principe de subsidiarité qui serait, apparemment, le meilleur moyen de concilier les choix collectifs avec les aspirations des populations en termes de bien-être. Les problèmes qui se posent sont les suivants :

  • il n’est pas dit qu’une juxtaposition de décisions locales en termes d’aménagement et de développement territorial aboutisse à une situation satisfaisante à un niveau plus global, région, pays, continent ou globe que ce soit ;

  • un grand nombre de facteurs échappent à l’influence des décideurs locaux, qu’il s’agisse de facteurs liés à l’évolution des activités économiques ou de facteurs réglementaires ;

  • de même, les décisions locales engendrent un certain nombre de répercussions allant bien au-delà du périmètre de la responsabilité des élus.

58Ces problèmes sont-ils inhérents au fonctionnement des sociétés, ou au contraire sont-ils spécifiques à notre mode de fonctionnement actuel ? Au-delà du constat sur la non soutenabilité environnementale de notre mode de vie, il a été préalablement mis en évidence l’importance de trois phénomènes : l’importance de l’individualisme sous toutes ses formes, et notamment la dissolution de l’intérêt collectif au profit de l’intérêt des groupes de pression, voire des individus ; la discussion « politique » entre acteurs renvoie pour l’essentiel à des questions de détail quant au fonctionnement de la société et au partage des bénéfices, et de moins en moins aux valeurs incarnées par la société, ainsi qu’à ce que signifie le fait de vivre ensemble ; le découplage croissant entre les activités humaines et les territoires au sein desquels sont censées se dérouler ces activités. Il faudrait, face à ces problèmes, à la fois reconstituer un intérêt collectif compris par les populations et retisser un lien entre les besoins des individus et les ressources aptes à répondre à ces besoins. Avant de plonger au cœur de la question de ce qui pourrait nous permettre de donner du sens à la gouvernance locale, il me paraît néanmoins important de revenir sur le positionnement de l’individu dans l’espace, et notamment de ce qu’il n’est pas possible d’ignorer la multitude d’interactions entre ce que l’on peut vivre localement et ce que cela implique globalement.

La question des interférences entre régions du monde

59Le constat que nous avons pu faire, dans le chapitre I, de l’impact croissant des mythes qui s’inscrivent au cœur de la société moderne, constitue sans doute le nœud du problème. L’avoir l’emporte sur l’être dans un monde dont les contraintes physiques nous paraissent insupportables et qu’il faut donc viser à entièrement domestiquer. On souhaite à la fois sa tranquillité, son chez soi, mais on revendique également le droit d’aller voir l’autre et l’ailleurs au nom d’une prétendue curiosité d’esprit. Cette position n’est pas sans paradoxes. Observons le tourisme tel qu’il est vécu aujourd’hui, ce voyage dans (et non plus vers, puisque le déplacement ne compte plus, ne devrait idéalement plus exister) une contrée lointaine à la découverte d’autres réalités. Vers quoi souhaite aller le touriste français qui se rend hors de chez lui ? Soit vers le dépaysement, soit vers le confort d’un lieu apte à passer de bonnes vacances (soleil, mer ou piscine, activités ludiques), Sardaigne ou Sénégal peu importe. Supposons que ce soit vers le dépaysement. Celui-ci peut-être vécu de deux manières assez distinctes : le dépaysement par le fait de se rendre là où les paysages sont différents et le dépaysement par la rencontre avec d’autres cultures. Dans le premier cas, assez fréquent, ce sont les paysages qui comptent, y compris bien entendu les paysages modelés par l’homme, les villages, les temples. Les hommes qui occupent ces lieux, dont on peut supposer qu’ils sont les descendants des communautés qui ont façonné le paysage, importent finalement assez peu au touriste. Leurs conditions de vie n’ont a priori qu’un impact sans influence sur la qualité de séjour du touriste. Mieux, le touriste, s’il est bien aiguillé par une agence de voyage, ira dans des lieux fréquentés par d’autres touristes. Ces lieux fréquentés vont engendrer des activités entièrement dédiées au tourisme, créant ainsi un lien économique extrêmement fort entre des individus disposant d’un revenu confortable et résidant dans des pays au revenu élevé et des individus dont le revenu dépend des premiers. On assistera d’ailleurs au même phénomène en cas de « colonisation » d’un espace dans une région pauvre (ou tout du moins au pouvoir d’achat inférieur) du monde par un club de vacances pour résidants de pays riches. Les lieux investis par le tourisme vont donc voir s’accroître leur dépendance économique d’autres régions du monde.

60Le « problème » pour cette activité touristique, est que ces lieux investis appartiennent généralement à des territoires plus vastes, à des entités politiques au sein desquelles une grande partie de la population tire son revenu d’autres activités (agricoles, industrielles, administratives…) et où, parfois, les revenus sont extrêmement modestes. Ces entités politiques ne sont pas toujours (c’est un euphémisme) des démocraties et les libertés des individus, tant libertés négatives que positives (pour reprendre la distinction de Isaiah Berlin présentée au chapitre I) ne sont pas toujours assurées. Les tensions sont fortes dans un grand nombre de pays d’Afrique, d’Amérique du Sud et d’Asie et interfèrent régulièrement avec le tourisme. Le terrorisme menace l’intégrité des touristes (créant des tensions, comme en Egypte, entre la population vivant de tourisme et la population hostile à ce qu’elle considère une nouvelle forme de colonialisme occidental), les coups d’État également, mais aussi les conditions sanitaires de certaines régions du monde. L’industrie du tourisme et les touristes des pays aisés souhaiteraient, dans l’idéal, que les gouvernements des pays d’accueil soient en mesure de supprimer toutes ces « contingences ». Après tout, n’est-il pas rare d’entendre, nous allons dépenser notre argent chez eux, ce qui favorise indéniablement leur développement. Mais que favorise-t-on ? Dans ces régions du monde, les revenus des personnes impliquées dans le secteur du tourisme sont généralement supérieurs à ceux des activités alternatives. Pour ces populations l’incitation est forte (et de plus en plus forte, également pour d’autres raisons liées à la mondialisation des marchés) à quitter des activités productives de type agriculture pour profiter de la manne du tourisme. La « base économique » risque d’en être affaiblie, tandis que des régions entières voient leur sort dépendre toujours plus des revenus de la partie aisée de la population mondiale. La « capabilité » des populations, chère à Amartya Sen, s’en trouve réduite, en ce qu’elle présuppose un certain degré d’autonomie dans la capacité des individus à répondre à leurs besoins.

  • 32 Et encore, ne parlons-nous pas, comme le fait le numéro 30 de la revue Durable, de l’impact du tour (...)
  • 33 « Le monde face au protectionnisme, par Peter Mandelson ». Le Monde. 25 juin 2008.

61Le tourisme n’est qu’un exemple des nombreuses interférences de nos comportements sur d’autres régions du monde32. Nos modes de consommation de produits manufacturés ou agricoles posent les mêmes questions, comme on a pu le voir dans le cas des bouchons de liège. La monétarisation de la société favorise la multiplication de ces interférences, en ce qu’elle crée une rupture temporelle entre le moment où est engendré une richesse matérielle et le moment où la personne à l’origine de cette richesse matérielle en tire profit. « L’argent est un instrument d’ajournement, permettant de relier débit et crédit lorsque l’échange immédiat des produits est impossible. On peut dire que l’argent est une façon de mettre le temps entre parenthèses, et donc de dégager les transactions de lieux d’échanges particuliers. Ou plus exactement […] l’argent est un outil de distanciation spatio-temporelle. L’argent permet d’effectuer des transactions entre agents très éloignés les uns des autres, spatialement et temporellement » (A. Giddens, 1990, p. 32). Comme l’exprime également Georg Simmel (1987), l’argent a le pouvoir d’annuler les distances. Or les décisions politiques qui sont prises au niveau d’un territoire le sont rarement en tenant compte de ce pouvoir, ou alors à sens unique, c'est-à-dire en s’occupant essentiellement des effets négatifs pour soi des interactions avec le reste du monde. Ainsi, dans les pays occidentaux, et singulièrement en France, on ne cesse de dénoncer la mondialisation en ce qu’elle fragilise notre société, sans dénoncer avec autant de virulence la fragilisation extrême de pays aux populations autrement plus vulnérables face au marché. La délocalisation des emplois met en concurrence nos départements avec les lointaines provinces de Chine, du Viêt-Nam ou d’ailleurs et l’ennemi devient ce travailleur qui accepte un salaire de misère. Ici ou là fleurissent des résurgences de nationalisme économique, les Étatsuniens s’inquiétant qu’une entreprise européenne comme Airbus parvienne à décrocher un marché avec l’US Air Force, les Français s’inquiétant qu’un groupe comme Arcelor puisse être racheté par un concurrent indien, après avoir trouvé normal que, quelques mois plus tôt, ce même Arcelor ait avalé un concurrent canadien. Ce libéralisme hémiplégique multiplie les incohérences et, bien entendu, permet aux auteurs et acteurs favorables au libéralisme et à l’essor continu du commerce international de dénoncer ce phénomène. Ainsi, Peter Mandelson, commissaire européen au commerce, peut écrire : « La rhétorique protectionniste et la critique virulente du commerce international qu'on a pu entendre au cours des primaires américaines indiquent que nombre d'Américains voient l'évolution de l'économie mondiale comme un jeu à somme nulle : l'Asie progresse, nous régressons. Les inégalités économiques se réduisent entre les pays, mais elles s'aggravent au sein de nos sociétés. Nous ne sommes plus les artisans de la mondialisation, nous en sommes les spectateurs. Un nombre croissant d'Européens voient les choses de la même façon. Nul ne conteste que la mondialisation comporte des aspects négatifs. L'ouverture des marchés et l'intégration économique qui en sont les moteurs restent cependant, et de loin, les meilleurs outils à notre disposition pour accroître le bien-être économique à l'échelle de la planète, et c'est là une contribution essentielle à la stabilité mondiale. Seuls des États stables, capables de coopérer, peuvent faire face aux pressions qui s'exerceront sur des ressources telles que l'énergie, les denrées alimentaires et l'eau. Depuis soixante ans, les États-Unis soutiennent le développement des échanges internationaux par leur propre ouverture. Une crise de confiance de l'Amérique envers la mondialisation pourrait remettre celle-ci en cause. L'avènement de l'Inde et de la Chine en tant que superpuissances exportatrices ne va pas à l'encontre des intérêts américains et européens, tant que nous continuons à investir dans la compétitivité économique et à exploiter nos avantages comparatifs. En fait, la croissance de ces économies est désormais une source majeure de demande mondiale, dont nous ne sommes pas les derniers à bénéficier. Pour les marchandises que nous produisons et que nous vendons, ce sont les marchés qui connaissent la croissance la plus rapide. Par leurs prix compétitifs, les biens en provenance de ces pays permettent depuis une décennie aux Européens et aux Américains de profiter de prix peu élevés et d'une inflation faible »33.

62Les arguments avancés dans cet article, tout comme dans la grande majorité des positions favorables à l’achèvement d’un marché mondial unifié, ont beau jeu de dénoncer l’incohérence, voire la schizophrénie, d’occidentaux contents de consommer à moindre coût mais mécontents que cela se traduise par une perte de la masse salariale dans leurs pays. Car cette incohérence est profonde. Le mal être d’un grand nombre d’occidentaux face à la mondialisation est cependant réel et ne peut être balayé uniquement parce qu’incohérent. Selon Daniel Cohen, la cause en est simple et radicale : « la mondialisation ne tient pas ses promesses » (D. Cohen, 2004, p. 256), notamment du point de vue du développement humain et de l’éradication des inégalités.

63L’analyse effectuée par Daniel Cohen concernant la mondialisation est très fine. Elle met en évidence, grâce à l’appui de chiffres bien étayés, une série de contre-vérités sur l’impact de la mondialisation et notamment du commerce international sur les déséquilibres entre nations. Les frustrations engendrées ne seraient dès lors pas liées à la mondialisation établie mais au fait que la mondialisation n’advient pas. Il me paraît difficile de partager ce point de vue. Comme exposé au chapitre précédent, ce n’est certes pas la mondialisation qui est responsable des déséquilibres écologiques et sociaux à travers le monde, mais la prédominance d’une économie capitaliste marchande fondée sur l’industrialisation des activités humaines. La mondialisation économique est cependant la conséquence logique d’une accélération du système dominant et représente un phénomène auto-renforçant de cette accélération. Au-delà de l’impact mesurable en termes de PIB, d’exportations et d’importations, elle va de pair avec l’essor de la modernité dont Anthony Giddens a montré les conséquences déstabilisatrices pour les individus. En particulier, « la transformation locale fait autant partie de la mondialisation que l’extension latérale des relations sociales à travers le temps et l’espace. Ainsi, lorsqu’on étudie les villes aujourd’hui, dans n’importe quelle partie du monde, on comprend que ce qui survient localement est susceptible d’être influencé par des facteurs – tels que les marchés mondiaux des monnaies et des denrées – survenant à une distance indéterminée du contexte local » (A. Giddens, 1990, p. 70-71).

III. Quelles conséquences pour l’élaboration de politiques de développement durable ?

64Comme il a déjà été écrit dans ce chapitre, face à la remise en cause, plus ou moins radicale, de la légitimité des décideurs, ceux-ci ont intégré, nolens volens, la nécessité d’employer des méthodes démocratiques participatives ou délibératives. Il ressort de la plupart des travaux un problème de cadrage de la question que les élus (ou que les instances participatives telle la CNDP) posent au public, ce qui se traduit notamment par la difficulté à parvenir à une acceptation commune de ce que représente l’intérêt général (ou commun). Il faut aller plus loin dans ce sens. Les nimbystes sont souvent accusés de vouloir « noyer le poisson » en demandant à ce que la question qui leur est posée soit resituée dans une problématique plus large. Mais à quelle échelle situer le débat ?

65Quand celle-ci est trop restreinte, une partie du public considère que les vraies questions ne sont pas posées. On s’intéresserait au comment faire quelque chose avant même de répondre au pourquoi faire cette chose. La question qui est ici posée par cette partie du public n’est d’ailleurs pas qu’une question d’échelle, mais est en lien avec la « fragmentation » des espaces concernés, à la localisation multiple de l’espace concerné par le problème posé (S. Barles, 2008), ce que nous verrons notamment au chapitre 4 avec la notion d’espace fonctionnel (S. Narath, F. Varone, 2007), mais également avec les propositions de développement de mouvements alternatifs (Slow Food, La Città dell’altra economia) au chapitre 5.

66Quand en revanche le cadre du débat est trop large, les populations locales potentiellement concernées par un projet auront du mal à se mobiliser. Comme le montre André Larceneux (2007), lorsqu’un débat public est institué trop en amont d’un projet concret, quand le public ne peut intervenir en tant que riverain potentiel, tant le projet est encore peu inscrit dans l’espace et dans le temps, celui-ci ne se mobilise pas au nom de l’intérêt général.

67La question mérite à mon sens d’être posée en tenant compte de la distinction entre des projets locaux qui auront, inévitablement, des conséquences à une échelle plus large, et des projets à une échelle nationale voire continentale avec de forts impacts sur des territoires à une échelle plus restreinte (par exemple une Ligne à Grande Vitesse). Par ailleurs, une deuxième distinction doit être faite entre les projets locaux dont l’utilité est conçue essentiellement en fonction des besoins locaux (par exemple une infrastructure d’élimination de déchets ménagers et assimilés) et celle dont l’utilité est conçue en fonction de besoins plus larges (par exemple une centrale nucléaire). Il ne faut par ailleurs pas oublier un certain nombre de projets non territorialisés, mais dont l’impact sur les territoires n’en est pas moins remarquable, et notamment les débats sur les risques encourus par le développement de nouvelles technologies, qu’il s’agisse des organismes génétiquement modifiés, des nanotechnologies ou encore du nucléaire en tant qu’option technique et non en tant qu’implantation d’une technique déjà a priori éprouvée.

Les projets locaux d’utilité majoritairement locale

68Ces projets sont au cœur d’un aménagement territorial purement local, le lien étant fort entre besoins exprimés et moyens de répondre aux besoins. C’est dans ce type de projets que s’inscrivent les cas dont il a été question en deuxième partie de chapitre, concernant la gestion des déchets ménagers et assimilés. Un certain nombre de leçons peuvent être tirées de ces cas d’étude (N. Buclet, D. Salomon, 2008). Il est néanmoins nécessaire de préciser que les trois sites de l’étude effectuée en collaboration avec Danielle Salomon ont un certain nombre de points communs qui ont, certes, facilité la comparaison, mais qui limitent par ailleurs le degré de généralisation des conclusions. Ils sont situés dans des territoires à dominante rurale dans l’Ouest de la France, avec une forte composante agricole, et envisagent tous, à un moment ou à un autre du processus décisionnel, la construction d’une usine d’incinération.

Vers des systèmes experts

  • 34 Avec, comme point de départ, la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déche (...)
  • 35 La gestion des déchets était déjà infiniment plus complexe dans un contexte comme celui de Paris (c (...)
  • 36 « J’entends, par systèmes experts, des domaines techniques ou de savoir-faire professionnel concern (...)

69Pour comprendre, à partir de ces cas d’étude, ce qu’implique un projet de construction d’un incinérateur, il est nécessaire de comprendre que la gestion des déchets ménagers et assimilés s’est extrêmement complexifiée d’un point de vue organisationnel et technique entre 197534 et aujourd’hui. Si jusqu’au début des années 1970, les élus se contentaient d’ouvrir des trous dans la terre et d’y déverser les déchets de leur responsabilité35, à l’instar de ce qui a pu être observé ailleurs eu Europe (N. Buclet, O. Godard, 2000) les pouvoirs publics ont considéré que cette solution n’était plus acceptable, notamment pour des raisons sanitaires. Des procédés plus industriels, l’usine d’incinération mais aussi la décharge contrôlée, se sont diffusés à travers l’Europe. En France, ces procédés se sont inscrits dans le contexte institutionnel préexistant, favorisant soit la gestion des déchets en régie, soit par délégation auprès d’entreprises délégataires (à l’époque essentiellement la Générale des Eaux et la Lyonnaise des Eaux). Cependant, dans la plupart des cas de régie, l’exploitation des infrastructures est tout de même déléguée aux entreprises qui maîtrisent les procédés. La gestion des déchets ménagers entre dans l’ère des systèmes experts36, systèmes mal ou pas du tout maîtrisés par l’utilisateur et qui présupposent que ce dernier ait une confiance proportionnelle à son ignorance dans le savoir expert, ici porté par les groupes délégataires. Pour les élus, les choses sont assez simples. La gestion des déchets va certes coûter davantage, mais le service rendu est incontestablement supérieur aux pratiques antérieures. Quant au surcoût financier, celui-ci survient à une époque (les années 1970) moins tendue en matière de volonté de réduction des dépenses publiques, tandis que le budget des collectivités territoriales demeure une « boîte noire », en ce sens que les communes identifient rarement le coût réel d’opérations intégrées au budget général. Le régime conventionnel de la gestion des déchets ménagers et assimilés évolue donc majoritairement vers une industrialisation déléguée dont la réalisation ne suscite que peu, ou pas, de remous. Nous restons par ailleurs dans un régime d’obligation de moyens davantage que de résultats, les principales obligations concernant l’application des arrêtés préfectoraux d’autorisation d’exploiter les infrastructures.

70Avec les années 1990, le régime conventionnel en place fait face à de nouvelles épreuves. Plusieurs points vont rendre la loi insuffisante à répondre à l’évolution de la situation :

  • la question des déchets est cantonnée à un traitement en aval. Elle permet aux entreprises dont l’activité est liée à la consommation d’emballages, principale source d’accroissement du gisement, de ne pas modifier leurs pratiques. En parallèle, l’évolution des modes de vie entraîne une augmentation des flux de déchets. Les besoins d’installations de traitement vont donc croissant ;

  • l’émergence des questions de protection de l’environnement (pollution de l’atmosphère et des nappes phréatiques) remet en cause les anciennes pratiques ;

  • la perception du gaspillage liée à la non réutilisation des emballages et des matériaux les composant ;

  • la difficulté pour faire accepter par les riverains l’implantation de nouvelles décharges contrôlées ou de nouvelles usines d’incinération ;

  • la pression au sein de l’Union Européenne venant principalement des pays d’Europe du Nord, et singulièrement d’Allemagne, en faveur du développement intensif du recyclage.

71Tous ces éléments ont profondément changé le panorama réglementaire, puis organisationnel et technique de la gestion des déchets ménagers. Les coûts augmentent sensiblement dans un contexte bien moins complaisant envers les dépenses publiques. La demande du public pour un environnement sain met la pression sur les élus et sur les infrastructures existantes ou en projet. La confiance dans les systèmes experts est par ailleurs écornée par la crise des dioxines (N. Buclet, D. Bourg et L. Gilotte, 2003) et, surtout, par la gestion déplorable de cette crise par les pouvoirs publics, surtout si l’on compare les faits avec le même événement survenu quelques années plus tôt aux Pays-Bas (N. Buclet, 2005). L’affaire de l’incinérateur de Gilly-sur-Isère, fermé sur décision préfectorale du 25 octobre 2001 et aboutissant au dépôt de plaintes pour mise en danger de la vie d’autrui contre le sous-préfet de Savoie, le président du syndicat mixte et l’exploitant, mais aussi à l’abattage d’environ 7 000 bêtes contaminées, va faire date. La confiance est brisée, ce que les promoteurs de l’incinération ne perçoivent pas toujours à sa juste mesure, y compris en haut lieu ministériel (N. Buclet, D. Bourg, L. Gilotte, 2003).

Les conséquences en termes de gouvernance locale

72Quelles sont les conséquences de l’émergence de ces éléments perturbateurs du régime conventionnel en place ? L’analyse menée avec Danielle Salomon nous indique que nombre d’élus donnent le sentiment de ne pas maîtriser ces évolutions. Ainsi, lors de la révision en 2000 du plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés du Finistère, les élus départementaux repartent sur l’idée que tout syndicat mixte qui a la « chance » d’avoir sur son territoire une installation de traitement devra maintenir ou remplacer cette installation. On va même, au niveau départemental, jusqu’à traiter d’irresponsable le choix qui sera effectué, in fine, par le SICTOM Ouest-Cornouailles en 2003, de ne pas remplacer l’usine d’incinération ouverte en 1974, et désormais obsolète de tous points de vue, par une usine flambant neuve et répondant aux normes environnementales et sanitaires les plus restrictives (N. Buclet, D. Salomon, 2008, p. 159). Les réactions seront à peu près les mêmes après la décision des élus du SMICTOM des Châtelets (autour de Saint Brieuc dans les Côtes d’Armor), décision prise également en 2003, de ne pas construire d’usine d’incinération, mais de se « limiter » à moderniser l’usine de compost et à accroître les efforts en termes de valorisation matière. Pourtant, parallèlement à ces remarques, on n’a cessé de louer des élus courageux qui ont souhaité entrer dans le jeu de la « concertation » avec le public. Mais, et c’est un constat fréquent de la part des chercheurs s’intéressant à ces questions de démocratie participative, le bilan d’une initiative de « concertation » n’est souvent jugé positif en France qu’à partir du moment où le projet est arrivé à bon port. Cette vision instrumentalise la démocratie participative au lieu d’en faire un processus favorable à la détermination collective de l’opportunité de mener à bien, ou non, un projet (C. Blatrix, 2007, p. 53). Elle crée surtout le sentiment, partagé par le monde associatif et une partie du public, que l’ouverture du débat n’est qu’un moyen de faire passer un projet déjà établi.

73Pourtant que va-t-il ressortir de ces débats ? Les résultats sont à la fois décevants en termes d’amélioration des relations entre parties antagonistes et intéressants sur le plan des décisions prises, notamment lorsque l’on prend le temps d’évaluer les retombées des débats sur plusieurs années et que l’on n’arrête pas son jugement aux conclusions immédiates du débat.

74Ce point est à mon sens fondamental. Sur les trois terrains étudiés dans le travail effectué avec Danielle Salomon, deux ont abouti à l’abandon d’un projet d’incinérateur et le troisième à la construction de l’incinérateur. « Pour quelqu’un qui analyserait la situation en mesurant le succès de l’opération par la construction d’une nouvelle usine, seul le cas de Lasse serait concluant. Nous ne le pensons pas. Le projet d’incinérateur de Lasse reposait sur un dossier particulièrement maîtrisé par des élus, cet aspect étant bien plus déterminant sur le résultat qu’on ne le souligne habituellement. En particulier, le montage du projet avait été précédé d’un regroupement stratégique de sept syndicats mixtes sur la région, condition nécessaire pour atteindre une taille critique justifiant un éventuel recours à l’incinération, tout du moins d’un point de vue économique. In fine, si les syndicats mixtes bretons ont reculé face aux opposants sur le projet d’incinérateur, c’est que d’une part, aucun projet réfléchi ne soutenait l’idée initiale des élus et d’autre part, le gisement n’était pas suffisant pour conférer une cohérence économique et territoriale dans leur contexte départemental. Le directeur et le président du SITOM Ouest-Cornouailles, l’ont assez vite compris et ont reconnu ultérieurement que le dialogue instauré les a aidés à réfléchir davantage aux options possibles. En ce sens, le projet d’incinérateur a d’abord été abandonné sur des critères économiques et techniques et non comme résultat d’une victoire des associations, mais ces critères n’auraient pu émerger sans l’opposition au projet et la procédure de consultation qui s’en est suivie. Dans le cas de Saint Brieuc, la viabilité économique d’un incinérateur n’était pas non plus garantie. Pourtant, la démarche entreprise a poussé le panel de citoyens à recommander d’abandonner l’incinération pour des raisons sanitaires (doute) et non sur des bases économiques. Les décisions prises par les élus, dans la foulée des recommandations du panel de citoyens, ont cependant leur rationalité, dans un département orphelin de la moindre révision du plan départemental entre 1996 et 2008. Porter l’effort avant tout sur la réduction à la source et donc sur la réduction des besoins de traitement, inciter à ce que les négociations sur le plan départemental aillent dans le même sens, est en train d’aboutir à ce que préconisaient notamment les élus Verts, à savoir que grâce à un effort de valorisation d’une fraction importante des déchets organiques, les infrastructures existantes sur le département seraient suffisantes pour traiter le gisement existant. Enfin, à Lasse, le dialogue instauré sous forme de négociations, notamment avec le monde agricole inquiet d’éventuelles retombées de l’incinérateur sur leur activité, aboutit à la mise en place d’un dispositif de surveillance et d’indemnisation en cas de dommage. Le plan de surveillance de l’environnement (retombées atmosphériques, lichens, lait) fait le lien entre les données d’émission (inscrites dans l’arrêté d’autorisation) avec le milieu concret dans lequel est situé l’incinérateur. De tels résultats ne sont pas neutres et il revient à chacun de considérer si, à eux seuls, ils permettent de justifier l’ouverture du dialogue par les élus, ce que nous pensons pour notre part » (N. Buclet, D. Salomon, 2008, p. 222-223).

75Quel est le grand mérite de l’ouverture d’une démarche participative ? Il contraint les élus à creuser la question, à prendre conscience que les décisions ne se prennent plus aujourd’hui de la même manière qu’il y a trente ans, que le public attend que les élus ne se limitent plus à une « obligation de moyens » mais à une « obligation de résultat ». Par ailleurs, qu’entend-on par projets locaux d’utilité majoritairement locale ? À quelle échelle se définit le local ? Dans de nombreux cas, dans le domaine de la gestion des déchets ménagers et ailleurs, les élus définissent le territoire « en référence à un périmètre politico administratif » (F. Leloup, L. Moyart, B. Pecqueur, 2005, p. 326). C’est inévitable. L’élu est à la fois porteur du projet mais n’est jamais un acteur « libre » (R. Lefebvre, 2007, p. 217). Il représente un territoire administratif et lorsque le problème dépasse l’échelle de ce territoire, il lui devient nécessaire soit de déléguer la décision au niveau administratif au-dessus de lui (en accord avec le principe de subsidiarité), soit de trouver des alliances avec des élus de même niveau. Ce point est d’autant plus fondamental que même des questions qui peuvent paraître essentiellement locales comme la gestion des déchets ménagers et assimilés auquel s’applique le principe de proximité, ont gagné en complexité et se sont industrialisées de telle sorte que l’échelle territoriale dépend fortement du gisement engendré par la population et donc de la capacité à engendrer des économies d’échelle.

  • 37 Et que dire de la gestion de l’air ? (cf. le titre évocateur de Isabelle Roussel et Lionel Charles (...)

76La question du périmètre territorial permettant une bonne gestion de l’eau est autrement plus complexe37. Helga-Jane Scarwell indique que, « si le cycle de l’eau a tendance à imposer le bassin versant comme le « territoire » pertinent de la gestion globale de l’eau, il ne faudrait pas transformer ce dernier en acteur de l’action publique, ce qui privilégierait ainsi la représentation des espaces sur celle des populations » (H-J. Scarwell, 2007, p. 65). Bertrand Zuindeau, Antoine Goxe et Bruno Villalba s’interrogent également sur les moyens de déterminer le territoire de régulation, et reprennent la notion d’optimum économique spatial de Mancur Olson Jr (1969) mêlant efficacité de l’action et justice fiscale. Cependant, comme l’écrivent les auteurs, « étant données la pluralité et la diversité des problèmes d’ordre environnemental et leurs géographies respectives, la notion d’optimum économique spatial devrait conduire à une multiplicité de territoires de traitement des problèmes. Or, une telle éventualité se heurterait à de probables coûts d’organisation exorbitants et à l’absence d’économies d’échelles potentielles » (B. Zuindeau, A. Goxe, B. Villalba, 2007, p. 94). J’ajouterai que cette multiplicité de territoires ne peut être praticable qu’en cas de coopération entre collectivités aux contours spatiaux prédéterminés mais conscientes de devoir gérer un problème commun car, autrement, le risque est grand de voir « disparaître » les territoires aux yeux de leurs occupants, faute d’identification à une entité concrète au sein de laquelle construire un meilleur « vivre ensemble ».

77Les limites du territoire gagnent donc à être bâties en tant que lieux « d’intersection de réseaux (physiques ou humains, formels ou informels), de stratégies et d’interdépendances entre partenaires reliés entre eux, le lieu de production, de négociation, de partage d’un devenir commun » (F. Leloup, L. Moyart, B. Pecqueur, 2005, p. 326). Ce qui compte, à ce moment, selon Fabienne Leloup, Laurence Moyart et Bernard Pecqueur, c’est de bâtir un système local à partir d’une proximité géographique, mais aussi d’une dynamique commune entre acteurs. « En ce sens, le territoire est un système aux limites auto-construites et dès lors fluctuantes en fonction du processus d’appropriation des acteurs » (F. Leloup, L. Moyart, B. Pecqueur, 2005, p. 327).

Mais comment construire une dynamique commune entre acteurs ?

78Bien que l’idée de créer une dynamique territoriale présentée par ces auteurs soit intéressante, elle laisse néanmoins entière la question de la réalisation d’un tel projet. Un certain nombre de pistes feront davantage l’objet du chapitre V. Je me limiterai ici à quelques points, en écho avec des éléments déjà présentés dans la deuxième partie de ce chapitre. Le territoire paraît une entité au périmètre variable selon la question à traiter. Néanmoins, elle se fonde sur une proximité géographique ainsi que sur le partage d’un devenir commun. Cela plaide tout de même pour la consolidation de territoires à géométrie relativement stable, sous peine de rendre trop complexe le partage de valeurs communes et donc de ce devenir commun. Nous reviendrons au chapitre III, à travers l’exemple de Kalundborg, sur l’importance d’un territoire relativement bien « marqué ». Par ailleurs, comme souligné plus haut, deux phénomènes paraissent difficilement contournables :

  • l’absence de solidarité territoriale au niveau de la source des revenus à disposition des occupants d’un territoire ;

  • la forte dépendance, par ailleurs croissante, d’un territoire et de ses occupants par rapport au reste du monde et notamment par rapport à un marché a-spatialisé. Un territoire ne tisse que rarement des liens particulièrement forts avec d’autres territoires de par le monde (sauf volonté de jumelage actif ou de parrainage) mais davantage avec un marché qui n’est pas localisable.

79Face au premier phénomène, aujourd’hui encore mal cerné par les décideurs locaux et encore moins par les pouvoirs publics, nous sommes relativement désarmés. Un tel travaille pour une entreprise ayant un site sur un territoire mais les décisions stratégiques de cette entreprise sont prises ailleurs. Un autre travaille ailleurs que là où il réside et son territoire de résidence n’est pas perçu comme un territoire de production. Un autre encore est fonctionnaire de l’État et agit sur un territoire au nom de celui-ci, mais sans que son revenu dépende du degré de développement du territoire dans lequel il s’inscrit (et duquel il partira sans doute au bout de quelques années). Un autre s’installera dans un territoire après une dure vie de labeur pour y constituer sa retraite, terme qui, si l’on s’y intéresse en revenant à son sens premier, signifie bien un retrait par rapport au système productif auquel le retraité s’est identifié au préalable en tant qu’actif. Un dernier achètera en un lieu plaisant une demeure pour y passer vacances et/ou week-ends. À l’exception sans doute du premier type d’individu, le souhait du devenir du territoire dans lequel s’inscrivent nombre d’individus est indépendant de la capacité de ce territoire à faire preuve de dynamisme économique, dans le sens de sa capacité à engendrer un PIB à la hauteur des besoins exprimés par la population. Comme nous l’avons déjà souligné avec Laurent Davezies (2008), nombre d’élus ne souhaitent pas que leur territoire devienne un simple cadre de vie engendrant des emplois de service à la personne. Ils souhaitent qu’il demeure un lieu de production et d’attractivité d’emplois productifs appartenant à la « base économique », y compris lorsque l’orientation est faite de se tourner vers l’industrie du tourisme, également source de multiples nuisances pour des occupants en quête de tranquillité (occupants de résidences secondaires, retraités, actifs ayant choisi de résider en dehors des villes pour bénéficier d’un meilleur cadre de vie…).

  • 38 Mutante dans le sens qu’elle constitue une population se référant à des repères conventionnels autr (...)

80Pour les nombreux territoires confrontés à cette problématique de conflit d’usage, la solution est éminemment politique. À un niveau local, pour peu que la population « mutante » (R. Boyer, A. Orléan, 1994)38 représente encore une faible minorité par rapport à une population inscrite dans un schéma plus traditionnel, les élus peuvent encore choisir de privilégier un développement territorial donnant la part belle à la « base économique ». Pour ce faire, les procédures de démocratie participative gagnent à être comprises par les élus, non pas comme un moyen de « faire passer » un projet précis, mais comme un moyen de construire une nouvelle forme de gouvernance fondée sur l’idée de co-construction de l’avenir du territoire.

  • 39 Laurent Davezies (2008) évoque à plusieurs reprises le Lubéron comme exemple particulièrement repré (...)

81Dans les cas, maintenant nombreux39, où la population mutante constitue une importante minorité et, de toutes les façons, pèse de par l’importance des revenus qu’elle transfère vers le territoire qu’elle a décidé de coloniser, les élus locaux ne peuvent pas grand-chose. Il y a eu invasion par la population mutante, en suivant la catégorisation proposée par Robert Boyer et André Orléan (1994). La population mutante est assez importante pour que se modifient les repères et principes conventionnels qui régissent le système territorial. Une première option est envisageable, quoique ne dépendant pas directement des élus locaux. Il faudrait que ce soient les pouvoirs publics, à un niveau national, voire européen, qui modifient un certain nombre de règles institutionnelles et juridiques qui ont favorisé les comportements invasifs. Ainsi, aujourd’hui un retraité dispose d’un même niveau de retraite quel que soit son lieu de résidence au sein de l’UE, voire au-delà (en fonction des conventions internationales). Cette règle paraît juste et extrêmement difficile à modifier tant il s’agit d’un acquis corrélé à la vie professionnelle du retraité. Modifier ces règles, indexer la retraite également sur la part de la « base économique » engendrée par le territoire dans lequel s’installe un retraité, modifierait assurément la perception de celui-ci quant aux priorités locales en termes de développement économique. Bien entendu, une telle proposition serait extrêmement mal vue et vécue, y compris d’ailleurs par les élus de nombre de territoires d’accueil de retraités, qui misent sur le haut niveau de revenus de ceux-ci pour promouvoir une certaine qualité de vie. Cet exemple de proposition, peu réalisable politiquement mais concevable d’un point de vue théorique, pointe néanmoins l’un des principaux problèmes qui se posent de façon récurrente quant à la possibilité d’établir des stratégies de développement local : l’importance des différences de revenus entre territoires qui, elle-même, engendre des rapports de force entre les populations tirant leur revenu de territoires à haut revenu et les populations dont le revenu dépend de territoires moins productifs (en termes de valeur ajoutée). Ce sont ces rapports de force, lorsqu’ils se rencontrent dans un même espace, qui rendent extrêmement complexe la définition même d’une stratégie de développement territorial fondée sur des activités de « base économique » lorsque les catégories les plus aisées n’y ont pas intérêt. On voit par là que les inégalités sociales, fréquemment invoquées en matière de développement durable notamment dans les rapports entre pays du Nord et pays du Sud, sont également source de problèmes de coexistence y compris à une échelle territoriale bien plus fine.

  • 40 Le Télégramme, « Grands projets. Et la concertation ? », 5 juillet 2003.

82Face à de telles configurations de conflit d’usage, l’alternative consiste à recréer des liens entre les populations présentes sur un territoire. La participation des acteurs à la vie locale est alors une condition nécessaire, bien que non suffisante, pour que les populations puissent construire ensemble un projet de développement territorial. La participation ne se décrète pas, nous l’avons vu. Nous avons cependant également vu, dans la deuxième partie de ce chapitre, que le monde associatif, et dans une moindre mesure d’autres acteurs, regrette surtout de ne pas être associé à une discussion pérenne autour du devenir du territoire. Dans le cas de Saint Brieuc et du SMICTOM des Châtelets, la perplexité de certains associatifs face à l’initiative courageuse de la part des élus, démarche originale de démocratie participative dans le domaine des déchets, provient d’un fait essentiel : l’exercice n’a été perçu (et les faits ont validé cette perception) que comme une parenthèse dans la vie politique locale. Ainsi, alors que le syndicat mixte amorce une procédure de « concertation » sur la gestion des déchets, le représentant de l’association Vivarmor (affiliée à France Nature Environnement) exprime sa perplexité quant aux pratiques des élus dans d’autres domaines. « Certes, on consulte le public sur le tracé d’une rocade, par exemple, mais il n’est jamais question des enjeux essentiels, et ce parce que la justification même du projet n’est pas discutée, parce que les impacts sur l’aménagement du territoire, l’économie ou sur l’urbanisme ne sont pas étudiés. Quid du plan de déplacements urbains de l’agglomération briochine, en réactualisation depuis 1994, qui aurait dû précéder toute discussion sur le tracé de la rocade ? »40. Les élus continuent à décider seuls quand ils le peuvent et à parler de démocratie participative lorsqu’ils ne voient pas d’autre issue. D’ailleurs, tant dans le cas de Saint Brieuc que dans le cas du SITOM Ouest-Cornouailles, l’après « concertation » se caractérise par l’absence de lieu de dialogue entre les parties prenantes ayant investi de leur temps pendant la période des débats. Nombreux furent les acteurs impliqués qui espéraient que s’établisse un véritable dialogue constructif et permanent entre eux et les élus. Rien n’a suivi et leur déception n’a pu que les conforter dans l’idée que les élus cherchaient avant tout à faire passer un projet précis et que, faute d’y être parvenus, ils tournaient la page de la « concertation ». Dans ce cas, comment ne pas demeurer dans une logique avant tout conflictuelle entre parties prenantes et entre porteurs d’intérêts divergents ?

83Les cas analysés avec Danielle Salomon nous permettent de tirer quelques leçons des erreurs commises par les élus. « On ne se lance pas à la légère dans ce type de procédure. En particulier, il faut comprendre que l’exercice va alimenter des attentes fortes de la part des acteurs du territoire : il y a une phase postérieure à la concertation et un retour aux pratiques antérieures (opacité, décision unilatérale, etc.) induit un « effet boomerang », en ce sens qu’il constitue une rupture avec ce qui paraissait signifié dans l’ouverture, et ce faisant réalimente les défiances, dynamique défavorable à l’apaisement des relations entre parties prenantes » (N. Buclet, D. Salomon, 2008, p. 194).

84Ce que l’on peut retirer de cette analyse tient donc dans le fait que, si difficultés il y a dans la capacité des élus à susciter dialogue et confiance entre acteurs aux intérêts divergents, cette difficulté est en grande partie issue de l’incompréhension par les élus de ce qu’il faut enclencher par le dialogue. Même si rien n’en garantit le succès, certaines initiatives en matière de démocratie participative menées en France, mais aussi, ne l’oublions surtout pas, à l’étranger, notamment en s’inspirant du principe des conférences citoyennes (D. Bourg, D. Boy, 2005), montrent la capacité de mobilisation de citoyens autour de questions fortes d’aménagement et de développement territorial. Cette capacité est d’autant accrue que ces questions sont traitées en permettant aux acteurs impliqués de considérer que, certes, il s’agit avant tout de leur territoire, mais que cela n’exclue en rien une certaine responsabilité vis-à-vis du reste du monde. C’est dans les chapitres suivants que seront établies de façon plus précise des propositions quant aux outils et principes qui pourraient permettre d’aller plus avant dans ce sens.

Les projets locaux dont l’utilité dépasse le périmètre local et les projets de grande échelle ayant des retombées locales

85Le choix de traiter ensemble ces deux types de projets ressort d’un constat. Contrairement à ce que nous venons de voir, le territoire est impliqué à partir de décisions prises à un niveau politique supérieur. Eu égard à l’ampleur des projets issus de ces décisions, la plupart de ceux-ci donne lieu, en France, à la saisine de la CNDP et à l’organisation d’un débat public institutionnalisé, cas bien différent de celui d’élus qui décident, spontanément, d’organiser une procédure de « concertation » dont ils restent les maîtres d’œuvre. Si le problème du cadrage de la question à débattre est présent dès qu’un débat se prépare, c’est encore plus vrai pour les types de projets qui nous intéressent ici. Un débat sur la construction d’une centrale nucléaire, par l’impact d’une telle infrastructure sur un territoire, ne peut faire l’économie de questionnements sur sa nécessité et, partant, sur la politique énergétique nationale. De même, les questionnements autour de la construction d’une autoroute ou d’une Ligne à Grande Vitesse ne se limitent jamais aux moyens de limiter l’impact de l’infrastructure sur les régions traversées, mais embrayent inévitablement sur la question de la mobilité et du rééquilibrage économique entre régions européennes. La montée en généralité paraît inévitable alors même que les élus, du moins dans le contexte français, ont longtemps freiné sur « la possibilité de débattre du principe même d’une opération » (C. Blatrix, 2007, p. 53) jusqu’à la loi de démocratie de proximité n° 2002-276 du 27 février 2002. Ce point est à souligner alors que, dès le début des années 1980, ces questions étaient débattues au Québec (M. Gauthier, L. Simard, 2007, p. 83), ce qui d’ailleurs ne signifie pas que l’attitude des maîtres d’ouvrages soit sensiblement plus ouverte à une remise en cause fondamentale de leurs projets. « On peut dire que encore aujourd’hui les grands maîtres d’ouvrages cherchent à éviter, ou du moins à maîtriser, le débat public en ayant recours à diverses stratégies d’évitement : saucissonnage des projets, négociation en amont des audiences publiques, médiation environnementale, etc. » (ibidem). Le cas du Québec est particulièrement intéressant par l’ancienneté du BAPE (Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement) par rapport à la CNDP et donc d’un plus grand retour d’expérience. Il montre que, malgré une évaluation très positive par la grande majorité des acteurs impliqués, l’institution ne parvient pas à démêler le cœur du débat. Si chacun salue les grandes avancées de chaque projet en matière de meilleure prise en compte de l’environnement, certains considèrent que la consultation intervient alors que le projet est déjà bien planifié et défini (M. Gauthier, L. Simard, 2007, p. 89) tandis que « selon certains acteurs à vocation économique, le BAPE serait devenu une source de blocage des projets et du développement économique. Ces derniers proposent que le BAPE ne s’en tienne qu’à l’analyse des impacts biophysiques, en évitant les questions liées à la justification des projets et aux dimensions sociales et économiques » (M. Gauthier, L. Simard, 2007, p. 88). La question de l’opportunité du projet demeure donc irréductible.

  • 41 Mais qui pourrait tout à fait bénéficier d’aménagements préservant les nombreuses vies perdues chaq (...)

86Pourtant, le cœur du débat est là, qui nous renvoie, à nouveau, à la question de la définition de l’intérêt commun (ou général), tel que nous l’avons abordée dans la première partie de ce chapitre. Pour couper court aux grandes questions, le gouvernement français alors dirigé par Jean-Pierre Raffarin a initié un débat national sur l’avenir de l’énergie. Ce débat a laissé sceptique nombre d’acteurs, ne serait-ce que parce que, comme nous l’avions rappelé dans un travail d’il y a quelques années, l’initiateur même du débat, Jean-Pierre Raffarin, avait déclaré dans sa déclaration de politique générale du 3 juillet 2002, avant que ne se tiennent les débats : « Dans le domaine de l’énergie, un large débat public sera organisé et sera suivi par un projet de loi d’orientation […] qui établira une place reconnue au nucléaire » (N. Buclet, Y. Bouzidi, 2003, p. 168). L’instrumentalisation du débat n’est pas un mystère, mais lorsqu’un chef de gouvernement ne s’en cache même pas, que dire du mépris qu’il nourrit pour ce type d’exercice ? Dans le domaine des transports, l’intérêt commun se structure autour d’un credo aujourd’hui peu discuté, et même considéré comme peu discutable, à l’échelle de l’Union Européenne : l’accroissement des infrastructures entre grandes régions européennes est une condition absolument nécessaire au développement économique de ces régions et, partant, de l’Union Européenne. De grands axes prioritaires sont établis à l’échelle du continent, dont la réalisation est ensuite déléguée aux États membres, ce qui n’est pas sans susciter de conflits entre certains États membres zélés et la Commission Européenne elle-même, comme dans le cas de la « Via Baltica » visant à relier l’Europe de l’Est et l’Europe de Nord (Varsovie à Helsinki) et traversant le nord de la Pologne en direction des États Baltes (B. Palais, A. Richaud, 2007). Le gouvernement polonais souhaite faire passer cette autoroute par la réserve naturelle de la Rospuda, écosystème particulièrement fragile, classée Zone Spéciale de Conservation dans le cadre de Natura 2000. Sur un tronçon sensible de 40 kilomètres, certaines portions nécessitent des investissements importants afin de faire passer l’ouvrage à travers des tourbières. La population locale est favorable au tracé, afin de remplacer une route particulièrement accidentogène au niveau de la ville d’Augustow41. Le gouvernement n’a jamais présenté de tracé alternatif au cours des débats, tandis que les mouvements et partis écologistes sont parvenus à se faire entendre à Bruxelles qui a demandé l’arrêt immédiat des travaux. En effet, dans ce cas précis, les écologistes ne remettent pas en cause la nécessité de cette voie de transport mais proposent des tracés alternatifs (et moins coûteux) dont le gouvernement polonais ne veut pas entendre parler. L’Union Européenne se trouve, elle, au cœur des contradictions entre ses ambitions globalisantes et les préoccupations écologistes qu’elle véhicule.

  • 42 TAV pour « Treno ad Alta Velocità », l’équivalent italien de Train à Grande Vitesse.

87Le cas de la Via Baltica n’est pourtant pas trop complexe, puisqu’aucun acteur ne remet la nature du projet en cause. Dans d’autres pays, déjà bien équipés, le conflit est plus substantiel. Ainsi, le projet de liaison ferroviaire entre Lyon et Turin donne lieu à des conflits politiques particulièrement radicalisés. Du côté piémontais la Ligne à Grande Vitesse en sortie de tunnel est extrêmement mal vécue par les habitants de l’étroite vallée de Susa et le mouvement « No TAV42 » a acquis une dimension nationale, symbole d’une résistance au système économique dominant. On peut, certes, continuer à parler de comportements nimbystes, mais c’est se fermer à l’essentiel du débat : une fraction croissante de la population des pays occidentaux ne considère plus que le progrès passe par la mondialisation des échanges. Des systèmes d’échanges économiques tendent à se structurer à une échelle locale et les grandes infrastructures sont des « balafres » sur un territoire qui tend à reconstituer sa cohérence interne selon un mode temporel et spatial autre. D’ailleurs, pour rester dans le contexte du cas évoqué ci-dessus, il est particulièrement intéressant d’observer que le mouvement « Slow Food » est né dans ce même Piémont. Ce mouvement préconise le retour à la production agricole et agroalimentaire fondée sur la redécouverte d’espèces animales et végétales extrêmement localisées et fondé sur des pratiques culturales et d’élevage antérieures à l’industrialisation de l’agriculture. Le terme de Slow Food est bien entendu une réaction à l’essaimage des Fast Food et à l’homogénéisation de l’alimentaire dans le monde. Il représente également un refus du mythe de l’écrasement du temps au profit de la mobilité, l’un des mythes sur lesquels repose le système économique dominant, comme nous avons pu le voir au chapitre I. Ainsi, dans nos pays, une fraction certes minoritaire mais malgré tout croissante refuse l’accélération de la mobilité et l’annulation des contraintes spatio-temporelles. On pourrait considérer qu’une telle attitude est digne « d’enfants gâtés » appartenant à des pays riches, mais l’irruption d’une Ligne à Grande Vitesse dans une vallée ressemble à s’y méprendre à l’irruption déjà mentionnée au chapitre précédent des lignes à haute tension dans le ciel des populations pauvres de la région d’Alashtar, en Iran (M. Rahnema, 2003, p. 49). Cet affrontement entre les projets « vus d’en haut » et « vus d’en bas » comme l’exprime Majid Rahnema, n’est pas un affrontement entre égoïstes et altruistes mais entre deux visions du monde et des valeurs à partir desquelles des communautés souhaitent construire leur existence. Vus sous cet angle, les projets dont l’utilité est conçue à une large échelle territoriale rejoignent le cas des projets que nous avons classés comme « déterritorialisés » (OGM, Nanotechnologies…). Ce qui est en jeu est la vision de ce que peut-être l’avenir de notre société et la notion de risques acceptables n’a évidemment pas le même sens selon le point de vue. Le risque ne peut être acceptable que dès lors que l’on conçoit quelque avantage à courir ce risque. Mais comment peut-on espérer faire adhérer à un projet des populations qui ne perçoivent aucun avantage à courir le moindre risque et considèrent davantage le projet comme une menace à la façon dont ils tâchent d’apporter un sens à leur existence ?

88Il n’y a dès lors, à mon sens, pas de réponse à ce qui est initialement présenté comme un problème de « gouvernance », si ce n’est une réponse politique, une réponse en termes de choix de société. La question se transforme alors en la suivante : à quelle échelle territoriale est-il plus pertinent de définir ce choix de société ? Si l’on se cantonne à une interprétation constitutionnaliste de la question, la réponse est toute trouvée : c’est à l’échelle des États souverains, voire des institutions supranationales. Si l’on réfléchit en termes d’enjeux du développement durable, la réponse est moins évidente, eu égard à ce que la définition du « vivre ensemble » à ces échelles nationales et supranationales implique le risque non négligeable d’une reproduction à l’identique des repères conventionnels, à l’origine des déséquilibres profonds qui ont engendré le besoin même de définir des objectifs de développement durable. Dès lors, l’hypothèse quant au « bon » niveau de gouvernance pourrait également être celui qui favorise l’émergence d’autres valeurs sociétales. Comme nous le verrons au chapitre V, leur émergence est souvent véhiculée par des réseaux multilocalisés d’acteurs, à la fois inscrits dans une démarche locale et conscients de la nécessité d’agir sur les autres lieux avec lesquels s’instaurent des échanges commerciaux et humains.

Conclusion

  • 43 Comme je l’ai indiqué plus haut dans ce chapitre, dans le milieu agricole la filiation entre les op (...)

89Chacun ou presque s’accorde sur la nécessité de renouveler les modes d’action politique, en particulier par l’introduction des principes participatifs et délibératifs au sein des processus démocratiques. Un malentendu demeure néanmoins quant aux raisons qui mènent à ce renouveau. Pour nombre d’élus et de légitimistes s’inscrivant dans la tradition du système politique aujourd’hui dominant, il s’agit de créer les conditions de « l’acceptabilité sociale » de projets légitimes et rationnels. Dès lors, les seules procédures participatives ayant un intérêt sont celles dont l’aboutissement correspond à une amélioration des conditions économiques, sociales et environnementales d’application des projets proposés à la population. Pour un nombre encore minoritaire mais croissant de citoyens, comme on le constate par exemple à partir des travaux déjà cités sur la gestion des déchets ou d’infrastructures de transport, ce renouveau est rendu nécessaire par la nécessité d’élaborer collectivement un intérêt général. Surtout, les opposants aux projets s’expriment, parfois abusivement, au nom de communautés locales et revendiquent une autre conception des relations économiques et sociales à un niveau local43.

90La légitimité des deux parties ici présentée ne s’appuie pas sur les mêmes référents. Les premiers invoquent la cité « civique » (L. Boltanski, L. Thévenot, 1991) et la figure de la volonté générale déterminée par les élus, eux-mêmes légitimés par les urnes. Derrière cette argumentation pointent essentiellement des arguments qui se fondent sur la prédominance des cités « marchande » et « industrielle » (ibidem), cités dominantes au sein de la société moderne. Les seconds invoquent également la cité « civique » mais contestent la prédominance des arguments issus des deux autres cités. Ces acteurs adossent fréquemment leur argumentation sur les vertus de la cité « domestique » (ibidem), au nom de la défense du patrimoine et de la culture locale, de la personnalisation des biens en tant qu’objets familiers (O. Godard, 1990, p. 226) et, dans certains cas, de l’importance de la « convivialité » chère à Ivan Illich.

91Selon ce modèle des cités, des groupes d’acteurs porteurs de systèmes de légitimité différents ne peuvent se parler et se comprendre sans passerelles entre référents. La cité « civique » et l’intérêt général apparaissent de prime abord comme la passerelle la plus pertinente. C’est ce qui légitime l’engouement pour les nouvelles formes de gouvernance. Le problème n’est pas pour autant résolu, à partir du moment où les premiers se disent porteurs de l’intérêt général et stigmatisent l’égoïsme des seconds et où les seconds contestent aux premiers, pourtant élus, la légitimité de seuls porte-parole de cet intérêt général. Dès lors, le moindre exercice inspiré de la démocratie participative et/ou délibérative se fonde sur un conflit d’interprétation irréductible de l’objectif du dialogue entre parties prenantes. Un regard sur les résultats obtenus au cours des divers débats publics et autres procédures de « concertation » montre que le résultat continue à dépendre d’un rapport de force initial, lui-même issu de l’histoire conflictuelle du territoire et de la confiance préexistant de la majorité de la population envers ses élus (N. Buclet, D. Salomon, 2008).

92Ce jeu d’un dialogue qui n’en est pas toujours un s’inscrit par ailleurs dans le contexte général du développement durable. Le rapport Brundtland de 1987 contient par ailleurs en lui-même des contradictions entre le besoin de faire participer le public à l’élaboration de projets collectifs le plus en amont possible, et l’appel à la croissance comme moyen de lutter contre les déséquilibres systémiques que la forte croissance d’après-guerre n’a pourtant fait qu’accroître. Les enjeux du développement n’en sont pas moins réels. Ils appellent néanmoins à comprendre que la gouvernance fondée sur un mode participatif implique que l’ensemble des acteurs, y compris les porteurs traditionnels de l’intérêt général, acceptent de remettre en cause le modèle de développement sur lequel ils se sont reposés jusqu’à présent.

Notes

1 L’intérêt commun, terme employé par la Commission Brundtland, rejoint la notion d’intérêt général, plus souvent employée. Bien qu’il puisse se trouver des nuances dans l’appréciation du signifiant des deux expressions, je renvoie la discussion sur ces différences à d’autres travaux. Notons néanmoins avec Sandrine Rui (2001, p. 143) que la notion d’intérêt général, « notion cardinale du droit français » n’a pas de définition positive. « Elle est perçue comme une notion fourre-tout, comme un signifiant sans signifié fixe ».

2 D’autres auteurs avant lui ont éclairé cette question de la solidarité au sein d’une communauté, non seulement comme moyen de faire face à l’imprévu, notamment dans le domaine alimentaire, mais comme vecteur d’un certain bien-être au sein de ces mêmes communautés. Je citerais bien entendu Marshall Sahlins (1973), mais aussi Pierre Clastres (1974). Le don, ciment de cette solidarité, est également mis en évidence par Bronislaw Malinowski dans les années 1920 et le célèbre exemple de « l’anneau de Kula ».

3 Le généticien américain Lee M. Silver (1998) considère que la manipulation génétique d’embryons humains sera réalisable, sûre et efficace vers le milieu du XXIe siècle. Selon ses propos, on en viendrait au pouvoir de changer la nature de la race humaine. Plus généralement, le programme transhumaniste a quant à lui pour objet de « transmuter la condition humaine via la manipulation de son substrat biologique » (A. Papaux, D. Bourg, 2008, p. 14).

4 Processus engagé à l’initiative du président de la République Nicolas Sarkozy au mois de juin 2007, avec l’idée d’organiser un ensemble de rencontres multipartites (État plus représentants de la « société civile ») afin de prendre des décisions de long terme en faveur de l’environnement. Très vite le gouvernement lui-même a présenté le Grenelle de l’Environnement comme un processus visant à définir « une feuille de route en faveur de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables » (www.legrenelleenvironnement. gouv.fr/grenelle-environnement/spip.php? article1).

5 http://ec.europa.eu/sustainable/docs/renewed_eu_sds_fr.pdf, p.4.

6 Cf. Nicolas Buclet, Danielle Salomon, L’influence de la démocratie participative locale sur la représentation sociale des risques liés à la gestion des déchets, Rapport pour l’AFSSET et l’ADEME, juin 2008.

7 Pour comprendre ce parti pris, soulignons avec Jean-Michel Fourniau (2007, p. 75) que l’expression « participation à l’élaboration des décisions » présente dans la Convention de Aarhus, a été transformée dans la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 en « participation au processus d’élaboration des projets » ce qui traduit bien, au niveau français, la peur que le débat public empiète sur le pouvoir de décision des élus. La démarche suivie dans les cas analysés ici se situe bien dans cette ligne.

8 C’est un contexte assez particulier, car les élus dont il est question ici ne sont pas les porteurs du projet de « concertation » comme c’est en revanche le cas pour les cas d’études sur lesquels nous nous attarderons. Ils n’interviennent dans les débats initiés par la CNDP que sur le mode du représentant de l’intérêt de leur territoire administratif dans un contexte géographique plus large. En ce sens, sur les débats en question, ce ne sont pas eux les porteurs de l’intérêt général, celui-ci se situant à une autre échelle.

9 L’essentiel de l’analyse qui va suivre, est issue de Buclet (2008).

10 Bien qu’évoquant le fait qu’aucune décision n’était encore prise quant au choix technique d’une future infrastructure de traitement des déchets, le président du SMICTOM a déclaré dans la presse sa préférence personnelle pour l’incinération.

11 Phénomène qui touche particulièrement une région comme l’Ile-de-France.

12 Comme l’indique Laurent Davezies (2008, p. 77), « le résultat le plus frappant est que l’augmentation des rémunérations ne constitue plus, au contraire, un motif de migration. Les régions les plus attractives pour ces migrants sont généralement celles dans lesquelles les évolutions de leurs salaires sont les plus faibles ! En revanche, leurs salaires augmentent plus rapidement s’ils s’établissent dans le Nord ou l’Est, considérés comme moins attractifs et dont le solde migratoire est négatif. On assisterait ainsi à une sorte de convergence de comportement de location des actifs avec ceux des touristes et des retraités… ».

13 Cette partie est reprise de l’article « L’entrave aux politiques locales d’aménagement durable d’un territoire : les limites des stratégies nationales de développement durable », paru dans la revue Territoire en Mouvement en 2008 (N. Buclet, 2008).

14 Respectivement Stratégie Européenne de Développement Durable et Stratégie Nationale de Développement Durable.

15 Turismo do Alentejo. www.visitalentejo.pt/vFR/Temas/Natureza_e_Ambiente.

16 Instituto CMC. www.iprocor.org. El Alcornoque.

17 Nom donné à ces écosystèmes principalement composés de chênes-liège.

18 Par exemple le programme INTERREG Corchiça, 2003-2005 pour le développement de l’industrie du liège en Espagne et au Portugal.

19 Oeneo Bouchage. www.oeneo-bouchage.fr.

20 Viti-net Pro. 2004. www.viti-net.fr. Bouchons - Le liège grignoté par le synthétique. Publié le 31/08/2004. Viti-net Pro. 2005. www.viti-net.fr. Bouchons – Que choisir face une offre en plein essor ?. Publié le 18/02/2005.

21 Résultat confirmé par une étude néozélandaise (Brajkovich et al. 2005).

22 20dalsace.com. www.20dalsace.com/pages/bouchons_vins. À la une du mois d’août 2006.

23 Revue des Œnologues. www.oeno.tm.fr. L’industrie du liège se mobilise pour lutter contre le goût « de bouchon », APCOR annonce une subvention de 2,5 millions d’euros. Rubrique Actualités. 27 mai 2002.

24 Viti-net Pro. 2007a. www.viti-net.fr. Bouchage liège - Amorim étend son procédé anti-TCA à ses bouchons naturels. Publié le 23/08/2007.

25 Viti-net Pro. 2006. www.viti-net.fr. Bouchage des vins – un marché très disputé. Publié le 30/03/2007.

26 Ibidem.

27 Ainsi, sur le site http://wikini.supercriticalfluid.org est-il mentionné le grand intérêt de fluides supercritiques notamment en remplacement de solvants, ce qui constitue indéniablement un avantage en termes sanitaires, mais aucune mention n’est faite, sur ce site pas plus qu’ailleurs, des besoins en énergie que suppose le procédé pour obtenir cet état de supercriticité.

28 Directeur commercial d’EDF de 1946 à 1956.

29 Viti-net Pro. 2007b. www.viti-net.fr.

30 Viti-net Pro. 2004. www.viti-net.fr. Bouchons - Le liège grignoté par le synthétique. Publié le 31/08/2004.

31 Il se trouve, bien entendu, d’autres exemples. Ainsi de la Camargue dont on a pu constater en juin 2007, l’extrême dépendance des activités humaines. Une grève des employés dans le secteur de la production de sel a mis en péril l’existence d’espèces animales comme les flamands roses ou les sternes. Pour les associations, « si les Salins s’arrêtaient, le système d’entrées et de sorties d’eaux, salées et douces, qui constitue le fonctionnement très complexe et très entretenu de la Camargue serait profondément perturbé » (Le Monde, « L’écosystème de la Camargue fragilisé par les mutations de l’activité humaine », 1er-2 juillet 2007). Pour approfondir la question de la fragilité d’un écosystème aussi fragile que celui de la Camargue, je renvoie aux travaux en particulier de Bernard Picon, avec bien entendu « L’espace et le temps en Camargue », livre paru en 1978.

32 Et encore, ne parlons-nous pas, comme le fait le numéro 30 de la revue Durable, de l’impact du tourisme sur le changement climatique. En moyenne, les émissions dues au voyage représentent 89 % du total des émissions des voyages touristiques (La Revue Durable, « Moins loin, moins vite, mais partout et plus intensément », n° 30, Juillet-Août-Septembre 2008).

33 « Le monde face au protectionnisme, par Peter Mandelson ». Le Monde. 25 juin 2008.

34 Avec, comme point de départ, la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux.

35 La gestion des déchets était déjà infiniment plus complexe dans un contexte comme celui de Paris (cf. S. Barles, 2005).

36 « J’entends, par systèmes experts, des domaines techniques ou de savoir-faire professionnel concernant de vastes secteurs de notre environnement matériel et social » (A. Giddens, 1990, p. 35).

37 Et que dire de la gestion de l’air ? (cf. le titre évocateur de Isabelle Roussel et Lionel Charles (2007) : « L’impossible territorialisation de la qualité de l’air »).

38 Mutante dans le sens qu’elle constitue une population se référant à des repères conventionnels autres que les repères conventionnels « traditionnels » des territoires, ces derniers étant encore visibles en zone rurale, et encore perceptible, en zone péri-urbaine des petites agglomérations (N. Buclet, D. Salomon, 2008, p. 173).

39 Laurent Davezies (2008) évoque à plusieurs reprises le Lubéron comme exemple particulièrement représentatif d’un territoire « colonisé » par une population dont le revenu dépend massivement d’autres territoires. Le lien économique entre les beaux quartiers de l’agglomération parisienne et le Luberon est assurément des plus forts.

40 Le Télégramme, « Grands projets. Et la concertation ? », 5 juillet 2003.

41 Mais qui pourrait tout à fait bénéficier d’aménagements préservant les nombreuses vies perdues chaque année par la population locale.

42 TAV pour « Treno ad Alta Velocità », l’équivalent italien de Train à Grande Vitesse.

43 Comme je l’ai indiqué plus haut dans ce chapitre, dans le milieu agricole la filiation entre les opposants aux projets et l’agriculture biologique est un phénomène assez récurrent.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search