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Éco-fiscalité et transport durable : entre prime et taxe ?

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Séverine Frère
, 
Helga-Jane Scarwell

Deuxième partie. Les multiples facettes de l'écofiscalité dans le champ des transports

Chapitre 6. Quelle place pour le péage urbain parmi les Ecotaxes ?

Caroline Lemoine

Texte intégral

1Les questions autour du développement durable et du réchauffement climatique prennent aujourd'hui une place de plus en plus importante dans les politiques de transport. Le trafic routier a un impact très négatif sur l’environnement, en particulier du fait de sa contribution importante aux émissions de polluants. Ce phénomène est accentué en zone urbaine par la congestion. La maîtrise de l’usage des modes de transports routiers est, par conséquent une préoccupation majeure. La Commission européenne, dans son Livre vert pour une mobilité durable, préconise la mise en place d’une tarification au coût marginal social qui intègre les coûts externes (congestion, externalités environnementales). Parmi les outils de tarification de l’usage des véhicules automobiles en ville on retrouve le péage urbain. André Lauer, directeur du Certu en 1997, définissait le péage urbain comme « toute forme quelconque de paiement imposé aux usagers de la route pour pouvoir circuler en certains endroits de certaines parties des zones urbaines ».

2Pour répondre à la question de la place du péage urbain parmi les écotaxes, les principales caractéristiques du péage urbain seront décrites. Puis, les cas les plus représentatifs seront présentés et des leçons de ces expériences seront tirées. Par ailleurs, les évolutions en cours seront examinées. Malgré un bilan positif, force est de constater que les cas d’application restent limités. C’est pourquoi la question des freins sera étudiée, en prêtant une attention particulière à deux aspects : l'acceptabilité et l'équité. Finalement, on évoquera les autres outils permettant de répondre aux mêmes problématiques que le péage urbain.

Péages urbains : un instrument pour faire quoi ?

3Le péage urbain doit être conçu comme un instrument de la politique globale de transport. C'est un outil riche qui peut avoir plusieurs visées : répondre aux besoins de financement des infrastructures, maîtriser la congestion et diminuer l’impact du trafic sur l’environnement.

4Les péages urbains sont donc classés selon les trois objectifs cités précédemment. Le péage « de financement » permet de mieux répartir les besoins de financement des infrastructures de transport entre l’utilisateur qui en bénéficie et le contribuable. Le péage dit « de décongestion » est utilisé pour rendre l’usager conscient du coût externe de congestion qu’il impose à la collectivité. En fait, le dernier automobiliste qui emprunte la voie impose à ceux déjà présents un coût supplémentaire représenté essentiellement par les pertes de temps. En internalisant ce coût, le péage devient, de ce fait, un mécanisme de régulation de la demande par les prix. Le péage dit « environnemental » est fondé sur l’internalisation des coûts environnementaux et le principe du « pollueur-payeur ». Son principal objectif est de réduire les nuisances, en particulier la pollution atmosphérique, en pénalisant l’usage des modes les plus polluants et en favorisant le report sur d’autres moyens de transport, plus respectueux de l’environnement.

5Les péages peuvent aussi être différenciés selon trois types morphologiques : le péage d’axe ou de réseau, le péage cordon et le péage de zone. Le péage d’axe ou de réseau, dit « d’infrastructure », permet de faire payer aux usagers l’utilisation d’une infrastructure, soit dans le but de la financer, comme le New York State Thruway 1954ou l'autoroute ETR 407 à Toronto 1997, soit dans le but d’optimiser son utilisation pour éviter que les conditions de circulation se dégradent, comme sur la SR91 1995 dans le comté d’Orange aux États-Unis. Dans le cas du péage cordon, l’usager doit payer pour le franchir. Les trajets ayant leur origine et leur destination à l’intérieur de l’aire délimitée par le cordon ne sont pas tarifiés. Au contraire, dans le cas du péage de zone, tout véhicule passible du péage et présent dans la zone doit payer, même s’il n’en franchit pas les limites. Selon l’objectif recherché, la zone couvre la partie du réseau la plus embouteillée (centre-ville, centre d’affaires) ou bien une zone permettant de maximiser les profits (cas des péages de financement). Pour les péages « environnementaux », elle se déploie sur des territoires plus étendus que pour ceux de décongestion (ex : Low Emission Zone à Londres).

6En pratique, ses modalités d’application et de mise en œuvre sont variables et dépendent des fins recherchées. Les tarifs sont fixés de manière à atteindre les objectifs. Par exemple, pour un péage de décongestion, le niveau tarifaire peut varier en fonction des conditions de circulation et donc du moment de la journée. Pour un péage environnemental, il est être fonction du niveau de pollution du véhicule. Dans les cas des péages de financement, le but étant de maximiser les recettes plutôt que de dissuader les utilisateurs, la tarification peut même comprendre des rabais pour les usagers fréquents.

Retours d’expérience et leçons à en tirer

Les péages de financement

7Les villes norvégiennes sont pionnières en matière de péages urbains de financement. Jusqu’au milieu des années 1980, dans la plupart des pays, les péages de financement étaient des péages d’infrastructure. L’argent collecté était affecté à l’ouvrage en question. Avec l’introduction, en 1986, du premier péage cordon en zone urbaine en Europe, Bergen (1986) a changé la vision de ce type de péages. En faisant appel à une forme de péage différente et en élargissant l’assiette, Bergen a trouvé une source complémentaire pour financer non pas un projet, mais tout un plan d’investissements.

8C’est ainsi que d’autres villes norvégiennes ont fait appel à ce mécanisme de financement pour leurs infrastructures dont Oslo, la capitale du pays. En 1990, Oslo a mis en place un péage cordon autour “d’une zone de 40”. Grâce à des recettes annuelles de l'ordre de 100M € et des faibles coûts de fonctionnement, de l’ordre de 10 %, le péage a permis de financer 55 % du Oslo Package. L’“Oslo Package” a été un programme d’investissements sur 18 ans (1990-2007) d’un montant de presque 2 milliards d’euros (1 800 M €) comprenant une cinquantaine de projets, dont 20 % affectés aux projets de transports en commun. Le péage a été reconduit en 2001 jusqu’en 2012, puis en 2008 jusqu’en 2027, pour financer les Oslo packages 2 et 3 avec une part plus importante consacrée aux transports en commun. En 2008, le tarif a été augmenté (environ 2,5 €) et un cordon à péage supplémentaire a été mis en place.

9Contrairement aux péages de décongestion, les niveaux de péage, relativement bas, et la zone d’application ont été définis de manière à maximiser les recettes et non à dissuader les usagers. D’où les baisses relativement faibles de trafic constatées après “l’introduction du péage entre 3 % et 5 %”. D’ailleurs, la tarification n’a pas pu contenir la croissance du trafic automobile qui a eu un faible impact sur la congestion grâce aux investissements réalisés.

10Ce mécanisme de financement s’est largement généralisé en Norvège. Une des particularités des péages norvégiens, voire même un des facteurs de leur acceptabilité, est leur identification à un programme d’investissement établi et une durée de vie limitée. En 2007, on dénombrait six péages cordon et une quarantaine de péages d’infrastructures contribuant à hauteur de 25 % au budget d’investissements routiers.

Les péages de « congestion » en Europe : les cas de Londres et de Stockholm

11En février 2003, Ken Livingstone a lancé le premier péage de « congestion » dans une grande métropole démocratique après avoir été élu maire de Londres en 2002. Le péage urbain était une des mesures phares de son programme électoral.

  • 2 Compte tenu des récentes variations du taux de change, le taux appliqué par convention est 1 £ = 1. (...)

12A la différence de la plupart des péages urbains, ceux de Londres, sont des péages de zone. Le péage de décongestion a d’abord été mis en place dans l’hypercentre de la ville sur une superficie de 21 km2. Cette zone ne couvrait qu’une faible partie du Grand Londres (1,3 % de sa superficie) dans laquelle se trouve 2,4 % de sa population et plus du quart des emplois londoniens (26 %).

  • 3 calculée en termes de gains de temps de parcours par km

13Le tarif est très élevé comparé aux péages des autres métropoles : fixé en 2003 à cinq livres2 par jour (6,2 €), il a été augmenté en 2005 pour en coûter huit (10 €). Les résidents de la zone bénéficient d'une réduction importante : ils ne s'acquittent que de 10 % du tarif. Le choix d’un niveau de tarif élevé a porté ces fruits puisque le principal objectif a été atteint : une baisse de 16 % du nombre de véhicules entrants, une diminution de 14 % des véhicules-kilomètres parcourus et une baisse de la congestion de 30 %3. Le péage a eu aussi des effets sur la fréquentation des bus qui a augmenté de 37 % de (dont la moitié pouvant être attribuée directement au péage). Toutefois, la forte dissuasion du trafic automobile a eu des conséquences négatives sur les revenus nets, sans compter la part importante que représentent les coûts de fonctionnement du système (46 % des recettes des quatre premières années). En fait, les dépenses d’exploitation sont de l’ordre de 90 millions de livres (112 M €) par an en raison du type de péage adopté (exigeant un contrôle dans toute la zone et pas aux seules entrées), de la difficulté du contexte géographique (beaucoup de points d’entrée) et de la technologie de contrôle choisie. Ainsi, le péage dégage peu de ressources supplémentaires : environ 100 millions de livres par an, soit 125 millions d’euros après hausse du tarif journalier et déduction faite de l’amortissement des coûts d’implantation du système (162 M £). Il faut noter que les amendes constituent une part importante de ces recettes (32 % sur les 4 premières années, 25 % en 2007). Les amendes en cas de non-paiement sont élevées. Elles varient entre 60 et 180 livres en fonction de la date de paiement.

14Le 19 février 2007, après la réélection de Ken Livingstone, la zone de péage a été élargie à l’ouest doublant pratiquement sa superficie (38 km2). La baisse du trafic entrant dans les quartiers ouest a été du même ordre que celle de la zone initiale (entre 10 et 15 %). Par contre, l’extension de la zone a entraîné une hausse du trafic de 4 % dans la zone centrale du fait que les résidents de la zone ouest bénéficient d’abonnements à prix réduits. Cette extension a été appliquée malgré que les londoniens se soient déclarés majoritairement contre à 72 % lors d'une consultation menée en 2006. C'est pourquoi, Boris Johnson, Maire de Londres depuis 2008 a entrepris une nouvelle consultation afin de revoir l'extension. La zone à péage a donc repris donc sa forme initiale en janvier 2011. D’autres mesures concernant la zone à péage, mises en place tel que prévu dans son Plan Stratégique pour les Transports Londoniens de Boris Johnson, incluent l’augmentation des tarifs à dix livres (les usagers utilisant le système de collecte automatique ne payant que 9 livres). Ces propositions devraient être appliquées début 2011.

15Les résultats de l’évaluation pour l’année 2007 (TfL, 2008) montrent un maintien des bienfaits du péage en termes de réduction du nombre de véhicules entrants (-16 % pour la zone centrale,-22 % pour l’ensemble). Cependant les effets sur la congestion ont été amoindris. La congestion est aujourd’hui au même niveau qu’en 2002. Ce constat s’explique de part la diminution des capacités routières suite aux travaux sur la voirie et à la priorité donnée aux feux rouges au profit des bus et des piétons. D’ailleurs, les bus bénéficient d’une amélioration des conditions de circulation et par conséquent d’une meilleure fiabilité des temps de parcours.

16L’étude de TfL (Evans, 2008) sur l’élasticité de la demande (nombre de déplacements et leur longueur) vers la zone à péage montre qu’elle varie entre-0.40 et-0.51 pour la zone centrale et entre-0.36 et-0.46 pour l’extension à l’ouest selon différentes hypothèses.

17Le péage de décongestion a eu des effets positifs sur les émissions de polluants. Il a permis de contribuer à hauteur de 8 % à la réduction de 13 % des émissions de NOx entre 2002 et 2003, de 6 % à la diminution de 16 % des PM10 et à la baisse de 16 % des émissions de CO2 (le reste étant attribuable aux améliorations de performance environnementale du parc de véhicules).

18Depuis le 4 février 2008, Londres dispose, en outre d’un péage écologique, la Low Emission Zone (LEZ), avec des objectifs et des moyens de mise en œuvre distincts. Il s’applique à une grande partie du Grand Londres sur plus de 1500 km2 ce qui en fait, aujourd’hui la zone à faibles émissions de polluants payante la plus étendue d’Europe. Il ne concerne aujourd’hui que les poids lourds diesel non conformes aux normes d’émissions Euro III. À la différence du péage de décongestion, la LEZ est d’application 24h/24 chaque jour de l’année. Malgré une redevance journalière élevée (200 £ soit 250 €), le revenu annuel n’atteint que cinq à sept millions de livres (soit 6 à 9 M €). Compte tenu des coûts d’exploitation de l’ordre de dix millions de livres (12,5 M €), le système est déficitaire hors amortissement des coûts d’implantation (50 m £).

19Londres semble ainsi avoir fait des choix cohérents avec les objectifs recherchés : d’un côté, un péage de congestion sur une zone très réduite et des tarifs très élevés ne proposant aucun abonnement, et de l’autre, un péage environnemental (la LEZ) appliqué à l’ensemble du territoire du Grand Londres, et modulé selon les caractéristiques d’émissions des véhicules.

20L’expérience londonienne ayant prouvé son efficacité, d’autres métropoles s’engagent dans des réflexions et des expérimentations pour suivre son exemple. C’est le cas de Stockholm qui a expérimenté durant sept mois, à partir de janvier 2006, un péage cordon autour de la ville avec modulation tarifaire selon l’heure de la journée.

  • 4 Le tarif maximum étant autour de 6,5 €

21Après cette expérimentation réussie et un résultat favorable au référendum organisé auprès de la population de la ville de Stockholm (48 % pour, 43 % contre), le péage fut rétabli le 1er août 2007. Le principal objectif a été largement dépassé : le trafic routier traversant le cordon à péage a diminué de 18 % (22 % pendant l'expérimentation) au lieu des 10 % à 15 % espérés, sans qu’on observe pour autant de report de trafic important (+ 1 %) sur les rocades extérieures non payantes. Les embouteillages ont baissé de 30 à 50 %. Les effets constatés, bien plus importants que pour le cas londonien, peuvent s’expliquer par les tarifs variables en fonction de l’heure (entre un et deux euros)4 tandis qu’à Londres, le montant est forfaitaire pour la journée. La fréquentation des transports publics a augmenté de 6 %, dont 4,5 % attribuable au péage, le reste étant attribuable à l'augmentation du prix du carburant et à la réduction du prix du ticket unitaire (Eliasson J., 2009).

22Les recettes de l'ordre de 80 M € par an, permettent d'amortir financièrement les coûts d'investissement en quatre ans. Les coûts de fonctionnement du péage représentent 29 % des recettes.

23Même si l’objectif principal n’était pas l’amélioration de la qualité de l’air, les modèles montrent que les diminutions d’émissions de microparticules (PM10) sont de l’ordre de 13 %, celles des composés organiques volatils (COV) et celles du gaz carbonique (CO2) de 14 %.

Les péages de « congestion » aux États-Unis

24Les États-Unis sont, quant à eux pionniers du péage de congestion sur autoroute. En 1995, deux voies réservées à péage (HOT lanes) supplémentaires ont été mises en service sur l'autoroute SR91 dans le comté d’Orange en Californie. Le tarif « dynamique » est différent selon l’heure car il est fixé de manière à garantir la fluidité sur l'itinéraire. Le montant du péage varie entre 0,5 et 5 dollars en fonction de l'état du trafic. Il peut même atteindre 10 dollars en cas de congestion extrême. Les véhicules à haute occupation (3 passagers et plus) y accèdent à prix réduit (50 % aux heures de pointe dans le sens le plus chargé) ou gratuitement. Les revenus annuels en 2009 ont été de l'ordre de 36 millions de dollars.

25Du fait de l’optimisation des conditions de circulation sur les voies payantes, la capacité des voies est optimisée : environ 10 % supplémentaire aux heures de pointe. Ceci permet de délester le trafic sur les voies gratuites et d’améliorer les temps de parcours de l’ensemble des usagers. Des gains en vitesse ont été aussi relevés : aux heures de pointe la vitesse sur les voies tarifiées préférentielles pour les véhicules à haute occupation atteint les 95 Km/h, tandis que sur les voies gratuites elle est au plus de 25Km/h (FHWA, 2006). D’après une étude menée en 2006, les élasticités observées sont de l’ordre de 0,36 (Small et al, 2006). Cette même étude estime les gains de temps des usagers par rapport à une situation sans péage de l’ordre de 8 minutes pour un trajet de 16 kilomètres.

26Cette tarification a permis non seulement d'optimiser l'usage de l'infrastructure mais aussi de la financer. Les effets sur les choix des usagers ont été quantifiés. Une augmentation de 40 % des véhicules à haute occupation a été constatée et le trafic des transports en commun est resté constant.

27Suite au succès de la SR91, d'autres projets ont suivi. On peut citer l'autoroute I-15 à San Diego. Depuis 1998, le péage évolue par tranches de 0.25 $ toutes les six minutes de manière à assurer des conditions de circulation quasi-optimales. Le tarif le plus élevé est de 4 $ mais peut atteindre les 8 $ en cas de forte congestion. Les covoitureurs ont droit à la gratuité. Cette autoroute permet de générer $ 2 millions annuels, dont la moitié est réinvestie dans l'amélioration de l'offre de transport public, contribuant ainsi à une augmentation de 25 % de l'utilisation des bus.

28Les différentes expériences confirment les possibilités offertes, à savoir : financer l'infrastructure, améliorer et optimiser les conditions de la circulation sur la voie à péage et proposer des choix alternatifs à l’usage de l’automobile aux heures de pointe (covoiturage, deshorage, amélioration de l’offre des transports collectifs). Les voies tarifiées préférentielles pour les véhicules à haute occupation peuvent permettre de générer des revenus suffisants pour subventionner des améliorations d’une offre alternative (p. e. bus express) (Obenberger, 2004 ; Poole and Orski, 2000 ; SANDAG, 2007). C'est pourquoi, cette forme de péage se généralise de plus en plus en Amérique du Nord : on en compte plus d'une dizaine de projets. Toutefois, contrairement aux péages de zone ou cordon, ce type de péage ne génère pas une baisse de trafic automobile global.

29D'ailleurs, des villes comme San Francisco et Houston étudient la possibilité d'élargir ce type de péage à l'ensemble de leur réseau autoroutier.

Le péage « environnemental » : le cas de la ville de Milan

30La réduction des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre est devenue un enjeu majeur. La source de pollution la plus importante dans la plupart des métropoles européennes reste le trafic routier. Le dioxyde d’azote (NOx) et les micro-particules d’un diamètre inférieur ou égal à 0,01 mm-(PM10), étant particulièrement nocifs pour la santé, ils sont visés par la réglementation européenne qui a fixé des valeurs limites contraignantes pour 2010, en ce qui concerne les niveaux d’exposition, comme suit :

  • la concentration moyenne annuelle de NOx devra être inférieure ou égale à 40 mg/m3,

  • celle de PM10 inférieure ou égale à 35 mg/m3.

31Par ailleurs, la concentration moyenne journalière de PM10 ne devra pas dépasser 50 mg/m3 pendant plus de 35 jours par an.

32Un péage écologique permettant de limiter l'accès des véhicules les plus polluants au cœur historique de la ville de Milan est en phase de test depuis le 2 janvier 2008. Sous le nom d’Ecopass et avec le slogan « moins de trafic et plus d’air pur », le test qui ne devait durer initialement qu'une année, a été prolongé pour la deuxième fois jusqu'en décembre 2010 par décision du conseil municipal. La zone du même nom s’étend sur 8,2 km2. Elle concerne 4,5 % de la superficie, 6 % de la population et 30 % des emplois de la Ville de Milan.

33Le système de tarification, basé sur le principe « pollueur-payeur », impose des tarifs journaliers (7h30 à 19h30) allant de 2 à 10 € selon le niveau de pollution du véhicule. Les véhicules à faible émission de polluants y accèdent gratuitement.

34Le premier objectif de cette tarification a été de rendre l’air plus propre en réduisant de 30 % la concentration des particules fines (PM10) au sein de la zone. Cet objectif a été ambitieux puisque la réduction constatée dans la zone n’a été que de 19 % sur la première année par rapport à la moyenne sur la période 2002-2007 (52 mg/m3). Le bilan de la première année (AMA, 2009) montre aussi des améliorations de la qualité de l’air sur l’ensemble de la ville. La concentration est passée de 51 mg/m3 en 2007 à 44 mg/m3 en 2008, loin encore des limites fixées par la Commission européenne (35 mg/m3). Même si les résultats pour les onze premiers mois de l’année 2009 confirment l’amélioration par rapport à la période 2002-2007, la concentration (44 mg/m³) est en légère hausse par rapport aux onze premiers mois de l'année 2008 (41 mg/m³).

35Le nombre de jours de dépassement du seuil des 50 μg/m3, à Milan, est en baisse depuis la mise en place du péage. Le bilan de la première année dénombre 102 jours en 2007 contre 148 en moyenne sur la période 2002-2007. Les résultats pour les onze premiers mois de l’année 2009 confirment l’amélioration par rapport aux onze premiers mois des années 2002 à 2007 : 89 jours de dépassement contre 125. Malgré cette nette amélioration, des efforts restent à faire pour atteindre les recommandations européennes, surtout si l’on tient compte de la légère augmentation subie par rapport à 2008. En fait, sur les onze premiers mois de l’année 2008, 83 jours ont été comptabilisés.

36Le deuxième objectif était de fluidifier la circulation en réduisant de 10 % les voitures entrant dans la zone. Cet objectif a été dépassé. Le bilan de la première année fait état d’une baisse moyenne du nombre de véhicules entrants de 14 % soit 22000 véhicules en moins dans la zone à péage et de l’ordre de 3 % du volume de trafic à l’extérieur de celle-ci.

37Une des conséquences les plus remarquables a été la baisse des véhicules les plus polluants entrant dans la zone. Lorsque l’on rapproche les chiffres de baisse du nombre de véhicules entrants tout type confondus en 2008 (-22000 véhicules/jour) avec ceux des véhicules soumis au péage (-25000 véhicules/jour), on constate un surplus de véhicules entrants (+ 3000) correspondant à des véhicules moins polluants. Les chiffres des onze premiers mois de l’année 2009 montrent que le nombre des véhicules soumis au péage continue de diminuer (- 24900 en 2009 contre-21200 en 2008). Les véhicules moins polluants, non assujettis au péage, sont en constante augmentation (+ 2250 de janvier à novembre 2008, + 9637 de janvier à novembre 2009 soit 18 % de plus par rapport à la situation de référence).

  • 5 par la comparaison de deux indicateurs : la variation des facteurs d'émission moyens des différents (...)

38Le système a été conçu de manière à aligner les tarifs sur le niveau de pollution du véhicule. De plus, la gratuité a été octroyée à certaines catégories de véhicules (les véhicules les moins polluants et les deux-roues motorisés). Ces avantages tarifaires expliquent la recomposition du trafic et le surplus de véhicules propres entrant dans la zone. Le fait de ne pas tenir compte de l'usage (nombre de kilomètres parcourus) entraîne des effets indésirables sur la circulation automobile, voire même sur les concentrations de polluants. D'ailleurs, le rapport d’évaluation (AMA, 2009) de la montre5 que l'efficacité de la mesure réside principalement de sa capacité à réduire le nombre de véhicules-kilomètres parcourus, en particulier, pour les véhicules les plus émetteurs.

39Le troisième objectif était de pouvoir réinvestir les bénéfices dans le cadre du programme cofinancé par le gouvernement, la région lombarde et la province en faveur de la mobilité durable. Cependant, le total des recettes brutes pour 2008 ne s’élève qu’à 12 M €, soit la moitié des estimations initiales (24 M €/an). Du fait des coûts de fonctionnement (6.5 M € soit 54 %), le produit net du péage est faible, de l’ordre de 5.5 M €. Par ailleurs, les recettes sont vouées à diminuer en raison des changements de comportement des utilisateurs (baisse du nombre de véhicules polluants entrant de la zone de presque 56 % en 2008 et 65 % pour le premier semestre 2009 par rapport à la période de référence). Cet effet se fait d’ores et déjà sentir sur les recettes du premier semestre 2009 qui sont en baisse de 20 % par rapport à celles du premier semestre 2008.

40Ce constat est à rapprocher du cas encore plus marqué de la zone à faible émission de polluants de Londres (LEZ) où, malgré une redevance journalière élevée (200 £ soit 250 €), le système est déficitaire hors amortissement des coûts d’implantation.

41En fait, les péages écologiques peuvent répondre à leur objectif principal en réduisant les émissions de polluants tout en ayant des effets positifs sur d’autres aspects comme la congestion et la sécurité routière du fait de la baisse de trafic constatée sur le court terme. Néanmoins, ils sont difficilement compatibles avec la recherche de nouvelles sources de financement, du moins dans la configuration de la zone Ecopass ou de la zone à faibles émissions de Londres (LEZ).

42Malgré la faible étendue de la zone à péage par rapport à l’ensemble de la ville, le bilan présenté montre un effet particulièrement important sur la qualité de l’air, sur la circulation automobile et sur la fréquentation des transports en commun. La réduction du nombre de véhicules entrant dans la zone, et par conséquent de la congestion, a permis en plus d’améliorer la sécurité routière et la vitesse commerciale des bus. Les constats sont d’ailleurs proches de ceux des autres villes européennes ayant mis en place des péages de décongestion sur des zones deux à quatre fois plus étendues.

43En fait, on peut se demander si les effets constatés sont uniquement imputables au péage. On assiste aujourd'hui, de manière générale, à une inversion de tendance concernant l'usage de l'automobile et à une baisse conjoncturelle du trafic liée à la hausse du prix des carburants et à la crise économique. D’autre part, Ecopass n’est qu’un des outils de la politique globale des déplacements à Milan. D’autres mesures en cours comme la réglementation du stationnement, l’automatisation des feux rouges, l’extension du réseau de métro, la promotion du covoiturage et de l’usage des modes doux, les projets de pistes cyclables, entre autres, jouent aussi en faveur d’une optimisation de l’usage des infrastructures et d’une mobilité plus durable.

Quelles évolutions pour le péage urbain ?

44L’évolution des politiques publiques prenant en considération de manière plus importante des valeurs environnementales parallèlement à la prise de conscience accrue des impacts et des enjeux, fait évoluer les objectifs des péages urbains. L’approche de régulation tend à être évincée par une approche environnementale. Les cas présentés antérieurement montrent bien ce changement.

45Toutefois, comme le montre cas de Milan, si le péage environnemental ne prend pas en compte l’usage, par le biais du nombre de kilomètres parcourus, il n’aura comme effet que d’accélérer le renouvellement du parc.

 

46D’ailleurs, lors de la table ronde 142 de l’OCDE (2008), les experts ont montré que les externalités environnementales sont largement dues à la congestion en milieu urbain. Le bilan réalisé à Milan confirme qu’elles dépendent du nombre de véhicules-kilomètres. Si la tarification n’y tient pas compte, les choix des usagers ne seront pas conformes aux attentes en matière de réduction des nuisances. Il est donc plus pertinent de mener une politique de tarification alignée à la fois sur l’usage et sur le niveau de congestion.

  • 6 Systèmes radio (General Packet Radio System)
  • 7 Systèmes de communications en champ proche (Dedicated Short-Range Communications)
  • 8 Systèmes de navigation par satellite (Global Navigation Satellite System)

47Aujourd’hui la tendance est, en effet, à une tarification plus « correcte » de l’usage de l’automobile. Elle est plus complexe à mettre en œuvre car elle intègre l’heure, le lieu (positionnement), et le niveau de congestion et la distance parcourue. Mais, elle peut être plus proche du tarif dit « optimal » préconisée par la théorie économique. Plusieurs raisons sont à l’origine de cette évolution. Premièrement, la baisse de la taxe des carburants qui était mieux corrélée à l’usage et qui ne l’est plus du fait des évolutions du parc de véhicules. Les améliorations de la performance énergétique des véhicules et l’apparition de nouvelles sources d’énergie (bio fuel) peuvent être citées parmi les causes. Par ailleurs, les solutions technologiques accompagnent cette évolution (GPRS6, DSRC7, GNSS8), facilitant ainsi leur application.

48En Europe, la Commission européenne est moteur de ce changement. Elle a prôné pour l’internalisation des coûts depuis 1998, lors de l’adoption de la doctrine sur une tarification équitable et efficace des activités de transport. La transcription de la directive sur l’Eurovignette, calquée sur l’exemple Suisse, a su jouer un rôle déterminant. L’application en Suisse et en Allemagne pour les poids-lourds prouvent la faisabilité technique. Les résultats pour l’Allemagne montrent des revenus de 3,5 milliards par an, des réductions de trafic, un abaissement de 15 % des tournées à vide et des effets sur le renouvellement de la flotte de poids-lourds. Ces applications laissent entrevoir les possibilités offertes et ouvrent la voie aux réflexions sur l’extension aux autres véhicules.

49C’est le cas des Pays-Bas, où une tarification en fonction du kilométrage, du lieu, de l’instant de la journée et du niveau de pollution des véhicules devrait démarrer pour les poids-lourds en 2012. Cette tarification aurait dû être étendue aux autres véhicules en 2016 mais le projet a été freiné. Les effets environnementaux estimés étaient : une réduction des émissions de polluants CO2 et PM10 de 19 et 21 % respectivement.

50Les États-Unis quant à eux ne sont qu’au stade de la réflexion et de la discussion sur une modification de la taxation et sur son évolution vers une tarification en fonction du kilométrage parcouru (« pay-as-you-drive »). Parallèlement quelques expérimentations sont en cours. C’est le cas de l’Oregon dont l’expérimentation, qui a débuté en mars 2006 pour une durée de douze mois, a servi à démontrer la faisabilité technique (Whitty, 2007). D’autres états, comme le Minnesota, le Texas et le Colorado, ont pris note de ce succès et sont en train de mener des études de faisabilité.

51Si ce type de tarification venait à se généraliser, les coûts du système (équipements, maintenance) viendraient à baisser du fait des économies échelle. Dans tous les cas les freins ne sont plus d’ordre technique mais tiennent au remplacement de la taxation actuelle (taxe sur les carburants). Celle-ci a déjà fait ces preuves et qui bénéficie d’un système de collecte déjà établi, à faible coût. C’est aussi une source de financement considérable. « D'ailleurs, l'analyse économique indique qu'il s'agit d'une « bonne » source de recettes, car en raison des élasticités faibles qui caractérisent ce secteur, le coût économique de la taxation y est relativement faible ». (OCDE, 2008)

Les freins au péage urbain

52Un des principaux freins à la mise en place du péage urbain est l’équité. En fait, le péage urbain modifie les conditions d'utilisation des infrastructures : les itinéraires auparavant gratuits deviennent payants donnant lieu à l’exclusion.

53Raux et Souche (2001) déclinent la notion d’équité selon trois dimensions (Raux et Souche, 2001) : l’équité verticale au sens de l’attention à porter aux personnes les plus fragiles économiquement ; l’équité horizontale au sens de la répartition de la charge entre contribuables et usagers des transports, et entre usagers des différents modes ; enfin et surtout, l’équité spatiale qui se réfère à la garantie d’accessibilité aux aménités et à la liberté d’aller et venir.

54Ce sujet a largement été débattu dans la littérature. Une étude récente (Ecola, L et Thomas L, 2009) fait un état de lieux de la recherche à ce sujet. Les auteurs montrent que l’équité dépend de :

  • de la morphologie du péage urbain,

  • de la structure urbaine en situation de référence (localisation des populations et des emplois)

  • de la localisation des personnes les plus défavorisés

  • de l’allocation de ressources collectées.

55Santos and Rojey (2004), Safirova et al. (2005) et Eliasson and Mattsson (2006), parmi d’autres, concluent aussi sur le rôle déterminant de l’allocation des revenues sur l’équité et l’acceptabilité. Le bureau d’études RAND (2009) propose donc de diminuer l’impact négatif du péage urbain grâce à la redistribution des revenus. Si les recettes sont réinvesties de manière telle qu’elles bénéficient les plus démunis, le péage est plutôt progressif, par opposition au terme dégressif. Cette progressivité peut être obtenue par des investissements bénéficiant les quartiers les plus défavorisés ou bien par le biais de crédits d’impôts ou de tarifs préférentiels pour certaines catégories d’usagers. Cette dernière solution n’ayant pas été mise en appliqué pratique, il est difficile d’en juger l’efficacité.

56Pour ce qui est de la relation entre l’équité et la morphologie du péage, l’étude montre par ailleurs que les voies tarifées en fonction du taux d’occupation des véhicules posent des problèmes d’équité moindres que les autres types de péage : les usagers ayant le choix d’utiliser la voirie non payante, de décaler les horaires ou de faire du covoiturage. D’ailleurs, d’autres études (Lindsey, 2003) montrent qu’elles sont relativement bien acceptées par la population.

57D’ailleurs, aux États-Unis, le concept de FAIR Lanes (Fast Interwined Regular Lanes) est à l’étude dans plusieurs villes. « Dans le cadre de ces FAIR Lanes, les utilisateurs de la voie gratuite durant la période de pointe seraient compensés par des crédits (« toll credits ») qui pourraient être utilisés d’autres jours pour circuler sur la voie payante. Les automobilistes qui renonceraient à utiliser leurs droits ou crédits de circulation sur la voie payante pourraient les utiliser pour accéder gratuitement aux transports collectifs ou aux parkings à l’entrée de la ville. Une telle redistribution permet véritablement une atténuation du caractère régressif du péage puisque ce sont les usagers de la voie gratuite (à faible valeur du temps) qui bénéficient directement des recettes du péage acquitté par les usagers dont la valeur du temps est la plus forte » (Mirabel, 2005).

58Glachant et Bureau (2006) ont étudié les effets de plusieurs scénarios de tarification sur l’équité en utilisant les données quantitatives de l'Enquête Global Transport de 2001-2002 pour l'Ile de France. Ils montrent qu’indépendamment du type de péage, tous les usagers y perdent. Mais, les pertes sont moindres pour le péage de zone que pour le péage cordon. Les « deux scénarios sont régressifs en ce sens que la perte nette exprimée en proportion du revenu diminue avec le revenu. Par rapport au péage de zone, un péage cordon tarifant l’entrée dans Paris présente deux inconvénients : il augmente le niveau de la perte moyenne jusqu’à 0,95 € et cette perte est nettement moins élevée pour les hauts revenus. Enfin, un péage de zone offrant une exemption partielle de 90 % aux résidents comme à Londres est lui aussi très favorable aux individus à hauts revenus. Mais la perte moyenne des automobilistes est plus faible que celle suscitée par un péage de zone simple ». Mais du fait que « les automobilistes concernés par un péage à Paris ont des revenus nettement supérieurs aux autres usagers des transports collectifs » ; si les revenus sont réinvestis dans les transports collectifs, le péage a un effet moins dégressif (Bureau, 2009).

59Malgré les abondantes références sur le sujet, le problème des effets du péage sur le long terme en termes de localisation des populations et des emplois est peu traité. Compte tenu du fait que les expériences en matière de péage urbain sont assez récentes, il n’est possible d’évaluer ces effets que grâce à des modèles, et plus précisément, à des modèles « d’interaction urbanisme et transport » comme celui développé par Cofiroute (Pirandelo). Les tests de politiques de péage urbain « cordon » autour Paris (Delons, 2010) montrent « la tendance à accentuer les disparités spatiales. Sur le long terme, la mise en place d’un cordon à péage se traduit par une baisse de la population dans Paris, qui perd une fraction importante de son accessibilité. Ce phénomène est encore plus marqué pour les communes riveraines, qui perdent leur accès favorisé à Paris. On voit donc un déplacement en grande couronne des populations les plus pauvres ».

  • 9 PRIMA (PRIcing Measure Acceptance) de la DG TREN sur huit villes européennes (Barcelone, Oslo, Mars (...)

60Les problèmes d’équité jouent sur l’acceptabilité. En France l’acceptabilité des mesures visant à contraindre l’usage de l’automobile, et plus précisément du péage, est faible. Le sondage, entrepris par le CERTU en 1999 dans le cadre du projet européen PRIMA9 auprès de 500 habitants sur l’agglomération de Lyon et 500 habitants sur l’agglomération de Marseille, le confirme. Les résultats sont d’ailleurs assez similaires : le taux de refus varie entre 81 % pour un péage cordon et 92 % contre un péage de réseau à Marseille (83 % et 87 % respectivement à Lyon). Le niveau d’acceptation du péage est étroitement lié aux objectifs assignés à l’instrument tarifaire. Les mêmes personnes interrogées sont à 70 % en faveur d’appliquer le principe du « pollueur-payeur ». Elles classent à 57 %, en première solution pour remédier les problèmes des embouteillages, la taxe en fonction du niveau de pollution des véhicules. La meilleure acceptabilité du principe du « pollueur payeur » est confirmée sur les autres six villes européennes ayant participé au projet PRIMA ainsi que d’autres études sur les ecotaxes (Frère et al, 2007).

61Toutefois, les expériences étrangères notamment celles de Londres (Schade and Baum, 2007) et de Stockholm (Winslott-Hiselius et al., 2009 et Brundell-Freij and Jonsson, 2009) montrent de nettes améliorations de l’acceptabilité après la mise en place du péage. A Bergen, le pourcentage d’opposants a évolué de 54 % à 34 % ; à Oslo de 70 % à 64 % (Tretvik, 2003) ; à Londres, de 40 % à 28 %. D’après ces différentes analyses, la principale raison est la familiarisation avec l’outil tarifaire. La matérialisation des bénéfices et le constat d’effets négatifs moindres que ceux anticipés par les usagers ont un effet positif. D’ailleurs sur la base de ces expérimentations, le CERTU (2007) propose un certain nombre de recommandations pour améliorer l’acceptabilité de la mesure.

Péage urbain et les autres outils de tarification de l’usage automobile

62Néanmoins le péage n’est pas le seul outil de tarification de l’usage de l’automobile. D’autres dispositifs sont à disposition des décideurs. C’est le cas des outils locaux comme la tarification du stationnement, plus couramment utilisé que le péage.

63En fait, la demande de déplacements dépend fortement de l’offre et du prix du stationnement. Les élasticités sont de l’ordre de – 0.1 à – 0,6, - 0,3 étant la valeur que l’on retrouve le plus souvent dans la littérature (Vaca and Kuzmyak, 2005 ; Pratt, 1999). Ainsi lorsqu’on augmente le prix du stationnement de 10 %, le nombre de déplacements en voiture particulière diminue de 1 à 3 %.

64D’ailleurs Manville et Shoup (2005) ont montré que la possession d’une véhicule et son utilisation est incité lorsque le nombre de places de stationnement est abondant et qu’elles sont sous tarifiées.

65Ainsi, ce dernier peut être un levier efficace pour réduire l’usage de l’automobile et orienter les choix modaux. Ce postulat est d’autant plus valable que la politique de stationnement résidentiel et celle du stationnement rotatif sont menées de manière cohérente et que cette dernière applique une tarification dynamique basée sur les principes économiques de la loi de l’offre et la demande. Plus la demande croît, plus la ressource est rare, plus le prix augmente. La structure tarifaire est ainsi fixée de manière à obtenir un taux d’occupation entre 85 et 90 % selon l’heure de la journée. En encourageant ainsi la rotation, à tout moment, 2 ou 3 places stationnement libres seront disponibles. De cette manière, le temps de recherche de stationnement est diminué. Des études récentes montrent que, en zone dense, le trafic généré par les véhicules à la recherche d’une place de stationnement peut ponctuellement attendre 30 à 45 % des véhicules en circulation (Seattle, 2007). L’étude du Predit de 2003 montre bien la corrélation entre le taux de rotation et la distance parcourue pour chercher une place. « L’impact de la rotation sur la circulation parasite et par conséquent une baisse de la pollution. Pour le cas de Lyon, que près de 9 % de la circulation est constituée de véhicules » A Paris, ces chiffres sont de l’ordre de 5 à 10 % du trafic automobile, en termes de kilomètres parcourus, est lié à la recherche d’une place de stationnement (Sareco, 2007).

66Cette circulation supplémentaire renforce les problèmes de congestion, dégrade les conditions de circulation et entraîne, par conséquent, une augmentation des émissions de polluants.

67La tarification dynamique du stationnement, aujourd’hui disponible par les progrès technologiques, est déjà en application dans plusieurs villes nord-américaines. Même si le principe ne ‘ est pas encore étendu aux grandes métropoles, les villes de banlieue souffrant du problème du stationnement donnent l’exemple. C’est le cas de Ventura (Californie) et de Redwood (San Francisco).

68L’étude menée récemment à New York NYSDOT (2008) a bien montré les avantages en matière de diminution de la congestion du fait de la diminution des véhicules-kilomètres parcourus (d’environ 0,5 %). Toutefois, aucune allusion n’est faite quant aux effets sur les nuisances environnementales. Cette baisse est limitée si on la compare aux effets de plusieurs scénarii de péage cordon pour lesquels on a compté une diminution des véhicules-kilomètres de l’ordre de 7 % et de 10 % de la pollution.

69Cependant, « la législation française actuelle empêche d’en faire un outil efficace de la politique des transports des villes. En effet l’organisation du contrôle et du recouvrement des amendes engendre un coût réel pour l’usager (coût horaire effectivement payé) nettement inférieur au coût théorique (coût horaire affiché à l’horodateur). La dépénalisation permettrait en partie de réduire cet écart ». (SETEC, 2008)

70Par ailleurs, ces nouveaux outils technologiques permettent de diminuer les dépenses pour le control-sanction généralement coûteux. En plus, les recettes permettent de récupérer les coûts du système et même de financer les aménagements locaux (cas de Pasadena).

71En ce qui concerne l’apport de financements, ce dispositif permet de dégager entre une dizaine et une centaine de millions d’euros en fonction de la taille de la ville et de la politique tarifaire entreprise (Shoup, 2005). A Londres, le durcissement du contrôle du stationnement rendu possible par la dépénalisation, a permis de procurer un bénéfice annuel de l’ordre de 80 M£ (100 M €). A Paris, la recette théorique du stationnement est actuellement d’environ 40 M €/an ; avec un contrôle accru, on pourrait espérer 150M € (SETEC, 2008). Globalement, on pourrait donc espérer une recette supplémentaire nette d’environ 100 M €/an.

72Par rapport aux problèmes d’acceptabilité et d’équité abordés précédemment, le stationnement payant a une meilleure acceptabilité que d’autres instruments tarifaires. Par ailleurs, il peut être progressif si certaines conditions sont remplies, par exemple si la gestion du stationnement permet d’améliorer les conditions de circulation modes alternatifs (transports en commun ou modes doux). Par ailleurs, si la structure tarifaire prenait en compte le niveau de desserte en transports en commun, le niveau de desserte en transports en commun, les usagers seraient moins pénalisés.

Conclusion

73Comme le met en avant la Commission européenne, le péage urbain peut être un des instruments en faveur d’une mobilité durable. En influençant les choix des usagers sur l’ensemble des composantes de son déplacement, il permet de mieux réguler ou optimiser le trafic routier. On constate une baisse du nombre de véhicules entrant dans les zones tarifiées allant de 3 % à 16 %. De plus, il permet de maîtriser la congestion et par conséquent d’améliorer la qualité de l’air en réduisant les émissions de polluants (de l’ordre de 10 % à 15 %).

74Par ailleurs, il constitue, une fois les coûts d’investissement amortis, une source de financement complémentaire de l’ordre d’une centaine de millions d’euros : la marge de bénéfice étant d’autant plus importante que les coûts d’exploitation sont faibles. Ces derniers sont variables en fonction des choix technologiques et de la typologie morphologique. Les évolutions techniques et informatiques peuvent, à terme, conduire à une diminution de ces coûts.

75Il peut répondre aux besoins complémentaires de financement des transports collectifs de plus en plus pressants aujourd’hui du fait des baisses de ressources des autorités organisatrices.

76Le type morphologique (cordon, zone ou infrastructure) est souvent mis en avant dans les descriptions d’expériences, mais ce sont l’étendue de la zone sous péage, la règle tarifaire appliquée avec ses modulations et exemptions éventuelles, et le niveau moyen du tarif qui permettent au mieux de juger de la cohérence du dispositif avec l’objectif poursuivi. Ainsi, à Londres, deux péages avec des objectifs et des modalités d’applications différents coexistent.

77C’est également le cas pour les péages de financement norvégiens qui combinent, sur un territoire étendu, tarifs peu élevés et formules d’abonnements, de manière à maximiser les recettes. Ils sont également associés à un programme d’investissement précis avec une durée de vie limitée.

78La mise en place d’un péage urbain est un choix politique difficile, qui se heurte à des réticences et qui demande des compromis. Il est donc important de définir correctement les modalités d’application du péage pour mieux répondre à l’objectif principal et éviter des effets secondaires non désirés.

79Lorsque l’on observe les effets sur la demande, par le biais des élasticités, on constate que les valeurs sont équivalentes pour le péage que pour d’autres outils comme le stationnement, toutefois le volume de déplacements n’est pas du même ordre de grandeur.

80Les stratégies présentées ne concernent pas les mêmes échelles géographiques ni temporelles. D’ailleurs, elles concernent des sphères décisionnelles très distinctes : le péage urbain à l’échelle de la ville ou de la région, le stationnement à une échelle plus locale et les taxes à l’échelle nationale.

81Ces deux outils peuvent être complémentaires car ils sont deux leviers permettant de mieux gérer la demande de déplacements en voiture particulière à des échelles différentes. La politique menée à. à San Francisco le montre bien.

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Notes

2 Compte tenu des récentes variations du taux de change, le taux appliqué par convention est 1 £ = 1.25 €

3 calculée en termes de gains de temps de parcours par km

4 Le tarif maximum étant autour de 6,5 €

5 par la comparaison de deux indicateurs : la variation des facteurs d'émission moyens des différents polluants et la variation des concentrations totales

6 Systèmes radio (General Packet Radio System)

7 Systèmes de communications en champ proche (Dedicated Short-Range Communications)

8 Systèmes de navigation par satellite (Global Navigation Satellite System)

9 PRIMA (PRIcing Measure Acceptance) de la DG TREN sur huit villes européennes (Barcelone, Oslo, Marseille, Lyon, Stockholm, Rotterdam, Bern, Zurich)

Auteur

Ingénieure spécialisée en transports urbains. Actuellement en poste à la Banque Européenne d’Investissements, elle a travaillé précédemment à Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de la région d'Île-de-France

© Presses universitaires du Septentrion, 2011

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