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Éco-fiscalité et transport durable : entre prime et taxe ?

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Séverine Frère
, 
Helga-Jane Scarwell

Deuxième partie. Les multiples facettes de l'écofiscalité dans le champ des transports

Chapitre 4. Le cadre juridique des écotaxes en France : entre « prime » et « taxe »

Helga-Jane Scarwell

Texte intégral

  • 2 Les opinions exprimées dans cet article sont propres à leur auteure et n’engagent en aucune manière (...)

1Le domaine de l’environnement apparaît comme un laboratoire pour promouvoir de nouvelles modalités d’intervention, plus flexibles et soucieuses d’adaptation aux problèmes spécifiques rencontrés par l’application de la règle de droit2. A ce titre, les instruments économiques à travers leurs multiples manifestations et plus particulièrement les écotaxes ont trouvé dans le champ de l’environnement un terrain d’expérimentation propice. En effet, les écotaxes sont en général considérées comme des “instruments économiques” de lutte contre les problèmes environnementaux.

  • 3 Cf. conférence de Pierre Garello présentée à l’Institut EURO 92 le 28 Février 1998. : « Faut-il enc (...)

2Depuis plus de dix ans3 déjà, il n’est pas une idée plus à la mode que celle des écotaxes. La mise en place d’une fiscalité dont l’assiette et le taux seraient calculés en fonction des “dommages” écologiques causés est préconisée dans de nombreux pays européens.

  • 4 Du point de vue terminologique, les taxes sont les paiements sans contrepartie dont l’assiette peut (...)

3Elles se définiraient plutôt comme des taxes4 de protection de l’environnement. Toutefois, un examen pratique des écotaxes au sens large dans plusieurs pays montre qu’il n’y a guère de consensus sur ce qui constitue une écotaxe. L’absence de définition universelle rend difficile une classification cohérente de ces taxes. Ceci étant, certains outils partagent une même caractéristique : ils ont plutôt vocation à susciter les comportements des acteurs qu’à interdire. Sont-ils pour autant efficients ?

  • 5 Delache, Xavier et Sylviane Gastaldo (1992), “Les instruments des politiques d’environnement”, Econ (...)
  • 6 La taxe ou le tarif sont coercitifs tout autant que la norme ou la réglementation

4La fiscalité verte cherche ainsi à faire évoluer le comportement des agents économiques dans un sens plus respectueux de l’environnement en donnant un coût, un signal prix, à une externalité. En effet, pour parvenir à une meilleure gestion de la régulation gouvernementale, les pouvoirs publics peuvent utiliser plusieurs types d’approches : d’une part, l’approche réglementaire comprenant les normes, les règlements considérés comme des instruments imperméables à la réalité économique5 mais aussi des instruments économiques tels que les écotaxes (instrument-prix) et les marchés de permis négociables6 (instrument-quantité) et, d’autre part, des approches volontaires comprenant les codes de conduite, les chartes, les agendas 21, les accords volontaires stricto-sensu, les éco-labels, les normes techniques, les contrats Natura 2000, etc. En général, on recourt à l’édiction de règles contraignantes par la réglementation, mais il est aussi possible de laisser faire le marché dont l’une des caractéristiques est d’être plus flexible. Peut-on pour autant affirmer que l’instrument économique est préférable à la réglementation ?

  • 7 OCDE, 1995, page 7. Mais nous lisons toujours dans ce même rapport « qu’un nombre croissant de syst (...)

5Dans cette perspective, on peut distinguer trois grandes catégories dans les démarches économiques : soit subventionner la dépollution en donnant des subventions pour financer des équipements, soit taxer la pollution ou enfin, mettre en place un marché de droits par le recours aux quotas d’émission distribués aux pollueurs. Ces quotas d’émission peuvent être utilisés ou vendus si les émissions diminuent. Enfin, il y a la possibilité de taxer les émetteurs de sorte que le prix auquel ils achètent l’énergie reflète les dommages que supportera la collectivité du fait de l’usage qu’ils en font. Les écotaxes s’inscrivent dans ce cadre. Elles apparaissent a priori comme moins rigides que les normes. C’est pourquoi, depuis une quinzaine d’années, nous assistons à un développement significatif de l’éco-fiscalité dans un grand nombre de pays de l’OCDE7.

  • 8 Décret n° 66-700 du 14 septembre 1966

6La France quant à elle a commencé à appliquer les écotaxes et les redevances à l’exemple des redevances de bassin8 après la seconde guerre mondiale. Au fil des ans, d’autres taxes sur les déchets ou le bruit notamment sont venues s’ajouter aux redevances prélevées sur l’eau.

7Le décret n° 66-700 du 14 septembre 1966 instituant une redevance « eau » prévoyait que des redevances pouvaient être réclamées : « aux personnes publiques ou privées qui rendent l’intervention des agences de l’eau nécessaire ou utile, parce qu’elles sont responsables soit de la détérioration de la qualité de l’eau, soit qu’elles appellent des prélèvements sur la ressource en eau ou bien, enfin, qu’elles modifient le régime des eaux sur tout ou partie du bassin ». En effet, à partir de 1964, le système de gestion de l’eau a été organisé en France par bassin hydrographique. Le produit de cette redevance est affecté aux dépenses de dépollution engagées par les agences de l’eau. En pratique, celles-ci redistribuent ces redevances aux entreprises industrielles et aux collectivités publiques, qui font des efforts en matière de protection de l’environnement.

  • 9 Cf. Livre vert sur les instruments fondés sur le marché en faveur de l’environnement et des objecti (...)
  • 10 Cf. notamment A. Fragnière, 2009, La compensation carbone : illusion ou solution ?, PUF.

8Aujourd’hui si la fiscalité verte a le vent en poupe, son utilisation marque le pas, notamment en Europe, bien que le traité communautaire recommande de faire plus largement appel à des instruments économiques, notamment aux écotaxes comme moyen d’action en faveur de l’environnement9. Mais nombreux sont ceux qui s’interrogent d’abord sur la pertinence d’une fiscalité environnementale puis sur la question de savoir comment choisir entre toutes ses variantes10. Il est clair que la solution apportée à un problème dépend grandement de la façon dont ce problème est posé.

9Une partie croissante des émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur transport, le recours aux instruments fiscaux constituerait une voie royale pour injecter des signaux appropriés sur le marché et éliminer ou réduire des distorsions structurelles, internaliser les externalités tout en renforçant l’efficience des mesures prises. Là encore, rien n’est moins simple car dans la perspective d’un calcul économique correct, les dommages doivent être comparés aux avantages de la pollution.

10L’accélération dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui au regard de la nécessité d’intégrer des changements au sein de la société et en lien avec les activités économiques nous incite à nous interroger sur ce que nous pouvons réellement faire au regard des textes juridiques internationaux, communautaires et nationaux. De même, que nous sommes amenés à réfléchir sur la fiscalité par une extension du principe pollueur-payeur à l’amont et non plus à l’aval des décisions. Ceci étant, le recours à ces outils pose un certain nombre de questions dont nous nous ferons l’écho dans ce chapitre.

11Le réchauffement climatique est un problème international dont les externalités ont un impact sur l’ensemble de la planète et qui donc devrait trouver une solution dans un cadre avant tout international. Cela ne signifie pas que toute action européenne ou nationale est inutile, mais quel sens donner à la création unilatérale d’une taxe intérieure carbone nationale ? Comme une évidence, elle doit s’articuler avec le dispositif européen qui actuellement repose presque complètement sur un marché de quotas.

12Faut-il contribuer à la protection de l’environnement par des aides accordées par l’État ? Faut-il recourir à une approche réglementaire ou volontaire ? Quelle sera la forme de l’aide accordée par l’État ? Faut-il créer des taxes sur les produits polluants parce qu’on lance un biocarburant ? Les instruments économiques de gestion permettent-ils au final de faire du droit autrement ? Comment le principe pollueur-payeur et la taxation peuvent-ils se concilier avec les principes de concurrence et de non-discrimination ? Enfin, comme l’actualité constitutionnelle l’a précisé comment ces aides peuvent-elles être en accord avec les principes fondamentaux reconnus par le Conseil constitutionnel ? On l’aura compris, notre propos consiste à envisager dans ce chapitre le cadre juridique au sein duquel évoluent les écotaxes. C’est donc sous un angle strictement juridique que nous aborderons les écotaxes. De fait, nous ne cherchons pas à amener des éléments de réponse quant à l’efficacité des instruments économiques pour la protection de l’environnement.

L’écotaxe, comme mise en œuvre du principe « pollueur-payeur », la pollution comme externalité.

Le principe « pollueur-payeur » (PPP) : une application juridique aux atteintes à l’environnement

  • 11 Recommandation du Conseil du 26 mai 1972 sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiq (...)

13Apparu dans les années soixante-dix dans la recommandation du Conseil de l’OCDE du 26 mai 197211, le principe pollueur-payeur est un principe d’inspiration économique : « I. RECOMMANDE que les Gouvernements des pays membres, lorsqu’ils définissent les politiques et mesures de contrôle relatives à l’environnement, observent les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement sur le plan international qui figurent en Annexe à la présente Recommandation ». L’objectif de ce principe est de veiller à ce que, d’une part, les mesures nationales de lutte contre la pollution incitent à une meilleure gestion des ressources naturelles et que, d’autre part, elles ne provoquent pas de distorsions dans les échanges internationaux (activité de l’OCDE, 1972, p. 68). Ce texte fait implicitement référence au principe « pollueur-payeur » qui veut que les coûts des mesures de prévention et de lutte contre la pollution soient imputés désormais au pollueur, étant entendu bien évidemment que ces coûts puissent être répercutés dans les prix des biens et services à l’origine de la pollution.

  • 12 A. Kiss, 1973 : La protection de l’environnement et les organisations européennes, in Annuaire fran (...)
  • 13 S. Leclerc, 2009 : « Le principe pollueur-payeur », in Droit et politiques de l’environnement, Ed. (...)

14L’affirmation de ce principe économique aboutit à l’internalisation du coût écologique mais aussi à l’interdiction de toute aide publique pouvant entraîner distorsions ou concurrence entre acteurs économiques. Progressivement, seules les aides à la recherche sur les techniques de lutte anti-pollution, les aides aux entreprises polluantes existantes soumises à de nouvelles contraintes environnementales et les aides pour le contrôle de la pollution dans le cadre d’objectifs socio-économiques particuliers sont admises par l’OCDE (Kiss, 197312 ; Leclerc, 200913).

15Plus tard, cette approche économiques du PPP par l’OCDE connaît une évolution en 1988 puis en 1990 et énonce une prise en compte non seulement des coûts résultant de mesures de prévention et de lutte contre la pollution, mais également de ceux qui découlent des dommages environnementaux.

16Plus proche de nous, le PPP a été consacré au plan international via les conventions et traités (convention de Londres, Helsinki ou traité de Rio), mais également au niveau européen (AUT de 1986) et encore national (loi Barnier 1995). A ce titre, l’article L. 110-1-II-3°du code de l’environnement énonce que « les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ». Toutefois, si l’article 4 de la charte de l’environnement de 2004 rappelle que : « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi », cet article semble substituer au principe pollueur-payeur le principe pollueur-contributeur, ce qui serait porteur de régression comme le souligne Agahe Van Lang (2007).

17A l’évidence, l’adoption de la « Charte de l’environnement » conduit à s’interroger sur les relations entre les droits qu’elle consacre ou les principes qu’elle pose et la responsabilité environnementale.

18Le PPP va ainsi progressivement déborder du principe pollueur-payeur pour traduire l’internationalisation du coût des dommages écologiques via la création d’instruments économiques et fiscaux à vocation tant préventive qu’incitative ou curative. Mais il va aussi trouver une application plus large, établissant une responsabilité écologique obligeant à la réparation du milieu lui-même, autant que possible au-delà des atteintes aux biens et aux personnes. Il s’agit donc d’un principe de responsabilité écologique.

La pollution comme externalité

  • 14 M. Faure, 2007, L’analyse économique du droit de l’environnement, Bruylant, 362 p.

19Le problème de la pollution provient du fait que certaines activités économiques rentables engendrent parfois des effets secondaires négatifs que subissent des tierces personnes. La personne ou l’entreprise qui provoque cette pollution n’est pas toujours affectée par les effets négatifs de son action (Faure, 200714).

  • 15 Cordato, R E, 1992, “Energy Taxes, Externalities and the Pretence of Efficiency”, Document ICREI pa (...)

20Ainsi que le note Cordato15 : « Les externalités négatives doivent préoccuper les autorités politiques non pas parce qu’elles sont source de divergences entre des coûts privés et des “coûts sociaux”, mais parce qu’elles imposent des coûts qui sont toujours privés à des parties non consentantes ».

21En l’absence de droit, il n’y aura pas d’incitation pour une usine polluante ou un particulier à prendre en considération la pollution qui est de son fait. En effet, en l’absence de règles juridiques, l’externalité ne sera pas internalisée. Comment cela est possible ?

22Comment un agent peut-il imposer des coûts à un autre agent sans le consentement de ce dernier ? Le droit ne peut être utilisé que dans la mesure où il y a atteinte précisément à un droit individuel préalablement établi et relativement direct. Il en va ainsi, par exemple quand une personne-pollueur de l’air affecte la santé d’une personne polluée. Elle affecte le pollué dans sa personne physique.

23Ceci étant, encore faut-il que le dommage causé ne soit pas trop diffus ou difficile à évaluer. Ainsi, l’objectif du droit de l’environnement est bien d’inciter l’internalisation de l’externalité en obligeant le pollueur à prendre en compte les effets de sa pollution en amont de sa prise de décision.

24Dans le cadre international, les outils juridiques sont souvent utilisés pour interdire aux États d’exporter leurs problèmes de pollution, autrement dit, ils sont utilisés pour internaliser les externalités.

25Bien évidemment, on pourrait tout aussi bien imaginer que les entreprises et particuliers se montrent responsables et internalisent directement eux-mêmes leur pollution par le biais d’une auto-discipline ne justifiant pas le recours aux outils juridiques. Ceci étant, rien n’empêche à ce que les stratégies d’auto discipline bénéficient d’incitations notamment en faveur de technologies moins polluantes ou par le recours à des instruments juridiques de nature différente, comme les stratégies volontaires. De même, l’absence d’éco-fiscalité ne signifie pas la gratuité de l’environnement, mais une absence de prise en compte des coûts environnementaux, par les marchés ou les agents pollueurs.

Débats autour des écotaxes

  • 16 Stephen Smith (University College London, UK), Emmanuel Caicedo (MEDD, France), Annabelle Berger (I (...)

26Les économistes ont affirmé que les externalités telles que la pollution de l’environnement pourraient être internalisées au mieux par le biais de la taxation de l’activité polluante. Parmi ceux-ci, on peut mentionner Arthur Cecil Pigou, économiste libéral dont les travaux sont basés sur cette assertion et qui a donné son nom à l’écotaxe considérée comme une taxe pigouvienne. Il formula théoriquement cette thèse dans les années 20 et proposa d’internaliser les économies externes, c’est-à-dire les dommages engendrés par l’activité d’un agent qui en rejette le coût sur la société. La mise en place de taxes environnementales ou écotaxes, conçues dans cette perspective incitatrice, constitue un moyen pour faire ressentir aux acteurs économiques le coût des dommages qu’ils font subir aux milieux ou aux autres agents, et opérer cette internalisation16 (Smith et al. 2003).

  • 17 Ronald Henry Coase, « The Problem of social Cost », Journal of Law and Eonomics, 1960, pp 1-44
  • 18 Voir sur les limites du Théorème de Coase pour les problèmes environnementaux EJ Mishan, « Pangloss (...)

27Mais, un autre économiste, Ronald Coase a fait remarquer que l’externalité est un phénomène à caractère réciproque en ce sens que pollueurs et pollués convoitent tous les deux une ressource rare. De fait, il rejette l’idée selon laquelle le préjudice subi ne serait pas réciproque17 et souligne l’usage conflictuel de droits de propriété. Autrement dit, qui limite qui ? Ou encore, lequel des acteurs devrait être limité dans ses droits de propriété ; qui devrait payer quoi ? Si le principe « pollueur-payeur » trouve ici une application, il ne permet pas de désigner clairement le payeur. Dans cette perspective, une des solutions consisterait en des négociations directes entre les agents et/ou un système de permis négociables. « Le problème du coût social » a abouti au théorème de Coase dont les limites sont bien commues. En effet, le théorème de Coase ne fonctionne que dans un monde de coûts de transactions nuls18.

  • 19 Cf. Barde, Jean-Philippe (1992), Economie et politique de l’environnement, Presses Universitaires d (...)

28Quant à l’écotaxe, elle se justifie en ce sens que les pollueurs, agents rationnels, sont incités à dépolluer de façon à aligner leur coût marginal de dépollution sur la taxe. On comprend que si les partisans des écotaxes parlent d’instrument économique, c’est parce que la taxe serait plus “respectueuse” du système de prix. Par les écotaxes, les autorités interviennent dans l’allocation des ressources de façon non seulement minimale, puisqu’elles utilisent les canaux d’information naturels que sont les prix relatifs, mais aussi efficace, car l’information que véhicule ce canal est nécessairement prise en compte : « Injecter méthodiquement dans le marché des signaux de rareté relative des biens d’environnement, constituent des tâches primordiales d’une économie politique de l’environnement » (Barde, p. 3219). Elles laissent ainsi un degré de liberté important aux acteurs économiques, se contentant de leur imposer de prendre en compte le coût écologique de leurs actes.

29Autre avantage de la taxe, mis en évidence par Barde : elle permet « une dépollution au moindre coût ». Puisque le niveau de la taxe est, au moins en principe, le même pour tous, chaque industriel “dépolluera” tant que le coût de la dépollution sera inférieur au montant de la taxe.

30Dans tous les cas, la taxe écologique doit être incitative puisque basée directement sur le niveau de pollution (elle est une application du principe pollueur-payeur). Tout investissement lourd de dépollution devrait être rentabilisé sous forme de réduction des taxes payées dans le futur. Là encore c’est un avantage que ne possède pas la norme.

  • 20 JM Daniel, 2009, Sociétal, p. 31

31Face à ces pollutions que les économistes qualifient d’externalités, plusieurs solutions existent, comme nous venons de le dire, voire cohabitent. La première consiste en la création d’un impôt qui va modifier les comportements en modifiant les prix. Dans cet ordre, en France, la TIPP initialement centrée sur les transports devait entretenir le réseau routier. Une autre solution consiste en une construction d’un marché des droits à polluer. Il s’agit d’un système « coût/récompense pour les entreprises dans leur gestion d’émission de CO2 » (Daniel, 2009)20. Certains estiment toutefois qu’il est difficile de mesurer précisément ces émissions et que les taxes appliquées le sont sur une estimation du contenu en carbone des produits émettant ce gaz. Le débat porte alors sur le choix d’une solution : soit on a recours au marché soit à la panoplie des interventions publiques. Dans tous les cas, les États doivent veiller à ne pas fausser les courants d’échanges, à ne pas favoriser des distorsions de concurrence.

32Par-delà les déclarations plus ou moins solennelles qui occupent le devant de la scène politico-médiatique, les outils fiscaux ou monétaires du carbone sont ceux, assez traditionnels, de la politique économique usuelle.

  • 21 Emmanuel Caicedo et Annabelle Berger (2003), La fiscalité liée à l’environnement en France, N° 12/2 (...)

33On s’aperçoit alors que dans un contexte de sauvegarde de l’environnement, la fiscalité a un rôle essentiel à jouer dans ce rapprochement. Même quand ce n’est pas le but recherché, il est indéniable que la fiscalité - dont la vocation première est de fournir des ressources financières à l’État - a de facto un effet sur les comportements par ses assiettes et ses montants, et par leur évolution dans le temps. Ainsi, la mise en place du système des agences de l’eau et de leurs redevances en 1964, ou la taxation des carburants ou encore en 1999 la mise en œuvre de la taxe générale sur les activités polluantes constituaient des taxes de financement, formes traditionnelles de la fiscalité de l’environnement, avec pour objectif non pas de décourager les comportements polluants, mais simplement de dégager les financements nécessaires à la réparation partielle des dommages causés à l’environnement (Caicedo et Berger, 200321, Figure 13).

34Pour rappel :

  • 22 Il s’agissait : 1 taxe concernant la gestion de l’eau, 3 taxes concernant les déchets (taxe sur le (...)

Les redevances pollution de l’eau et les principales écotaxes étaient affectées au budget de l’Agence pour la défense et la maîtrise de l’environnement (ADEME). A la suite du rapport d’information sur la fiscalité écologique déposé à l’Assemblée nationale le 23 juin 1998 par la députée Nicole Bricq, cinq22 furent d’abord abrogées, puis reprises dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), issue de la loi du 30 décembre 1998 (loi n° 98-1266, 30 décembre 1998, de finances pour 1999. En fait, la TGAP a repris précisément l’assiette des cinq anciennes taxes, mais au lieu d’être reversé à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), son produit est entièrement affecté au budget général de l’État.

Figure 13 : Le champ de la fiscalité liée à l’environnement.

Figure 13 : Le champ de la fiscalité liée à l’environnement.

Source : Emmanuel Caicedo et Annabelle Berger (2003)

35La taxe (prélèvements obligatoires sans contrepartie) dont l’assiette est un produit polluant ;

36Les redevances sont des mesures de couverture des coûts pour des services environnementaux rendus aux redevables ;

37Les mesures dites positives (crédits d’impôt, amortissements accélérés, exonérations...) visent à susciter des comportements exemplaires en matière d’environnement, notamment dans le choix des investissements.

38Enfin, les modulations environnementales peuvent prendre la forme d’exonérations, de modulations de taux sur certaines taxes, de déductions... Elles permettent d’orienter les comportements vers des comportements plus environnementaux.

39On le voit, il existe une relation naturelle entre la fiscalité et l’environnement en ce sens que la première est un instrument efficace pour établir une cohérence entre des comportements individuels et un objectif global de protection de la nature. La fiscalité devient alors une politique publique cohérente avec les objectifs du développement durable. Bien sûr, les prix ne font pas tout, et il faut sans doute faire la part de ce qui résulte dans ces phénomènes de l’évolution spontanée des comportements des agents économiques. Mais il reste que, en économie décentralisée, les prix doivent refléter les coûts, et la science économique nous invite à corriger les signaux-prix en présence d’effets externes ou en cas de prélèvement de ressources non renouvelables.

Faire entrer l’économique dans le débat juridique : la politique de la concurrence et la politique de l’environnement ne seraient-elles plus antagonistes ?

40En l’espèce, il s’agit de savoir si la mise en œuvre du principe pollueur-payeur coïncide avec celle de l’interdiction des aides d’État ?

  • 23 Chlorofluorocarbures : gaz à effet de serre majoritairement utilisés dans les industries à froid, d (...)
  • 24 Jean-Charles HOURCADE, directeur du Centre international de recherche sur l’environnement et le dév (...)

41Avec le rapport Brundtland de 1987, les préoccupations environnementales et notamment celles concernant la protection de la couche d’ozone contre les gaz CFC23, ont été placées au premier rang des priorités. Or, dès la phase de préparation de la Conférence de Rio de Janeiro où a été adoptée la Convention Climat, les Communautés européennes proposaient une coordination des politiques climatiques sur la base d’une écotaxe mixte carbone-énergie. Mais ce projet allait échouer en 1992, puisque les Européens n’étaient pas assez unis autour de cette perspective pour affronter une administration américaine soudée autour d’une attitude de rejet.24

  • 25 La Signature du protocole de Kyoto date du 11 décembre 1997. Les pays signataires de la Convention (...)
  • 26 Smith S. 1992). Taxation and the environment : A survey. Fiscal Studies, 13.

42Le Sommet de Kyoto25 sur la préservation du climat a signifié quant à lui que le développement économique devait intégrer les perturbations qu’il cause à la planète, mais aussi que les politiques environnementales auraient à gagner de l’utilisation d’instruments économiques. La plupart des pays ont jugé alors que le moyen le plus efficient d’atteindre des objectifs de protection de l’environnement était d’instituer des taxes sur les émissions de dioxyde de carbone. Les travaux de Stephen Smith semblent confirmer leur efficacité et leur supériorité par rapport aux approches règlementaires, ou « command and control », pour minimiser les coûts de protection à engager pour atteindre un objectif environnemental donné (Smith S. 1992)26. Toutefois, il met en lumière les conditions importantes de réussite. Pour que les écotaxes soient acceptées, il est souvent nécessaire d’en restituer une partie aux pollueurs, sous forme forfaitaire pour en conserver les vertus incitatives.

43Le Protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre peut paraître paradoxal puisque le texte ne fait nulle mention des écotaxes sur les émissions de CO2 comme moyen de remplir les objectifs acceptés par les gouvernements signataires.

44Le seul instrument de coordination économique dont il est fait mention pour les pays dits de l’Annexe I sont les permis d’émissions négociables (PEN) et le mot taxe a même disparu, malgré les efforts des Communautés européennes, de l’article concernant la maîtrise des émissions provenant des soutes aériennes.

45Deux procédures peuvent en effet être suivies pour déléguer à des « entités légales » la capacité des parties à échanger internationalement des permis : la rétrocession gratuite sur une base fixée par les gouvernements et la vente aux enchères. Les milieux industriels sont - on les comprend - spontanément favorables à l’hypothèse des PEN gratuits.

46Cette procédure permet en outre de retrouver la possibilité d’un double dividende économique par un mécanisme similaire à celui d’écotaxes : les gouvernements peuvent en effet réutiliser le produit de la vente des permis sous forme de baisse des charges sociales ou des impôts sur le capital.

47La différence par rapport aux écotaxes est qu’ici le montant du prix du carbone n’est pas fixé par les gouvernements mais par le marché mondial. Certains n’hésitent pas à parler « d’écologie de marché ».

48Un tel schéma faciliterait la coexistence entre écotaxe et permis d’émissions puisque les gouvernements pourraient lever par ailleurs des écotaxes de façon à maximiser l’effet double dividende et transmettre un signal-prix plus fort sur certains usages énergétiques. Ces taxes pourraient concerner les secteurs non soumis à concurrence internationale (habitat et transport) ou pour lesquels le prix du carbone ne représenterait qu’une part négligeable de coûts.

  • 27 Hydro chlorofluorocarbures : gaz à effet de serre utilisés en remplacement de CFC
  • 28 A. Bienaymé, 2009, Développement durable. La théorie économique mise au défi, Sociétal, p. 33
  • 29 Cf. H.J Scarwell. (ed), 2007, Biocarburants : les temps changent ! Effet d’annonce ou réelle avancé (...)

49Par l’accord de Montréal, 200 pays ont convenu en 2007 qu’il était important de renforcer cette protection en « étendant et en accélérant les limitations imposées aux émissions de HCFC27 » (Bienaymé, 2009)28. Puis le film d’Al Gore et le rapport Stern de 2006 ont apporté plus de visibilité auprès du grand public que la signature d’accords internationaux. Mais l’urgence avec laquelle à la fois le film d’Al Gore et le rapport Stern nous pressaient d’agir pouvait être mauvaise conseillère. Ne prodiguaient-il pas le développement du bioéthanol afin de réduire et de diversifier les usages du pétrole29 ? Certes, les GES parmi lesquels le CO2 est le plus important, sont l’objet de débats entre scientifiques et politiques. Pourtant, des incertitudes demeurent et affectent la relation entre croissance économique et changements climatiques. Le rapport Stern ne préconisait d’ailleurs pas de viser un objectif de décroissance mais de reconsidérer les théories de la croissance. En revanche, il évaluait le coût de l’inaction à partir des dommages que l’on constaterait dans l’hypothèse ou aucune mesure de réduction des GES ne serait prise. On retiendra de ce rapport qu’il recommandait fortement de réduire les émissions de GES et le stock de Co2. « La question porte alors sur la somme des coûts à entreprendre pour limiter les changements climatiques et des coûts découlant des dommages résiduels » (Bienaymé, 2009, p. 38).

50Ainsi, économie et écologie, après des oppositions et des incompréhensions, sont entrées dans le temps des rapprochements opérationnels. Les objectifs du développement durable (concilier aspirations économiques et sociales et préservation de l’environnement) et le souci plus prosaïque des finances publiques - la dégradation de l’environnement génère des coûts - peuvent désormais se retrouver.

51Conformément aux dispositions de l’article 6 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE), la politique de la Commission en matière de contrôle des aides dans le secteur de l’environnement intègre la promotion du développement durable. La politique de la concurrence et la politique de l’environnement ne sont donc pas antagonistes. Toutefois, la prise en compte à long terme des impératifs liés à l’environnement ne signifie pas que toute aide doive être autorisée. Il convient alors de prendre en considération les effets des aides en termes de développement durable et de pleine application du principe « pollueur-payeur » (voir article 174 du traité CE). Dans tous les cas, les aides d’État doivent satisfaire à certains critères et être autorisées par la Commission européenne. Elles doivent surtout ne pas aller à l’encontre de l’objectif global à savoir accéder à un niveau de protection de l’environnement plus élevé.

52La Commission européenne a publié le 21 mai 2008, sous forme de rapport, le dernier tableau de bord des aides d’État octroyées à la protection de l’environnement. Elle révèle que même si le nombre d’aides accordées est resté stable, les dépenses consacrées aux aides d’État en faveur de l’environnement ont doublé entre 2001 et 2006, le montant global des aides passant d’une moyenne annuelle de 7 à 14 milliards d’euros soit 0,12 % du PIB de l’UE, principalement sous forme de déductions fiscales. Cette augmentation va dans le sens des efforts déployés par la Commission pour encourager les États membres à mieux cibler leur aide. La plupart des aides octroyées (53 %) par les États membres prennent la forme d’exonération de taxes environnementales. Selon la Commission, ces exonérations ont été autorisées afin de permettre l’introduction de certaines mesures et technologies environnementales permettant d’aller au-delà des niveaux minimums imposés par les directives communautaires. Il est considéré que ces aides contribuent indirectement à la protection de l’environnement.

53Elles sont l’illustration d’un principe communautaire du droit de l’environnement : le principe pollueur-payeur.

La taxe carbone : un instrument économique pour la régulation environnementale en question

  • 30 The European Automobile Manufacturers Association (ACEA), founded in 1991, represents the interests (...)
  • 31 En 1995. Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 20.12.1995, Une stra (...)
  • 32 Keay-Bright, S., 2000, A critical analysis of the voluntary fuel economy agreement, established bet (...)
  • 33 Rottmann, K. et Lenschow, A., 2006, « Privatising EU governance : emergence and characteristics of (...)
  • 34 Recommandation 1999/125/CE de la Commission du 5 février1999, (accord ACEA), JO n° L 40/49 du 13/2/ (...)
  • 35 Recommandation 2000/303/CE de la Commission du 13 avril 2000, (accord KAMA), JO n° L 100 du 20/04/2 (...)
  • 36 Recommandation 2000/304/CE de la Commission du 13 avril 2000, (accord JAMA), JO n° L 100 du 20/04/2 (...)
  • 37 Cf. H.J Scarwell. (ed), 2007, Biocarburants : les temps changent ! Effet d’annonce ou réelle avancé (...)

54Dans la lignée du Protocole de Kyoto, intervenu le 10 décembre 1997, la réduction des émissions des GES s’est engagée via des mesures de natures diverses. Ainsi, certaines mesures concernaient directement la surveillance des émissions de CO2 et des autres GES et la transparence des données au sein de la Communauté (décision du 21 octobre 2003). D’autres étaient composées d’accords environnementaux comme ceux conclus avec des constructeurs automobiles (ACEA30). En effet, au début des années 9031, consciente qu’il était indispensable d’agir pour la réduction des émissions de CO2 des voitures particulières, à l’origine de 12 % des émissions de CO2 de l’Union européenne, la Communauté européenne décide d’entamer des négociations avec les constructeurs automobiles pour que ces derniers s’engagent, par un accord environnemental, à réduire les émissions de CO2 des voitures neuves. Le choix de cette solution était justifié par le fait que les États membres étaient divisés sur la nature des mesures à prendre. Faute d’un consensus minimum, il n’était donc pas possible d’adopter un acte communautaire qui aurait imposé des normes d’émission ou une taxation (Keay-Bright, 200032 ; Rottmann et Lenschow, 200633). Après quatre ans de négociation, trois accords ont été conclus respectivement avec les constructeurs européens34, coréens35 et japonais36 (Scarwell, 2007).37

  • 38 Loi POPE du 13 juillet 2005 (JORF14 juillet) et loi Grenelle 1 du 3 aout 2009 (JORF 5 aout 2009).

55Dans la lutte contre la limitation du réchauffement climatique globale, la France comme d’autres pays, a manifesté son intérêt pour atteindre le « facteur 4 » d’ici 205038 alors que la communauté européenne s’est engagée à moyen terme lors de l’adoption du paquet énergie climat en avril 2009 à réduire ses émissions d’au moins 20 % dans le cadre de l’accord sur l’après 2012 devant succéder au Protocole de Kyoto.

  • 39 S Rousseaux, 2009, Taxe carbone : beaucoup de bruit pour peu…, Droit de l’environnement n° 171, sep (...)

56L’instrument directeur de la lutte contre le changement climatique en Europe repose sur le système communautaire d’échange de quotas d’émissions (EU Ets – Emission trading Scheme). Etabli par la directive communautaire en 2005 (directive 2003/87 CE modifiée), il concerne les émissions de CO2 des installations de production d’énergie et des entreprises fortement consommatrices d’énergie. Son champ d’application s’élargit à l’aviation en 2012 et à d’autres activités industrielles en 2013. La contribution des participants à l’EU Ets à la réduction de 20 % des émissions de la Communauté d’ici 2020 se traduit par une réduction de 21 % de leurs émissions par rapport à leur niveau de 2005 (Rousseau, 200939). L’enjeu, comme le souligne Sandrine Rousseaux, concerne la limitation des émissions non couvertes par l’EU qui proviennent des transports, des bâtiments, de l’agriculture et de la gestion des déchets.

57Dans cette perspective, le signal prix carbone est le principal levier de l’atténuation du changement climatique. La tarification des émissions de GES, exprimées en équivalent dioxyde de carbone pourrait résulter de l’instauration d’une taxe ou d’un système d’échange de droits d’émissions. Tout ceci s’appuie en définitive sur une analyse économique théorique du mécanisme et des effets de ces taxes comme le soulignent Pierre Garello (1998) ou Augustin Fragnière (2009). Sommes-nous certain que la taxe permettrait de répondre aux préoccupations environnementalistes sans entraver pour autant l’allocation efficace des ressources ?

La mise en place de la taxe Carbone en France : mesure phare du budget 2010

58On s’intéressera surtout au levier que constitue la fiscalité verte appliquée aux transports et plus spécifiquement à la voiture. Ce qu’on appelle les écotaxes prennent aujourd’hui des formes aussi diverses que le bonus-malus, l’éco vignette ou les permis d’émission.

59Comme l’ont souligné Emmanuel Caicedo et Annabelle Berger (2003), l’essor de l’éco-fiscalité en France s’est trouvé interrompu avec l’échec de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les consommations intermédiaires d’énergie. En effet, une décision du Conseil Constitutionnel s’était déjà prononcée sur la pertinence et la cohérence d’une telle taxe. La tradition française a souvent été de mettre en place des dispositifs ayant principalement une visée budgétaire et très secondairement une visée incitative. En l’occurrence, le gouvernement Jospin a voulu étendre la Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP créée en 1999) aux consommations intermédiaires d’énergie (aux lessives, aux grains minéraux naturels, aux produits antiparasitaires à usage agricole et aux installations classées dangereuses ou polluantes) et d’en affecter le produit au fonds de compensation de la baisse des cotisations de sécurité sociale dans le cadre de la réforme des 35 heures. Si la loi de finances de 1999, qui introduisait la taxe générale sur les activités polluantes refondait la fiscalité écologique française, afin de prendre en considération la volonté de l’OCDE de voir “une meilleure intégration des préoccupations environnementales dans la conception des systèmes fiscaux”, elle s’en éloignait tout autant par son affectation.

  • 40 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’enviro (...)

60Toutefois, la France via la loi Grenelle 1 a prévu en son article 2.2 que « L’État étudiera la création d’une contribution dite « climat-énergie » en vue d’encourager les comportements sobres en carbone et en énergie. Cette contribution aura pour objet d’intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d’énergies fossiles. Elle sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises » (art. 2.2 loi Grenelle 140), d’où le double dividende.

  • 41 Landau J.-P. (président) (2007), Rapport du groupe sur les instruments économiques du développement (...)
  • 42 Centre d’analyse stratégique (2008), La valeur tutélaire du carbone – Rapport de la Commission prés (...)
  • 43 Rocard M. (2009) (Pres.), Rapport de la conférence des experts et de la table ronde sur la Contribu (...)
  • 44 Le 11 septembre 2009
  • 45 Au sud du Valromey, au cœur du pays du Bugeyn dans le département de l’Ain

61Les contours de cette contribution ont été esquissés par une première expertise collective organisée par les pouvoirs publics sur les instruments économiques des politiques environnementales et plus spécifiquement les politiques de maitrise des émissions de gaz a effet de serre furent conduites par le Groupe Landau (2007)41, puis par la Commission Quinet (2008)42, enfin par la Conférence d’experts présidée par Michel Rocard43, ancien premier ministre. Pour contribuer à cette étude, une conférence de consensus réunissant à la fois experts et représentants de consommateurs, d’élus et de chefs d’entreprises s’est tenue les 2 et 3 juillet 2009. L’intérêt d’une contribution climat-énergie, les modalités de mise en œuvre éventuelle de cette contribution et ses différents effets ont été à cet effet examinés. Une table ronde de personnalités de haut niveau, présidée par Michel Rocard, s’est réunie le 9 juillet 2009 afin de faire la synthèse des travaux. Fruit d’un large consensus, le rapport « Rocard » recommande de mettre en place une contribution climat-énergie, destinée à taxer toutes les énergies fossiles (pétrole, charbon, gaz) avec pour objectif de « dissuader les consommations excessives », génératrices d’émissions de gaz à effet de serre. La contribution serait mise en place « sur tous les secteurs non soumis au marché des permis de CO2, et à prélèvements obligatoires constants, de façon à préserver le pouvoir d’achat des ménages et améliorer la compétitivité des entreprises », précise le communiqué du ministère de l’Environnement. Elle sera une taxe additionnelle et non différentielle. Enfin, le rapport préconise une application de la contribution climat-énergie dès 2010 à hauteur de 32 euros la tonne de CO2 émise, puis de 100 euros en 2030. A l’occasion d’un déplacement dans l’Ain44, où il a visité à Culoz une usine de pompes à chaleur, la Compagnie industrielle d’applications thermiques (Ciat), le Président de la République en a profité pour annoncer, depuis Artemare45, ses arbitrages sur la création de la taxe carbone fixée à 17 euros la tonne de CO2, aussi bien pour les ménages que pour les entreprises et a annoncé son entrée en vigueur dès 2010.

62Les extraits ci-dessous du discours du Président de la République permettent de bien comprendre la logique de cette taxe complexe et anticipent les futures conclusions rendues par le Conseil Constitutionnel lors de sa saisine en décembre 2009.

Extraits du discours

Taxer la pollution au lieu du travail

63« Il est temps de créer une fiscalité écologique. La France doit renforcer les prélèvements sur les activités polluantes et alléger d’autant les impôts qui pèsent sur le travail, la production. [...] Chacun s’accorde sur cette idée de bon sens : ne pas continuer à taxer le travail et à ignorer la taxation de la pollution. [...] Une fiscalité écologique nouvelle sera créée… »

64Ici, l’attention du Président se porte sur les questions d’attractivité de l’économie française pour la localisation des entreprises et le conduit à privilégier le recours, en France, aux instruments économiques des politiques de l’environnement, et notamment à l’éco-fiscalité.

Changer les comportements

65« On veut inciter les ménages et les entreprises à modifier progressivement leurs comportements et à réduire la consommation d’énergies fossiles. Nous voulons vous aider à changer vos comportements pour préserver l’environnement. »

Taxer les gros pollueurs

66« La taxe carbone sera universelle, payée par tous les consommateurs d’énergies fossiles. Pour les émetteurs de CO2 les plus massifs, une harmonisation européenne est prévue. 1.400 grands sites industriels en France devront réduire leurs émissions de 21 % d’ici à 2020 sous peine d’acheter très cher des quotas d’émissions. On ne laisse plus le choix maintenant. C’est une question d’équilibre et de survie de l’espèce humaine ».

Progressivité

67« Pour les ménages et pour toutes les entreprises non soumises à des quotas c’est la taxe carbone qui s’appliquera demain. Est-ce-que la fiscalité est la bonne arme ? Regardez ce que nous avons fait avec le bonus malus automobile. Nous avons démontré que nous pouvions influencer profondément les choix de consommation des citoyens. [...] Nous voudrions faire exactement la même chose avec la taxe carbone en mettant en place un système juste. Nous prévoyons une introduction de manière progressive de la taxe carbone. Il est normal que la taxe soit plus chère dans quelques années quand les comportements auront changé. »

6817 euros par tonne de CO2

69« Quel est le bon niveau pour commencer cette fiscalité écologique ? Nous avons décidé de ne pas retenir la proposition de 32 euros (portée par la commission Rocard) parce que c’est trop élevé surtout en temps de crise pour commencer. [...] Nous avons choisi de nous baser sur la valeur du prix du marché de la tonne de carbone. Le Premier ministre nous a proposé une moyenne. [...] On aboutit à une valeur de 17 euros par tonne de CO2. Les entreprises et les ménages paieraient le même prix. »

Pas un impôt supplémentaire

70« La taxe carbone n’augmentera pas les impôts dans notre pays. J’ai été élu en disant que je n’augmenterai pas les impôts, une règle intangible. [...] La taxe carbone n’a pas pour objectif de remplir les caisses de l’État mais de vous inciter à transformer vos comportements. »

Baisses d’impôt sur le revenu et chèque vert

71« La taxe carbone ne créera aucun dommage sur le pouvoir d’achat des Français, et ne pénalisera pas la compétitivité des entreprises. [...] Au centime près, tout prélèvement sur les ménages on le rendra sous forme de baisse d’impôt sur le revenu pour les ménages qui le paient et de chèque vert pour ceux qui ne le paient pas. »

Suppression de la taxe professionnelle

72« Les entreprises qui paient la taxe carbone bénéficieront dès 2010 de la suppression de la taxe professionnelle qui pèse sur l’investissement. Nous avons décidé de la supprimer car nous voulons garder des usines en France. [...] Certains secteurs comme l’agriculture ou la pêche ont une dépendance forte vis-à-vis des carburants. Le gouvernement va trouver un moyen que cette taxe carbone ne pèse de manière trop lourde sur ce secteur. »

Taxe carbone européenne

73« Je vais parler très clair (sic) à nos partenaires européens. Je n’accepterai pas un système où on devrait continuer à importer en Europe des produits fabriqués dans des pays qui ne respectent aucune des règles fixées en France. Je vais donc me battre pour une taxe carbone aux frontières de l’Europe. [...] Les États-Unis ont voté en juillet une taxe carbone à leurs frontières. Je ne vois pas pourquoi l’Europe ne pourrait pas le faire. Je veux une Europe forte. »

Une commission chargée de garantir la transparence

74« Autre principe : la transparence. Je reprendrai une proposition de la commission Rocard. La création d’une commission indépendante et permanente pour garantir la transparence totale sur la compensation de la taxe. Elle devra suivre l’évolution des recettes, [...] et vérifier le respect des engagements de compensation à 100 % pour les ménages. Ses membres seront choisis de façon paritaire entre représentants de la majorité et de l’opposition ».

  • 46 Loi n° 2009-1673, 30 décembre 2009 : JO 31 déc. 2009, p. 22856.

75Le parlement et le gouvernement ont formalisé cette contribution dans la loi de finance pour 201046

76L’article 7 de la loi de finance a ainsi institué au profit du budget de l’État une contribution carbone sur certains produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible et fixés, pour chacune des énergies fossiles visées. L’article 9 instituait quant à lui un crédit d’impôt en faveur des personnes physiques afin de leur rétrocéder de façon forfaitaire la contribution carbone qu’elles auraient acquittée ainsi que la TVA y afférant. L’article 10, enfin, avait prévu de nombreuses exonérations, réductions ou remboursements partiels et taux spécifiques de contribution carbone.

Rejet par le Conseil constitutionnel de la « contribution » carbone à trois jours de son entrée en vigueur.

  • 47 Conseil constitutionnel, déc. 2009, n° 2009-559 DC., consid. 77 à 83 : JO 31 Déc. 2009, p. 22995 ;

77Saisi par des parlementaires socialistes, le Conseil constitutionnel a estimé le 29 décembre 200947 que la loi prévoyait trop d’exemptions et créait une inégalité face à l’impôt. Mesure phare du budget 2010, la « contribution carbone » selon son nouveau nom, intégrée à la loi de finance pour 2010, avait un profil sensiblement différent de celui recommandé par la Conférence Rocard et devait entrer en vigueur au 1er janvier 2010.

78Voulue par Nicolas Sarkozy, cette taxe aurait dû générer 4,1 milliards d’euros de recettes fiscales en 2011, dont 2,2 milliards payés par les ménages. Le chef de l’État lui-même l’avait présentée comme une « révolution fiscale » et un « virage majeur » afin de « modifier durablement » les comportements des Français. La taxe visait à inciter les individus à réduire leurs émissions de CO2 en s’appliquant à la consommation d’énergie des ménages et des entreprises, avec une compensation pour les particuliers. Pour les entreprises, la taxe carbone devait se substituer à la taxe professionnelle, dont l’abandon a en revanche été validé par le Conseil constitutionnel.

  • 48 Cons. Const ; déc, 28 déc. 2000, n2000-441 DC, Consid. 32 à 38 : JO 31 déc. 2000, p. 21204

79Le Conseil constitutionnel a trouvé dans la charte constitutionnelle de l’environnement et le principe d’égalité devant l’impôt non seulement un fondement à sa décision, mais il aussi à sa façon « donné une leçon » de fiscalité environnementale au législateur en complément de celle qu’il avait déjà rendue dans sa décision n° 2000 441 DC du 28 décembre 200048. Il a ainsi souligné qu’« étaient totalement exonérées de contribution carbone les émissions des centrales thermiques produisant de l’électricité, les émissions des 1018 sites industriels les plus polluants » (raffineries, cimenteries, cokeries...), « les émissions du transport aérien » ou encore « celles du transport public routier de voyageurs ». « Ces exemptions auraient conduit à ce que 93 % des émissions d’origine industrielle, hors carburant, soient exonérées de contribution carbone », selon le texte. La taxe aurait donc « porté essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l’une des sources d’émission de dioxyde de carbone ».

80Le fondement juridique du principe d’égalité devant les charges publiques repose sur l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, laquelle énonce que « pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également repartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

  • 49 La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

81Somme toute, le 23 mars 2010, le premier ministre, François Fillon, a annoncé aux députés UMP l’abandon du projet de loi portant sur une contribution climat énergie, plus connue sous le nom de taxe carbone. Le Président de la République, Nicolas Sarkozy avait lui-même ouvert la voie à cette marche arrière en conditionnant sa mise en place en France à l’improbable instauration d’une taxe équivalente aux frontières de l’Europe. « Nous n’imposerons pas à nos industriels des contraintes si, dans le même temps, on autorise les importations venant de pays qui ne respectent aucune des règles environnementales à inonder nos marchés », avait-il affirmé. Finalement, la crise économique et les résultats des élections régionales auront eu raison de cette taxe. Une fois encore, l’Union européenne est utilisée comme bouclier pour justifier la non prise en compte d’une mesure qui était très impopulaire. En effet, la Loi Grenelle 2 a été promulguée le 12 juillet 201049, elle prévoyait qu’une écotaxe soit « prélevée sur les poids lourds à compter de 2011 à raison du coût d’usage du réseau routier national (…) et des voies des collectivités territoriales susceptibles de subir un report de trafic ». Pour des raisons techniques, l’éco redevance poids lourds ne sera pas mise en œuvre avant la fin 2012. Cependant, la loi Grenelle 2 a décidé de rétablir la possibilité pour les grandes villes françaises d’expérimenter le péage urbain pour une durée de trois ans dans les agglomérations de plus de 300 000 habitants dotées d’un plan de déplacement urbain approuvé prévoyant la réalisation d’un transport collectif en site propre.

Opportunité juridique d’une taxe carbone européenne ?

82Si l’adoption de la taxe carbone est subordonnée à sa généralisation au niveau de l’ensemble des États membres de l’UE, ceci impliquerait non seulement un consensus politique, mais encore faudrait-il qu’il soit juridiquement faisable.

83En l’espèce, la question ne consiste pas à se demander si l’échelle européenne est le niveau pertinent d’intervention ou pas, mais bien si la compétence communautaire autorise l’existence d’une telle taxe.

84Nous savons que toute mesure fiscale nationale susceptible de fausser la concurrence doit être préalablement notifiée à la Commission en vue de son approbation dans le cadre des règles en matière d’aides d’État. Comme le souligne Patrick Thieffry (2007) : « relève de l’encadrement des aides à l’environnement toute action visant à réparer ou à prévenir une atteinte au milieu physique ou aux ressources naturelles ou à encourager une utilisation rationnelle de ces ressources » y compris les actions en faveur des économies d’énergie et des énergies renouvelables. Cette qualification, opérée par la Commission européenne illustre bien le besoin de flexibilité en la matière.

  • 50 Lemonde.fr | 26.03.10, Taxe carbone : ce que prépare vraiment l’Europe

85Pour ce qui concerne le consensus, la Commission semble peu convaincue de l’intérêt d’un tel dispositif. D’ailleurs, le commissaire au commerce, Karel de Gucht a même évoqué à propos d’une écotaxe au niveau européen « les risques d’une guerre commerciale « et de « surenchère au niveau global »50.

86Toutefois, l’Europe a adopté une position emblématique dans la mesure où elle a annoncé comme objectif prioritaire la lutte contre le réchauffement climatique planétaire. Ne s’est-elle pas engagée à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % en 2020 par rapport à 1990 et de 30 % à la même échéance, si les pays tiers, développés et en développement, adoptent des objectif de grandeur équivalente (dir.2009/29/CE, 29 avril 2009) ? En outre, en 2003, l’Union européenne a mis en place les échanges de permis d’émissions de gaz à effet de serre à travers le système européen d’échange de quotas d’émissions (SCEQE ou ETS).

87L’adoption d’une fiscalité écologique à l’échelle de l’Union européenne repose en l’occurrence sur le droit des traités. Plusieurs conditions seraient requises. Il faudrait d’abord, qu’une proposition émane de la commission, ensuite cette proposition face l’objet d’un vote conseil de l’Union à l’’unanimité. Or, comme le rappelle Le Baut-Ferrarese, (2010) il est difficile d’ignorer que, jusqu’ici, toutes les tentatives d’instauration de taxes carbone intérieures (1995, 1997, 2005) ont échoué en raison de l’impossibilité d’obtenir le vote unanime des États. Reste le système des coopérations renforcées (TUE, art. 20) qui énonce que « Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cade des compétences non exclusives de l’Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées des traités, dans les limites et selon les modalités prévues au présent article… ».

88Reste la possibilité de la taxe carbone européenne extérieure pour laquelle un point demeure problématique : comment rendre compatible une taxe Co2 aux frontières de l’Union avec le droit de l’Organisation mondiale du Commerce ?

89On le voit, rien n’est moins simple d’autant que le consensus politique ne semble pas acquis.

Conclusion

90La surexposition médiatique des écotaxes a une fois encore laissé entendre beaucoup de bruit pour peu… comme le souligne Philippe Billet : « on est passé en quelques mois d’une fructueuse mobilisation de la société civile à des querelles de clochers politiques, conduisant à affirmer que le soufflé est retombé » (Lexisnexis, juillet 2010). Le Grenelle de l’environnement a laissé croire en une nouvelle approche des politiques environnementales. En définitive, si le caractère novateur de la démarche ne saurait être contesté, il n’en reste pas moins que de nombreux défis – à commencer par celui de la mobilisation des moyens - n’ont pas été relevés. Certes, les reculs sont liés au contexte de crise financière. Aborder la question des écotaxes revient finalement à s’interroger sur le statut juridique de l’environnement – vaste question face à laquelle l’urgence climatique est toute relative.

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Jean-Charles Hourcade, directeur du Centre international de recherche sur l’environnement et le développement (CIRED, CNRS-EHESS)

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Notes

2 Les opinions exprimées dans cet article sont propres à leur auteure et n’engagent en aucune manière l’institution à laquelle elle appartient.

3 Cf. conférence de Pierre Garello présentée à l’Institut EURO 92 le 28 Février 1998. : « Faut-il encourager le développement des écotaxes ? »

4 Du point de vue terminologique, les taxes sont les paiements sans contrepartie dont l’assiette peut être des dommages, un produit polluant, un équipement potentiellement polluant ou l’utilisation d’une ressource, alors que les redevances sont des sommes réclamées aux usagers d’un service public en vue de couvrir les charges de ce service (par exemple, l’enlèvement des ordures ménagères.

5 Delache, Xavier et Sylviane Gastaldo (1992), “Les instruments des politiques d’environnement”, Economie et Statistique, n° 258-259, Oct-Novembre

6 La taxe ou le tarif sont coercitifs tout autant que la norme ou la réglementation

7 OCDE, 1995, page 7. Mais nous lisons toujours dans ce même rapport « qu’un nombre croissant de systèmes de redevances affichent des objectifs incitatifs, mais rares sont les instruments remplaçant la réglementation directe dans le cadre d’une tendance à la réduction des interventions des pouvoirs publics »

8 Décret n° 66-700 du 14 septembre 1966

9 Cf. Livre vert sur les instruments fondés sur le marché en faveur de l’environnement et des objectifs politiques annexes, COM (2007) 388.

10 Cf. notamment A. Fragnière, 2009, La compensation carbone : illusion ou solution ?, PUF.

11 Recommandation du Conseil du 26 mai 1972 sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement sur le plan international [C (72) 128

12 A. Kiss, 1973 : La protection de l’environnement et les organisations européennes, in Annuaire français de droit international, volume 19, 1973, pp. 895-921

13 S. Leclerc, 2009 : « Le principe pollueur-payeur », in Droit et politiques de l’environnement, Ed. Petit (Y.), Paris : La documentation française (coll. « Les notices »), notice n° 4, 2009, pp. 41-48.

14 M. Faure, 2007, L’analyse économique du droit de l’environnement, Bruylant, 362 p.

15 Cordato, R E, 1992, “Energy Taxes, Externalities and the Pretence of Efficiency”, Document ICREI page 13.

16 Stephen Smith (University College London, UK), Emmanuel Caicedo (MEDD, France), Annabelle Berger (Institut français de l’environnement, France), Ecotaxes : quels enseignements ? N° 12/2003 ressources naturelles ? (ex-Les séminaires de l’Iddri n° 8) idées pour le débat. Institut du développement durable et des relations internationales

17 Ronald Henry Coase, « The Problem of social Cost », Journal of Law and Eonomics, 1960, pp 1-44

18 Voir sur les limites du Théorème de Coase pour les problèmes environnementaux EJ Mishan, « Pangloss on Pollution » Swedish journal of Economics, Vol. 23, 1970, pp. 113-120

19 Cf. Barde, Jean-Philippe (1992), Economie et politique de l’environnement, Presses Universitaires de France. Et aussi Barde, Jean-Philippe et Owens, Jeffrey (1996), “L’évolution des écotaxes”, L’observateur de l’OCDE, n° 198, Février-Mars

20 JM Daniel, 2009, Sociétal, p. 31

21 Emmanuel Caicedo et Annabelle Berger (2003), La fiscalité liée à l’environnement en France, N° 12/2003 ressources naturelles ? (ex-Les séminaires de l’Iddri n° 8) idées pour le débat Institut du développement durable et des relations internationales, pp-36-47

22 Il s’agissait : 1 taxe concernant la gestion de l’eau, 3 taxes concernant les déchets (taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés : loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets ainsi qu’aux installations classées pour la protection de l’environnement ; taxe sur l’élimination des déchets industriels spéciaux : loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement ; taxe sur les huiles de base générant des huiles usagers : loi du 14 mars 1985.
- deux autres taxes concernant, cette fois, l’air et le bruit : la taxe sur la pollution atmosphérique (loi du 7 juin 1985) et la taxe d’atténuation des nuisances sonores aéroportuaires (loi n° 92-1444, 31 décembre 1992, relative à la lutte contre le bruit).

23 Chlorofluorocarbures : gaz à effet de serre majoritairement utilisés dans les industries à froid, des nettoyants industriel, des propulseurs et des mousses isolantes.

24 Jean-Charles HOURCADE, directeur du Centre international de recherche sur l’environnement et le développement (CIRED, CNRS-EHESS)http://www.xenvironnement.org/index.php?option=com_content&view=article&id=60%3A1998&catid=36%3Ajaune-rouge&Itemid=41&limitstart=13

25 La Signature du protocole de Kyoto date du 11 décembre 1997. Les pays signataires de la Convention de Rio établissent à Kyoto des objectifs sur la réduction des gaz à effet de serre. Face au réchauffement climatique et à la réduction de la couche d’ozone, l’accord doit permettre à terme de diminuer de 5,2 % la production de CO² et autres gaz dans les pays industrialisés par rapport à l’année 1990. Cependant, pour qu’il entre en vigueur, il doit être ratifié par un ensemble de pays représentant au moins 55 % des émissions, ce qui ne se produira qu’en 2005.

26 Smith S. 1992). Taxation and the environment : A survey. Fiscal Studies, 13.

27 Hydro chlorofluorocarbures : gaz à effet de serre utilisés en remplacement de CFC

28 A. Bienaymé, 2009, Développement durable. La théorie économique mise au défi, Sociétal, p. 33

29 Cf. H.J Scarwell. (ed), 2007, Biocarburants : les temps changent ! Effet d’annonce ou réelle avancée ? Lille, Presses Universitaires du Septentrion, 260 p.

30 The European Automobile Manufacturers Association (ACEA), founded in 1991, represents the interests of the fifteen European car, truck and bus manufacturers at EU level

31 En 1995. Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 20.12.1995, Une stratégie communautaire pour la réduction des émissions de CO2 et l’amélioration de l’efficience énergétique des voitures particulières, COM (95) 689 final

32 Keay-Bright, S., 2000, A critical analysis of the voluntary fuel economy agreement, established between the European automobile manufacturers and the European Commission, with regard for its capacity to protect the environment, EEB document n° 2000/21, Brussels, December, 84 p.

33 Rottmann, K. et Lenschow, A., 2006, « Privatising EU governance : emergence and characteristics of voluntary agreements in European environmental policy”, [en ligne]http://www.eesc.europa.eu/smo/prism/moreinformation/literature/4/index_en.asp,

34 Recommandation 1999/125/CE de la Commission du 5 février1999, (accord ACEA), JO n° L 40/49 du 13/2/1999, pp. 49-50.

35 Recommandation 2000/303/CE de la Commission du 13 avril 2000, (accord KAMA), JO n° L 100 du 20/04/2000, pp. 55-56.

36 Recommandation 2000/304/CE de la Commission du 13 avril 2000, (accord JAMA), JO n° L 100 du 20/04/2000, pp. 57-58.

37 Cf. H.J Scarwell. (ed), 2007, Biocarburants : les temps changent ! Effet d’annonce ou réelle avancée ? Lille, Presses Universitaires du Septentrion, 260 p.

38 Loi POPE du 13 juillet 2005 (JORF14 juillet) et loi Grenelle 1 du 3 aout 2009 (JORF 5 aout 2009).

39 S Rousseaux, 2009, Taxe carbone : beaucoup de bruit pour peu…, Droit de l’environnement n° 171, septembre 2009 p. 3

40 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (1) NOR : DEVX0811607L Version consolidée au 06 août 2009, article 2.2 (legifrancehttp://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020949548

41 Landau J.-P. (président) (2007), Rapport du groupe sur les instruments économiques du développement durable. Paris, MINEFE et MEDAD, juillet

42 Centre d’analyse stratégique (2008), La valeur tutélaire du carbone – Rapport de la Commission présidée par Alain Quinet. Paris, CAS, juin. Le rapport complet a été publié en avril 2009 à La Documentation française (rapport 16-2009)

43 Rocard M. (2009) (Pres.), Rapport de la conférence des experts et de la table ronde sur la Contribution Climat et Energie présidées par Michel Rocard. Paris, MEEDDM et MEIE, 28 juillet

44 Le 11 septembre 2009

45 Au sud du Valromey, au cœur du pays du Bugeyn dans le département de l’Ain

46 Loi n° 2009-1673, 30 décembre 2009 : JO 31 déc. 2009, p. 22856.

47 Conseil constitutionnel, déc. 2009, n° 2009-559 DC., consid. 77 à 83 : JO 31 Déc. 2009, p. 22995 ;

48 Cons. Const ; déc, 28 déc. 2000, n2000-441 DC, Consid. 32 à 38 : JO 31 déc. 2000, p. 21204

49 La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement

50 Lemonde.fr | 26.03.10, Taxe carbone : ce que prépare vraiment l’Europe

Table des illustrations

Titre Figure 13 : Le champ de la fiscalité liée à l’environnement.
Crédits Source : Emmanuel Caicedo et Annabelle Berger (2003)
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15545/img-1.jpg
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© Presses universitaires du Septentrion, 2011

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