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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie V. Démarches d’acteurs

Chapitre 37. Les Plans Climat Locaux

Patrick Criqui et Benoit Lefèvre

Texte intégral

Introduction

1L’engagement des collectivités locales dans les politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) émerge actuellement comme un sujet majeur pour la recherche et pour les politiques publiques en matière de changement climatique. Ce mouvement de création et de mise en œuvre des Plans climat locaux (PCL) permet de renouveler la dialectique du global et du local. Cela d’abord parce qu’il assure la transmission des contraintes globales, déclinées au plan national par les accords internationaux de type Kyoto, vers le niveau de l’action des collectivités locales. Mais aussi, parce que, au-delà de cette déclinaison « top-down » des contraintes, la mise en œuvre des PCL permet de mobiliser des potentiels qui sinon seraient inatteignables par des politiques nationales. Elle permettra également sans doute d’inventer de nouvelles solutions dans la fabrication des « villes bas carbone ».

2La mise en œuvre des PCL invite toutefois à une révision de nos modes de gouvernance, des relations entre l’État, les régions et les autorités locales, ce que l’on nomme dans la littérature académique « la gouvernance multi-niveaux ». Les politiques-climat ne seront jamais qu’un élément dans un ensemble plus vaste de régulations, d’incitations et d’instruments financiers. Construire un cadre cohérent constitue donc un enjeu majeur pour les collectivités ayant adopté des PCL et, plus généralement, les autorités publiques. Il s’agit de coordonner les politiques – climat avec les autres interventions publiques à deux niveaux : au niveau local (PLU, PDU, PLH, plans énergétiques, etc.) tout d’abord, mais aussi aux niveaux national et international (politique énergétique, politique industrielle, plan de relance économique, politique régionale, etc.).

3Ce chapitre s’attachera d’abord à retracer la brève histoire des PCL en montrant comment le concept s’est développé au cours des dernières années et en illustrant son développement à partir du cas du PCL de l’agglomération de Grenoble, La Métro. Dans un deuxième temps, il décrira la structure opératoire de la plupart des PCL, dont la caractéristique est d’associer des attributs non immédiatement compatibles, puisqu’il s’agit de combiner dans un même dispositif d’action les caractères de plan volontaire, contraignant et partenarial. Par ailleurs, compte tenu de l’importance des défis que doivent relever les PCL pour contribuer aux objectifs globaux, le souci de l’efficacité économique devra être omniprésent dans leur conception et leur mise en œuvre. La troisième et dernière section examinera donc les principes, les conditions et les conséquences de l’intégration d’une approche « coût-efficace ». Celle-ci apparaît indispensable pour que l’effort entrepris se poursuive sur la durée et donne tous ses résultats.

Histoire et état des lieux des PCL en France et à l’étranger

Les principes des PCL

  • 1 Voir le quartier Beddington-Zero Energy Development, BedZED, en banlieue de Londres ou les projets (...)

4Un PCL est un projet territorial de développement durable axé sur la maîtrise de l’énergie et la réduction des émissions de GES permettant à une collectivité locale de contribuer à la lutte contre le changement climatique. Ce n’est pas un outil totalement novateur, car depuis les chocs pétroliers des années soixante-dix, de nombreuses collectivités locales ont mis en œuvre des politiques actives d’efficacité énergétique, de développement d’infrastructures de transport, d’aménagement des territoires visant à améliorer la qualité de vie. Dans certains cas, la consolidation de ces préoccupations a permis jusqu’à la définition de politiques énergétiques locales, alors même que parallèlement se développait le concept d’éco-quartier ou de « développement zéro énergie1 ».

5Dans ses développements récents, de plus en plus nombreux, le concept de PCL présente le triple intérêt d’amplifier les politiques existantes par la fixation d’objectifs quantifiés et ambitieux, de leur donner une cohérence d’ensemble, enfin de rassembler et de mobiliser l’ensemble des acteurs d’un territoire autour d’un projet commun.

La brève mais déjà riche histoire des PCL

6Comme pour les autres dimensions des politiques climatiques, il faut remonter au Protocole de Kyoto pour comprendre les origines des PCL. Alors même que les pays européens avaient au début des années quatre-vingt-dix privilégié le recours à la taxe pour la régulation et la réduction des émissions, l’administration Clinton avait, à partir de 1995, fait preuve d’un double leadership, « directionnel » et « instrumental », en imposant d’abord l’approche par les objectifs quantitatifs contraignants (legally binding), puis lors de la négociation de Kyoto le dispositif complémentaire des échanges de quotas d’émission. Après le retrait du dispositif décidé en 2001 par l’administration Bush, le projet de création du système européen des quotas marque la volonté européenne de poursuivre dans la voie de Kyoto, en dépit du changement de cours de la politique américaine.

7Dans ce contexte de dissensions internationales sur la politique à suivre, on peut considérer que le développement des PCL, de part et d’autre de l’Atlantique, aura permis de maintenir l’expression d’une volonté politique, dans des contextes très contrastés : en Europe il s’est agi de décliner les objectifs nationaux découlant du Protocole au niveau local, en quelque sorte de mettre les territoires en conformité avec les engagements nationaux ; aux États-Unis et dans les pays moins engagés en faveur de Kyoto, il s’est agi au contraire de suppléer à la faiblesse des engagements nationaux et de faire preuve d’une volonté d’action maintenue, parfois contre le pouvoir fédéral ; l’exemple de la Californie du gouverneur Schwarzenegger est de ce point de vue très intéressant.

8Après l’expérience des Agendas 21 locaux, qui furent critiqués comme constituant un catalogue de mesures « générales et généreuses » (Theys, Wachter, 2008), mais finalement peu engageantes parce que constituant une série d’obligations d’action mais pas de résultat, l’ensemble des initiatives relevant des PCL marquent une véritable rupture. Les PCL sont conçus comme un ensemble de dispositifs ciblés et opérationnels. Pour la première fois, les objectifs affichés portent sur la contribution d’un territoire à la solution d’un problème global, ainsi qu’à la gestion des impacts locaux de ce problème global. La politique s’exprime à travers une série d’objectifs précis. Pour les émissions, il s’agit en règle générale de se caler sur les engagements internationaux : les engagements de Kyoto d’abord et pour l’horizon 2020 le trois fois vingt européen (20 % de réduction des émissions par rapport à 1990, 20 % d’énergies renouvelables, 20 % d’efficacité énergétique supplémentaire). Les objectifs en matière d’adaptation restent quant à eux plus difficiles à quantifier, mais ils portent tout autant sur la limitation des impacts négatifs du changement climatique – par l’aménagement –, que sur la réduction de la vulnérabilité des populations à ces impacts (voir le chapitre 27 sur l’adaptation des territoires au changement climatique).

Un foisonnement de réseaux et d’initiatives

9Aujourd’hui on assiste, dans toutes les régions du monde, jusques et y compris dans les pays émergents, à une multiplication des initiatives, réseaux, protocoles et conventions visant à formaliser les engagements-climat des villes et collectivités locales. Les principaux accords, engagements et déclarations depuis les cinq dernières années (2005) sont présentés dans le tableau 1. L’émergence et/ou la consolidation de ces nombreux réseaux autour des questions « villes et changement climatique » permettent, d’une part, d’organiser la diffusion des savoirs et des bonnes pratiques et, d’autre part, de faire entendre la voix des territoires urbains auprès des instances nationales et internationales. Malheureusement, le manque de coordination entre ces multiples réseaux et donc la difficulté à identifier des interlocuteurs légitimes limitent parfois la possibilité d’engager un dialogue efficace entre les autorités locales et les échelons supérieurs (Lefèvre, Wemaere, 2009).

Tableau 37.1. Accords et déclarations

  • 2 ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives, Conseil international pour les in (...)
  • 3 Metropolis est l'Association mondiale des grandes métropoles. Metropolis est aussi la section métro (...)
  • 4 Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) représente et défend les intérêts des gouvernements locau (...)
  • 5 C40 est un groupe de grandes villes qui se sont engagées dans la lutte contre le changement climati (...)
  • 6 Le « World Mayors Council on Climate Change » (Conseil mondial des maires sur le changement climati (...)
  • 7 Le « Council of European Municipalities » a été créé à Genève en 1951 par un groupe de maires europ (...)
  • 8 Climate Alliance est un réseau européen d’autorités locales engagé dans la protection du climat mon (...)
  • 9 Energie-cités est une association de villes européennes qui vise à promouvoir les politiques énergé (...)
  • 10 Eurocities est un réseau fondé en 1986 par les maires de dix grandes villes européennes (notamment (...)
  • 11 Le « Network of Regional Governments for Sustainable Development » (Réseau des gouvernements région (...)
  • 12 La Conférence des Régions périphériques maritimes est indépendante des institutions communautaires.
  • 13 AIRF Association internationale des régions francophones : Organisme consultatif international re (...)
  • 14 Assemblée des Régions d'Europe.
  • 15 The Climate Group est une organisation indépendante, sans but lucratif, œuvrant au plan internation (...)

Accords et Déclarations

Date et lieu

Réseaux signataires

Contenu

Déclaration des maires et dirigeants municipaux sur les changements climatiques

7 décembre 2005,
Montréal (COP 11)

ICLEI2
Metropolis3

- Mobilisation et mesures pour lutter contre le changement climatique
- Demande de reconnaissance du rôle des autorités locales par les instances nationales et infra nationales

Accord mondial des maires et gouvernements locaux sur la protection du climat

12 décembre 2007, lancé à Bali

CGLU4, ICLEI, Metropolis, C405, WMCCC6

- Mobilisation et objectifs chiffrés : dans les pays industrialisés réduction des émissions de GES de 80 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2050 et de 60 % à l’échelle mondiale
- Bâtir une économie fondée sur l’énergie durable
- Désigner des représentants pour chaque délégation nationale participant aux négociations de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC)

Feuille de route « Bali-Poznan-Copenhague » (Local Government Climate Roadmap)

1-12 décembre 2008, Poznan

CGLU,
ICLEI,
Metropolis,
C40,
WMCCC

Demande que :
- la COP s’engage à inclure l’élaboration et la mise en œuvre des politiques locales dans l’agenda de la CCNUCC
- le secrétariat de la CCNUCC renforce la coopération avec les villes afin de faciliter leur contribution significative aux décisions de la conférence

Déclaration d’Eurocities

27 octobre 2008, Lyon

44 villes européennes dont : Lyon, Nantes, Nice, Paris, Strasbourg, Toulouse, Grenoble, Lille, Marseille

Complémentaire avec la Convention des maires :
- pas d’objectifs chiffrés
- réduire les émissions de GES et valoriser le rôle de la ville
- actions concrètes des villes réunies dans un Plan Climat spécifique à chaque territoire

Convention des maires

Juillet 2008 puis lancée officiellement le 10 février 2009, Bruxelles

480 Collectivités signataires

-Dépasser les objectifs fixés par l’UE (3 20 %)
- Établir un plan d’action d’énergie durable
- Établir un rapport
- Sensibiliser les citoyens
La Commission Européenne s’engage à fournir une assistance technique, une reconnaissance politique, des moyens financiers

Déclaration « Changements climatiques – défis globaux-solutions locales »

Décembre 2008, signée à Poznan

CCRE-CEMR7,
Climate
Alliance8,
Énergie-cités9,
Eurocities10

Demande qu’un chapitre soulignant le rôle essentiel des autorités locales soit intégré à l’accord sur le climat pour l’après 2012

Partenariat conjoint NU et Association de Régions sur « Vers des territoires moins émetteurs de GES et plus résistants au changement climatique »

29-30 octobre 2008, St Malo

(PNUD/ PNUE)
NRG4SD
11CRPM
12FOGAR
AIRF
13
AER
14Climate group15

-Sensibilisation de 500 Régions aux enjeux du CC
- Appuyer la définition de Plan climat territorial intégré (PCTI) sur 50 régions
- Renforcer les capacités des Régions des pays en développement et émergents à formuler et à mettre en œuvre leur PCTI

Déclaration de St Malo

28 octobre 2008, signée à St Malo

NRG4SD

-Encourage les Régions membres à suivre le programme PNUD pour développer un nouveau mécanisme financier pour aider à la lutte contre le changement climatique – Appelle à la reconnaissance de l’échelon régional au niveau international

Déclaration de Limoges

Mars 2009, signée à Limoges

ARE

Les régions membres de l’ARE sont appelées à :
- renforcer la coopération inter-régionale
- faire reconnaître le rôle des régions au niveau national
- se joindre à l’initiative « Vers moins d’émissions de carbones et des territoires plus adaptés », lancée en 2008 par le PNUD/PNUE/Associations de régions

Source : Pasternak, 2009.

10L’objectif de ces différentes initiatives a été résumé durant le sommet du C40 en mai 2009 à Séoul par la formule selon laquelle les villes doivent être « engaged, empowered and resourced » : il faut des engagements clairs et quantifiés de la part des villes, un échéancier des actions et des résultats, des compétences et des pouvoirs additionnels pour les autorités locales afin d’augmenter leur capacité à entreprendre des actions en faveur du climat et, enfin, des ressources financières supplémentaires.

Une démarche à la fois volontaire, partenariale et contraignante…

Le double paradoxe des PCL : une contrainte choisie… par des partenaires multiples

11L’une de principales spécificités de l’instrument de PCL tient aux modalités d’organisation et aux formes de participation qu’il introduit. Les PCL se dotent généralement d’une organisation qui articule un volet interne (la collectivité qui porte les objectifs globaux) et un volet externe (la déclinaison des objectifs collectifs entre partenaires) (Yalcin, Lefèvre, 2009). La mise en place de cette organisation nécessite un processus de co-construction avec une réelle volonté d’impliquer les différents acteurs locaux, considérés comme porteurs des ressources mobilisables. La réduction effective des émissions de GES du territoire sur le temps long va dépendre avant tout de la consolidation d’une conviction partagée et de la convergence des comportements des services administratifs d’une part, et des acteurs privés du territoire vers les objectifs du PCT, d’autre part.

12Si chaque autorité locale est libre de déterminer la structure et les principes de fonctionnement de son Plan Climat, en tant que projet de territoire, le PCL implique des pratiques de travail et une gestion nouvelle des politiques entreprises : collecte d’informations, nécessité de créer une comptabilité analytique pour le Plan Climat, mise en œuvre d’un outil de suivi du plan d’action interne… La réalisation des objectifs du PCL appelle tout d’abord une relation forte entre les différents niveaux de compétence territoriale. Un des changements issus de ce processus de réorganisation des autorités locales doit souvent être la création d’un groupe de travail transversal. Ce forum transversal aux différents services permet en effet la prise de conscience du rôle de chaque service de la collectivité sur les questions climat et énergie, et l’inscription de ces questions dans l’ensemble des projets et politiques des services concernés.

  • 16 Label mis en place par l’ADEME et destiné aux collectivités (communes et intercommunalités) qui sou (...)

13Ce cadre de fonctionnement transversal est nécessaire mais difficile à instaurer. Il est nécessaire pour que des échanges aient lieu entre les services, généralement habitués à travailler indépendamment les uns des autres et qui se montrent réticents à collaborer. Deux éléments favorisent la conversion des services de la collectivité à un mode de travail transversal qui privilégie les objectifs du PCL. Premièrement, la présence d’un portage politique fort et au plus haut niveau encourage l’appropriation par les services des objectifs du PCL. Deuxièmement, une pression externe – parfois de nature électorale – peut déterminer l’ampleur et le sérieux de l’engagement des agents communaux ou intercommunaux. Dans ce sens, les processus de labellisation de type Cit’ergie16 contribuent à la dynamisation des démarches des PCL.

14Toutefois, l’intégration des objectifs se heurte parfois aux routines (Lascoumes, Le Galès, 2007) des agents de la fonction territoriale. Cette opposition peut s’expliquer par le désintérêt ou la méconnaissance des agents communaux ou intercommunaux, ou simplement par le manque de moyens humains et de temps. Néanmoins, la multiplication des interactions au sein du Plan Climat est susceptible de nourrir le projet en permettant progressivement la reformulation des problèmes, la mise en discussion des options et la redéfinition des objectifs poursuivis. Plus largement, elle permet de dynamiser le dialogue entre les agents et de favoriser une culture commune autour des questions du climat et de l’énergie.

15Enfin les acteurs économiques, syndicaux et associatifs sont considérés comme les partenaires privilégiés pour la co-construction du PCL. Conformément au caractère volontaire et partenarial, aucun acteur ne peut être exclu. De plus, les collectivités engagées dans l’élaboration de PCL cherchent généralement à associer le plus largement possible les acteurs de tous ordres, indépendamment des ressources dont ceux-ci disposent (Yalcin, Lefèvre, 2009). En effet, le simple fait que des acteurs locaux se mobilisent autour du projet peut avoir pour conséquence d’intéresser d’autres acteurs et les amener à s’y associer. Enfin, le grand nombre d’acteurs impliqués génère un surcroît de légitimité.

16Au départ, du fait de la complexité des systèmes urbains et des nombreuses incertitudes, une des principales difficultés que rencontrent les collectivités qui préparent des PCL est de fixer des objectifs de réduction des émissions, chiffrés et à long terme. Généralement, elles reprennent les objectifs nationaux, européens ou internationaux. En l’absence d’indicateurs et de données suffisantes pour le territoire, des objectifs très généraux sont souvent adoptés dans une première phase, sans tenir compte de la capacité à les réaliser. Cette première phase peut alors être qualifiée de période d’exploration et d’apprentissage et doit permettre, d’une part, d’identifier les besoins, les forces et les faiblesses du territoire et, d’autre part, de sensibiliser les acteurs clés et de mettre au jour leur capacité à produire de l’action collective.

17La marge de liberté des partenaires en termes de partage des responsabilités paraît, au moins au démarrage, cohérente avec l’esprit du Plan Climat qui vise à rassembler tous les acteurs du territoire détenant des leviers d’action. En effet, des obligations peu contraignantes favorisent l’adhésion du plus grand nombre au processus. Cependant, la difficulté sera que chacun des partenaires prenne sa juste place dans l’effort collectif, et qu’il développe à son échelle des actions proportionnées à l’objectif global, garantissant ainsi que la somme des actions des différents partenaires conduit bien à l’objectif commun.

L’exemple du PCL de La Métro de Grenoble : contrainte et mobilisation

18Ce ne sont pas toujours les collectivités locales présentant la plus grande vulnérabilité aux questions d’énergie ou aux changements climatiques à venir qui lancent des PCL. Deux conditions apparaissent essentielles au déclenchement de la démarche : tout d’abord, bien évidemment, l’existence d’une conscience claire des enjeux énergétiques et environnementaux globaux et ensuite une expérience ancienne et consolidée au fil du temps de l’intervention publique dans ces domaines.

19La communauté d’agglomération de Grenoble, appelée La Métro, est un cas de ce type. Cette communauté jouit d’une longue expérience en matière de politique énergétique locale. Elle est dotée de deux Sociétés d’économie mixte : la Compagnie de chauffage, qui gère d’importants réseaux de chaleur urbaine, et l’entreprise Gaz et électricité de Grenoble, en charge de la production locale d’électricité et de la distribution du gaz et de l’électricité. Depuis 1998, l’Agence Locale de l’Énergie (ALE) a structuré un réseau d’acteurs publics et privés, alors que l’Association pour le contrôle de la préservation de l’air en région grenobloise (ASCOPARG), en charge de la surveillance de la qualité de l’air, dispose de compétences fortes en matière de mesures des pollutions et des consommations d’énergie.

20À partir des années 2000, le service environnement de La Métro monte en puissance et construit une coopération étroite avec l’ALE, en particulier pour la construction des premiers bilans énergétiques de l’agglomération. Les bases existent alors pour la mise en œuvre d’un PCL et la décision est prise dès 2004. Ce plan est calé initialement sur l’objectif national du Protocole de Kyoto (stabilisation des émissions en 2010). Mais les objectifs sont progressivement consolidés et projetés sur le long terme : adoption en 2005 d’un objectif Facteur 4 pour 2050 et en 2009, adoption pour 2014 d’objectifs adaptés du « trois fois vingt européen » (réduction des émissions, part des renouvelables dans l’énergie consommée, efficacité énergétique). La caractéristique du PCL de La Métro est sans doute qu’il se développe sur deux espaces aux règles institutionnelles différentes mais complémentaires :

  • celui des objectifs globaux qui constituent autant d’engagements collectifs, que l’Observatoire du Plan climat local doit permettre de mesurer et vérifier, selon la logique MRV « Mesurable, Reportable, Vérifiable » de la Convention cadre des Nations-Unies sur le changement climatique ;

  • celui des 68 partenaires du PCL, communes et institutions publiques locales, promoteurs et bailleurs publics, sociétés d’économie mixte, universités, associations et acteurs du développement local, entreprises de la grande distribution et banques, etc.

21En cohérence avec les objectifs de l’agglomération, chaque partenaire s’engage : 1/ à prendre en compte le problème climatique (réduction des émissions et adaptation) dans chacune de ses décisions importantes ; 2/ à se fixer un objectif quantifié de réduction des émissions directes de CO2 pour 2014 ; 3/ à considérer l’efficacité énergétique comme priorité stratégique avec un objectif de consommation pour 2014 ; 4/ à intégrer l’adaptation au changement climatique dans ses décisions d’aménagement. La stratégie poursuivie vise plutôt à entraîner les acteurs locaux qu’à les contraindre ; cela afin de mobiliser le plus grand nombre possible d’institutions-relais susceptibles de porter les préoccupations du PCL. Depuis 2007, le dispositif est renforcé par la création d’un conseil scientifique du PCL, en charge d’assurer la qualité de la démarche, tout en établissant le lien avec la communauté de l’enseignement supérieur et de la recherche.

22L’organisation de cette dialectique entre les engagements de l’agglomération et la mobilisation des institutions intermédiaires locales constitue sans doute un exemple de gouvernance locale originale ; une gouvernance qui permet de gérer la double problématique de l’engagement contraignant, à la fois volontaire et multipartenaires.

L’incontournable nécessité de l’approche coût-efficacité

De l’utilité de la micro-économie : les MACCs comme outil d’une approche coût-efficace

23Alors que l’exigence d’une action coût-efficace devrait être proportionnelle à l’ambition environnementale, la dimension économique des problèmes est aujourd’hui encore rarement considérée sérieusement dans les PCL. Pour l’instant, seules New York et Londres ont basé leur PCL sur une évaluation économique solide des potentiels et des contraintes.

24La démarche de coût-efficacité renvoie à un raisonnement micro-économique élémentaire selon lequel, pour un résultat donné, la bonne politique consiste à classer les actions par ordre de mérite (du coût le plus faible au plus élevé), jusqu’à l’action qui permettra l’accomplissement de l’objectif initial. L’égalisation des coûts marginaux apparaît donc bien comme une méthode de travail permettant d’introduire la rationalité économique dans des contextes extrêmement variés.

25Depuis maintenant plus d’une dizaine d’années, l’approche a été appliquée avec succès aux négociations internationales (négociation Kyoto et post-Kyoto, système européen des quotas CO2 négociables pour l’industrie) ainsi qu’aux politiques nationales. Des modèles économiques, portant sur un secteur ou sur l’économie dans son ensemble, ont permis de simuler différentes politiques, mais surtout de construire des courbes de coût marginaux de réduction, en anglais les Marginal Abatement Cost Curves (MACCs). En étudiant les conditions économiques de mise en œuvre d’interventions sectorielles multiples, les MACCs constituent des outils particulièrement robustes et efficaces pour réduire le coût d’un programme complexe de réduction des émissions. À l’instar de ce qui s’est produit pour les négociations internationales, le développement de jeux de MACCs urbaines peut constituer le moyen le plus simple et le plus puissant pour accompagner l’élaboration des PCL. Les MACCs fournissent en effet le support technico-économique nécessaire pour développer une méthodologie de priorisation coût-efficace des actions à entreprendre.

26Toutefois, scientifiques et professionnels s’accordent pour dire que l’enjeu de la durabilité du développement urbain relève d’un changement de trajectoire, et certainement pas uniquement d’une addition de projets sobres en carbone. En effet, les interrelations et rétroactions complexes entre les différents éléments du système urbain font qu’une approche incrémentale, projet par projet, est insuffisante pour mobiliser le potentiel de réduction des émissions de GES. Deux conclusions peuvent être tirées de ce constat : premièrement, les PCL se doivent de combiner systématiquement les changements incrémentaux (par exemple, véhicule propre ou bâtiment zéro carbone) avec les innovations systémiques (design urbain, organisation spatiale, réseau de transport) ; deuxièmement, la capacité de concevoir des jeux de MACCs compatibles avec cette combinaison des approches systémiques et incrémentales devient un enjeu scientifique majeur.

La mise en œuvre des approches coût-efficaces

27L’application des démarches économiques aux politiques environnementales remonte au début des années soixante-dix aux États-Unis, quand la montée des préoccupations sur les pluies acides conduit à adopter des normes de pollution de plus en plus sévères. C’est alors que des économistes commencent à se préoccuper du coût excessif des systèmes de normes et à préconiser l’utilisation d’instruments économiques, comme les taxes (Principe Pollueur Payeur) ou les quotas d’émission (droits d’accès à l’environnement). La double idée centrale de la démarche est que : premièrement, les normes peuvent conduire à des programmes d’action mal ajustés parce qu’imposant des efforts trop importants en un point et pas assez en un autre ; deuxièmement, les instruments économiques, au contraire, vont conduire à l’égalisation des coûts marginaux des actions dans les différents points d’application de la politique, et donc à la minimisation du coût du programme pour un objectif donné.

28En théorie, l’argument est incontestable ; dans la pratique, le débat « normes versus instruments économiques » court toujours car il s’avère que, dans certains cas, les normes constituent une manière simple de régler des problèmes de comportement ou de choix technique ayant un impact sur l’environnement. Mais la préoccupation fondatrice de l’égalisation des coûts marginaux dans un programme d’actions multiples doit demeurer, indépendamment du type d’outil utilisé pour son application.

29Un des premiers exemples de l’application de cette méthode à la conception d’une politique climatique urbaine est l’étude sponsorisée par Siemens pour Londres en 2025 et intitulée « Sustainable Urban Infrastructure » (Economist Intelligence Unit, 2008). Cette étude distingue trois grands domaines ou secteurs – bâtiments, transports, énergie-eau-déchets – puis analyse dans chaque secteur les principales options de réduction au sein d’une MACC sectorielle et leurs conditions de mise en œuvre. Enfin, l’étude aboutit à l’interclassage des différentes options au sein d’une MACC consolidée qui permet de tracer les grandes lignes du programme de réduction efficace. La méthode est d’autant plus performante qu’elle permet également de calculer non seulement le coût de la dernière option à entreprendre – donc le coût marginal – mais aussi le coût total du programme, par sommation des coûts des options individuelles. La méthode des MACCs permet donc à la fois de construire le bon programme d’action mais aussi d’évaluer son coût et les besoins de financement qui y seraient associés. Des résultats très importants pour une approche très simple…

Des objectifs « Mesurables, Communicables et Reportables »

30Les développements récents des PCL marquent une progression constante dans le sérieux de la démarche et l’intensité des objectifs retenus. Il est possible en fait de distinguer trois grandes étapes dans l’histoire des PCL.

31La première correspond à l’annonce par une collectivité locale d’une volonté de s’engager sur la voie d’une politique climatique cohérente, qui s’accompagne assez nécessairement, au moins pour sa partie réduction des émissions, d’une évaluation chiffrée de l’objectif ; la démarche du Protocole de Kyoto, fondée sur des QELROs (Quantitative Emission Limitation or Reduction Objectives) inspire symboliquement la détermination de ces objectifs, sur le mode « si l’on est en accord avec l’objectif national, alors il convient de le décliner au plan local » ; mais à ce stade on reste dans le déclaratif.

32La deuxième étape semble peu différente, mais elle impose en fait un effort considérable, puisqu’il s’agit d’inscrire le PCL dans un dispositif « Mesurable, Communicable, Vérifiable » (ou MRV, Mesurable-Reportable-Verifiable en anglais dans le langage de la Convention Climat). C’est un pas décisif puisqu’il faut en amont mettre en place un système de mesures de type scientifique, ce qui suppose le plus souvent de créer de nouveaux dispositifs instrumentaux. Ainsi, à Grenoble, le PCL de La Metro s’est-il doté d’un Observatoire qui a combiné deux méthodes, une approche par les bilans et une approche cadastrale, pour évaluer avec précision les émissions. En aval, cette étape n’est pas sans risque politique, même dans le cas d’engagements volontaires, car dans quelques années il sera possible de juger de la sincérité et de l’efficacité de l’action entreprise…

33Enfin, la dernière étape n’est aujourd’hui qu’en cours de mise en place. C’est celle de l’introduction de la préoccupation de coût-efficacité dans la conception du plan et la programmation des actions et investissements. C’est à partir de là qu’il sera possible de prendre des décisions lourdes d’aménagement, de considérer la question du financement, et un jour peut-être d’envisager l’entrée des collectivités locales sur un marché de droits d’émission.

Nouvelles approches, nouvelles perspectives

34Les perspectives ouvertes par l’introduction de la démarche économique dans les PCL sont multiples. Elles sont porteuses d’innovations de tous ordres, qu’il s’agisse de la structuration des décisions publiques au plan local, du volet financement des investissements climatiques des collectivités, enfin de la présence et du rôle des collectivités locales sur la scène globale de la négociation internationale.

35L’approche coût-efficacité n’est pas aujourd’hui ignorée dans la construction des politiques publiques locales. Mais la mise en œuvre des PCL constituera probablement un puissant levier de diffusion des démarches économiques. La plupart des politiques locales sont aujourd’hui structurées selon des logiques d’arbitrage politique au sein de cadres d’analyse multicritères. Face au défi de la réduction massive des émissions, il faudra probablement mettre plus l’accent sur la recherche d’efficacité économique : pour illustrer le propos, il n’est pas exclu qu’un jour une collectivité locale ait à choisir entre le développement d’une nouvelle ligne de tramway et la réhabilitation thermique profonde d’un quartier.

36À l’avenir, la mise en œuvre des PCL risque en effet de rendre encore plus aiguë la question du financement des investissements des collectivités locales. En s’engageant sur les réductions d’émission, celles-ci acceptent de prendre en charge un ensemble de mesures qui vont contribuer aux objectifs-climat nationaux. Mais ce faisant, elles vont devoir s’impliquer et financer de nouveaux types d’investissements, allant des nouvelles infrastructures à des réaménagements (voire la démolition-reconstruction) de certains quartiers, en passant par la constitution de parcs de véhicules zéro-émission… Il faudra probablement à la fois que l’État tienne compte de ces nouveaux besoins qui contribuent aux objectifs nationaux et sans doute aussi que d’autres solutions de financement soient trouvées. C’est dans ce contexte que l’on peut imaginer des collectivités locales s’engageant sur leurs émissions, puis mobilisant des potentiels de réduction à coût faible (par exemple la réhabilitation thermique des bâtiments) et enfin valorisant ces réductions d’émission sur un marché de quotas dont le niveau de prix devrait être plus élevé.

37Cette perspective relève encore de l’anticipation. Mais il est frappant de constater que les collectivités locales émergent aujourd’hui comme des acteurs majeurs sur la scène climatique internationale. Si à l’avenir celle-ci se structure, comme on peut le penser, autour d’un marché international des quotas, les grandes collectivités locales peuvent souhaiter devenir des acteurs de ce marché. Cette perspective ne doit certes pas masquer l’effort de programmation et de gestion plus classique à maintenir au sein même de chaque collectivité. Mais si un jour toute action vérifiée de réduction des émissions peut être rétribuée pour sa contribution à la solution du problème global, les réductions des collectivités locales devraient pouvoir l’être au même titre que celles des entreprises. On aurait là une nouvelle articulation du global et du local, permettant d’intégrer directement les villes dans le schéma de gouvernance internationale pour le climat.

Conclusions

38Les PCL doivent devenir une composante majeure de la lutte contre le changement climatique. Ils renouvellent la dialectique du global et du local, et permettent de mobiliser le potentiel de réduction des émissions de GES. Toutefois, parce qu’ils relèvent aujourd’hui d’une démarche à la fois volontaire, partenariale et contraignante, les PCL doivent répondre à trois conditions pour réussir. Tout d’abord, nous l’avons vu, ils doivent être coût-efficaces pour que les engagements soient tenus sur la durée. Dans ce domaine comme dans d’autres, l’efficacité économique est le meilleur gage de réussite pour l’ambition environnementale.

39Ensuite, parce qu’ils ne seront jamais qu’un élément dans un ensemble plus large de normes et de dispositifs dans le développement des politiques publiques, leur bonne insertion dans ce contexte rend nécessaire une révision des modes de gouvernance comme un renouvellement des outils de recherche et d’aide à la décision. Des outils – déjà validés par l’expérience – existent pour démêler les processus de fabrication urbaine, simuler et mesurer des politiques publiques alternatives, évaluer leurs conséquences et leurs coûts. Il est aujourd’hui urgent de les développer pour les adapter aux nécessités des PCL et d’en favoriser la diffusion.

40Enfin, troisième condition de succès, les PCL nécessitent d’être encouragés et soutenus par le pouvoir « central ». La nécessité d’un appui institutionnel et technique, le « capacity building », ne fait plus débat. Mais il s’agit aussi de créer les conditions d’un financement équilibré des PCL. Cette dimension va progressivement devenir essentielle dans le développement des relations entre l’État et les collectivités locales. De même, la question du rôle des villes dans les politiques climatiques constitue une dimension émergente majeure des discussions internationales pour la suite du protocole de Kyoto. Sa prise en compte devra inspirer la conception et la mise en œuvre des instruments nouveaux, telles les approches sectorielles ou les NAMAs (Nationally Appropriate Mitigation Actions), c'est-à-dire les actions de mitigation nationalement appropriées. Nul doute que le rôle des villes dans la conception et la mise en œuvre des politiques climatiques ne soit appelé à croître dans le futur.

Bibliographie

Economist Intelligence Unit, 2008, Sustainable Urban Infrastructure – London Edition – a view to 2025, A research project sponsored by Siemens, http://w1.siemens.com/press/pool/de/events/media_summit_2008/sustainable_urban_infrastructure-study_london.pdf

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Yalcin M., Lefèvre B., 2009, « Plans Climat Locaux : Comment assurer la cohérence interne à un processus volontaire et partenarial ? », Working Paper IDDRI, Sciences-Po.

Notes

1 Voir le quartier Beddington-Zero Energy Development, BedZED, en banlieue de Londres ou les projets européens Concerto dans le cadre du 6e PCRD.

2 ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives, Conseil international pour les initiatives écologiques locales) est une association fondée en 1990 sous le parrainage du PNUE.

3 Metropolis est l'Association mondiale des grandes métropoles. Metropolis est aussi la section métropolitaine des Cités et gouvernements locaux unis. Créée en 1985, l'association Metropolis rassemble plus de 100 membres du monde entier. Elle a pour ambition de constituer un forum international où les grandes villes peuvent se concerter sur les problèmes qui leur sont communs.

4 Cités et gouvernements locaux unis (CGLU) représente et défend les intérêts des gouvernements locaux sur la scène mondiale, quelle que soit la taille des collectivités qu’elle appuie.

5 C40 est un groupe de grandes villes qui se sont engagées dans la lutte contre le changement climatique.

6 Le « World Mayors Council on Climate Change » (Conseil mondial des maires sur le changement climatique) est une alliance de responsables de collectivités locales exhortant à une reconnaissance accrue et à une implication des maires dans des efforts multilatéraux visant le changement climatique et les enjeux liés de la durabilité globale.

7 Le « Council of European Municipalities » a été créé à Genève en 1951 par un groupe de maires européens. Par la suite, il a ouvert ses rangs aux Régions pour devenir le « Council of European Municipalities and Regions » (Conseil des Communes et Régions d’Europe).

8 Climate Alliance est un réseau européen d’autorités locales engagé dans la protection du climat mondial. Les municipalités membres ont pour but de réduire leurs émissions de GES. Leurs alliés dans cette entreprise sont les peuples indigènes de la forêt tropicale amazonienne.

9 Energie-cités est une association de villes européennes qui vise à promouvoir les politiques énergétiques locales durables dans les villes européennes (urbanisme durable, économies d'énergies et énergies renouvelables). Elle représente 1000 autorités locales de 30 pays différents.

10 Eurocities est un réseau fondé en 1986 par les maires de dix grandes villes européennes (notamment Barcelone, Birmingham, Francfort-sur-le-Main, Lyon, Milan, Rotterdam) et qui comprend aujourd’hui 130 villes situées dans une trentaine d’États européens. Eurocities collabore régulièrement avec le Comité des Régions de l’Union Européenne.

11 Le « Network of Regional Governments for Sustainable Development » (Réseau des gouvernements régionaux pour le développement durable) est une organisation internationale représentant les gouvernements régionaux au niveau global. Le réseau promeut compréhension, collaboration et partenariats dans le domaine du développement durable et vise une reconnaissance accrue du rôle des Régions en matière de développement durable.

12 La Conférence des Régions périphériques maritimes est indépendante des institutions communautaires.

13 AIRF Association internationale des régions francophones : Organisme consultatif international représentatif des pouvoirs régionaux infraétatiques.

14 Assemblée des Régions d'Europe.

15 The Climate Group est une organisation indépendante, sans but lucratif, œuvrant au plan international avec les responsables politiques et économiques.

16 Label mis en place par l’ADEME et destiné aux collectivités (communes et intercommunalités) qui souhaitent contribuer activement à améliorer leur politique énergétique.

Auteurs

Directeur de recherche au CNRS, économiste, Directeur du LEPII, patrick.criqui@upmf-grenoble.fr

PhD, Economiste, IDDRI, Sciences-Po, benoit.lefevre@sciences-po.fr

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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