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Développement durable et territoire

 | 
Bertrand Zuindeau

Partie V. Démarches d’acteurs

Chapitre 36. Les Agendas 21 locaux

Cyria Emelianoff

Texte intégral

  • 1 Le chapitre ne porte que sur l’espace européen, au sein duquel de nombreuses enquêtes et entretiens (...)

1Le paysage des Agendas 21 locaux en Europe1 bouge à la manière d'un kaléidoscope, ce qui n'en facilite ni la lecture ni la synthèse. Certains Agendas 21 s’interrompent, d’autres n’ont qu’une existence de papier, quelques-uns sont de véritables leviers pour une politique intégrée de développement durable (DD), la plupart se transforment en donnant naissance à des politiques plus ou moins sectorielles (Plans Climat, mobilité durable…).

  • 2 ICLEI correspond à « International Council for Local Environmental Initiatives ». Cependant, l’orga (...)

2L’Association internationale des gouvernements locaux pour la durabilité, ICLEI2, recensait 5 000 Agendas 21 locaux en Europe en 2002, avant d’en perdre le compte. L’agence pour la durabilité de Bonn en dénombre 2600 en Allemagne en 2006. Le ministère français de l’Écologie identifie de son côté 220 Agendas 21 en 2008, tous niveaux territoriaux confondus (régions, départements, intercommunalités, communes). Mais combien sont véritablement opérationnels et se maintiennent dans la durée ? La comptabilité des Agendas 21 est un exercice risqué, en raison d’une part de leur labilité, d’autre part de leur multiplication. De nombreuses villes européennes ont à un moment ou à un autre élaboré un Agenda 21. Rares sont ceux qui perdurent à travers les vicissitudes de la vie politique.

  • 3 L’Agenda 21 pour la région de la mer baltique est le premier Agenda 21 intergouvernemental, en 1998

3Le terme Agenda 21 se réfère à l'agenda pour le XXIe siècle adopté par 173 gouvernements lors du Sommet de Rio, en 1992. En le ratifiant, les États s'engagent à mettre en œuvre des programmes nationaux en faveur du DD, en s’appuyant sur le plus grand nombre de partenaires. C'est à ce titre que les collectivités locales sont invitées à élaborer leurs propres Agendas 21, des stratégies locales de DD. En réalité, la démarche a été multiscalaire, puisque des départements, des régions, des macro-régions3, mais aussi des écoles, des lycées ou des institutions publiques se sont mobilisés depuis une quinzaine d’années.

4Plus consolidés dans les pays germaniques et scandinaves, les Agendas 21 se diffusent vers le sud de l’Europe à la fin des années 1990, en impliquant d’abord les régions situées au nord : Nord-Pas-de-Calais, Catalogne, Emilie-Romagne… En France, l’essor des Agendas 21 est sensible à partir de 2002, quelques années après l’Italie et l’Espagne. Cette diffusion témoigne surtout de l’ancrage de la notion de DD au niveau local. Si la démarche de l’Agenda 21 s’est répandue comme une traînée de poudre, ses résultats restent souvent bien minces. L’Agenda 21 représente bien plus une entrée en matière, qui familiarise les acteurs locaux avec de nouveaux enjeux, qu’un programme de développement urbain durable en tant que tel.

Une démarche, plus qu’un contenu

5Généralement élaboré en concertation avec des habitants et des acteurs socioéconomiques pendant quelques années, le contenu d’un Agenda 21 n'est pas défini a priori : il est spécifique à chaque collectivité, d’où une grande variété de contenus et un certain nombre de flottements. Faut-il donner un cadre méthodologique précis et normatif aux Agendas 21 locaux, pour les rendre plus efficaces, ou bien un cadre de référence comme l’a fait le ministère français de l’Écologie ? Le déficit d’opérationnalité n’est-il pas dû plutôt à un manque de portage politique et financier ? Les avis divergent. Le caractère ouvert de la démarche facilite quoi qu’il en soit son appropriation par les acteurs territoriaux.

6Cette démarche est fondée sur un diagnostic territorial de DD, une codéfinition des priorités de l’Agenda 21 dans des groupes de travail tripartites (acteurs socioéconomiques, habitants, collectivité), et un processus continu d’évaluation et d’amélioration, critères qui ne sont pas toujours appliqués. Le manque d’évaluation, de recherche et de capitalisation des retours d’expériences est flagrant. L’Agenda 21 reste une initiative très décentralisée, dotée d’une forte diversité intrinsèque.

  • 4 Amsterdam, Athènes, Berlin, Bratislava, Espoo, Gdansk, Kiev, Lisbonne, Londres, Milan, Mulhouse, Pr (...)

7L’association ICLEI, qui a participé à la rédaction du chapitre 28 de l’Agenda 21 de Rio, consacré aux collectivités locales, est à l’origine de la notion. On peut considérer que l’association invente l’Agenda 21 local. ICLEI lance une première campagne internationale d’Agendas 21 locaux en 1991 avec 21 collectivités pilotes, dont 14 villes européennes4, élargie ensuite à d’autres collectivités. Sur la base de cette expérience, un guide de l’Agenda 21 local est édité, traduit dans de multiples langues, dont la méthodologie sera très largement adoptée. ICLEI sollicite ensuite de nombreuses villes, organise des colloques sur quatre continents, multiplie les publications à caractère méthodologique et les programmes thématiques d’échanges pour les villes. Ce lobbying est à l’origine du démarrage de nombreux Agendas 21, relayé ensuite par d’autres réseaux internationaux et nationaux de collectivités locales. L’association assure également un suivi et une évaluation de ces expériences (ICLEI-DIFU, 1999 ; ICLEI, 2001).

Encadré 36.1. : Qu’est-ce qu’un Agenda 21 local ? Méthode d’élaboration d’un Agenda 21 selon ICLEI
Le Guide pour l’Agenda 21 local européen (Hewitt, 1995) propose une méthodologie mise au point à partir d’expériences locales. Les étapes recommandées par ICLEI sont les suivantes :
1- l’implication et l’organisation du public, par exemple au sein d’un forum pour l’environnement, qui construira une vision de l’avenir commune ;
2- l’identification des problèmes d’environnement perçus par la population, de leurs causes et de leurs différents impacts, et la définition d’indicateurs et de standards environnementaux ;
3- la formulation d’objectifs adaptés à la situation analysée ;
4- la hiérarchisation des problèmes en s’appuyant sur différentes expertises ;
5- le choix d’options et de cibles à atteindre en fonction de leurs impacts environnementaux et sociaux ;
6- la construction de programmes pour réaliser ces objectifs ;
7- l’élaboration d’un plan d’actions, qui constitue le cœur de l’Agenda 21 local ;
8- l’application de ce plan par l’administration selon un calendrier précis ;
9- son évaluation, à l’aide d’indicateurs, qui doit permettre des réajustements.

La diffusion des Agendas 21 : des relais en cascade

8On peut se demander pourquoi, malgré de réelles difficultés de mise en œuvre, les Agendas 21 ont réussi à mobiliser un nombre si important de collectivités européennes. La plupart des Agendas 21 locaux ne sont pas le fruit d’une génération spontanée. Les premiers ont démarré de manière indépendante, suite à l’initiative d’acteurs locaux ou d’habitants au lendemain du Sommet de Rio. La démarche s’est ensuite généralisée consécutivement aux campagnes d’Agendas 21 qui se sont organisées à toutes les échelles, par effet d'entraînement et d'une manière peu planifiée a priori. L’effet d’entraînement a parfois été très rapide, comme en Italie. Ces différents appuis ont suivi une séquence chronologique, en cascade. Si ICLEI et la campagne européenne des villes durables ont joué un rôle moteur, le relais des gouvernements nationaux est souvent décisif pour convaincre les villes, organiser et appuyer financièrement les projets d’Agendas 21 locaux. Les régions s’affirment aujourd’hui comme des acteurs à même de coordonner les démarches locales de DD. Au fur et à mesure que l’ancrage local du DD se précise, les soutiens, eux aussi, se territorialisent.

9Les premières structures d’accompagnement ont été des programmes pilotes portés par des associations environnementalistes ou des réseaux de collectivités locales. La campagne européenne des villes durables relaie cette dynamique à partir de 1994. Elle tente de créer un mouvement de villes, à travers l’émulation entre collectivités : prix, recueil de bonnes pratiques, échanges d’expériences, intégration dans des programmes européens, etc.

  • 5 Le Royaume-Uni a initié ce type de campagne dès 1993, les Pays-Bas en 1996, la Suède et la France e (...)

10Les campagnes nationales d’Agendas 21 qui se mettent en place dans les années 19905 permettent ensuite de diffuser la démarche avec une intensité et des modalités très variées : appuis financiers destinés à soutenir l’expérimentation locale (Suède) ou les démarches bottom-up (Danemark), appuis plus normatifs (Pays-Bas), soutiens d’ordre surtout symbolique (Royaume-Uni, France). Le programme LIP porté par le gouvernement socio-démocrate suédois est par exemple doté de 580 millions d'euros (1998-2001), ce qui déclenche une montée en puissance des Agendas 21 dans toutes les collectivités locales. Le Royaume-Uni visait lui aussi un Agenda 21 dans chaque collectivité, mais ce mot d’ordre n’a pas été suivi de moyens financiers ni humains. Au Danemark, les Agendas 21 ont acquis un caractère à la fois volontaire et généralisé, le gouvernement ayant appuyé fortement ces démarches (Lafferty, 2001).

  • 6 Depuis, l'animation du réseau de collectivités engagées dans un Agenda 21 a été confiée au Groupeme (...)

11En l’absence de financements nationaux structurants, certaines régions ont pris l’initiative de soutenir les Agendas 21 locaux, comme en Allemagne, en Italie, en Espagne ou en France. Les Länder allemands ont ouvert des centres de coordination des Agendas 21 locaux, comme l’Emilie-Romagne. La Région Nord-Pasde-Calais a mis en place un programme d’appui aux Agendas 21 locaux (2000-2006) doté d’un soutien financier supérieur, par collectivité, à celui du gouvernement6. La Députation de Barcelone (Province) a lancé un réseau catalan de villes durables et accompagne les Agendas 21, qui se multiplient de ce fait (130 en 2009). La Région Midi-Pyrénées a adopté un peu plus tard une démarche similaire (71 Agendas 21 en 2009). La contamination, dans ce dernier cas, est venue du sud, la campagne européenne des villes durables et le ministère français de l’Environnement ayant fait connaître l’expérience de la Députation de Barcelone.

12Les régions septentrionales du sud de l’Europe, plus « poreuses » au processus européen et beaucoup plus prospères, sont aussi à l’origine de la diffusion des Agendas 21 dans leurs propres pays. Ce processus est clair en Italie, en Espagne, ou dans une bien moindre mesure en ex-Yougoslavie. C’est de l’Emilie-Romagne que part la mobilisation en faveur des Agendas 21 locaux, grâce aux initiatives précoces de Bologne, Modène et Ferrare, au milieu des années 1990, puis à la création d’une coordination nationale des Agendas 21. Cette coordination, portée par quelques environnementalistes au sein de la ville de Modène, catalyse les initiatives italiennes à partir de 1999. En Espagne, l'impulsion pour les Agendas 21 vient de Catalogne, sans aucun appui national. La Députation de Barcelone (311 municipalités) finance un programme d'éco-audits en 1993, qui implique une soixantaine de municipalités. Ces audits correspondent à la phase diagnostic de l’Agenda 21 et sont suivis de plans d'actions détaillés. Le réseau catalan de villes durables donne ensuite un essor aux Agendas 21 dans les années 1998-1999. Il réunit plus de 200 municipalités et inspire d’autres réseaux régionaux de villes durables, comme celui du pays basque espagnol ou celui de Midi-Pyrénées, qui voient à leur tour les Agendas 21 se multiplier.

13On voit bien le rôle déterminant de l’accompagnement, non seulement financier mais méthodologique et politique. Les Agendas 21 bousculent les représentations et les politiques publiques établies. Les acteurs locaux ont donc besoin de mises en réseau et de soutiens (Emelianoff, Stegassy, 2010). En France par exemple, les trois appels à projets pour les Agendas 21 lancés par le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement en 1997, 2000 et 2003, enclenchent une réelle mobilisation des collectivités territoriales, en dépit de financements jugés symboliques.

La dynamique interne des Agendas 21

14On peut distinguer trois grands profils d’Agendas 21 locaux, reflétant trois stades d’évolution. À un premier niveau, ou palier, l’Agenda 21 est un outil de communication et de sensibilisation au DD, en interne, au sein de la collectivité, et en externe, lorsqu’une concertation est organisée en direction des habitants et des acteurs socioéconomiques. Il travaille les représentations et les cultures professionnelles. C’est un outil pédagogique, qui déclenche des réflexions, revivifie le débat démocratique et peut donner lieu à une relecture des actions municipales en termes de DD ou à de nouvelles actions en général de portée limitée. Son caractère englobant est peu compatible avec les moyens restreints dont il dispose et un portage politique souvent déficient. Il déçoit à terme ceux qui s’y sont impliqués.

15À un stade plus avancé, l’Agenda 21 met en route des projets de démonstration, développe une pédagogie de l’action. Les projets plutôt expérimentaux sont portés soit par des groupes d’acteurs locaux ou d’habitants soit par les services administratifs. Les Agendas 21 ouvrent dans les deux cas un espace de créativité, de respiration, qui se démarque des approches conventionnelles et hiérarchisées. Les Agendas 21 allemands illustrent bien l’importance accordée à l’initiative citoyenne. Ils donnent naissance à de nombreux petits projets, encouragés et sélectionnés par les municipalités, qui peuvent être portés par des habitants. La démarche est pragmatique, s’appuie sur des actions démonstratives puis tente d’organiser leur transfert, d’où la mise en place de centres régionaux de coordination des Agendas 21. Dans ce cadre, sont privilégiées des mesures soft plutôt que hard, à moindre coût, des actions sur la demande (d’énergie, de transport…) et sur les comportements (Bordon et al., 2006). Parfois, un modèle de co-action s’instaure, fondé sur des partenariats entre pouvoirs publics, associations civiles et acteurs socio-économiques, comme à Nüremberg. La participation dans l’action prend le relais de la simple participation orale, délibérative.

16Le dernier palier, celui de la « maturité », correspond à la mise en œuvre d’une stratégie de DD par les services. L’Agenda 21 se professionnalise, ce qui n’est pas sans paradoxe : il gagne en opérationnalité, il perd en force de mobilisation démocratique. Une fois passée l'effervescence des premières années de débat et propositions, les actions de l’Agenda 21 sont intégrées dans le travail courant des services et compagnies publiques. Le portage politique et administratif des Agendas 21 ne laisse plus beaucoup de place aux associations. En Suède, l’État a choisi l’efficacité plutôt que la démocratie, en réduisant nettement l’éventail des possibles. Le programme d’appui aux Agendas 21, LIP, a été critiqué pour son forçage écotechnologique et son caractère directif par rapport à des priorités locales beaucoup plus diverses (Lafferty, 2001). À ce niveau de maturité, l’Agenda 21 est finalement transformé en politiques publiques et, de ce fait, souvent abandonné en tant que tel. Le stade précédent permet au contraire de laisser un espace ouvert pour faire vivre un débat public, agréger de nouveaux acteurs et renouveler les dynamiques d’action.

17L’Agenda 21 déclenche donc a minima une sensibilisation plus ou moins étendue, il stimule la prise d’initiative des acteurs de la société locale, et dans les cas plus aboutis, des projets de service expérimentaux. La démarche introduit les enjeux écologiques globaux au niveau local, comme le climat. Sur un plan méthodologique, elle soulève la question de la transversalité de l’action publique. Sur le plan de l’action politique, elle élargit la sphère de l’intervention publique, du global au local, parfois jusqu’à la remise en question des modes de vie et à l’encouragement d’une « consommation critique », comme le fait la Province de Bologne.

18Pour les acteurs qui l’animent, c’est un lieu de réappropriation de l’initiative, qu’elle soit publique ou civile, une soupape, un espace où germent des idées qui percent, ou bien échouent, souvent en raison de rigidités réglementaires. Les innovations potentielles arrêtées en chemin ne manquent pas. À Albertslund, par exemple, le projet des « logements verts », qui voulait soumettre l’attribution de certains logements sociaux à des critères de localisation de l’emploi, dans la perspective d’un rapprochement entre lieux de vie et lieux de travail, a été stoppé par la législation nationale (Héland, 2006).

19Ces réflexions nouvelles et débats contradictoires sont fréquemment à l’origine de politiques plus opérationnelles et plus ciblées. Le micro protocole de Kyoto lancé par la Province de Bologne en 2006 avec 25 communes volontaires est, par exemple, une idée issue du forum de l’Agenda 21 ; tout comme le projet de sortie des énergies fossiles adopté par Växjö en 1996, une suggestion de la société suédoise de conservation de la nature. L’Agenda 21 est ainsi un lieu d’expression et de recueil d’idées, nourri par la société civile, qui peuvent ensuite s’enraciner dans l’action des services municipaux. Il disparaît souvent en laissant une descendance.

Les apports et limites de la démarche

20Une étude conduite en 1999-2000 a dressé un premier bilan des Agendas 21 locaux dans 11 pays européens (Lafferty, 2001). Il en ressort une hétérogénéité de situations, fonction de trois paramètres : l'ancienneté de la démarche, la transversalité des Agendas 21 locaux (et leur place dans l’organigramme), enfin leur degré d'application, largement dépendant des fonds publics. L’évaluation conduite par ICLEI en 1999 montre que les Agendas 21, souvent portés par les services en charge de l’environnement, tendent à promouvoir des politiques finalement sectorielles (ICLEI/DIFU, 1999). Le forçage environnemental s’opère par les sources de financement (ministères et institutions de l’environnement), les attendus implicites ou explicites, le portage administratif ou politique, qui est souvent le fait de personnes de sensibilité écologiste. Mais l’Agenda 21 est aussi réduit à un programme environnemental par les services et les élus qui n’acceptent pas son ingérence dans les autres secteurs. Le défaut de transversalité est un problème politique et non uniquement organisationnel. Les Agendas 21 locaux ne bénéficient pas la plupart du temps d’un appui politique suffisant pour infléchir le cœur des politiques urbaines. Ils n'ont pas réussi à occuper une place centrale sur l'échiquier politique.

21Différents auteurs s’accordent toutefois sur deux apports incontestables : un renforcement des politiques environnementales urbaines, notamment sur le volet de l’évaluation, et une revitalisation de la démocratie locale (Lafferty, 2001). Durant les années 1990, la construction européenne pousse à une homogénéisation des outils et des politiques du nord au sud, de l’ouest à l’est de l’Europe. Les Agendas 21 sont saisis comme des opportunités pour une remise à niveau environnementale, pour renforcer ou introduire des procédures de participation, quand ce n’est pas pour renforcer des pouvoirs locaux déficients.

22L’impact des Agendas 21 sur les politiques environnementales urbaines est particulièrement sensible dans les contextes où elles étaient peu développées, au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne (Lafferty, 2001). Les Agendas 21 britanniques conduiront à des progrès sectoriels dans les domaines des transports, de l'énergie, des déchets, de la biodiversité, et de l’évaluation environnementale (indicateurs, systèmes de management environnemental), tout en dynamisant les processus de participation locale et communautaire. En Italie, de nouveaux outils de mesure et gestion environnementales sont développés, ainsi que des efforts en matière de mobilité durable, d’énergies renouvelables, de modes de vie... Les municipalités espagnoles voient surtout dans les Agendas 21 une occasion de rattraper leur retard dans le domaine environnemental. Nombre de ces Agendas 21 locaux se rapprochent des chartes d’environnement françaises, à la différence qu’on y rencontre aussi des interventions de base, telles que l’installation d’une station d’épuration ou la requalification des fronts de mer et de rivière. Certains développent des approches intégrées, notamment dans les secteurs soumis à une forte pression urbaine (périurbain, lieux touristiques).

23Les Agendas 21 ont nourri en second lieu un espoir de décentralisation. Ils ont été perçus comme un moyen de renforcer les pouvoirs locaux dans les contextes où ils sont encore faibles : en Italie, en Espagne, au Royaume-Uni, en Europe centrale et orientale. Ailleurs, leur essor a coïncidé avec une crise de légitimité du politique et une volonté d’expérimenter des méthodes de participation susceptibles de l’atténuer, dans un rapport de proximité avec les habitants (Lafferty, 2001). Ce motif aurait particulièrement joué aux Pays-Bas, en Finlande et au Royaume-Uni. Pour les pays déjà aguerris à la planification participative depuis les années 1970 (Suède, Danemark, Pays-Bas), les Agendas 21 renouvelleront provisoirement les dynamiques de participation. Les Agendas 21 se seraient donc inscrits en creux dans une période de doute, de renouvellement des politiques locales, de leur légitimité (recherches de proximité) et de leur place dans l’édifice politique (décentralisation).

24Il serait faux, à notre avis, de s’arrêter à cette seule articulation scalaire, dans un jeu entre local et national. Les Agendas 21 ont également permis d’apprivoiser des enjeux de portée globale (changement climatique, consommation responsable, biodiversité, etc.), de définir des actions concrètes relatives à ce nouvel horizon. C’est sur ce volet, substantiel et non seulement procédural, qu’ils se singularisent. Les Agendas 21 ont commencé à désenclaver le débat territorial, l’appréhension des solidarités et des responsabilités, non sans rencontrer beaucoup de résistances.

25L’essoufflement a néanmoins gagné. La vague des Agendas 21 est retombée assez rapidement dans les pays qui les ont initiés précocement sans dégager de moyens spécifiques, comme au Royaume-Uni, aux Pays-Bas ou en Finlande. Elle est parvenue à se maintenir plus longtemps lorsque des fonds importants ont été mis en place, au Danemark et en Suède, ou bien lorsque les Agendas 21 sont passés aux mains d’une multiplicité d’acteurs, comme en Allemagne. Dans les pays qui ont découvert tardivement la démarche, tels que l’Italie, la France ou l’Espagne, les Agendas 21 locaux sont en plein essor mais difficilement appliqués. Enfin dans certains pays de l’Est, par exemple en Serbie, des coordinations nationales pour les Agendas 21 commencent à se mettre en place. Le tableau des Agendas 21 en Europe est donc en demi-teinte.

Un zoom sur la France : quelques réalités géographiques

  • 7 Respectivement : « Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire » (...)

26La pénétration tardive de la notion de DD en France, la préexistence des Chartes d’environnement et un degré de centralisation où le feu vert de l’État et du législateur reste décisif, sont autant de facteurs qui expliquent l’essor récent des Agendas 21 locaux. La LOADDT (1999), la SRU (2001)7 et les lois Grenelle (2009-2010) ont amplifié la mobilisation des territoires, devenue quasi générale aujourd’hui autour du DD.

27L'intérêt que suscitent les Agendas 21 à l’échelon territorial est dû en partie à la rénovation des missions et du sens de l’action publique, à la volonté de garder un service public « durable ». De nombreux Conseils généraux élaborent ainsi des Agendas 21, tandis que 18 régions sur 26 ont adopté une démarche d’Agenda 21 en 2009. Les réticences face à l’expérimentation, perçue comme génératrice d’inégalités territoriales, expliquent que les collectivités françaises n’aient pas été sur le devant de la scène européenne en matière de Plans Climat, d’Agendas 21 ou de quartiers durables. Ces réticences traduisent le poids de la centralisation, notamment dans le domaine énergétique, qui a considérablement freiné les initiatives. La « contamination » ne s’est donc pas effectuée à un niveau de pointe, mais dans la masse même des territoires, selon un processus diffus, avec une faible articulation entre les Agendas 21 régionaux, départementaux et locaux.

28Les collectivités françaises ont d’autres spécificités. L’inhibition des démarches de participation est particulièrement évidente, elle aussi héritière d’une tradition. La concertation telle qu’elle est pratiquée dans la plupart des Agendas 21 européens, même en Italie, n’a pas d’équivalent en France. En conséquence, le relais vers l’habitant n’est pas passé. La plupart des collectivités ont élaboré leur Agenda 21 en interne, se contentant de sensibiliser le « public » par quelques réunions, des expositions, conférences, brochures, etc. Il existe bien sûr quelques exceptions, comme l’Agenda 21 lillois, élaboré en partenariat étroit avec le tissu associatif local, ou celui d’Echirolles, dans l’agglomération grenobloise.

29Un retour sur les premiers appels à projets organisés par le ministère de l’Environnement permet de mieux comprendre qui s’engage dans la démarche et où. La répartition géographique des Agendas 21 est très significative. En 1997, la quasi totalité des lauréates du premier appel à projets (16 collectivités) se situe dans le Nord et l'Est de la France. La moitié sont des communes périphériques (ou des regroupements de communes) de grandes agglomérations, sujettes à des problèmes environnementaux et/ou sociaux assez aigus. Les Agendas 21 ont d’abord trouvé un terrain favorable dans des territoires fragilisés, qui tentent de définir de nouvelles perspectives de développement (Emelianoff, 2005).

30Les lauréates du second appel à projets (29 collectivités), en 2000, dessinent une carte sensiblement différente de la première, révélant les appuis régionaux qui se mettent en place. Les régions Rhône-Alpes et Midi-Pyrénées sont fortement représentées, tandis que l’Ouest et le grand bassin parisien le sont peu. Lors du troisième appel à projets (41 lauréates) en 2003, la région Île-de-France s'ajoute à Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais et Midi-Pyrénées, ces quatre régions dominant nettement le reste du territoire. En 2009, les grappes d’Agendas 21 se localisent principalement dans les territoires qui ont mis en place des dispositifs d’incitation, c’est-à-dire les régions citées, le département de la Gironde et la communauté urbaine de Nantes.

31Les Agendas 21 sont portés par quelques villes centres, un nombre important de communes périurbaines et des agglomérations de plus de 100 000 habitants qui les assimilent souvent aux Projets ou Contrats d’agglomération. Avec la mise en place des communautés d’agglomération et des nouvelles communautés urbaines à partir de 2001, les villes qui ont initié un Agenda 21 communal le transfèrent progressivement à la structure intercommunale. Les Agendas 21 d’agglomération tendent à recouper la politique d’urbanisme et de transport, et ont souvent du mal à trouver leur place. Ils peuvent néanmoins faire l’objet d’actions spécifiques.

32Dans les communes périurbaines, l’Agenda 21 porte fréquemment un projet de recomposition territoriale, qui s’appuie sur les trames végétales et les espaces publics. Les communes doivent faire face à la pression urbaine, mais aussi à un urbanisme éclaté, à des paysages fragmentés par les infrastructures et emprises de transport, les surfaces d’activités économiques et commerciales, ou encore les espaces en obsolescence (friches industrielles ou agricoles). La pression urbaine pousse à des approches transversales, à l’instar des villes satellites de la région urbaine de Barcelone.

33Certaines communes subissent particulièrement les externalités du développement urbain. Athis-Mons, Bouguenais, Faches-Thumesnil, Grande-Synthe ou Martigues accueillent ou jouxtent des zones aéroportuaires ou portuaires dotées d’industries lourdes. Saint-Denis ou Avion et Rouvroy sont marquées par les friches industrielles et minières. Arcueil-Cachan-Fresnes-L’Hay les Roses constituent un ensemble de communes exposées à un trafic routier intense. Dans certains cas, les facteurs de nuisance et de risque sont aussi, grâce à la taxe professionnelle, ceux qui permettent de financer une politique d’amélioration du cadre de vie ou de revalorisation d’image, sans que les nuisances ne disparaissent pour autant, comme à Feyzin, Grande-Synthe ou Martigues.

Conclusion

34Les Agendas 21 sont une réalité qui nécessite une compréhension dynamique, tant au niveau de leur diffusion géographique que de leur évolution interne. Ils ont constitué en Europe le premier temps d’une sensibilisation des acteurs territoriaux aux enjeux du DD. Ils ont donné lieu à des centaines d’initiatives riches, plus ou moins ponctuelles, qui ont évolué et continuent à se transformer. Dans le quotidien de l’action territoriale, l’Agenda 21 a été un socle de réflexions et d’initiatives qui a joué un rôle d’impulsion, de questionnement, de reformatage des politiques publiques, de transfert d’idées à partir de la société civile, également. Il correspond à une démarche amont, à une étape dans un processus. On peut se demander alors si les Agendas 21 ne seraient pas par définition transitoires, contrairement à l'ambition affichée de définir un programme d'actions sur le long terme, « pour » le XXIe siècle. Une démarche destinée à s'effacer, évanescente à l'échelle des temps de transformation de la ville, dès lors que les politiques urbaines auraient pris le relais ? On peut le penser, comme on peut déplorer le fait que le relais vers les politiques se soit souvent enrayé, et que le débat public se referme au moment où les crises le rendent de plus en plus vital.

Bibliographie

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Emelianoff C., 2005, « Les Agendas 21 locaux : quels apports sous quelles latitudes ? », Développement durable et territoires, Dossier 4 : La ville et l'enjeu du Développement durable, mis en ligne le 31 mai 2005, URL : http://developpementdurable.revues.org/index532.html.

Emelianoff C., Stegassy R., 2010, Les pionniers de la ville durable. Récits d’acteurs et portraits de ville en Europe, Paris, Autrement.

Héland L., 2006, « Albertslund », in Bordron et al., « Politiques locales de transport et développement durable. La démarche Agenda 21 peut-elle contribuer à la définition et à la mise en œuvre des politiques locales de transport ? », Rapport pour le PREDIT, Association 4D, Paris, p. 169-187.

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Lafferty W. L. (ed.), 2001, Sustainable Communities in Europe, London, Earthscan.

Observatoire national des Agendas 21 locaux et pratiques territoriales de développement durable, 2008, Panorama des Agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable en France, Association 4D, Comité 21, MEEDDAT, Paris.

Notes

1 Le chapitre ne porte que sur l’espace européen, au sein duquel de nombreuses enquêtes et entretiens ont été menés pour appréhender la réalité des Agendas 21 locaux.

2 ICLEI correspond à « International Council for Local Environmental Initiatives ». Cependant, l’organisation s’intitule officiellement depuis 2003 : « ICLEI – Local Governments for Sustainability ».

3 L’Agenda 21 pour la région de la mer baltique est le premier Agenda 21 intergouvernemental, en 1998.

4 Amsterdam, Athènes, Berlin, Bratislava, Espoo, Gdansk, Kiev, Lisbonne, Londres, Milan, Mulhouse, Prague, Riga, Tallin.

5 Le Royaume-Uni a initié ce type de campagne dès 1993, les Pays-Bas en 1996, la Suède et la France en 1997, la Finlande, la Norvège et l’Allemagne en 1998.

6 Depuis, l'animation du réseau de collectivités engagées dans un Agenda 21 a été confiée au Groupement d'intérêt public (État-Conseil Régional) « Centre ressource du développement durable » (CERDD).

7 Respectivement : « Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire » et « Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ».

Auteur

Maître de conférences en géographie, aménagement et urbanisme à l’Université du Maine, ESO-Le Mans, Cyria.Emelianoff@univlemans.fr

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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