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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie V. Démarches d’acteurs

Chapitre 34. Articulation des échelles territoriales des politiques de développement durable

Abdelillah Hamdouch et Marc-Hubert Depret

Texte intégral

1Tout au long du XXe siècle, l’environnement a été le « parent pauvre » des politiques publiques. Cela semble aujourd’hui remis en cause par plusieurs évènements récents (travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, envolée et volatilité croissante des cours du pétrole et des matières premières, crises économique et financière et reconnaissance des limites structurelles d’un modèle de croissance inadapté aux plans social et environnemental, changement d’administration aux États-Unis, etc.) dont la quasi-simultanéité a contribué à une véritable prise de conscience collective sur les questions climatiques et environnementales. Cette conscientisation écologique s’est notamment traduite par la place conséquente accordée au thème de la « croissance verte » dans les plans de relance mis en œuvre pour atténuer l’impact de l’actuelle crise économique et financière (cf. Depret, Hamdouch, 2009b).

2De fait, on assiste depuis quelques temps à une évolution graduelle des politiques publiques mises en œuvre en matière de développement durable (DD). Celles-ci ne se limitent plus désormais aux questions environnementales et climatiques, mais s’élargissent progressivement à l’innovation, aux transports, au logement, à l’énergie, à l’agriculture ou à l’aménagement du territoire. Parallèlement, elles se déploient à différentes échelles spatiales dans la mesure où le DD impose de penser globalement les problèmes et d’agir partout à la fois, rapidement et de manière coordonnée, dans le cadre d’une gouvernance multi-niveaux.

  • 1 Sur les contours, les fondements et le potentiel de ces secteurs « verts », cf. le chapitre 11 de c (...)

3L’objet de ce chapitre est de rendre compte de cette co-intégration (spatio-temporelle) croissante des politiques de DD. Nous en présentons tout d’abord les fondements théoriques et empiriques (section 1). En nous appuyant sur quelques « cas d’école », nous expliquons ensuite pourquoi certains territoires semblent mieux armés que d’autres dans la compétition (interrégionale et internationale) qui se joue actuellement pour préempter et exploiter les ressources, les compétences et les marchés liés à la sauvegarde de l’environnement et à la préservation du climat1 (section 2). Dans ce cadre, nous nous attacherons plus particulièrement à la question de la nature, de la cohérence (inter-temporelle) et de l’articulation (territoriale) des mesures mises en œuvre dans le cadre de cette stratégie de cointégration durable des politiques publiques. Enfin, nous concluons ce chapitre par quelques pistes de réflexion sur les enjeux (notamment territoriaux) soulevés par cette stratégie (section 3).

Les fondements de la co-intégration des politiques de développement durable

4Les causes et conséquences des dégradations de l’environnement et du réchauffement climatique sont aujourd’hui largement renseignées. Pourtant, la communauté internationale se divise encore sur la nature, l’ampleur et le calendrier des actions à mettre en œuvre pour y remédier. Pendant longtemps, en effet, les décideurs pensaient qu’instaurer une réglementation environnementale (au sens large du terme, c’est-à-dire incluant également des dispositifs visant à prévenir ou à atténuer les causes du dérèglement climatique) trop répressive aurait des effets globalement négatifs sur la compétitivité, l’emploi et le mode de vie des populations. C’est pourquoi les politiques environnementales (et climatiques) étaient plutôt conservatrices, court-termistes, minimalistes, voire passives (Depret, Hamdouch, 2009a). Elles n’incitaient donc pas à agir directement à la « source » des dégradations de l’environnement et, encore moins, à investir massivement dans des cleantech radicales (Jaffe, Palmer, 1997 ; OECD, 2009).

5Depuis quelques temps, toutefois, une conception alternative est défendue par de nombreux économistes (évolutionnistes) et, parallèlement, est mise en œuvre institutionnellement.

6Les fondements de cette nouvelle conception sont multiples. Elle s’appuie tout d’abord sur un constat d’échec : celui des politiques environnementales (timides) menées depuis les années 1980 et surtout 1990 (Depret, Hamdouch, 2009a).

7Son deuxième fondement procède d’une intuition (cf. Porter, 1991) selon laquelle la préservation active et globale de l’environnement – ou simplement l’internalisation stratégique des contraintes environnementales – ouvre de réelles perspectives pour le développement de nouveaux secteurs « verts » offrant un potentiel économique, financier et humain significatif à court ou moyen terme, et probablement plus ample encore à long terme.

8Elle s’inscrit également en droite ligne de la première Conférence sur l’Environnement (1972), du rapport Brundtland (1987) et de l’Agenda 21 (1992), qui préconisaient tous (en leur temps) d’intégrer les considérations socioéconomiques et les questions d'environnement et de développement à chaque échelon des politiques publiques (Sørensen, 2003 ; Jänicke, 2008).

9Elle découle enfin de la nature même des innovations environnementales (cf. supra chapitre 11). Celles-ci requièrent en effet un « pilotage » à la fois flexible, multi-échelles et multi-acteurs qui cadre mal avec le cadre rigide, strictement spatialisé (souvent au niveau national) et « top down » des politiques environnementales traditionnelles (Depret, Hamdouch, 2009a).

10Pour toutes ces raisons, la sauvegarde de l’environnement et la préservation du climat ne peuvent être envisagées dans le cadre restreint de la seule politique environnementale. Elles requièrent dès lors une stratégie élargie intégrant l’ensemble des politiques relevant du DD. Comme de nombreux travaux récents tendent à le montrer (cf. infra), seule cette combinaison (ou co-intégration) peut réellement offrir des solutions économiquement viables à des problèmes environnementaux aussi urgents, massifs et globaux que le changement climatique, la gestion des ressources naturelles, le recyclage des déchets ou la sauvegarde de la biodiversité.

La nature, la cohérence (dynamique) et l’articulation (territoriale) des stratégies de co-intégration des politiques de développement durable

11Cette stratégie de co-intégration des politiques de DD est aujourd’hui relativement bien documentée.

12Selon les auteurs, elle prend différents traits : sustainable innovation policy (Foxon, Pearson, 2008 ; Nill, Kemp, 2009), green innovation policy (Ruud et Larsen, 2004), transition policy ou management transition (Kern, Smith, 2008 ; Rotmans et al., 2001), cross-sectoral policy (Steurer, 2007), ecological modernisation (Huber, 2000 ; Jänicke, 2008), environmental policy integration (Liberatore, 1997 ; Lafferty, Hovden, 2003 ; Schrama, Sedlacek, 2003 ; Sørensen, 2003 ; Dries et al., 2005 ; Hjelt et al., 2005 ; Ömer-Rieder, Whitelegg, 2005 ; Kivimaa, Mickwitz, 2006), « cool » science and technology policy (David, 2009), etc.

13Ces contributions (non exhaustives) ont étudié les politiques environnementales (au sens large) de nombreux territoires (Danemark, Allemagne, France, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Norvège, Finlande, Suède, États-Unis, Canada, Japon, Inde, Australie...) et dans de multiples green secteurs (énergies éolienne, solaire photovoltaïque, houlomotrice et nucléaire ; hydrogène et piles à combustible ; motorisation hybride ou électrique ; biocarburants ; biomasse ; isolation des bâtiments ; transports ; gestion des déchets ; chimie ; industrie papetière ; etc.).

14Plusieurs enseignements et éléments d’analyse majeurs ressortent de ces différents travaux.

Une co-intégration nécessaire mais (généralement) non suffisante

15Il apparaît tout d’abord que les territoires où le green business est le plus développé partagent, pour la plupart, les mêmes traits significatifs (cf. Hamdouch, Depret, 2010), à commencer par la co-intégration de leurs politiques de DD.

16A minima, cette co-intégration se limite aux politiques environnementales et aux politiques de l’innovation, dont les outils se complètent généralement plutôt qu’ils ne s’excluent (Depret, Hamdouch, 2009a). Mais, dans bien des cas, elle concerne également les politiques relatives aux transports, à l’énergie ou au logement, voire à l’agriculture, à l’éducation ou au développement territorial. Au Japon, par exemple, la filière solaire a été soutenue par différents programmes gouvernementaux (Beise, 2004) qui combinaient de multiples mesures relevant de plusieurs ministères (environnement ; économie, commerce et industrie ; logement ; éducation, science et technologie ; etc.) − cf. aussi les cas du Nationale Milieubeleidsplan 4 néerlandais (Kern, Smith, 2008), de la « nouvelle stratégie énergétique nationale » nippone (METI, 2006), du « Transport Action Plan » danois (Sørensen, 2003), du National Action Plan for Sustainable Development norvégien (Ruud, Larsen, 2004) ou, dans une moindre mesure, du « Grenelle de l’environnement » français.

17Cette co-intégration a d’autant plus de chance d’être mise en œuvre qu’il existe une forte demande sociale, politique et économique en faveur d’un développement plus durable, mieux régulé et plus responsable. C’est ce que l’on a pu observer au Danemark dès les années 1970 (cf. également supra chapitre 11 pour le cas californien). Dépourvu de ressources énergétiques, opposé à l’énergie nucléaire et confronté à un chômage croissant et aux difficultés de son agriculture, le Danemark cherchait alors à réduire sa forte dépendance vis-à-vis du pétrole, ainsi que de nouveaux relais de croissance au moment où les deux chocs pétroliers successifs se faisaient durement sentir sur l’économie danoise (Garud, Karnø, 2003 ; Buen, 2006). L’énergie éolienne est ainsi apparue aux Danois comme la solution à leurs problèmes. Cette politique volontariste a été soutenue autant par l’opinion publique que par les lobbies (patronaux, agricoles ou anti-nucléaires) et leurs relais (politiques, syndicaux et technocratiques), sans doute grâce à une culture ancestrale du compromis et aux nombreux partenariats public-privé qui en ont découlé et qui ont associé de nombreux acteurs sociaux (État, entreprises, institutions de recherche, banques, etc.) parfois réticents de prime abord.

18Cependant, la simple mise en œuvre de cette co-intégration n’est généralement pas suffisante, dès lors que la coordination des politiques est trop timide et/ou pas assez constante (comme l’atteste, par exemple, l’échec récent du développement d’une filière biocarburants au Japon). De fait, la co-intégration requiert une pratique particulière, comme nous le montrons à présent.

Une co-intégration contingente et dynamique

19Il apparaît ainsi que si le choix des mesures à mettre en œuvre (dans le cadre d’une stratégie co-intégrative) compte, il importe généralement moins que leur dosage respectif et, surtout, que leur timing. La co-intégration durable des politiques publiques est en effet en grande partie contingente. Dès lors, elle doit être à la fois circonstancielle (i), pérenne (ii) et flexible (iii).

  1. Les stratégies de co-intégration poussée des politiques publiques en faveur de l’environnement doivent ainsi être adaptées au (green) secteur ou à la (clean) technologie concernés, et au « contexte » prévalent. Avant tout, parce que l’efficacité des différentes politiques ne se décrète pas et résulte de la combinaison de multiples facteurs aléatoires et de différents évènements plus ou moins fortuits ou délibérés. C’est pourquoi les facteurs (scientifiques, institutionnels et économiques) de déclenchement et/ou d’amplification des processus d’innovation dans le domaine de l’environnement sont souvent différents d’une cleantech à une autre et/ou d’un éco-secteur à un autre, mais également d’une période à une autre et, souvent, d’un territoire à l’autre – cf. le cas de l’évolution récente différenciée du marché de la pile à combustible au Japon, en Allemagne, aux États-Unis et en Grande-Bretagne (Brown et al., 2007). C’est ainsi que le faible coût de l’électricité d’origine nucléaire a considérablement retardé et freiné le développement des énergies renouvelables en France – cf. également le cas norvégien (Christiansen, Buen, 2002 ; Buen, 2006) où le lobbying combiné des compagnies hydro-électriques et pétrolières a ralenti l’essor des secteurs éolien et houlomotrice –, tandis qu’à l’inverse, le lobby antinucléaire a largement favorisé le développement de l’énergie éolienne en Allemagne (Michaelowa, 2005). En Espagne, le développement de la filière éolienne a d’abord été freiné par une infrastructure électrique déficiente et une insuffisante interconnexion des réseaux (en raison de l’enchevêtrement territorial des échelons administratifs), puis a été favorisé par le désir de diversification des sociétés de BTP à la recherche de nouveaux projets immobiliers (Del Rio, Unruh, 2007).

  2. Ces stratégies doivent également s’inscrire dans la (longue) durée (Rotmans et al., 2001) et donc être relativement constantes (malgré les alternances politiques). Si les capitaux constituent, comme souvent, le « nerf de la guerre », leur rareté (relative) n’est cependant pas toujours rédhibitoire (Garud, Karnø, 2003), dès lors qu’ils sont employés « à bon escient » et au « bon moment », et que d’autres ressources (cognitives notamment) les compensent. Dans ce cadre, la planification de long terme des politiques de DD constitue une stratégie pertinente lorsqu’elle est mise en œuvre de manière proactive (stratégie du first-mover ou du « pionnier ») et qu’elle se focalise sur un petit nombre de secteurs (stratégie de niche) et de territoires (stratégie de clustering). Nombreuses sont les études qui montrent en effet que les innovations environnementales se déploient (et se diffusent) plus efficacement si elles ont pu se développer, au préalable, au sein de niches (territoriales) de marché relativement bien « protégées » des innovations alternatives ou déjà existantes (cf. les notions de lead market et de strategic niche management : Kemp et al., 1998 ; Beise, 2004 ; Beise, Rennings, 2005 ; Ömer-Rieder, Whitelegg, 2005 ; Hendry et al., 2007 ; Nill, Kemp, 2009).

  3. Parallèlement, la politique de co-intégration durable requiert à la fois de la réactivité, du pragmatisme (ou de la patience) et de la flexibilité (cf. la notion de time-strategic evolutionary policy chez Nill, Kemp, 2009). Elle nécessite donc un mélange d’ingéniosité (en particulier lorsque les ressources manquent) et d’improvisation (cf. la notion de « bricolage » mise en avant par Garud et Karnø, 2003). Elle se traduit ainsi souvent par un processus d’apprentissage de type « essais et erreurs » (Kamp et al., 2004) au sein duquel les visions des acteurs, leurs pratiques, et les processus d’adaptation co-évoluent (Kemp et al., 2007).

20La co-intégration doit donc être graduelle et évolutive, dans sa définition comme dans sa mise en œuvre, à l’image de la politique visant à renforcer l’efficience énergétique des bâtiments en Allemagne (Nill, Kemp, 2009) – cf. aussi Sartorius, Zendel, (2005) pour de nombreuses illustrations. Buen (2006) montre bien également que les différents outils utilisés successivement par le gouvernement danois pour favoriser son secteur éolien n’ont pas été les mêmes selon les époques et les stades de développement du secteur. Ainsi, jusqu’à la fin des années 1980, le Danemark subventionnait avant tout les investissements (conséquents et incertains) nécessaires à l’implantation des fermes éoliennes. Dans les années 1990, les aides gouvernementales prenaient davantage la forme de subventions à la production d’électricité éolienne et au remplacement des turbines obsolètes. Au début des années 2000, les autorités cherchaient essentiellement à renforcer la connexion des fermes éoliennes au réseau électrique et à garantir la compétitivité-prix de l’électricité éolienne. Aujourd’hui, la politique danoise vise à la fois à renforcer l’insertion des réseaux d’innovation environnementale danois dans les programmes européens, à asseoir la compétitivité internationale des entreprises domestiques, à consolider les efforts en R&D environnementale et à favoriser l’« entrepreneuriat vert ».

Une co-intégration qui requiert une gouvernance (territoriale) multi-niveaux

21Enfin, la co-intégration des politiques de DD appelle une gouvernance multi échelles, trans-sectorielle et multi-acteurs adaptée aux espaces géographiques visés (Bache, Flinders, 2004 ; Bulkeley, Betsill, 2005 ; Jänicke, 2005, 2008 ; Kemp et al., 2007 ; Smith, 2007).

22Depuis quelques années, en effet, la plupart des pays ont mis en œuvre des politiques de décentralisation / régionalisation de leurs structures politiques et administratives et de leurs actions économiques et sociales. Par ce biais, les gouvernements centraux confient aux régions et aux autres collectivités territoriales de nouveaux champs de compétences en matière d’emploi, de développement industriel, d’enseignement ou de recherche (cf. Hamdouch, 2006), mais également dans le domaine de l’environnement. Ce mouvement tend alors à redéfinir l’espace et les modes d’interaction des institutions en charge de la sauvegarde de l’environnement et de la préservation du climat (collectivités locales, pouvoirs publics régionaux, administrations nationales et institutions supranationales), et, de ce fait, à imbriquer différents niveaux spatiaux dans la détermination et l’évolution des configurations institutionnelles au sein desquels prennent place, désormais, les politiques environnementales (cf. fig. 34.1.).

23Dans ce cadre, les acteurs locaux peuvent, selon les cas, constituer un moteur (comme au Danemark, en Allemagne ou en Californie) – ou, au contraire, un frein (cf. le secteur éolien pour les cas français, norvégien et japonais où l’argument de la préservation des paysages a prévalu) – pour l’émergence et le développement des secteurs « verts » (Buen, 2006 ; Weiss, 2008).

24Parallèlement, la nouvelle gouvernance des politiques de DD appelle à repenser radicalement les « politiques industrielles sectorielles » traditionnelles, en grande partie parce que la green economy devrait, en tant que nouveau paradigme techno-industriel, reconfigurer les frontières organisationnelles d’un grand nombre de secteurs d’activités, voire l’économie tout entière (Depret, Hamdouch, 2009b).

Figure 34.1. : La gouvernance multi-échelles et multi-acteurs des politiques co-intégrées de développement durable

Figure 34.1. : La gouvernance multi-échelles et multi-acteurs des politiques co-intégrées de développement durable

Source : Hamdouch et Depret, (2010), adapté de Jänicke (2008)

25Enfin, la gouvernance bascule progressivement du niveau purement individuel vers des formes plus socialisées et systémiques de coordination collective en réseaux (Smith, 2007).

26On assiste ainsi progressivement à une co-évolution croissante des différentes politiques publiques menées à différents échelons territoriaux en matière environnementale.

27C’est sans doute aux États-Unis (et, dans une moindre mesure, en Allemagne, en Espagne ou au Canada) que cette gouvernance territoriale multi-niveaux des politiques (co-intégrées) de DD connaît sa forme institutionnelle la plus avancée (en grande partie pour des raisons historiques liées à l’organisation décentralisée des pouvoirs publics). Au niveau fédéral, si l’Environmental Protection Agency, le Department of Energy et la nouvelle Advanced Research Projects Agency-Energy (ARPA-E) sont traditionnellement très impliqués dans le domaine de l’environnement et de l’énergie, d’autres ministères et agences indépendantes (NASA et NSF notamment) développent et soutiennent également des programmes (spécifiques ou interagences) en la matière. Parallèlement, la plupart des États investissent désormais massivement afin de développer des clusters régionaux d’excellence environnementale et énergétique (cf. supra chapitre 11), tout en s’engageant dans des programmes ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Au plan local, enfin, de nombreuses villes ou comtés – ainsi que des particuliers, des entreprises, des universités, des fondations ou des organisations non gouvernementales – font également preuve d’un remarquable activisme.

28Dans des pays plus petits (Danemark, Pays-Bas, Norvège, Finlande, etc.) ou traditionnellement plus centralisés (Japon, France, Grande Bretagne, etc.), cette stratégie de gouvernance multi-scalaire est également souvent de mise. Au Danemark, par exemple, si la politique de DD est centralisée (au niveau national), elle est, en même temps, mise au service des acteurs locaux (services publics, municipalités, coopératives rurales, établissements privés, etc.) – qui y jouent un rôle essentiel –, tout en bénéficiant de certains programmes de l’Union Européenne (notamment les programmes cadres de recherche et de développement et l’Environmental Technological Action Plan). En Grande Bretagne, également, on assiste, depuis peu, à une dévolution des politiques environnementales (notamment en matière énergétique) de l’État central vers les niveaux régionaux et locaux (Smith, 2007).

Enjeux et perspectives

29Dans ce chapitre, nous avons voulu rendre compte et illustrer ce qui nous semble constituer une évolution potentiellement radicale de la politique environnementale (prise au sens large), telle qu’elle est actuellement pensée et mise en œuvre par un nombre croissant d’institutions internationales et de gouvernements (nationaux et régionaux). C’est notamment le cas au sein de l’Union Européenne où le principe de co-intégration est d’ores et déjà inscrit dans le marbre de certains traités communautaires (cf. l’article 6 du Traité d’Amsterdam qui spécifie que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté »). De fait, les institutions communautaires et certains pays pionniers (notamment scandinaves) y jouent aujourd’hui un rôle prescripteur qui participe à la diffusion de la stratégie de co-intégration.

30Bien évidemment, de telles stratégies de co-intégration durable, multi-échelles et multi-acteurs des politiques relatives à l’environnement et au climat sont aujourd’hui, pour la plupart, à l’état embryonnaire. Dans bien des cas, également, ces politiques constituent des « exceptions qui confirment la règle » en étant l’apanage de quelques pays plus précurseurs, plus « communicatifs » (politiques d’effets d’annonce) et/ou plus « responsables » que les autres. Pour de nombreux auteurs sur lesquels nous nous sommes appuyés, elles constituent néanmoins une inflexion majeure et – espérons-le – sans doute « durable » des politiques publiques. D’une certaine manière, ces politiques et leur articulation territoriale constituent une sorte de « laboratoire grandeur nature » des changements socioéconomiques, institutionnels… et spatiaux que ne manquera pas d’occasionner le développement futur du green business. De ce point de vue, elles constituent une piste stimulante pour des recherches ultérieures.

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Weiss G., 2008, « The Influence of the Level on Innovations in Environmental Technology: The Case of the German Kraft Pulp Industry », Geoforum, 39 (1), p. 20-31.

Notes

1 Sur les contours, les fondements et le potentiel de ces secteurs « verts », cf. le chapitre 11 de cet ouvrage.

Table des illustrations

Titre Figure 34.1. : La gouvernance multi-échelles et multi-acteurs des politiques co-intégrées de développement durable
Crédits Source : Hamdouch et Depret, (2010), adapté de Jänicke (2008)
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/15446/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 184k

Auteurs

Maître de conférences HDR en économie, CLERSE UMR 8019, Université de Lille 1, Abdel.Hamdouch@univ-lille1.fr

Maître de conférences en économie, BETA, Université Henri Poincaré, marc-hubert.depret@univ-nancy2.fr

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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