Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Développement durable et territoire

 | 
Bertrand Zuindeau

Partie IV. Enjeux sectoriels

Chapitre 26. Déchets municipaux et développement durable

Rémi Barbier et Jacques Mery

Texte intégral

  • 1 Issus du nettoiement de la voirie, de l’entretien des espaces verts… à l’exclusion des boues de sta (...)

1Ce chapitre traite des enjeux d’une gestion durable des déchets municipaux. Conformément à la terminologie européenne, cette expression recouvre les déchets des ménages, les déchets de la collectivité1, ainsi que ceux des petites entreprises (activités commerciales ou artisanales notamment) gérés dans les mêmes conditions que les premiers. En France, la production annuelle de ces déchets municipaux s’élève à environ 34 millions de tonnes en 2006, occasionnant une charge financière de plus de cinq milliards d’euros pour les collectivités locales. Cette production représente une moyenne de 537 kg/hab/an, inférieure selon les données Eurostat à la moyenne de l’UE-15 (563 kg/hab/an) mais supérieure à celle de l’UE-27 (517 kg/hab/an). Comparé aux gisements de déchets industriels (85 Mt), agricoles (374 Mt) ou du BTP (343 Mt), ce gisement est (relativement) modeste (ADEME, 2007). Son étude est toutefois assez exemplaire des défis et des dilemmes que pose la transformation, sous l’égide de la durabilité, d’un grand service urbain.

La mue d’un service urbain : de l’hygiénisme à la durabilité

2Commençons par un bref survol historique. Le service des déchets répond initialement à un souci d’hygiène et de salubrité publiques, qui se traduit par un impératif d’évacuation continue des matières et produits abandonnés par les occupants d’un territoire. À l’époque contemporaine, cette évacuation ne s’est véritablement généralisée et professionnalisée que dans la seconde moitié du XXe siècle. L’enfouissement est longtemps resté l’exutoire dominant, réalisé dans le meilleur des cas dans des « décharges contrôlées » apparues dans les années trente. Puis l’incinération prit son essor dans les années soixante-dix jusqu’à devenir aujourd’hui le mode de traitement majoritaire (ADEME, 2007). Avec la croissance économique des « trente glorieuses », la production de déchets augmenta sensiblement, tandis que la composition évoluait également avec l’arrivée des emballages plastiques. Dans les années soixante-dix, le tas de déchets devint en quelque sorte le miroir de la société de consommation, et plus que jamais il importait de s’en « débarrasser », comme l’expliquait une brochure d’information à destination des communes diffusée par le ministère de l’Environnement en 1973.

3Sur le plan institutionnel, le service s’est d’abord développé sur une base volontaire – au nom de la vocation générale des communes à intervenir sur les enjeux d’intérêt général affectant leur territoire – avant de devenir une compétence obligatoire lors de l’adoption de la première grande loi sur les déchets en 1975. L’élévation progressive des seuils de pertinence technico-économique de la plupart des équipements nécessaires à cette gestion a conduit à la recherche de territoires de gestion plus satisfaisants que les petits territoires communaux. La France a emprunté pour cela la voie de l’intercommunalité, conjuguant une offre institutionnelle progressivement renforcée et des incitations de l’État avec la libre initiative des collectivités. D’autres pays ont opté pour le transfert de responsabilité à un échelon territorial supérieur, comme l’Angleterre où les comtés, l’équivalent de nos départements, ont la charge du traitement des déchets. L’extension du service aux déchets d’activités assimilables aux ordures ménagères a été également laissée à la discrétion de chaque autorité organisatrice. Dans la pratique, une part de ces déchets étant mélangée à ceux des ménages, cette prise en charge est automatique ; mais un service spécifique peut être proposé aux commerçants et artisans, qui doivent alors en principe le financer par une redevance spécifique. Ce mécanisme réalise une intégration territoriale très partielle de la gestion des déchets.

4Le système arrivé à maturité au dernier tiers du siècle précédent relève donc globalement d’un paradigme hygiéniste : les ingénieurs des services techniques assurent le « bon fonctionnement » d’une « ville-machine » dont il convient de gérer les flux par le recours à des techniques adéquates servies par une importante main-d’œuvre. Les conditions de travail en collecte sont particulièrement difficiles. Encore aujourd’hui, l’espérance de vie des agents de collecte à 60 ans, qui est de 16 ans, « se situe en dessous de celle des hommes ouvriers non qualifiés en France (17 ans), et loin derrière celle de l’ensemble de la population masculine au même âge (19,4 ans) » (Gilles et al., 2004, p. 8). L’amélioration des conditions de travail fait désormais partie intégrante du volet social de la durabilité, et passe tout à la fois par des évolutions techniques (collecte robotisée) et organisationnelles (gestion des carrières et du temps de travail).

5Depuis les années quatre-vingt-dix, comme nous allons le découvrir et l’expliciter, le service des déchets connaît une série de transformations profondes en grande partie liées à un changement de son « régime institutionnel ». On désignera par ce terme un ensemble de contraintes et de ressources encadrant son fonctionnement, et qui présentent entre elles une certaine cohérence. Un tel régime s’attache à préciser quelques paramètres de base comme : l’allocation initiale des responsabilités ; la ou les échelles territoriales de gestion ; la répartition du financement entre les acteurs de la chaîne du déchet ; les éléments doctrinaux fournissant une base normative ainsi qu’une vision de ce vers quoi il faudrait tendre ; les conditions de l’intervention des opérateurs privés ; la gouvernance permettant de concilier autonomie des acteurs à la base et convergence vers des objectifs communs. Ces éléments varient d’un pays à l’autre (en dépit des éléments d’unification introduits par la législation européenne) et seraient eux-mêmes redevables d’une analyse en termes de durabilité. On l’a évoqué notamment avec la question de l’échelle de gestion et de sa tension avec le « principe de proximité » supposé régir la gestion des déchets : les économies d’échelle au niveau du traitement compensent-elles les coûts supplémentaires (internes et externes) de transport, sans compter le risque de déresponsabilisation des élus de base ? Une telle analyse systématique dépasserait le cadre de ce chapitre, et nous raisonnerons donc relativement au cadre institutionnel français dont nous donnerons au fil du texte les principaux éléments ainsi que leur évolution récente. Comme d’autres en effet, ce secteur d’action publique est saisi par la vague de rationalisation que sous-tend la référence à la durabilité, ce « mythe mobilisateur » susceptible tout à la fois de mobiliser les acteurs et de les aider à concevoir concrètement de nouvelles configurations d’action, tout en leur laissant de larges marges de manœuvre. Nous allons dans la suite de ce chapitre montrer comment s’est mis en place ce nouveau régime, et évoquer les enjeux et problèmes qu’il soulève.

Maîtrise des impacts et pression sur les coûts

6Une première inflexion environnementale de la gestion des déchets apparaît timidement dans les années soixante-dix, avec le souci de récupération et de valorisation des matériaux contenus dans les poubelles, souci que la crise de l’énergie et les difficultés organisationnelles de mise en place de filières de recyclage mettront rapidement sous le boisseau. Par contre, les enjeux sanitaires vont se conjuguer aux soucis environnementaux pour exiger des opérations de traitement des déchets qu’elles s’améliorent techniquement et limitent leurs impacts sur l’environnement et la santé humaine. Il s’ensuit l’adoption de réglementations de plus en plus contraignantes en matière d’équipements de traitement, dont le foyer d’impulsion est très largement européen. Pour l’incinération par exemple, l’historique présenté ci-après montre bien que des rejets de plus en plus nombreux sont contrôlés avec des normes d’émission d’une sévérité croissante :

  • 1972 : limitation de l’émission de poussières,

  • 1986 : introduction de seuils d’émission pour HCl et métaux lourds,

  • 1991 : réduction des seuils + nouveau seuil pour SO2 + obligation de moyens pour les dioxines,

  • 2002 : réduction des seuils + nouveaux seuils pour les dioxines et les NOx,

  • 2005 : mise en conformité des 129 incinérateurs achevée.

  • 2 Voir (Rabl et al., 1998) pour une analyse en termes d’orientation de politique publique.

7Polluant emblématique s’il en est, la dioxine est réglementée à partir de 1991. Depuis, les émissions ont été divisées par un facteur cent, au point que de l’avis de nombreux analystes cela ne représente plus un réel enjeu de santé publique. Dans une logique de durabilité, la poursuite de l’effort de minimisation des impacts soulève la question de l’arbitrage entre les bénéfices collectifs qu’on en retire et le coût généré et supporté, in fine, essentiellement par les ménages2. À ce stade, la mise en conformité du parc d’incinérateurs au cours de ces dernières années a représenté une somme de 600 à 750 millions d’euros à l’échelle nationale (Attar, 2008). Plus généralement, la sophistication des traitements, conjuguée aux autres transformations que nous aurons l’occasion d’évoquer, a considérablement alourdi le coût de gestion des déchets. La maîtrise de ces coûts s’inscrit alors en force au titre des priorités des services, qui sont nombreux à se lancer dans des démarches de rationalisation de leur organisation (redécoupage des circuits et diminution des fréquences de collecte…). Se pose également la question d’une meilleure maîtrise des relations contractuelles établies avec des entreprises privées qui, dans les faits, assurent l’essentiel des prestations techniques (Cour des comptes, 2003).

Vers une gestion intégrée des impacts

8L’essor du développement durable (DD) à partir des années quatre-vingt-dix a assuré la jonction de la politique publique des déchets avec la problématique du changement global et a provoqué une seconde inflexion : il ne s’agit plus alors seulement de limiter les nuisances ou pollutions locales mais également de contribuer à la lutte contre l’effet de serre. Même si la contribution du secteur des déchets ménagers aux émissions nationales de gaz à effet de serre est assez marginale, de l’ordre de 4 % à l’heure actuelle (Bio Intelligence Service, 2007), la lutte contre le réchauffement climatique vient renforcer, voire justifier certaines décisions : la pertinence environnementale de la valorisation thermique se voit ainsi réévaluée, dans la mesure où les émissions évitées par le recours à cette « énergie renouvelable » que seraient les déchets compensent en grande partie les émissions directes ; de son côté, la récupération du biogaz des centres d’enfouissement apparaît indispensable indépendamment des possibilités de valorisation, les fuites de méthane représentant en effet 97 % des émissions générées par le parc de décharges.

9Troisième et dernière inflexion forte sur le plan environnemental, la limitation des impacts, eux-mêmes abordés de manière large, passe progressivement du rang de contrainte à respecter en aval des choix de filières à celui de critère à intégrer en amont des décisions. Telle est notamment l’orientation promue par la stratégie thématique européenne de 2005 et reprise dans la directive-cadre sur les déchets de 2008, qui fait explicitement référence pour cela à l’analyse de cycle de vie. Mais cette méthode, en dépit d’efforts considérables de normalisation et de la constitution d’énormes bases de données, remplit-elle effectivement les promesses qu’on semble attendre d’elle ? Une certaine confusion avait pu régner quand il était apparu que les résultats de telles analyses semblaient contradictoires, notamment pour les gisements susceptibles de plusieurs formes de valorisation comme les plastiques ou les papiers-cartons : est-il réellement plus intéressant de les recycler que de les incinérer, voire de les enfouir ? On se rappelle qu’en France, sur la base il est vrai d’un calcul très fruste, un rapport public préconisait de manière provocatrice l’incinération des papiers-cartons et plastiques collectés sélectivement (Prévot, 2000). Pour les papiers-cartons, un rapport de l’Agence européenne de l’environnement de 2006 apporte à cet égard des éléments de clarification intéressants (European Environment Agency, 2006). Il consiste en une méta-analyse des ACV et des évaluations coûts-bénéfices réalisées sur ce thème. Du point de vue des impacts sur l’environnement tout au long du cycle de vie, il ressort que le recyclage domine bien l’incinération et l’enfouissement, mais que cette domination est moins nette au regard des analyses coûts-bénéfices. Mais surtout, les auteurs mettent en garde les décideurs contre les usages abusifs de telles évaluations, notamment leur généralisation hâtive à d’autres territoires ou d’autres échelles que ceux considérés initialement. À défaut d’apporter des réponses tranchantes, ces analyses et les modèles d’aide à la décision qui en résultent pourraient remplir le même rôle que celui que Claude Henry reconnaissait naguère au calcul économique, celui d’un langage et d’un support de discussion entre les acteurs (Henry, 1984). Comme le disent les auteurs d’un article consacré à l’application d’un modèle d’évaluation intégrée de gestion des déchets, « the model allows for different priorities but at the same time ensures that all the relevant aspects are included, and presented in a transparent manner, so that informed decisions can be made » (Klang et al., 2008, p. 1108). Cette mise à plat des enjeux est en outre susceptible d’objectiver les négociations qui se nouent autour des installations de traitement, et de faciliter ainsi la mise en œuvre du réquisit de participation des parties prenantes, autre dimension constitutive du DD.

De l’épreuve des conflits à l’institutionnalisation de la concertation

  • 3 « Not in my back-yard », ou « pas dans mon arrière-cour », expression forgée au début des années 19 (...)

10Tous les progrès évoqués n’empêchent pas en effet ces installations d’être la cible de contestations virulentes, qui en ralentissent voire en bloquent parfois la réalisation. Une certaine interprétation de ce type de conflit s’est diffusée avec l’expression « syndrome NIMBY3 », qui consiste à en faire un avatar du conflit entre intérêt général et intérêts particuliers, ou, dans le langage économique, entre bien collectif et maux individuels. Dans cette perspective, l’opposition s’explique rationnellement : le projet est certes à l’origine d’un bien collectif, mais localement il est surtout perçu par les riverains à travers la série d’externalités négatives qui lui sont imputées : nuisances potentielles, anticipation d’une baisse de la valeur de l’habitation… La balance « coût redouté/bénéfice perçu » du projet apparaît trop déséquilibrée pour qu’il puisse être accepté. Pour éviter ces réactions, compréhensibles mais en fin de compte problématiques au regard de l’intérêt commun, plusieurs solutions sont proposées : mieux informer ; prélever une partie du bénéfice collectif pour le redistribuer sous forme de compensations aux « victimes » ; mettre en place un dispositif d’assurance contre le risque de moins-value patrimoniale.

11Cette vision très répandue souffre en fait de trois limitations principales. D’abord, elle tient pour acquis le label d’intérêt général attribué au projet, alors qu’il est en réalité l’objet d’âpres contestations et négociations. Ensuite, elle rabat une pluralité de facteurs cognitifs, de principes moraux et d’affects sur le seul versant des intérêts de propriétaires lésés. Or, sans compter le fait que tous les opposants ne sont pas des propriétaires, les motifs de contestation, au sens des argumentaires susceptibles de fonder une critique publique légitime, débordent largement le cadre de la rationalité utilitariste : ainsi, incinérateurs et centres d’enfouissement peuvent apparaître comme les symboles du paradigme de l’élimination, l’incinération étant plus précisément accusée de bloquer la transition vers le nouveau modèle centré sur la valorisation matière en raison de sa dimension « d’aspirateur à déchets » ; les risques de pollution et de nuisances avec leurs inévitables conséquences sont également mis en avant, et articulés à un motif d’équité avec la dénonciation d’une injustice entre ceux qui génèrent les risques (par exemple les urbains) et ceux qui en supportent les conséquences, par exemple les ruraux ou néo-ruraux du territoire d’implantation de l’équipement (de Vos, 1998) ; c’est enfin souvent la manière même de conduire l’action publique qui est critiquée au nom de l’aspiration contemporaine à la participation. Dernière limitation : cette vision s’inscrit dans une perspective selon laquelle les controverses seront essentiellement des pathologies retardant l’accomplissement de l’intérêt général, alors que de nombreuses analyses ont établi les diverses facettes de leur « productivité sociale ».

12En partie pour anticiper ou remédier à ces controverses, en partie pour respecter un cadre réglementaire qui s’étoffe progressivement, la concertation fait son chemin et s’impose dans les pratiques. Les équipements de traitement majeurs ont été dotés d’une Commission locale d’information et de surveillance, dont le fonctionnement semble s’améliorer avec le temps (France Nature Environnement, 2006). La concertation en amont de la décision emprunte également des formes nouvelles par rapport aux classiques réunions publiques d’information : c’est ainsi qu’un jury citoyen couplé à une série de réunions publiques a été organisé sur une base volontaire dans la région de St-Brieuc pour parvenir à une décision partagée sur le devenir de la gestion des déchets (Barbier et al., 2009), et qu’un débat public s’est tenu fin 2009 autour d’un projet de centre de valorisation biologique et énergétique à Ivry, en région parisienne, sous l’égide de la Commission nationale du débat public.

De l’impératif de valorisation à la gestion des comportements

13L’environnementalisation engagée dans les années quatre-vingt-dix a redonné vie également au souci de récupération et de valorisation, qui avait connu une longue éclipse après la disparition du chiffonnage (Barles, 2005). La gestion des déchets devient en fait partie intégrante d’une politique plus globale de gestion durable des ressources, dont les piliers sont la prévention et le recyclage. Il en résulte a contrario que « les décharges doivent être utilisées le moins possible [dans la mesure où] elles constituent la pire option pour l’environnement car elles correspondent à une perte de ressources et pourraient constituer à l’avenir un poids mort environnemental » (Commission des communautés européennes, 2005, p. 4). Ce nouvel impératif produit ses effets à travers une série de prescriptions réglementaires (obligation de valorisation des déchets d’emballages, accès à la décharge réservé aux seuls déchets dits « ultimes »), d’incitations économiques (soutiens aux collectes sélectives, taxation de la mise en décharge), mais aussi grâce à l’élaboration et à la mise à disposition des collectivités d’une ingénierie du recyclage, elle-même formalisée à partir des premières expériences tentées par des collectivités locales pionnières.

14La mise en place des collectes sélectives est, à cet égard, très éclairante des mutations du service, et tout d’abord de son rapport aux usagers (Barbier, 2002). Pour des raisons techniques – les technologies ne permettent pas d’assurer un tri à partir des ordures brutes – mais aussi en partie morales – tout le monde doit prendre ses responsabilités –, l’habitant a été érigé au rang de producteur-trieur de déchets, premier maillon des filières de collecte sélective. Cela provoque une rupture forte avec la logique antérieure qui avait pu conduire, localement, jusqu’à la mise en place du « service complet », dans lequel les habitants n’avaient même plus à sortir leur poubelle. Dans cette perspective, de bénéficiaire passif d’un service réductible à un tonnage annuel de déchets, l’usager devient contributeur actif et, parallèlement, cible à enrôler dont il importe dès lors de connaître et de maîtriser les comportements. Toute une ingénierie du changement comportemental s’est développée, à base notamment de communication persuasive : il s’agit simultanément de renforcer les croyances des habitants dans les effets positifs du recyclage, de développer leur confiance dans leur capacité à maîtriser ces nouvelles règles, et enfin d’exercer une pression sociale diffuse en faisant état de la mobilisation des habitants de leur quartier ou de leur ville. On s’efforce par ailleurs d’enserrer l’usager dans un réseau comprenant de multiples « relais de mobilisation » (enfants, employés municipaux, gardiens d’immeubles, volontaires…). Tout ceci est mené avec l’objectif affiché de préserver la planète, ce qui relève assez bien de ce « nouvel hygiénisme » identifié par Philippe Raynaud, qui procède moins par autoritarisme moralisateur que par « dramatisation des effets publics de conduites individuelles naguère tenues pour innocentes » (Raynaud, 1993, p. 144).

15On a pu souligner l’ambivalence d’un tel « enrôlement des populations » : d’un côté, on peut y voir la nécessaire contribution à la résolution d’un problème social complexe ; d’un autre côté, on peut dénoncer une colonisation du monde vécu ou un dressage des individus, autrement dit l’emprise exercée sur les comportements privés par une puissance publique relayant elle-même, en dernière analyse, les intérêts objectifs du système industriel (Rumpala, 1999). Rémi Guillet (2005) n’a pas tort à cet égard de souligner le paradoxe du slogan « jetez utile », qui souligne bien la contradiction propre à ce système. Quoi qu’il en soit, cette transformation du statut de l’usager ne se réduit pas à faire de lui une ressource humaine externe du service : il devient parallèlement destinataire d’une information détaillée contenue dans le rapport annuel obligatoire sur le prix et la qualité du service, tandis qu’un espace de participation à la vie du service est ouvert aux associations qui le représentent avec la mise en place des commissions consultatives des services publics. On peut y voir l’amorce d’une régulation par le bas du fonctionnement des services.

16Au final, en quelques années, la collecte sélective a connu un essor réel mais limité, notamment au regard des performances de certains pays européens. Face aux limites des méthodes de persuasion douce et à la stagnation des quantités recyclées, le levier financier apparaît comme une solution possible, voire souhaitable selon les conclusions du Grenelle de l’environnement. Il s’agirait de faire coïncider comportement vertueux et allègement de la charge financière des ménages. Comment est-ce possible ? Une option consisterait à passer du mode de financement actuel, essentiellement fiscal et largement indépendant de la consommation de service, à une logique économique de tarification pour service rendu, tout en introduisant dans la formule tarifaire des éléments dits incitatifs. Par exemple, la collectivité pourrait décider de restreindre l’assiette de tarification aux seuls déchets dits résiduels, introduisant ainsi une incitation au tri des déchets d’emballages et, plus généralement, à la limitation des déchets présentés au service. Ces mécanismes incitatifs, largement répandus voire généralisés dans certains pays, ne sont que très timidement développés en France. Outre les conséquences néfastes redoutées d’un passage à la redevance (dépôts sauvages…), le financement à base fiscale conserve la faveur des élus en dépit de son opacité et de sa (supposée) iniquité : il a le très grand avantage d’être en place, et d’être entièrement géré par les services de l’État.

Les éco-organismes, nouveaux acteurs partenaires des collectivités

17Les industriels n’ont pas échappé à cette logique de responsabilisation constitutive du DD. Ceux qui mettent sur le marché des produits emballés prennent en charge depuis 1993, via l’« éco-organisme » Eco-Emballages, une part croissante du coût de collecte et de valorisation des déchets d’emballages. Il s’agit d’une application de la notion de responsabilité élargie du producteur (REP), à travers laquelle sa responsabilité s’étend au traitement ou à l’élimination de ses produits en fin de vie. La REP traduit en premier lieu la canalisation (partielle) sur l’industrie de la responsabilité d’assumer les effets d’une pollution dont la production est par essence collective. Sa signification est donc d’abord politique. Ensuite, elle constitue aussi et peut-être surtout une incitation potentielle à la réduction des déchets là où elle peut être le plus efficace, c’est-à-dire dès la conception des produits. Le dispositif REP/éco-organismes s’est depuis étendu à d’autres filières (sept au total), comme les déchets d’équipements électriques et électroniques, ou les piles et accumulateurs.

18Outre la délicate question du nombre d’éco-organismes « optimal » par filière, un débat récurrent concerne le niveau auquel il convient de fixer la REP, c’est-à-dire très concrètement le « partage du coût » entre le secteur industriel et les collectivités. Sur un plan théorique, au regard du principe d’internalisation des coûts, le signal-prix pesant sur le « pollueur » doit refléter la totalité du coût d’élimination (Glachant, 2003). En pratique, les rapports de force conduisent à des résultats fort éloignés de cette recommandation. En France, l’ADEME estime actuellement à 44 % le niveau de prise en charge des coûts de collecte et de traitement des déchets d’emballages ménagers par les industriels. Retenant d’autres conventions de calcul, le Cercle national du recyclage l’estime, quant à lui, à 27 % et milite en faveur d’une couverture à 100 %, à l’image de ce qui se pratique en Allemagne pour ces mêmes déchets. Parallèlement à la mise en place des tarifications incitatives, l’essor de la REP est l’un des facteurs susceptibles de modifier en profondeur l’économie générale du financement de l’élimination des déchets municipaux. On en est toutefois encore assez loin. Selon les données de Michèle Attar, en 2008, 24 % du gisement de déchets municipaux était concerné a priori par un mécanisme de REP ; mais compte tenu des règles très spécifiques propres à chaque filière, la gestion d’un peu plus seulement de la moitié de ce gisement faisait l’objet d’un soutien financier (Attar, 2008).

Entre autonomie et régulation territoriale

19Nous avons vu émerger et se préciser les diverses dimensions d’une gestion durable des déchets : dimension sociale, avec son volet relatif aux conditions de travail et celui concernant la relation aux usagers ; volet économique avec le souci d’efficience de plus en plus marqué ; volet environnemental bien sûr avec la limitation des impacts et la valorisation. Il reste à terminer ce tour d’horizon avec la problématique de la gouvernance, notamment quant à la manière d’assurer la délicate articulation entre, d’une part, un cheminement collectif dont l’État ne peut se désintéresser – ne serait-ce que pour respecter certains objectifs européens dont il est redevable – et, d’autre part, la subsidiarité à laquelle invitent tant le souci d’efficacité que le respect de l’autonomie des collectivités locales. Un mécanisme a été mis en place à cet effet dès 1993, la planification départementale. Il s’agit par ce biais de dresser régulièrement un état des lieux, d’établir une projection de la structure globale de traitement à cinq et dix ans, d’anticiper les équipements nécessaires et les intercommunalités pertinentes pour les porter. Le champ couvert par cette planification est plus large que les déchets municipaux, puisqu’il inclut l’ensemble des déchets industriels non dangereux ; ce faisant, il rend possible une intégration territoriale des gisements plus large que celle que réalisent les autorités organisatrices à leur niveau. Le plan est élaboré par une commission, et une fois adopté, les collectivités doivent rendre leurs décisions « compatibles » avec ses dispositions.

20Depuis lors, trois générations de plan environ se sont succédé au fil d’un exercice collectif qui a fait l’objet de multiples critiques et réajustements. Sur le plan du mécanisme de planification, quelques changements majeurs méritent d’être signalés. Le premier concerne la notion de déchet ultime, notion décisive dans la mesure où ce statut conditionne, depuis 2002, l’accès aux décharges. On est passé en 1998 d’une définition nationale décidée par le ministère à une définition locale, du ressort de chaque commission de planification, afin d’assurer une meilleure adéquation avec les réalités territoriales. Le second changement consiste dans la mise en cohérence du pilotage de la planification avec la logique de décentralisation qui prévaut dans ce secteur : depuis 2005, les Conseils généraux exercent cette responsabilité initialement assumée pour l’essentiel par les préfets et leurs services. Au demeurant, les enseignements issus des premières expériences incitent à la prudence quant aux effets possibles de cette décentralisation : sur les dix Conseils généraux ayant opté pour la compétence d’élaboration du plan avant que celle-ci ne devienne obligatoire, la moitié d’entre eux l’aurait fait pour ralentir le processus (Dufeigneux et al., 2003)… Dans le même temps, la commission a été ouverte aux associations de consommateurs, élargissant ainsi sa base sociale. Enfin, les plans font désormais l’objet d’une évaluation environnementale obligatoire, mais leur impact réel et leur appropriation par les acteurs demeurent pour l’heure assez incertains. Globalement, ces changements peuvent être considérés comme les marqueurs du passage d’un pilotage hiérarchique centralisé à une logique davantage procédurale, le pouvoir central se bornant à fixer des objectifs généraux et des règles d’interaction entre les acteurs concernés.

21Malgré les difficultés rencontrées, les bénéfices d’une telle opération de planification ne sont pas négligeables : la planification traduit et rend concret pour les décideurs locaux les orientations de la politique nationale ; elle participe de l’élaboration d’une vision partagée par l’ensemble des acteurs ; elle peut déboucher sur la mise au point de règles collectives et la production de connaissances nouvelles, le cas échéant à travers le test de schémas ou de matériels innovants ; enfin, elle est l’occasion d’une réflexion d’ensemble sur l’organisation territoriale du service. Ces bénéfices sont toutefois conditionnés à la qualité de réalisation de l’exercice. À cet égard, la qualité du processus d’échange et de négociation entre acteurs, le réalisme (perçu par les élus) du cadrage technique préconisé ainsi que la crédibilité de l’autorité pilote du plan, notamment quant à sa capacité à faire respecter les orientations prises, apparaissent décisifs (Mallard et al., 2003).

Conclusions et perspectives

22Au fil de ces évolutions, se dessine la philosophie contemporaine d’une gestion durable des déchets : une gestion minimisant ses impacts environnementaux et maîtrisant ses coûts, promouvant la prévention des déchets et la valorisation des ressources, tout en étant acceptée par ses parties prenantes. Une déclinaison opérationnelle commence à en être proposée en termes d’indicateurs de performance du service (Bertolini, 2008), qui mériteraient encore d’être affinés et mis à l’épreuve des réalités de terrain. Mais on l’aura également compris, la transition vers une gestion durable des déchets municipaux est loin d’être arrivée à son terme. En particulier, la prévention peine à se concrétiser et l’atteinte de l’objectif de découplage entre la production des déchets et ces deux variables majeures que sont l’élévation du niveau de vie et l’augmentation de la population demeure incertaine. Par ailleurs, certaines évolutions plus radicales du régime institutionnel, comme l’échelle de gestion pertinente, mériteraient au moins d’être débattues, comme cela fut le cas dans le domaine de la gestion de l’eau ces dernières années.

Bibliographie

ADEME, 2007, Les déchets en chiffre, Paris, ADEME.

Attar M., 2008, Les enjeux de la gestion des déchets ménagers et assimilés en France, Paris, Conseil économique et social.

Barbier R., Bedu C., Buclet N., 2009, « Portée et limites du dispositif 'jury citoyen' Réflexions à partir du cas de Saint-Brieuc », Politix - revue des sciences sociales du politique, (86), p. 189-207.

Barbier R., 2002, « La fabrique de l'usager. Le cas de la collecte sélective des déchets », Flux, (48-49), p. 35-46.

Barles S., 2005, L'invention des déchets urbains. France : 1790 - 1970, Paris, Champ Vallon.

Bertolini G., 2008, « Service public local des déchets ménagers. À la recherche d'indicateurs de performance », Développement durable et territoires [en ligne] Point de vue mis en ligne le 31 mars 2008, consulté le 15 juillet 2009.

Bio Intelligence Service, 2007, Le secteur des déchets ménagers et son rôle dans la lutte contre le changement climatique, Paris, Étude pour la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement.

Commission des communautés européennes, 2005, Mise en œuvre de l'utilisation durable des ressources : une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets, Bruxelles, Commission des communautés européennes.

Cour des comptes, 2003, Rapport au Président de la République, Paris, de Vos, R., 1998, « Gestion des déchets : question d'institutions démocratiques ou question d'industrialisation », Natures Sciences Sociétés, 6 (3), p. 48-54.

Dufeigneux J.-L., Tétu A., Risser R., et al., 2003, Le service public des déchets ménagers, Rapport de l'instance d'évaluation de la politique du service public des déchets ménagers et assimilés, Commissariat général du plan, Paris, La Documentation française.

European Environment Agency, 2006, Paper and cardboard - recovery or disposal?, Copenhagen, European Environment Agency.

France Nature Environnement, 2006, Évaluation du fonctionnement des commissions locales d'information et de surveillance et prospective, Paris, étude réalisée avec le soutien du ministère de l'Écologie.

Gilles M., Molinié A.-F., 2004, « Ripeurs : la pénibilité d'un métier passée au crible », Travail et changement, 294, p. 8-9.

Glachant M., 2003, « La réduction à la source des déchets ménagers : Pourquoi ne pas essayer la tarification incitative ? », Annales des mines, « Responsabilités et environnement », 29.

Guillet R., 2005, « Déchets et développement durable », Annales des mines, « Responsabilités et environnement » (juillet), p. 35-41.

Henry C., 1984, « La microéconomie comme langage et enjeu de négociations », Revue économique, 35 (1), p. 177-198.

Klang A., Vikman P.-A., Brattebo H., 2008, « Sustainable management of combustible household waste – Expanding the integrated evaluation model », Resources, Conservation and Recycling, 52, p. 1101-1111.

Mallard P., Barbier R., Le Bozec A., 2003, Recherche sur les déterminants de la gestion locale des déchets ménagers, Rennes, CEMAGREF, Rapport pour le Commissariat général du plan.

Prévot H., 2000, La récupération de l'énergie issue du traitement des déchets, Paris, Rapport du Conseil général des mines.

Rabl A., Sparado J., Desaigues B., 1998, « Nouvelles réglementations pour les incinérateurs de déchets. Une analyse coût-bénéfice », Environnement & technique, avril, p. 17-21.

Raynaud P., 1993, « L'hygiénisme contemporain et l'écologie : une permissivité répressive », in Bourg, D., La nature en politique, ou l'enjeu philosophique de l'écologie, Paris, L'Harmattan & Association Descartes, p. 138-149.

Rumpala Y., 1999, « Le réajustement du rôle des populations dans la gestion des déchets ménagers », Revue française des sciences politiques, 49 (4-5), p. 601-629.

Notes

1 Issus du nettoiement de la voirie, de l’entretien des espaces verts… à l’exclusion des boues de station d’épuration et des déchets inertes et gravats.

2 Voir (Rabl et al., 1998) pour une analyse en termes d’orientation de politique publique.

3 « Not in my back-yard », ou « pas dans mon arrière-cour », expression forgée au début des années 1980 aux USA.

Auteurs

Professeur de sociologie, directeur de l'UMR Cemagref-Engees GESTE (Gestion territoriale de l'eau et de l'environnement), remi.barbier@cemagref.fr

Ingénieur de recherche, économiste de l'environnement, Unité de recherche Hydrosystèmes et bioprocédés, Cemagref, jacques.mery@cemagref.fr

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540