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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie IV. Enjeux sectoriels

Chapitre 25. Risque d’inondation et développement durable

Iratxe Calvo-Mendieta et Jérôme Longuépée

Texte intégral

Introduction

1Les phénomènes d’inondation constituent un des principaux risques auxquels les sociétés actuelles sont confrontées. La moitié des catastrophes naturelles dans le monde sont des inondations. En France, le risque d’inondation génère le plus de dommages matériels parmi les risques naturels et humains (80 % des 150 millions d’euros de dommages par an en moyenne concernent les inondations). Les inondations, auxquelles plus de 40 % des communes françaises sont exposées, représentent les trois quarts des déclarations de catastrophes naturelles depuis 1982 (IFEN, 2009) et 80 % des indemnisations dans le cadre de la procédure Catnat (Bourrelier et al., 1997).

2Les risques naturels résultent de la confrontation de trois paramètres au sein d’un territoire : l’aléa (phénomène naturel), les enjeux exposés (population, biens, activités économiques…) et leur vulnérabilité, c’est-à-dire la plus ou moins grande capacité des sociétés à faire face à l’aléa. La tendance est, depuis des décennies, à l’aggravation des enjeux, notamment économiques. Cette inflation est consécutive à l’urbanisation croissante et la pression anthropique sur les milieux (construction dans les lits majeurs, imperméabilisation des zones périurbaines, suppression des haies…). Si aujourd’hui les politiques d’aménagement du territoire constituent une variable clé dans la lutte contre le risque d’inondation, la gestion de ce dernier n’a pas toujours été appréhendée sous le même prisme. L’étude, d’un point de vue historique, des moyens mis en œuvre pour lutter contre les inondations permet d’affirmer que les politiques de lutte contre les risques naturels ont fait l’objet de « doctrines » qui ont reflété, peu ou prou, une relation à l’environnement et à la technique prévalant à une période donnée. On distingue de ce point de vue deux approches de la gestion du risque d’inondation.

3La première conception, que l’on peut qualifier de techniciste, a prévalu jusqu’à la seconde moitié du XXe siècle et se basait sur l’idée que la nature (et donc l’aléa) devait être maîtrisée (domestiquée) par l’Homme (l’ingénieur) grâce à l’outil technique. Cette conception se traduit par l’emploi massif de mesures de lutte contre les inondations dites structurelles (Pottier, 2000).

4La seconde conception, plus récente, met l’accent sur une logique davantage adaptative : il est alors question d’agir sur la vulnérabilité des territoires en adaptant l’activité humaine aux caractéristiques physiques des cours d’eau. Cette conception fait ainsi la part belle aux mesures non structurelles ou structurelles douces (Scarwell, Laganier, 2004), telles que les dispositifs de prévention, de contrôle d’occupation des sols, d’information et d’assurance.

5L’objectif de ce chapitre est de mettre en lumière l’existence d’une certaine dialectique lutte/gestion, caractéristique d’une évolution de la manière d’appréhender le risque d’inondation et plus loin encore, notre rapport à l’environnement et à la technique. Pour ce faire, nous présenterons tout d’abord la conception techniciste et sa traduction en termes de politiques publiques. Puis nous mettrons en évidence le glissement, autant en termes de recherche que de gestion effective, vers une prise en compte de nouveaux principes et leur lien avec la notion de développement durable.

Une nature maîtrisée : l’approche techniciste du risque d’inondation

6La gestion du risque d’inondation, à travers son histoire, laisse transparaître une évolution des conceptions de la relation Homme / Nature qui se sont succédé depuis la Renaissance et qui ont inspiré à la fois les techniques et les logiques d’action / adaptation vis-à-vis des phénomènes de crue. L’idée d’une nature maîtrisée a perduré durant des siècles et fait figure d’héritage cartésien.

L’Homme à la conquête de la sécurité

7Depuis l’Antiquité, la lutte contre le risque d’inondation vise à préserver principalement les enjeux humains et économiques et elle s’organise autour de la conquête et la domestication de la nature. Ainsi, ce n’est qu’avec l’évolution cumulée de l’urbanisation et des techniques de maîtrise hydraulique que les sociétés humaines ont pu investir des territoires auparavant réputés à risque (Laganier, Scarwell, 2000). En le domestiquant, notamment par le biais des techniques de drainage et d’endiguement, l’Homme a considérablement modifié son environnement de manière à le rendre à la fois plus productif et plus sûr. Une illustration de cette lutte est donnée par Georges Delaine (1994) qui étudie la conquête progressive de la plaine maritime flamande depuis l’époque romaine. Cette dialectique production/protection est également présente au sein du Département des affaires environnementales, alimentaires et rurales au Royaume Uni (DEFRA, 2001, p. 20) : « Historically development originally took place in many of these risk affected areas as result of the various benefits to man provided by the location. Latterly, development has expanded in some of these areas as a result of human intervention to provide ‘protection’ from flooding and erosion. »

8La lutte contre les inondations a pour principal motif la préservation d'enjeux économiques et humains, et cette nécessité se traduit de différentes façons au fil des siècles : d’abord lutter contre les crues de manière à drainer des terres potentiellement cultivables à partir du XVIIIe siècle (c’est la question de la mise en valeur des terres agricoles dans les vallées fluviales et les plaines maritimes), ensuite lutter contre les inondations en milieu urbain, dont certains épisodes spectaculairement coûteux ou meurtriers ont marqué les mémoires (crues de la Saône et du Rhône en 1840, du Rhône en 1856, inondations de Paris en 1910, Montauban en 1930).

9Cette conception de la lutte contre le risque est révélatrice non seulement des moyens techniques désormais à la disposition de l’ingénieur, mais aussi d’une évolution, surtout à partir du contexte économique très particulier des Trente Glorieuses, de la demande sociale en matière de risques, notamment naturels, ainsi que de l’acceptabilité sociale de ces risques.

10Du point de vue des modalités de cette lutte, entre « adapter le milieu » ou « s’adapter au milieu », jusqu’au milieu du XXe siècle ce sera la première qui prévaudra. Celle-ci se traduit par la mise en avant de solutions techniques, appuyées par des avancées scientifiques dans le domaine de l’hydrologie et l’hydraulique. C’est donc sur la base de solutions majoritairement techniques qu’est appréhendée la lutte contre les inondations. Voyons à présent comment cette conception s’est traduite dans les textes et les politiques publiques.

La technique comme remède aux problèmes d’inondation : « adapter le milieu »

11Du point de vue de la lutte contre les inondations, l’approche techniciste s’appuie principalement sur des mesures structurelles, qui visent à modifier les paramètres physiques des crues en contrôlant les conditions d’écoulement des eaux : débit, vitesse et durée de submersion. Ces mesures ont été très majoritairement mises en œuvre jusque la première moitié du XXe siècle, la seconde ayant vu leur « monopole » remis en cause par l'emploi grandissant des mesures non structurelles (cf. infra). Un nombre très important d’ouvrages d’art est aujourd’hui encore visible sur les principaux fleuves et témoigne d’un courant d’aménagement du territoire visant à la conquête de la sécurité (Dourlens et al., 1991). Ces infrastructures ont permis d'investir de grands espaces auparavant incultes ou à risques. On distingue ainsi trois grands types de mesures structurelles :

  • Premièrement les équipements transversaux (barrages et réservoirs) largement mis en œuvre en Europe au XXe siècle, destinés principalement à réguler le niveau, la vitesse d’écoulement, à écrêter et réduire la fréquence des crues ainsi qu’à limiter l’étendue des zones inondées.

  • Deuxièmement, les équipements linéaires (digues et levées, travaux de correction, de diversion des pics de crue, de canalisation et de régularisation des cours d’eau) destinés à protéger les zones les plus urbanisées, et contenir et faciliter l’écoulement du cours d’eau.

  • Troisièmement, les aménagements sur le bassin versant (reforestation, aménagements de rétention et de prévention, drainage, zones d’expansion des crues) ayant pour vocation de modifier le débit d’écoulement et l’érosion sur les versants et de stocker les eaux excédentaires en cas de crue importante.

12Quant à la production législative, c’est durant la première moitié du XXe siècle que les risques ont progressivement fait l’objet d’une inscription dans les documents de planification de l’aménagement et de l’occupation des territoires.

13Le premier outil réglementaire de contrôle de l’occupation des sols a été institué par le décret-loi du 30 octobre 1935, suivi du décret d’application du 20 octobre 1937 avec la mise en œuvre des Plans de surfaces submersibles (PSS). Leur objet principal était de veiller au bon écoulement des eaux par le biais d’une autorisation préalable à l’établissement ou le maintien d’ouvrages de toutes natures, susceptibles de constituer un obstacle à l’écoulement du cours d’eau ou l’accès des eaux aux champs d’inondation. Les PSS marquaient ainsi une appréciation résolument hydraulicienne.

14Après la Seconde Guerre mondiale cependant, l’idée de prévenir les risques fait son chemin et en 1955, le législateur introduit une dimension de gestion des risques par le biais de contraintes d’occupation des sols : la notion de périmètre de risque introduite dans l’article R. 111-3 du Code de l’urbanisme marque ainsi le passage d’une vision purement hydraulicienne à celle plus socioéconomique des zones inondables (Pottier, 2000). La localisation au sein d’un périmètre de risque implique en outre que la délivrance des permis de construire doit tenir compte des risques (interdiction ou mesures de prévention). Fait tout à fait remarquable pour l’époque, le périmètre de risque n’obéit pas aux découpages communaux : il impose des mesures de prévention ou des interdictions de construction à l’échelle du risque et fonde ainsi l’idée de territoire du risque, zonage en cohérence avec le fonctionnement hydrologique du territoire. Cependant, l’application de l’article R. 111-3 est restée beaucoup moins heureuse, notamment du fait de la limitation des terrains constructibles qu’impliquait son application, ceci coïncidant avec une période d’urbanisation intensive en France. Les collectivités y ont vu un instrument de contingentement de leur développement.

Les limites de la politique de lutte contre les inondations

  • 1 À l’heure où nous écrivons ces lignes, la tempête Xynthia qui a traversé la France le 28 février 20 (...)

15Cette politique de lutte contre les inondations se solde par un bilan des mesures structurelles mitigé en dépit du fait qu’elles sauvent des vies, des biens et des activités économiques. Parmi les limites à leur application, nous pouvons évoquer un coût financier prohibitif (qui amène souvent l’État à financer les infrastructures), des impacts négatifs sur le milieu naturel (biodiversité, qualité du paysage, qualité des eaux) et aussi et surtout des effets induits. Ces derniers sont des effets de rétroaction positive, engendrés par les mesures de protection. Ils se manifestent principalement par une « spirale de l’aménagement » (Perrin, Duclot, 1998). En d’autres termes, les mesures de protection sécurisent certains territoires (ou du moins favorisent un sentiment exagéré de sécurité), ce qui incite à l’urbanisation, laquelle aggrave le risque par le biais de l’inflation des enjeux, et rend à son tour nécessaire et légitime la mise en œuvre de nouvelles mesures de protection. En outre, ces mesures sont d’autant plus considérées comme nécessaires que le seuil de risque considéré comme socialement acceptable tend à devenir de plus en plus faible : la société du risque (Beck, 1986) est celle qui a permis dans une large mesure une conquête de la sécurité (Dourlens et al., 1991) dont on perçoit aujourd’hui les limites techniques, économiques aussi bien que sociales ou philosophiques et dont certains ont dénoncé l’utopie de sécurité totale (Bourrelier et al., 1997)1.

16Au total, la spirale de l’aménagement, couplée à une demande de protection quasi illimitée, génère une occupation des territoires de plus en plus à risque, avec des coûts engendrés en conséquence : si la croissance du coût des risques naturels est une tendance forte et mondiale (Munier, 1997), ceci est encore plus vrai pour ce qui concerne le risque d'inondation.

17Pour autant, nous ne pouvons en conclure à un abandon progressif de ce type de mesures. En atteste le programme décennal de lutte contre les inondations élaboré par le ministère de l’Écologie et du Développement durable durant la décennie 1990 (décennie de lutte contre les catastrophes naturelles), dont l’objectif a été de financer les programmes d’investissement à hauteur de 150 millions d’euros par an.

18Une évolution est néanmoins observable et qui a pris progressivement de l'ampleur depuis une soixantaine d’années, vers une conception plus adaptative et des politiques publiques qui se transforment en conséquence.

Vers une approche durable du risque d’inondation : de la lutte à la gestion et la prévention

L’approche systémique et la gestion des inondations : « s’adapter au milieu »

19Du point de vue de la recherche scientifique, la compréhension des phénomènes naturels a largement progressé du fait des avancées disciplinaires, notamment dans les sciences dites « dures ». Toutefois, à partir des années 1970, la pluridisciplinarité puis l’interdisciplinarité vont progressivement pénétrer les milieux scientifiques et contribuer à l’érection d’une nouvelle approche de type systémique. La compréhension des phénomènes d’inondation n’échappe pas à ces innovations conceptuelles et méthodologiques, diffusées notamment par le biais de la notion d’éco-socio-système (de Montgolfier, Natali, 1987). Comme le souligne Helga Scarwell (2006, p. 225) : « L’évolution de la gestion du risque d’inondation résulte du passage d’une conception techniciste à une approche systémique, en raison notamment de la prise en compte du lien inondation/aménagement du territoire. »

20En marge de ces mutations dans la manière dont s’opère la connaissance scientifique des phénomènes naturels, l’échec des politiques de lutte contre les inondations par le biais des mesures structurelles montre aussi les limites d’une approche techniciste de la gestion de ce risque. Si on observe des avancées relatives aux techniques et connaissances en hydraulique, elles ne permettent pas, cependant, de supprimer les dommages résultant des inondations ; tant s’en faut. Face au caractère limité des résultats obtenus et au regard des coûts engendrés par la mise en œuvre d’infrastructures de défense, une réflexion s’est engagée, relative à l’exposition des sociétés vis-à-vis du risque. Car si d’un côté, le projet cartésien de maîtrise des parcelles de connaissance, par exemple en matière de phénomènes hydrogéologiques, semble progresser, il en va d’une toute autre manière pour la maîtrise des phénomènes humains, notamment la progression de l’exposition des sociétés face aux risques en général, et au risque d’inondation en particulier. Pour le dire autrement, nous sommes passés d’une politique de lutte contre les inondations à une politique de gestion de ces dernières, au sein de laquelle la question de l’adaptation du milieu aux sociétés semble s’inverser, ou du moins s’interpénétrer.

21Parallèlement à ce constat de relative inefficacité des politiques de lutte contre les inondations, s’est affirmée une demande sociale en matière de protection de l’environnement. Cette demande sociale vers toujours plus de protection contre les risques se traduit par une production législative et réglementaire qui s’efforce dorénavant de concilier simultanément plusieurs objectifs : environnementaux, économiques et sociaux, à l’échelle d’un territoire, celui de la ressource en eau. La notion de gestion intégrée de l'eau, dont les liens avec celle de développement durable ont été soulignés dans le chapitre 24, voit le jour et connaît un essor et une mobilisation dans la production législative au cours de la décennie 1990. La gestion intégrée se définit comme étant une tentative de concilier différents aspects de la ressource en eau et d’en assurer la pérennité dans les différents usages. Cette gestion intégrée promeut par ailleurs une logique systémique suivant laquelle on cherche à identifier et comprendre les interactions entre les systèmes géologique, écologique et économique. Le bassin versant est également considéré comme étant le territoire pertinent de gestion de la ressource. Enfin, l’eau y est considérée sous toutes ses formes : autant comme une ressource, un milieu qu’en tant que facteur de risque naturel. Cette évolution dans la prise en compte du risque d’inondation traduit l’intégration, sous un angle nouveau, de la dimension environnementale, complétant ainsi la dimension économique, centrale auparavant. Ce « nouveau statut » de l'environnement se traduit par des politiques publiques renouvelées centrées davantage sur des mesures d’adaptation.

Des mesures non structurelles : prévention, réglementation, information

22À la remise en cause de la lutte contre les inondations par les seuls moyens structurels, se substitue depuis le milieu du XXe siècle un recours accru aux mesures non structurelles de lutte contre les inondations. Ces mesures appréhendent la gestion du risque au travers de moyens juridiques, économiques et d’aménagement, ainsi que de maîtrise des enjeux exposés à l’aléa d’inondation. Les politiques de lutte contre les inondations semblent s’inspirer dorénavant de politiques de gestion, où la dimension organisationnelle tend à prendre le pas sur la dimension technicienne (EEA, 2001, p. 39). Non pas que ces aspects furent absents des politiques de lutte menées depuis le début du XXe siècle en France, mais elles sont bien plus appliquées aujourd’hui. Ce type de mesures présente l’avantage d’impliquer directement les populations sujettes au risque d’inondation, par le biais de la diffusion d’informations et par là même le développement d’une culture du risque.

23Trois catégories de mesures non structurelles peuvent être identifiées :

  • D’abord, les mesures de prévention des effets des crues sur les enjeux à l’échelle individuelle : renforcement des constructions, les travaux de prévention, etc. Ces mesures s’appuient principalement sur l’élaboration de cahiers de charges intégrant le risque dans la construction des bâtiments.

  • Ensuite, les mesures de réglementation de l’usage des sols, telles que le zonage, la définition de degrés de dangerosité des zones, la restriction de certains usages sur certains espaces ainsi que les mesures inhérentes à l’assurabilité des biens, des activités et des personnes.

  • Enfin, les mesures fondées sur la connaissance de l’aléa et des risques, susceptibles, par ailleurs, de servir à la mise en œuvre d’une réglementation de l’usage des sols (la cartographie réglementaire par exemple) : amélioration et diffusion de la connaissance des risques, cartographie, surveillance des phénomènes, préparation aux situations de crise et systèmes d’alerte, retours d’expériences.

24L’ensemble de ces mesures présente l’avantage de pouvoir faire l’objet, par la suite, d’une intégration plus transversale, c’est-à-dire au sein de schémas de gestion des ressources en eau et des milieux ou des schémas de développement et d’urbanisme : Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), Schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), Plan d'occupation des sols (POS), Plan local d'urbanisme (PLU)...

Modalités de traduction dans les documents d’urbanisme

25Dans les faits, la traduction d’un tel esprit s’est d’abord manifestée au sein des documents d’urbanisme, puis dans d’autres dispositifs législatifs et réglementaires ayant trait à l’urbanisation, aux risques, ou aux milieux naturels.

26L’élaboration des POS, consécutivement à la loi d’orientation foncière de 1967, constitue une avancée considérable pour ce qui concerne la gestion des risques, notamment du fait de la création des zones ND (zones naturelles à protéger) instituant la nécessité de protéger des zones à risques de tout aménagement (urbanisation, plantations, dépôts, forages, etc.), définies en fonction de l’existence de « risques ou des nuisances » ou de « la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment au point de vue écologique » (art. R 123-18 2 du Code de l’urbanisme).

27Bien que considéré comme un outil de planification non environnementale de l’environnement (Romi, 1998), le POS marque dans une certaine mesure la convergence entre gestion des risques et souci de la préservation des milieux naturels. Son élaboration marque par ailleurs le pouvoir, sans cesse grandissant jusqu’ici, du maire en matière de planification communale et de gestion des risques à l’échelle locale (Bourrelier et al., 1997).

28Face à l’inapplication relative des PPS (cf. supra), la loi du 13 juillet 1982, suivie d’un décret d’application en 1984, a créé les Plans d’exposition aux risques (PER), destinés à être l’instrument majeur de lutte contre les inondations. Cet outil marque un revirement important pour ce qui concerne le pouvoir municipal : désormais, c’est l’État qui est « chargé d’élaborer et de faire appliquer les PER, qui déterminent notamment les zones exposées et les techniques de prévention à mettre en œuvre tant par les propriétaires que par les collectivités ou les établissements publics » (art. 5). En marge de l’instauration de ces PER, un système d’indemnisation « Catnat » fondé sur la solidarité nationale est mis sur pied, assurant une indemnisation à tout sinistré situé sur une commune reconnue avoir subi une catastrophe naturelle. De ce point de vue, le PER représente, aux yeux du législateur, la contrepartie au droit à l’indemnisation ouvert aux assurés victimes d’une catastrophe naturelle par la loi de 1982 (de Vanssay, 1991). Le PER comporte également un zonage en trois niveaux de risque permettant de différencier des prescriptions en matière d’urbanisme. Contrairement aux PSS et aux périmètres de risque, la cartographie des PER épouse les frontières administratives communales, sans relation avec l’appréciation cruciale des mécanismes hydrologiques en jeu (Pottier, 2000).

29Malgré le rôle actif de l’État dans l’élaboration de cet outil, de nombreux facteurs (l’état d’avancement en matière de connaissance du coût des dommages, les pressions socioéconomiques relayées par les décideurs locaux, la lourdeur de la procédure) conduisent à sa relative inefficacité : la mise en œuvre de certains PER « a conduit à des aberrations dans la gestion des zones inondables et à des conflits entre collectivités locales riveraines » (Pottier, 2000, p. 96). Sur les 2 000 communes identifiées comme étant prioritaires en 1982, seules 550 environ étaient dotées d’un PER en 1994. Face à ce bilan pour le moins mitigé, une nouvelle réforme est donc impulsée par l’État en 1995 à travers l’instauration des Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) (Loi du 2 février 1995, dite loi Barnier, et son décret d’application du 5 octobre 1995). Ils ont pour objet « d’analyser les risques sur un territoire donné et d’en déduire une délimitation des zones exposées, et de privilégier le développement des zones exemptes de risques, ou d’introduire des prescriptions en matière d’urbanisme, de construction et de gestion dans les zones à risques » (MEDD, 2000). Autrement dit, le PPR renoue en quelque sorte avec un des aspects les plus intéressants du PSS, à savoir sa territorialité, son emprise à l’échelle du risque : on parle alors de bassin de risque, c’est-à-dire l’emprise sur laquelle apparaît le risque. Modulable, le PPR peut potentiellement embrasser l’ensemble des risques naturels observables en France ou au contraire, ne porter dans un premier temps que sur un risque particulier. Il peut également ne porter, à sa création, que sur les nouvelles constructions. Aussi, prescrit par le préfet, le PPR représente une incursion importante de l’État dans les compétences communales en matière d’urbanisme (Perrin, Duclot, 1998) et est même perçu comme « un outil de confiscation de leurs compétences en la matière » (p. 38). Enfin, la réforme apportée par les PPR est doublée d’une modification du système d’assurance et d’indemnisation des catastrophes naturelles (modularité des franchises en fonction de déclaration de catastrophes naturelles dans la commune, augmentation de ces mêmes franchises) de manière à encourager la prévention et surtout l’application de ces plans sur le territoire national.

Des avancées dans la gouvernance mais des contraintes économiques persistantes

30Ces dernières années ont vu des changements majeurs dans la manière dont on entend en France lutter contre les inondations.

31Au premier chef, la nécessité d’une concertation quant à la définition des niveaux d’acceptabilité du risque s’est fait ressentir dès le rapport Dauge en 1999 qui, par ailleurs, a confirmé l’échelle du bassin versant en tant qu’échelle pertinente de gestion des risques ainsi que l’importance du rôle de l’information dans les outils de prévention. La loi Bachelot-Narquin de 2003 prévoit en outre trois dispositions majeures en matière d’information : primo, la mention obligatoire du risque lorsqu’une transaction (location ou vente) est effectuée sur un immeuble dans une zone soumise à un risque technologique ou naturel ; secundo, la pose obligatoire de repères de crues sur les édifices publics ; tertio, l’obligation d’information des populations dans les communes les plus exposées aux risques naturels. Il nous faut aussi constater que les modalités de gouvernance du risque d’inondation oscillent entre deux extrêmes, difficilement conciliables : d’une part, la nécessaire appropriation du risque par les acteurs locaux et, d’autre part, un interventionnisme étatique plus marqué que par le passé depuis l’instauration des PPR, notamment au travers du préfet, qui a pour origine une faillite du modèle local de gestion du risque d’inondation comme l’a remarqué Raphaël Romi en préfaçant l’ouvrage de Helga Scarwell et Richard Laganier (2004).

32Par ailleurs, le coût économique des inondations connaît une inflation sans précédent depuis plusieurs décennies, en dépit de l’emploi massif de mesures structurelles (réputées particulièrement efficaces dans ce sens). Cette relative inefficacité a suscité un intérêt grandissant à l’égard des mesures non structurelles. Cependant, le constat est ici encore mitigé : pas plus que les mesures structurelles, l’emploi des mesures non structurelles n’a pu atténuer l’inflation du coût des dommages, même s’il a pu freiner le développement des enjeux dans les zones réputées à risques. Cependant, ces mesures, structurelles ou non, ne règlent pas le problème de l’existant : si l'on se concentre sur les événements réputés majeurs depuis la fin des années 1980 jusqu'à nos jours, sur les sept dernières inondations majeures, répertoriées à partir de 1988, six ont généré un coût économique dépassant les 500 millions d’euros. Le système français d’indemnisation des catastrophes naturelles est fondé sur la solidarité nationale : en refusant de faire varier les primes selon le degré d’exposition des assurés vis-à-vis du risque, le législateur assure l’expression de cette solidarité nationale (de Marcellis, 1997). Cependant, cette solidarité coûte cher. Le rapport Bourrelier a insisté, en 1997, sur la nécessité d’un effort de réduction de la vulnérabilité et d’une plus grande rigueur dans l’indemnisation des dégâts. Ce vœu a partiellement été entendu dans la mesure où à plusieurs reprises, le système d’indemnisation « Catnat » a été révisé, notamment le niveau des franchises… Entrevoit-on ici une première brèche dans l’esprit de solidarité que le législateur a voulu introduire via le système d’indemnisation en 1982 ?

Conclusion

33La manière dont le risque d’inondation et sa gestion ont été appréhendés en France a évolué d’une vision où les préoccupations économiques faisaient appel à des solutions techniques vers une vision où les dimensions environnementales (et sociales) sont également prises en compte. Un glissement est ainsi à l’œuvre : d'une confiance dans la technique comme moyen de maîtriser la nature et ses risques, les politiques publiques et les modes de gestion du risque d’inondation s’orientent aujourd’hui plutôt vers une conception plus adaptative vis-à-vis des dynamiques naturelles. Cette adaptation nécessite des processus de décision partagés par la pluralité d’acteurs concernés, ce qui ne se résume plus uniquement aux compétences d’un cercle fermé d’experts censés maîtriser la technique.

34Analyser le risque d’inondation à travers le prisme du développement durable nous permet d’avancer trois constats :

35Tout d’abord, la dimension environnementale a sans aucun doute été intégrée sous un angle nouveau, en considérant les équilibres écologiques comme une variable à part entière du processus. Ensuite, le pilier économique, moteur initial des politiques de gestion, semble fortement affaibli et ne risque pas de se renforcer à court ou moyen terme ; les héritages du passé en termes d’aménagement pèsent lourd sur le système d’indemnisation. Enfin, force est de constater que les aspects sociaux sont encore le parent pauvre de l’idée de durabilité, y compris dans le domaine des recherches relatives au risque d'inondation. De la même manière qu’il y a une quinzaine d’années, les enjeux environnementaux émergeaient comme des variables essentielles pour une gestion durable du risque d’inondation, le pilier social commence à être considéré par les travaux de recherche. L’application concrète dans les politiques de gestion et d’aménagement du territoire reste néanmoins pour le moins limitée pour l’instant, mais les enjeux relatifs aux conséquences du changement climatique (déplacement de populations, notamment) devraient rendre l’intégration de la variable sociale indispensable.

36La logique systémique, une vision territorialisée du risque, à une échelle pertinente, l’intégration des différents enjeux, etc. : tous ces aspects aujourd’hui unanimement reconnus par les experts et les universitaires manquent encore souvent d’application à l’échelle des services de l’État. Comme le remarquent Stéphanie Beuchet et Sylvain Rode (2009, p. 7) : « Peu d’acteurs ont aujourd’hui une conception globale des dynamiques de renouvellement urbain ; et peu sont capables d’évaluer la vulnérabilité à l’échelle de l’ensemble du territoire ainsi que les effets indirects du risque sur les espaces environnants. »

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Notes

1 À l’heure où nous écrivons ces lignes, la tempête Xynthia qui a traversé la France le 28 février 2010 a fait 53 morts et 6 disparus. L’évaluation des dommages atteint 1 milliard d’euros (au 3 mars). Les départements les plus touchés sont la Vendée et la Charente-Maritime. Suite à une rupture de digue, les communes du littoral atlantique de L’Aiguillon-sur-Mer et La Faute-sur-Mer (24 morts) ont été submergées par la mer. Cette tragédie relance la polémique autour de l’urbanisation des zones submersibles, y compris celles protégées par des digues.

Auteurs

Maître de conférences en économie, TVES-ULCO EA 4477, Université du Littoral Côte d'Opale, Iratxe.Calvo-Mendieta@univlittoral.fr

Maître de conférences en économie, Centre EREIA, Université d'Artois, jerome.longuepee@univ-artois.fr

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