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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie III. Enjeux territoriaux

Chapitre 19. Développement durable et territoires d’ancienne industrialisation

Bertrand Zuindeau

Texte intégral

1Au regard de la problématique du développement durable (DD), les territoires d’ancienne industrialisation (TAI) présentent une caractéristique singulière : probablement plus que tout autre, ils incarnent ce qu’est un développement « non durable ». Et, dès lors, plus que pour tout autre, la transition vers la durabilité requiert, dans le cadre d’une stratégie d’envergure, des actions particulières.

2Si l’on convient de voir dans le DD, un développement dont les coûts éventuels ne porteraient pas préjudice à la pérennité de ce développement, la nondurabilité, par antithèse, désignerait un mode de croissance économique, sinon de développement, dont les conséquences négatives (en particulier environnementales et sociales) affecteraient, certes, les caractéristiques écologiques du territoire et le bien-être collectif, mais aussi la capacité qu’aurait la croissance à se maintenir ou à se renouveler. Les TAI répondent bien à cette rapide définition. Ils présentent des caractéristiques de coûts révélant la face négative de la croissance passée, tandis que leur difficulté à renouer avec un « nouveau développement », au travers de politiques de reconversion, invite à considérer sérieusement l’hypothèse que ces mêmes coûts influent défavorablement sur les possibilités de reprises. Pourtant – et l’idée qui va suivre prend la forme d’un paradoxe – justement parce qu’ils sont confrontés aux séquelles d’une croissance « non durable », de tels territoires sont relativement bien placés pour avoir un rôle de laboratoire dans le recherche de voies favorables au DD.

3Le présent chapitre traite de ces deux questions : d’une part, la caractérisation des TAI comme territoires de développement non durable, d’autre part, la caractérisation d’une transition possible de la non-durabilité vers la durabilité. Entre ces deux analyses, de manière intermédiaire, prend place une rapide présentation des politiques de reconversion, notamment dans leur volet environnemental.

4En s’appuyant sur la littérature existante, les éléments exposés auront vocation à une certaine généralité. Cependant, les illustrations empiriques emprunteront plus particulièrement à la situation (et l’évolution) du bassin minier du Nord-Pasde-Calais.

La « non-durabilité » des zones d’ancienne industrialisation

5Le diagnostic du caractère de « non-durabilité » des TAI s’obtient par la mise en rapport des effets négatifs de la croissance industrielle passée et des freins engendrés par ces mêmes séquelles sur les possibilités de développement futur.

Les caractéristiques négatives de la croissance passée

6Certes, selon les contextes territoriaux, les formes sont susceptibles de varier, mais plusieurs traits sont partagés par les TAI, traits qui, en se combinant, vont contribuer à la constitution d’un passif environnemental et social.

  • Le mouvement de croissance industrielle en cause s’est exercé sur plusieurs décennies, voire fréquemment dépassant le siècle. Par exemple, dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, l’extraction minière a même démarré au début du XVIIIe siècle (1720) et s’est achevée après une période d’exploitation de 270 ans (CPBM, 1998). L’accumulation des difficultés environnementales et sociales est ainsi à la mesure de la durée de cette phase de croissance industrielle.

  • La croissance économique passée a été essentiellement fondée sur l’industrie lourde : activité minière (notamment charbon), sidérurgie, métallurgie, chimie… Très souvent, la co-présence de ces industries provient de la recherche de relations interindustrielles bénéfiques sur un territoire restreint. De telles activités sont particulièrement prédatrices sur l’environnement (pollutions atmosphériques, pollutions de l’eau, pollution des sols, déchets industriels toxiques, destruction d’espaces naturels et de paysages, désorganisation du sous-sol dans le cas des activités d’extraction avec risque d’affaissement, d’effondrement, et d’inondation, etc.) et bien sûr, au premier chef, sur l’homme du fait de conditions de travail pénibles (avec des pathologies spécifiques telles que la silicose, en lien avec l’exploitation charbonnière ou le saturnisme dans les fonderies de plomb), ainsi que de la proximité des habitants avec les sites en cause.

  • En l’occurrence, comme la phase de croissance économique débute tôt (XIXe, voire XVIIIe siècle), la prise en compte des risques et des pollutions effectives sur l’environnement est très limitée : l’industrialisation s’opère dans un contexte où le droit de l’environnement est très insuffisant et, en tout cas, très subalterne aux libertés économiques (Lascoumes, 1994). Si, au fil des années, la situation a pu s’améliorer (cf. infra), les territoires concernés n’en demeurent pas moins affectés par des pollutions dites « historiques ».

  • Deux autres caractéristiques accentuent les pressions fortes sur l’environnement. D’une part, les TAI sont généralement des territoires de forte densité démographique. Aux pollutions industrielles spécifiques, s’ajoutent par conséquent des pollutions urbaines (pollutions atmosphériques liées au transport, déchets ménagers, etc.). D’autre part, la recherche d’une proximité des sites industriels conduit à un effet de concentration spatiale de la pollution (avec fréquemment dépassement des seuils de capacité d’absorption de la pollution et synergies négatives entre divers polluants).

  • L’entrée en crise des TAI, parfois dès les années 1960 (par exemple, le plan Jeanneney prévu pour organiser la récession charbonnière dans le Nord-Pas-de-Calais date de 1960), aura certes tendance à réduire mécaniquement certaines sources de dommages environnementaux, mais va surtout en susciter de nouveaux. Ainsi, les friches industrielles vont, parfois pour longtemps, marquer les territoires délaissés par de nombreuses entreprises, sans activités de remplacement. Et bien sûr, parallèlement à ces problèmes environnementaux spécifiques, la restructuration industrielle sera porteuse de conséquences socioéconomiques graves : chômage, baisse des revenus, etc.

Coûts et effets défavorables sur la dynamique économique

7La croissance industrielle passée et sa remise en cause sont donc responsables d’un certain nombre de séquelles inscrites dans les territoires. Celles-ci sont d’ordre social (problèmes de santé, pathologies spécifiques, amoindrissement du bien-être, nuisances diverses…) et environnemental (accumulation des pollutions, atteintes à la biodiversité, détérioration paysagère…), mais elles exercent aussi ce que l’on pourrait appeler un effet en retour négatif sur la dynamique économique. C’est ce double mouvement – impact négatif sur les variables écologiques et les variables sociales puis impact en retour négatif sur les variables économiques – qui permet la caractérisation en termes de territoires non durables.

8S’agissant de cet effet de feedback, deux mécanismes sont plus particulièrement en cause : une hausse des coûts et une déqualification du territoire (générale ou ponctuelle).

9L’apparition de coûts, leur augmentation, et fréquemment leur récurrence, ont trait tout autant – et suivant la distinction traditionnelle en économie de l’environnement – aux coûts de dommages et aux coûts de réparation (l’un et l’autre au sens large).

10Les coûts de dommages sont susceptibles de concerner les coûts de santé publique, les dévalorisations d’actifs immobiliers à proximité des sources de pollution, d’éventuels manques à gagner (par exemple pertes agricoles du fait de pollutions), le renchérissement de certaines ressources (par exemple, l’eau pour maintenir un certain niveau de qualité), le coût des pertes de biodiversité, etc. Certains de ces coûts donnent lieu à des dépenses effectives (par exemple un certain nombre de coûts de santé) ; d’autres demeurent à l’état latent (pertes de biodiversité) ou sont actualisés au travers d’une transaction (moins-value immobilière). En l’occurrence, le caractère éventuellement non monétaire du coût (ou non immédiatement monétarisé) fait de la question de l’évaluation du coût des dommages un problème épineux. À cet égard, il est complètement illusoire d’espérer parvenir à calculer un montant global des dommages dans les TAI. Au mieux, des évaluations partielles, s’appliquant à des sources spécifiées de pollution, peuvent s’envisager. L’évaluateur recourra alors à diverses méthodes d’évaluation monétaire de l’environnement (évaluation contingente, méthode des fonctions de dommages, méthode du coût du trajet, etc.), mais la littérature atteste que c’est plus particulièrement la méthode des prix hédoniques qui a été utilisée pour ce type d’objet (voir encadré 19.1.).

Encadré 19.1. : La méthode des prix hédoniques
La méthode des prix hédoniques (MPH) n’est pas, à l’origine, dévolue aux problèmes de pollution dans les TAI, ni même d’ailleurs aux problèmes environnementaux en général. Lorsqu’elle a été conçue (dans les années 1930), elle visait à quantifier l’effet des caractéristiques d’un bien hétérogène sur sa valeur totale. Souvent, elle s’applique aux biens immobiliers dont le prix est effectivement variable selon différents attributs inhérents au bien (surface, confort, etc.) ou des caractéristiques de localisation, en particulier la qualité de l’environnement.
Formellement, il s’agit de tester statistiquement une équation du type :
V = f (X1, X2, X3,…, Xn, E) avec V la valeur immobilière, E la variable environnementale et Xi, les autres variables explicatives. Le prix hédonique d’une variable (notamment E) est la dérivée partielle de V par rapport à cette variable.
À partir de la détermination statistique du prix hédonique de la variable environnementale, il est possible, sous certaines hypothèses, de calculer l’impact de la variable sur la valeur, voire le coût immobilier global lié à la présence ou à l’évolution de cette variable (pour des synthèses générales sur la MPH, voir Follain et Jimenez, 1985 ; Bartik et Smith, 1987 ; Hidano, 2002). Le cas des TAI, et plus spécifiquement le problème des sites industriels pollués, a donné lieu à de très nombreuses applications (e.g. Farber, 1998 ; Dale et al., 1999 ; Kiel, Zabel, 2001 ; Ihlanfeldt, Taylor, 2004 ; Brasington, Hite, 2005 ; Zuindeau, Letombe, 2008, pour une liste délibérément réduite). En général, ces études mettent en évidence l’existence d’un impact négatif des sites pollués sur les valeurs immobilières, de l’ordre de 2 % par mile en moyenne, mais pouvant être beaucoup plus accentué pour les distances proches, par exemple près de 20 % entre 0,1 et 1,1 mile dans l’étude de Zuindeau et Letombe (2008) s’appliquant à l’usine productrice de plomb Métaleurop-Nord.

11Les coûts de réparation sont liés à la dépollution de l’eau et des sols, à la limitation des pollutions atmosphériques, à la gestion des risques industriels, au traitement des déchets industriels… Ils peuvent résulter aussi de problèmes très spécifiques : par exemple, les risques d’inondation dans certaines zones, du fait des affaissements miniers, obligent à financer le fonctionnement et l’entretien de stations de pompage des eaux et ce, de manière récurrente, jusqu’à une très hypothétique et en tout cas lointaine stabilisation du sous-sol (Meilliez et al., 1997). Dés lors qu’ils donnent lieu systématiquement à des débours effectifs, les coûts de réparation sont mieux connus que les coûts de dommages.

12Coûts de dommages et coûts de réparation sont de nature à peser sur les finances des acteurs intervenants sur le territoire. Certes, ils sont susceptibles de favoriser certaines activités (notamment les activités de dépollution) et génèrent, par un effet keynésien, du revenu sur le territoire. Cependant, ils détournent indéniablement des ressources financières d’allocations qui pourraient s’avérer plus directement utiles pour le TAI et sa reconversion (formation, recherche, développement des entreprises, etc.).

13Parallèlement à cet effet financier, le passif environnemental et social altère la qualité d’ensemble du territoire, limitant alors son attractivité vis-à-vis des investisseurs potentiels, notamment des activités de services pour lesquels la qualité du cadre de vie joue un rôle significatif (voir dans ce livre, chapitre 12). Cet effet dissuasif s’exercera, au premier chef, sur les sites affectés, en particulier les friches industrielles. À cet égard, les études confirment clairement l’intuition selon laquelle un site contaminé dissuade une reprise par un investisseur potentiel (e.g. Alberini et al., 2005, p. 342). En revanche, ces mêmes études sont davantage partagées quant à l’effet d’attractivité d’un site dépollué en comparaison d’un site vierge : effet moindre (e.g. Milléquant, 1997, s’agissant de zones d’activités issues de friches industrielles) ou neutre (e.g. Alberini et al., 2005). Cependant, du fait de la formation et de la contagion d’une image territoriale négative, l’effet dissuasif pourra se communiquer à des espaces beaucoup plus larges, allant jusqu’à l’ensemble d’une région (Chautard, 2000).

Politiques de reconversion et développement durable

14Il est délicat d’établir des généralités en la matière, mais les politiques de reconversion se sont souvent caractérisées par une logique de remplacement d’activités : par exemple, en France, les pouvoirs publics ont voulu faire face, dès les années 1960, au déclin industriel (d’abord les houillères puis le textile et la sidérurgie), par l’implantation de nouveaux établissements, en particulier du secteur automobile et des industries agro-alimentaires. À cet égard, les aides financières directes ont joué un rôle important, accompagné d’une action forte en matière d’infrastructures (notamment routières). Le traitement des problèmes environnementaux est généralement survenu plus tard.

Traitement des friches, traitements des sites pollués

15Pour comprendre l’historique et les résultats inégaux en matière de gestion des problèmes environnementaux dans les TAI, une hypothèse a été testée et semble pouvoir se vérifier, en tout cas pour le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais (Letombe, Zuindeau, 2006 ; Zuindeau, 2006). Ce ne sont pas forcément les problèmes les plus pénalisants qui ont été traités les premiers, avec les meilleurs résultats, mais ceux faisant apparaître un « contenu en incertitude » faible : perception directe de la nuisance par les victimes, identification aisée des responsables, relative maîtrise scientifique des processus en cause… (Godard, 1993 ; Theys, 1997). De ce point de vue, les pollutions de l’eau et les pollutions atmosphériques, tout spécialement d’origine ponctuelle, ont été les premières prises en compte. Par exemple, le producteur de plomb, Metaleurop-Nord – sous les pressions répétées des pouvoirs publics il est vrai – avait réduit de 95 % ses émissions de plomb, entre les années 1970 et le début des années 2000. De même, une nuisance aussi visible que les friches industrielles a donné lieu à une politique de réhabilitation – mais sans forcément dépollution – dès les années 1980, avec une accentuation au début des années 1990. Toujours s’agissant de l’exemple du bassin minier du Nord-Pasde-Calais, la création de l’Établissement public foncier en 1990, prenant notamment en charge « les grandes friches », a permis une division par deux des surfaces de friches entre 1990 et 1996. En revanche, les problèmes caractérisés par un contenu en incertitude élevé (absence de perception directe du problème, responsabilités équivoques, maîtrise scientifique incomplète des processus…) ont donné lieu à une prise en charge plus tardive. C’est le cas particulièrement des pollutions de sols et des eaux souterraines ainsi que des risques liés à la désorganisation du sous-sol, consécutive à l’extraction houillère. Ce n’est qu’à partir du milieu des années 1990 que des actions significatives ont été mises en œuvre, notamment dans le domaine de la dépollution des sites.

16Désormais, les actions de dépollution font l’objet d’une attention forte des pouvoirs publics et le Nord-Pas-de-Calais n’a rien d’une exception. La France s’est ainsi progressivement dotée d’une « approche nationale » en matière de sites pollués (ministère de l’Écologie, 2009). À l’instar de ce qui se passe dans d’autres pays européens, cette politique met l’accent sur : « l’examen et la gestion du risque plus que l’attachement au niveau de pollution intrinsèque [et] sur la gestion en fonction de l’usage des sites » (ministère de l’Écologie, 2008, p. 1). En amont, un effort important a été réalisé en vue d’inventorier l’ensemble des sites potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics (base de données BASOL) ainsi que, plus largement, les anciens sites industriels et activités de service (BASIAS). Dans le cadre du Grenelle de l’Environnement, il est prévu que soient croisés les inventaires des sites potentiellement pollués avec les situations à risques (établissements accueillant des publics sensibles comme les écoles et les captages d’eau potable).

17La plupart des pays sont bien sûr également concernés et ont mis en œuvre des politiques plus ou moins récentes. Aux Pays-Bas, dès le début des années 1980, un effort assez systématique de restauration de la qualité environnementale des sites pollués a été entrepris (Nijkamp et al., 2002, p. 238). D’une façon générale, en Europe, où le nombre de sites potentiellement pollués est estimé à 1,5 million environ (valeur de 1999 – European Environment Agency, 2000, p. 11), des politiques de plus en plus significatives ont été engagées, ne touchant pas d’ailleurs uniquement les pays considérés comme étant les plus industrialisés : par exemple, Portugal (Rodrigues et al., 2009) et Finlande (Sorvari et al., 2009). Même des pays économiquement émergents commencent à bien se préoccuper de la question : ainsi de la Chine, qui en l’occurrence cherche à s’inspirer de dispositifs mis en place à l’étranger (Luo et al., 2009).

18Mais au-delà du traitement des nuisances environnementales, que dire de la problématique de re-développement durable dans les Tai ?

Re-développement durable dans les TAI

19En effet, une stratégie de re-développement durable ne saurait se confondre avec une action de résorption des pollutions, fût-elle ambitieuse. Le caractère multidimensionnel du DD requiert plutôt une stratégie globale territorialisée. Il est impossible d’en établir un modèle. Plusieurs voies, éventuellement complémentaires et faisant montre d’une diversité certaine, ont été envisagées. Une littérature qui commence à devenir abondante en rend compte (e.g. Chatterton, 2002 ; Letombe, Zuindeau, 2006 ; Thornton et al., 2007 ; Conesa et al., 2008). À titre de synthèse, nous indiquons ici un certain nombre de caractéristiques de ce que peut être une trajectoire de durabilité partant d’une situation de territoire non durable, ces caractéristiques ayant trait tout autant à l’objet des politiques concernées qu’à leurs modalités de réalisation :

  • un élargissement de la base d’acteurs partie prenante des actions (Chatterton, 2002 ; Letombe, Zuindeau, 2006). Alors que le schéma de traitement des externalités implique traditionnellement le (ou les) responsable(s) de la pollution, la (ou les) victime(s) et le régulateur, les actions ayant pour référence le DD dans les TAI mobilisent une quantité et une diversité d’acteurs plus importantes : outre les précédents mentionnés, collectivités territoriales, organismes professionnels, associations, centres de recherche… Par exemple, dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, en amont d’opérations de re-dynamisation du territoire, une mise à plat des enjeux et la recherche de propositions d’actions ont donné lieu à la constitution d’une Conférence permanente du bassin minier. Celle-ci a contribué à définir un programme d’actions prioritaires pris en charge ensuite par les institutions maîtres d’ouvrages. Des nouveaux modes de gouvernance se font jour, dont on peut, cependant, interroger la réelle efficacité (Scarwell et al., 2008) ;

  • un effort particulier dans le domaine de la recherche et plus largement dans la connaissance des processus socio-écologiques inhérents aux TAI. Ainsi qu’indiqué précédemment, le caractère différé de la gestion de tel ou tel problème peut provenir de la composante d’incertitude forte que recèle le problème en question. Aussi, un point de départ de toute action correctrice peut être l’analyse des phénomènes de transferts de pollution, de la source jusqu’aux conséquences éventuelles sur la santé publique, et ce, en considérant les flux air-sol, air-eau, les impacts sur les végétaux et sur les animaux. Cependant, l’investigation peut aussi porter sur les aspects juridicoéconomiques des problèmes, cherchant à clarifier les enjeux dans un domaine où la réglementation est souvent touffue et complexe et à émettre des propositions pour mieux cibler des objectifs de durabilité aux politiques de reconversion. Par exemple, le programme RESCUE (Regeneration of european sites in cities and urban environments), soutenu par la Commission européenne, dans le cadre du 5e PCRD, « a pour objet l’amélioration de la qualité des espaces en friches et de les recycler dans une perspective de durabilité des environnements construits et de qualité de vie urbaine » (voir le site du programme http://www.rescue-europe.com/​index_mf.html). Le programme insiste en particulier sur la réduction du coût de réhabilitation des friches, corrélée à un alourdissement du coût des espaces vierges (greenfields) et ce, afin de préserver les ressources naturelles, rares dans les TAI (Thornton et al., 2007).

  • Transformer les points faibles en points forts. Pour reprendre la terminologie de Guy Chautard, dans sa thèse, les TAI ont généré, du fait de leur passé industriel, des « contre-ressources » qui constituent de réels obstacles à une re-dynamisation durable des territoires (Chautard, 2000). Un certain nombre d’actions récentes dans les TAI ont eu pour objet d’attaquer frontalement ce problème et, en quelque sorte, de tenter de transformer les contre-ressources en véritables ressources productives. Le plus exemplaire, en la matière, est probablement fourni par les tentatives de faire reconnaître certains territoires de tradition industrielle au titre du patrimoine mondial de l’UNESCO (http://whc.unesco.org/​). Déjà, plusieurs projets ont été agréés (voir pour des précisions Conesa et al., 2008) : ainsi la ville de Potosí en Bolivie – le plus grand complexe industriel du monde au XVIe siècle –, les mines de sel de Wieliczka en Pologne, l’usine sidérurgique de Völklingen en Allemagne, la zone d'exploitation aurifère de las Médulas en Espagne, etc. Le Nord-Pas-de-Calais est porteur d’un projet de cet ordre : Bassin minier uni pour la candidature au patrimoine mondial (http://www.bmu.fr/​). Si la reconnaissance internationale et, pour le moins, le changement d’image sont recherchés par ce type d’initiatives, un autre aspect non négligeable est la mobilisation la plus large possible des acteurs du territoire. Avec le même souci de transformer un passif de non-durabilité en vecteur de DD, on mentionnera aussi des tentatives de constitutions de pôles d’éco-entreprises dont un bon exemple est fourni par le Centre « Création développement d’éco-entreprises » (CD2E) (voir encadré 19.2.).

Encadré 19.2. : le Centre « Création développement d’éco-entreprises »
Créé en 2001 sous l’impulsion de la région Nord-Pas-de-Calais, après plusieurs études relatives au domaine de l’environnement, le CD2E se présente comme un « opérateur régional d’animation sectorielle dans le domaine des éco-entreprises ». Trois missions principales lui sont dévolues :
« - le soutien à la création et au développement d’éco-entreprises et de compétences R & D en environnement (…),
- la connaissance et la compréhension du secteur (sur les aspects technologique, commercial, stratégique et réglementaire) (…),
- le développement en région Nord-Pas-de-Calais de filières fortes et structurées (…). »
En l’occurrence les domaines qui ont retenu le plus l’attention sont : les « écomatériaux », les énergies alternatives, la valorisation des déchets, le traitement des sites, sols, et sédiments pollués. À ce jour, 14 créations d’entreprises ont été concrétisées avec l’aide du CD2E (pour des précisions, se reporter au site du CD2E :
http://www.cd2e.com/​sections/​fr/​accueil).
Les trois caractéristiques mentionnées plus haut se retrouvent complètement s’agissant du CD2E : le Centre s’est, en quelque sorte, appuyé sur une situation environnementale difficile pour promouvoir un pôle prometteur ; il a su mobiliser un nombre important d’acteurs territoriaux (entreprises, administrations, collectivités, organisations professionnelles, centres de recherche…) ; la dimension études et recherches est au cœur du programme du Centre.

20D’autres avancées sont certes possibles. Dans une optique de durabilité forte, Paul Chatterton (2002) suggère d’investir les thèmes suivants : le développement de l’économie locale, la recherche d’une satisfaction des besoins essentiels locaux et la promotion de la biodiversité. Cependant, la capacité qu’ont les acteurs publics et privés de favoriser une stratégie de DD dans les TAI est hypothéquée par la situation économique extérieure. On dira que cette influence est la même pour toute autre territoire. En réalité, il est probable qu’elle soit plus accentuée encore pour les TAI, étant donné que la dépendance aux capitaux extérieurs y est souvent significative. Dès lors, une moindre dépendance au capital extérieur, à plus ou moins long terme, peut aussi apparaître comme un objectif pertinent dans un projet de DD.

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Auteur

Maître de conférences HDR en économie, CLERSE UMR 8019, Université Lille 1, bertrand.zuindeau@univ-lille1.fr

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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