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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie III. Enjeux territoriaux

Chapitre 15. Espaces ruraux et développement durable

Philippe Perrier-Cornet, Olivier Aznar et Philippe Jeanneaux

Texte intégral

Introduction

1En plaçant l’agriculture au rang de secteur stratégique, la politique agricole a contribué, depuis 40 ans, à réduire l’espace rural français à un espace productif agricole. Or force est de constater que les usages résidentiels et de préservation de la nature jouent désormais un rôle important dans l’organisation des espaces ruraux quand dans le même temps, l’agriculture contribue de moins en moins à la création de richesses et d’emplois.

2Les années soixante-dix ont marqué une rupture dans la forme historique des relations villes-campagnes, jusque-là caractérisées par la figure de l’exode rural alimentant la croissance urbaine : de nouvelles formes de mobilité résidentielle ou récréative de populations urbaines vers les campagnes sont apparues et elles se sont poursuivies jusqu’à maintenant. Dans le même temps, les campagnes sous les effets des crises environnementales locales comme globales, deviennent des espaces naturels à protéger. Enfin, on a assisté à une diversification des niveaux de l’intervention publique avec, d’une part, la mise en œuvre du projet européen et, d’autre part, le processus de décentralisation. Ces mobilités de personnes et d’activités sont l’expression de changements sociétaux plus larges qui interrogent les fondements et la pertinence des politiques publiques de développement rural.

3Sur la base de l’analyse des mutations contemporaines des espaces ruraux et de la conception des politiques de développement rural en France, nous proposons dans ce chapitre, de discuter la durabilité de ces espaces.

La dynamique démographique des espaces ruraux français

4Les individus expriment, sous différentes formes, le désir de vivre à la fois à la ville et à la campagne. Ces pratiques reposent sur des modes de vie dans lesquels il y a une assez forte dissociation entre espaces de vie, espaces de travail et espaces de loisir, réclamant une forte mobilité géographique des individus. Elles prennent des formes diverses, en termes de modes de vie et de logiques résidentielles. Elles sont aussi socialement différenciées. Il découle de ces pratiques individuelles, une tendance à l’extension urbaine qui est un processus général caractéristique des sociétés prospères. En dépit de ses coûts sociaux et environnementaux, la consommation d’espace résidentiel par habitant s’accroît parallèlement à l’élévation du niveau de vie des sociétés. La tendance lourde pour les mobilités de population est l’étalement urbain, qui constitue, dès lors, un enjeu majeur pour l’avenir des espaces ruraux.

5Plusieurs tendances concernant la mobilité des populations doivent être retenues. Premièrement, à l’échelle des flux interrégionaux, la montée en puissance des métropoles régionales est un moteur essentiel de la dynamique démographique en France. Le sens des migrations de la province vers Paris s'est inversé (Davezies, 2004). Deuxièmement, à l’échelle infrarégionale, l’extension urbaine et la périurbanisation ont façonné le territoire français depuis les années soixante-dix. Les flux de population entre villes et campagnes ont consisté principalement en des mobilités résidentielles vers les campagnes les plus proches des villes, les migrants continuant à travailler en ville (Schmitt et al, 1998). Dans l’espace à dominante urbaine (au sens de l’INSEE), la population de l'espace périurbain a crû de 70 % entre 1962 et 1999 via le mouvement important d’accession à la propriété (Bessi-Piettri et al., 2000). D'après l'INSEE, l'espace périurbain compte 13 389 millions d'habitants en 2006 (21,8 % de la population métropolitaine). Il poursuit toujours sa croissance selon un taux de variation annuel 1999-2006 de 1,3 %, soit un rythme équivalent à celui de la période intercensitaire 1982-1999. Troisièmement le regain démographique des espaces ruraux amorcé à partir de 1975 exprime, d'une part, une forme extrême du desserrement urbain, et d'autre part, la migration de nouvelles populations (retraités, étrangers) indépendante de la ville, centre d'emplois. Au cours de la période 1999-2006, la population des espaces ruraux a augmenté au même rythme que celle de l’ensemble du territoire français (+ 0,7 % par an). Le redressement démographique reste toutefois différencié selon les catégories de communes rurales : la population augmente dans les communes rurales proches des villes et celles bien pourvues en aménités, alors qu'elle diminue dans les autres.

6La tendance majeure pour les activités économiques est plutôt celle de l’agglomération des emplois et des activités dans les plus grands pôles. Il existe toutefois des contre-tendances, certains facteurs poussant à la dispersion ou à la déconcentration de certaines activités. Ainsi, l'espace rural n’est pas un désert économique (Schmitt et al., 1998). Les activités industrielles représentent une part plus importante de l’emploi dans les espaces périurbains et ruraux que dans les espaces urbains. Elles se maintiennent parce que les espaces ruraux offrent des actifs spécifiques, comme la qualité de la main-d’œuvre ou la spécificité des ressources naturelles localisées (Huiban, 2003). Certaines activités industrielles se localisent dans l'espace rural pour capter les économies externes liées à la présence d’activités primaires (Mahé, Ortalo-Magné, 2001), ou parce que la réglementation environnementale y est perçue comme moins contraignante que dans les espaces urbains (Aubert, Blanc, 2002).

Les fonctions de l'espace rural sous l'angle des trois piliers du développement durable

7Nous proposons tout d’abord une grille d’analyse en termes de « figures de la campagne » (Perrier-Cornet, 2002). Dans notre approche, le terme « figures » englobe les usages, fonctions et conceptions de l'espace rural. Nous distinguons trois figures : la campagne-ressource, la campagne-cadre de vie et la campagnenature (Perrier-Cornet, 2002). Afin d’alimenter une réflexion globale sur les enjeux auxquels les espaces ruraux sont confrontés, nous croisons cette grille d'analyse des figures de la campagne avec les trois piliers du développement durable (DD) (économique, socio-territorial et environnemental).

Le pilier économique : recul de l’agriculture, maintien de l’industrie, montée en puissance de l’économie résidentielle

8L'espace rural est analysé ici comme le support de deux types d'activités :

  • d’une part, des activités économiques utilisant le sol, la ressource spatiale, les ressources naturelles et de nombreux autres actifs propres au rural. Cela se traduit par un usage productif du rural ;

  • d’autre part, des activités résidentielles et récréatives. Cela se traduit par un usage résidentiel et récréatif du rural. Au sein de ces activités, nous incluons l'ensemble du secteur de l'économie résidentielle.

9Le tourisme constitue une catégorie intermédiaire entre les deux types d'activités.

10La campagne-ressource se focalise sur les activités économiques, selon un usage productif de l’espace rural. En plus des nombreuses activités industrielles organisées pour alimenter les besoins de la ville, l’exploitation des ressources naturelles et de la ressource spatiale est soutenue. Les industries agroalimentaires sont relativement plus concentrées dans les espaces ruraux que dans les autres espaces. Elles arbitrent leur localisation entre la proximité des bassins de production agricole et les pôles de consommation ou encore au plus près des infrastructures qui les desservent. Paradoxalement, si l’agriculture occupe toujours l’espace (30 millions d’hectares sur 55 millions au total pour la France), elle fait de moins en moins le rural en termes d’emplois et de richesses. La part de l'agriculture et des industries agroalimentaires dans l'économie nationale était de 6,5 % en 2002 contre 11,6 % en 1980, d'après l'INSEE. Par ailleurs, la plus grande présence des activités industrielles dans les espaces ruraux est due à des activités dites traditionnelles souvent héritées de l’histoire industrielle des régions (industries du bois de l’ameublement, du papier-carton, du textile, du cuir, de la métallerie…). En outre, les activités sylvicoles, d’extraction et de production d'énergie utilisent très largement les ressources des espaces ruraux. Ceux-ci se prêtent bien aussi aux activités nécessitant de l'espace, comme le stockage de déchets ou les infrastructures de transport. Le rural est, et reste, beaucoup plus industriel qu'on ne le croit ; 25 % de l'emploi est industriel dans l'espace rural, alors que ce taux n'est que de 20 % dans l'espace urbain (Huiban, 2003).

11Enfin, la campagne-cadre de vie recouvre le rural comme espace résidentiel et récréatif, autrement dit comme un espace consommé par l'habitat et le loisir. Cette campagne-cadre de vie attire les ménages fortement motivés par l'accession à la propriété de la maison individuelle, tout en restant proche du centre d’emplois. Cette campagne-cadre de vie est « tirée » par l'économie résidentielle (c'est-à-dire le commerce, les services aux personnes, les services publics...) qui représente désormais plus de 45 % des emplois ruraux.

Le pilier social : des campagnes sous influence des transferts sociaux de la ville

12Nous appréhendons le pilier social dans les espaces ruraux sous l'angle des inégalités spatiales car la dimension spatiale et territoriale conditionne le bien-être des résidents des espaces ruraux. La question des inégalités spatiales touche aux trois figures de la campagne (cadre de vie, ressource et nature).

13Selon Laurent Davezies (2008), les disparités de revenus en France depuis 30 ans diminuent quasiment linéairement entre les régions, les départements et les villes. La dissociation entre richesse produite par région en termes de produit intérieur brut (PIB) par habitant et revenus distribués par habitant, éclaire la plus ou moins forte aptitude des régions à capter la richesse produite par d’autres. La question de la précarité est à nuancer. D’un côté, la pauvreté en France est plus fréquente dans les campagnes que dans les villes. Dans les espaces ruraux métropolitains, 13,7 % de la population, parmi laquelle on dénombre beaucoup de retraités, vit en dessous du seuil de pauvreté. La précarité financière touche aussi les actifs, les salaires étant plus bas et l'accès au travail qualifié plus difficile dans les espaces ruraux.

14Par ailleurs, en termes d’ascension sociale, les classes moyennes estiment que les migrations vers les espaces ruraux constitueraient un moyen d’échapper à la dégradation des conditions de vie dans les villes, notamment pour leurs enfants, tout en bénéficiant d'une ascension sociale permise par l’accès à la propriété de la maison individuelle ou l’accès à une école de qualité. Toutefois, ce mode de vie s’avère plus coûteux en période d’accroissement du coût des énergies fossiles (Ademe, 2008). Par ailleurs, en termes d’égalité des chances, l’ascenseur social que constitue l’accès aux formations longues est contraint par l’offre plus restreinte de formations dans l'espace rural (Grelet, 2006). Les études longues supposent un déménagement en ville. Les jeunes ruraux ont de meilleurs résultats scolaires, mais suivent plus fréquemment des études courtes.

15Enfin, les espaces ruraux sont aussi marqués par une plus faible précarité et de plus faibles risques d’exclusion que dans l’urbain (Perrier-Cornet et al., 1997). Les campagnes sont caractérisées par une plus forte résistance au chômage, une proportion d’allocataires du RMI plus faible, mais par des niveaux de salaires plus bas que dans l’urbain – écart estimé à 7 % toutes choses égales par ailleurs. Les employeurs sont attirés et retenus par plusieurs facteurs : moindres coûts du travail, plus grande stabilité de la main-d’œuvre, attachement des ouvriers à l'entreprise paternaliste. Cette réalité n’est toutefois pas valide pour les jeunes femmes des espaces ruraux éloignés des pôles urbains. Elles sont davantage confrontées au chômage et à la précarité dans l’emploi, ce qui expliquerait leur plus forte propension à migrer vers la ville pour s’y insérer professionnellement (Dessendre, 1994).

16L’analyse des revenus par habitant de l'espace rural pourrait conduire à relativiser l'aggravation des disparités territoriales en matière de PIB par habitant et à apprécier favorablement le devenir des espaces ruraux. Force est de constater, en réalité, la forte dépendance économique du rural aux pôles urbains régionaux et donc à souligner sa fragilité sociale.

Le pilier environnemental : la montée en puissance de la campagne nature

17La campagne-nature renvoie directement au pilier environnemental du DD. Les usages (en terme de production ou de consommation) des espaces ruraux sont liés aux ressources naturelles et à l’abondance d’espace. Les activités productives sont aussi à l’origine d'externalités négatives : pollutions du sol, de l'air et de l'eau. Par ailleurs, des friches industrielles sont présentes dans l'espace rural, suite à l’épuisement des ressources (mines, carrières, gravières, tourbières). Enfin, les campagnes s’artificialisent : sur 5 000 km ² artificialisés entre 1992 et 2000, environ 3 000 km² ont servi à la construction de maisons individuelles, d’espaces verts, de parkings et de routes (Coutelier 2003).

18Ces enjeux environnementaux donnent lieu à des politiques publiques. Suite à l'extension des dispositifs de protection de l'environnement hors des espaces naturels emblématiques (parcs nationaux), les espaces ruraux s’affirment de plus en plus comme des espaces de nature. L’usage de certains espaces est alors de plus en plus subordonné aux politiques de gestion de l’environnement. Trois catégories d’usages, encadrés par des politiques, nous permettent de définir ce que nous appelons la fonction de « réservation » du rural :

  • (1) la conservation de la diversité biologique ;

  • (2) la préservation de la qualité des ressources vitales pour l’homme (eau, air, sols). Les espaces ruraux fournissent au sens large des biens (comme l'eau par exemple) et des services (comme la potabilité) ;

  • (3) la prévention des risques naturels, tant locaux (avalanches, incendies, inondations, glissements de terrain) que globaux (changement climatique).

19L'essor de la société de consommation exerce une pression importante sur les ressources naturelles et une concurrence spatiale. Cela conduit à de nombreux conflits d'usage. Les conflits d’usage dans les espaces ruraux et périurbains signalent, d’une certaine manière, les difficultés d’activités et d'usages consommateurs d’espaces à cohabiter durablement dans un contexte de montée en puissance des enjeux environnementaux (Jeanneaux, Perrier-Cornet, 2008).

Les politiques rurales à l’aune du développement durable

20Il existe différents leviers politiques possibles pour un DD de l'espace rural. Nous proposons de discuter de la pertinence des politiques de développement rural pour comprendre ce sur quoi elles mettent l’accent, mais aussi ce qu’elles ne prennent pas en compte. Ainsi, nous présentons d'abord les grandes conceptions du développement rural en Europe, avant de montrer celle retenue pour la politique rurale en France. Enfin, nous présentons le décalage entre la conception française du développement rural (incarnée par la politique rurale) et les enjeux du DD.

Les quatre conceptions du développement rural

21Très schématiquement, nous retenons quatre grandes conceptions du développement rural qui orientent les politiques publiques (Perrier-Cornet, 2005 ; Berriet-Solliec et al., 2001).

22La première est une conception sectorielle : celle du développement rural défini comme un développement agricole élargi. On y considère que l’agriculture y est, sinon l’activité principale, du moins l’activité pivot des campagnes. Dans ce cas, les actions en direction de l'agriculture sont au cœur des politiques de développement rural. L'installation agricole, la diversification des exploitations agricoles, les mesures agri-environnementales portées par les agriculteurs, la promotion de la multifonctionnalité de l’agriculture relèvent de cette conception, dont elles sont une version moderne et renouvelée.

23Une seconde conception est celle du développement rural vu comme un développement local intégré. Dans ce cas, on considère que l’espace rural est un espace spécifique, que les problèmes de développement, de territorialité y sont différents de ceux d’autres types d’espaces ou de milieux et qu’il faut donc les traiter d’une façon particulière. Ce qui est mis en avant ici est une vision intégrée du développement rural, portée par des populations et des élus locaux rassemblés autour d’un projet de territoire.

24Une troisième conception appréhende le développement rural comme une composante du développement régional. À la différence de la précédente, les spécificités des espaces ou territoires ruraux ne sont pas au cœur de la dynamique de développement. Dans les sociétés développées, les espaces ruraux sont d’abord considérés comme partie prenante de l’urbanité quasi-généralisée de ces sociétés. Les régions sont structurées par des métropoles qui gouvernent les régions, mais aussi des villes moyennes plus ou moins maillées en réseaux. La forme et l’intensité des relations entre villes et campagnes sont au cœur de cette problématique de développement : le développement rural est d’abord un sous-ensemble du développement régional et il doit être inscrit dans les politiques régionales.

25Une quatrième conception met en avant l’espace rural comme espace naturel, lieu de localisation des ressources naturelles vitales pour les populations actuelles et pour les générations futures. Dans cette conception, la contribution du rural au DD est plus focalisée sur la composante environnementale de celui-ci que sur sa composante socioéconomique. Différents secteurs et activités, dont l’agriculture mais pas elle seule, sont susceptibles de fournir les services environnementaux pour répondre à ces demandes. L’organisation de ces services environnementaux sur un territoire, les coordinations entre acteurs publics (institutions centrales et collectivités locales) et privés et entre différents types d’opérateurs pour les fournir, sont dans ce cas au cœur des problématiques de développement rural (Aznar, Perrier-Cornet, 2003).

26Dans la pratique, les formes concrètes du développement rural peuvent, dans certaines limites, associer plus ou moins ces cas polaires.

Un décalage entre conception française du développement rural et enjeux du développement durable

27Historiquement, et jusqu’à la fin des années 1990 au moins, la France a explicitement privilégié une conception du développement rural de type développement agricole élargi. Fruit du pacte établi à partir de la fin du XIXe siècle entre la République et la paysannerie, l’espace rural a longtemps été considéré en France avant tout comme un espace productif, l’espace de l’agriculture. De ce fait, des initiatives politiques relevant d’autres conceptions ont eu beaucoup de mal à s’exprimer. En témoigne l’accueil très réservé fait en France par le monde agricole aux réflexions et propositions issues de la Déclaration de Cork en 1996, qui, elle, s’inscrivait dans une problématique rurale de développement intégré. Cette politique visait, pour la première fois, à mettre sur un pied d’égalité et à faire se concerter, pour l’élaboration d’orientations et programmes prioritaires, les acteurs institutionnels de l’environnement et ceux de l’agriculture, dans une perspective explicite de développement rural durable, focalisée sur les fonctions et services environnementaux des espaces ruraux.

28Du côté des stratégies économiques de développement, les acteurs locaux du développement ont privilégié l’offre des territoires et le développement endogène (ou local) comme levier pour le développement rural. Cela va en partie de pair avec la conception agricole du développement rural, l’agriculture étant un secteur économique particulièrement adapté à ce type de stratégie. Force est de constater que les politiques de développement rural ont peu activé, en France, les autres leviers possibles de développement économique (Perrier-Cornet, 2004).

29Faute d’anticipation et de prise en compte réelle des évolutions socioéconomiques actuelles, on peut supposer que des tournants radicaux risquent d’être pris dans quelques années. En effet, les fonctions de consommation, résidentielle ou récréative, et de réservation de l’espace dessinent de nouveaux enjeux pour le développement des espaces ruraux que les politiques centrées sur les fonctions productives, agricoles et forestières peuvent difficilement ignorer. La dynamique future des espaces ruraux résultera pourtant de la place, plus ou moins significative, que ces différents usages et conceptions de l’espace rural prendront dans les prochaines années, mais aussi des interactions, tensions, synergies éventuelles, entre ces usages et conceptions qui s’appuient sur les mêmes ressources. Il est notable que les acteurs institutionnels qui guident en France la politique de développement rural n’ont que très partiellement pris en compte, à ce jour, les dynamiques actuelles des espaces ruraux et les enjeux du DD.

Conclusion : vers trois scénarios possibles pour l'avenir du rural

30En identifiant les tendances lourdes et les dynamiques actuelles des espaces ruraux (Perrier-Cornet, 2002), nous proposons une démarche prospective basée sur la présentation de trois scénarios pour l'avenir du rural (Perrier-Cornet, 2004). Ils sont construits sur des hypothèses différenciées selon l'importance respective que les trois piliers du DD seront amenés à jouer dans l'avenir.

31Le premier scénario « Une campagne résidentielle généralisée » correspond à la situation d’un fort désir de campagne porteur d’emplois et de conflits. Ce scénario tendanciel prolonge les comportements actuels et les facteurs qui ont permis la périurbanisation résidentielle. La logique qui est montée en puissance au cours des trente dernières années est poussée à son terme : le cadre de vie organise l'espace rural et se généralise à la plus grande partie du territoire. Il s’agit du scénario le plus probable compte tenu des évolutions actuelles. Il est toutefois subordonné à l'absence de toute « crise de la mobilité », consécutive par exemple à une crise pétrolière, puisque la population « alternante », travaillant à la ville, devient prépondérante. Il est également subordonné à l’absence de crise des transferts sociaux et de l’État-providence. En outre, il est conditionné par l'atténuation de la problématique écologique dans le champ politique et sociétal (puisque la pollution et les coûts énergétiques seraient importants dans ce scénario).

32Le deuxième scénario « Villes durables avec une campagne agro-industrielle » est construit sur l’idée de la ville plus dense et d’une campagne productrice. Le contexte global de ce scénario est celui du maintien ou de la réaffirmation d'un rôle important des États, de l'Europe et des institutions centrales, dans un contexte de préoccupations environnementales fortes dans la société et sur l'agenda des politiques. Ce scénario, remettant en cause le développement résidentiel du rural, s’accompagnerait d’une stabilisation des couronnes périurbaines autour des métropoles régionales voire de leur rétraction. Ce scénario vise un objectif de DD, en totale opposition avec le modèle précédent qui est stigmatisé pour son coût collectif. La dichotomie urbain/rural est renforcée, la première couronne périurbaine se densifie, tandis que l'espace à dominante rurale se dépeuple à nouveau. L'agriculture, grâce en particulier à une réorientation de la politique agricole commune, se transforme, se modernise et devient hautement technologique, propre et compétitive, pour produire dans un contexte de forte demande de produits agricoles, tout en intégrant totalement les enjeux environnementaux. Ce scénario contre-tendanciel et volontariste donne le pouvoir politique aux élus des villes et des grandes agglomérations. Ce scénario est toutefois tributaire d'un très important investissement des finances publiques, nationales (politique de rénovation urbaine) et européennes (politique agricole commune).

33Le troisième scénario « Campagnes industrieuses et concurrentielles » est fondé sur des territoires gagnants et… des perdants. Ce dernier scénario est celui du rural des initiatives locales, des entrepreneurs et des territoires. En parallèle, c'est celui de la crise de l'agglomération et de la concentration. Ce scénario est celui des « pays et des entrepreneurs ruraux », où l'emploi rejoint l'espace rural grâce à un réseau de petites et moyennes entreprises disséminées se présentant comme une alternative à la grande entreprise concentrée. Le rapprochement de l'emploi et de la résidence résulte de l'implication des élus locaux dans une logique de pays faite pour attirer les activités et les populations. La difficulté de ce modèle tient au renforcement de la concurrence entre les espaces qu'il induit, certains pays gagnant ce que d'autres perdent dans un jeu à somme nulle avec le risque, si aucune intervention régulatrice nationale ne vient remettre en cause les inégalités régionales, de l'irréversibilité de l'appauvrissement de certains territoires.

34Le projet politique actuel du rural et la conception du rural des pouvoirs publics français sont en décalage fort avec les dynamiques rurales actuelles et avec les enjeux d’un développement rural durable. Sur un plan normatif, nous pensons que la question du DD des espaces ruraux et périurbains ne peut se traiter qu’en tenant compte des choix publics concernant la ville, tant les espaces ruraux et périurbains dépendent des projets urbains sur les plans économique, social, environnemental et politique. Une telle réorientation du développement rural suppose que les décideurs publics français s'engagent dans une conception du développement qui rompe avec d’une part, une conception du développement rural de type développement agricole élargi et d’autre part, avec une conception du développement endogène mettant en compétition les collectivités territoriales entre elles. De ce point de vue, il nous semble que le scénario dit des Villes durables avec une campagne agro-industrielle est le plus ambitieux pour répondre aux enjeux du DD.

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Auteurs

Directeur de recherche, économie, UMR MOISA, INRA Montpellier, perrierp@supagro.inra.fr

Ingénieur, économie, UMR Métafort, Cemagref Clermont-Ferrand, olivier.aznar@cemagref.fr

Maître de conférences, économie, UMR Métafort, VetAgroSup Clermont-Ferrand, jeanneaux@enitac.fr

© Presses universitaires du Septentrion, 2010

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