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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie II. Problématiques générales

Chapitre 8. Conflits environnementaux et territoires

André Torre

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Introduction

1Ce chapitre traite de l’analyse des conflits environnementaux et de leur lien aux territoires, un sujet qui peut apparaître paradoxal à double titre, qu’il s’agisse de l’entrée conflictuelle ou de l’emprise territoriale.

2On admettra facilement que la question du conflit est longtemps restée en dehors du champ de l’approche spatiale, régionale ou territoriale, tant les feux de l’analyse se sont tournés vers d’autres terrains. Qu’il s’agisse des recherches portant sur la localisation des activités, les processus de développement, les inégalités spatiales, les relations de proximité, les systèmes locaux ou l’économie urbaine, l’intérêt s’est dirigé de manière prioritaire vers une approche positive des relations économiques et sociales, dans la volonté de parvenir à des conditions de développement satisfaisantes, voire optimales. Du coup, l’accent a été mis avant tout sur la recherche d’avantages comparatifs, sur la dimension coopérative et les projets de développement. Les phénomènes de dissension, sans être totalement ignorés, ont reçu au mieux une réponse en termes d’obstacles au marché ou de frein à la réalisation des projets. C’est en ce sens qu’il faut comprendre le succès rencontré par les recherches menées sur les processus de concertation et de négociation au niveau local (Mermet, Berlan-Darqué, 2009), qui s’inscrivent dans la mouvance participative ou de renouvellement des processus démocratiques et visent à leurs heures à l’éradication ou à l’aplanissement des conflits.

3Pour ce qui concerne l’analyse proprement dite des conflits, il est clair que la question du territoire a peu préoccupé les spécialistes, à l’exception notable des recherches menées sur les conflits armés, qui fourmillent de références sur les voisinages territoriaux ou sur l’occupation de telle ou telle partie de territoire adverse (Boulding, 1962 ; Diehl, 1991 ; Starr, 2005). Mais les conflits de société qui nous intéressent ici, c'est-à-dire des oppositions internes à un corps social, ne débouchant pas sur des actes de guerre et n’impliquant qu’un recours limité à la violence, ne font que rarement référence à la dimension territoriale. C’est sans doute que les nombreuses recherches menées sur ces questions se sont concentrées en priorité sur les caractéristiques de la relation humaine, aux dépens d’une appréhension spatiale des problématiques conflictuelles. On pourrait dire que l’analyse traditionnelle des conflits fait preuve d’une belle unanimité pour ignorer l’espace.

4Cette ignorance réciproque est aujourd’hui mise à mal par l’irruption de deux phénomènes concomitants.

5Le premier, qui fait l’objet de cet ouvrage, est la montée des préoccupations pour le développement durable, dans ses dimensions tant sociales qu’écologiques. Cette croissance du souci pour l’environnement – au sens large du terme – de l’individu ou de l’entreprise génère la prise en compte de deux facteurs qui conduisent à la réintroduction de la dimension conflictuelle. Tout d’abord, le fait que la question environnementale fait problème et vient s’inviter dans les débats sur les processus de développement, d’où l’apparition d’oppositions marquées quant aux buts, aux moyens et aux formes mêmes de ce développement, économique ou durable. Ensuite, parce que les options des participants à ce processus peuvent se révéler souvent opposées, selon qu’ils sont riches ou pauvres, puissants ou misérables, sans compter les « exclus du développement », d’où la prégnance des conflits sociaux liés à des enjeux territoriaux et des choix d’emprises spatiales.

6Le second phénomène a trait aux changements des modes de vie, ici encore pris dans une acception large. Il s’agit tout d’abord du phénomène généralisé d’urbanisation, qui touche aussi bien les périphéries des agglomérations que les campagnes, et provoque une intensification et une concurrence des usages des sols, entre différentes activités ainsi mises en compétition, mais également des conflits dus aux voisinages multiples et aux pollutions de l’air, de l’eau ou des sols qu’ils entraînent. Mais c’est aussi le résultat des mobilités multiples, qu’elles soient pendulaires, longues ou touristiques. Elles provoquent une multiplication des voisinages litigieux, ainsi que des prises de position divergentes des riverains et commuteurs sur les utilisations des espaces, qui conduisent à des oppositions conflictuelles de points de vue et à l’apparition de contestations des décisions publiques et privées en matière d’aménagement du territoire.

7Nous commencerons par une rapide présentation de la littérature consacrée aux relations conflictuelles, avant de passer aux principales caractéristiques des conflits d’usage de l’espace dans les espaces ruraux et périurbains français, puis d’en tirer de premiers éléments d’analyse de nature théorique. La conclusion sera consacrée aux liens entre conflits et gouvernance des territoires.

Des conflits aux conflits d’usages de l’espace : une brève histoire de la littérature en sciences sociales

8La littérature consacrée aux processus conflictuels a connu des fortunes diverses selon les courants des sciences sociales. Constitutive d’une partie importante de la sociologie et toujours vivace dans les approches des politologues et des géographes, elle s’est avérée moins présente, voire anecdotique, dans des domaines comme les sciences économiques par exemple. Pourtant, la discussion sur le statut controversé du conflit est ancienne et peut être référée à une opposition persistante dans l’histoire des sciences entre deux points de vue, qui sous-tendent deux conceptions non réconciliables des sociétés humaines et de leur fonctionnement :

  • pour de nombreux auteurs, comme Rousseau ou Hobbes, voire Platon dans certains de ses écrits, le conflit est nuisible à la vie en société et constitue un obstacle au déroulement harmonieux des relations humaines. Il est donc nécessaire de le juguler ou de le dépasser, afin de construire des relations harmonieuses dans un cadre social pacifié. Cette idée, qui se développe au sein des différentes disciplines des sciences humaines, rejoint la position essentielle de Durkheim, pour qui le conflit est considéré comme un dysfonctionnement social. Elle a donné naissance à de nombreux travaux sur les processus de coopération, de concertation ou de négociation, qui ont également des visées normatives, en prétendant décrire les moyens d’aboutir à des relations sociales pacifiées, porteuses de sérénité et de développement harmonieux des sociétés ;

  • la deuxième tradition, tout aussi vivace, prend naissance dans les écrits d’Aristote et d’Héraclite (voire encore plus tôt). Pour ce dernier, le conflit, père de toutes choses, possède un rôle de régulation des relations humaines, alors qu’Aristote considère qu’il est constitutif de toute société humaine et qu’il est absurde de prétendre l’éradiquer. On retrouve une idée voisine dans les écrits de Marx, avec les essentielles oppositions entre classes sociales de la société capitaliste, puis tout au long d’une série de travaux menés en sociologie, dont l’initiateur est sans conteste Simmel (1908). Ce dernier affirme, dès le début du XXe siècle, que le conflit ne doit pas être considéré comme une pathologie, mais plutôt comme une modalité des rapports sociaux parmi d’autres. Il va s’en suivre une longue série de travaux dans le domaine de la sociologie, qui va faire de l’analyse des conflits l’un de ses axes d’étude majeurs, avec les recherches de Freund (1983) ou Coser (1982) sur le conflit social ou, plus près de nous, les travaux essentiels de Touraine (1978), pour qui la société est production conflictuelle d’elle-même, et de Wieviorka (2005), qui trace la limite ténue entre conflit (qui vise à modifier sa position en agissant sur la relation sociale) et violence (qui vise à liquider l’adversaire).

9Les recherches portant sur les conflits sont relativement nombreuses dans les autres domaines des sciences sociales, qu’il s’agisse de la psychologie sociale (Lewin, 1948 ; Stephenson, 1981 ; Touzard, 1977), des sciences politiques (Duclos, 1998), de la gestion (Mermet, 1992 ; Michel, 2003) ou de la polémologie, dite science des conflits (Bouthoul, 1951). Une place particulière doit être également réservée à deux courants d’analyse qui, par leur nature instrumentale, transcendent les approches disciplinaires. Il s’agit de la théorie des jeux, utilisée aussi bien en sociologie, en économie et en psychologie qu’en théorie de la guerre (Rapoport, 1960 ; Schelling, 1960), et de l’approche de résolution des conflits (conflict resolution), qui a pour objectif d’assister les parties prenantes dans leur négociation, et de les aider à explorer les causes du conflit et les stratégies de changement par la mise en œuvre de méthodes appropriées (Jeong, 1999 ; Owen et al., 2000).

10Du côté de la géographie et des sciences économiques, le bilan est plus contrasté. En dehors de quelques exceptions (Commons, 1950 ; Hirshleifer, 2001 ; Hirschmann, 1970, à la frontière de l’économie), les économistes se sont peu intéressés à la dimension conflictuelle, en raison d’un intérêt marqué pour les processus concurrentiels et les règles de marché, où le conflit ne trouve pas sa place et se voit rejeté dans le champ de la sociologie (voir un bilan dans Kirat, Torre, 2007). Pour la géographie et l'aménagement, la question est toute différente et l’on peut parler d’une tradition française de géographie des conflits, qui implique une part importante d’analyse des conflits armés mais trouve également un débouché très riche et constant dans l’analyse des espaces ruraux ou périurbains (Cadène, 1990 ; Charlier, 1999 ; Dziedzicki, 2001 ; Melé et al., 2004 ; Cadoret, 2006 ; Darly 2009). Les recherches sont inspirées par la montée des préoccupations environnementales et de développement durable, les processus d’étalement urbain et le concernement croissant pour les dimensions de cadre de vie.

11C’est certainement dans ce courant que l’on trouve, en France, le plus grand nombre d’études sur les conflits d’usage de l’espace ou du sol, catégorie au sein de laquelle on peut intégrer sans peine les conflits environnementaux. On notera toutefois le travail essentiel réalisé par Lascoumes dans les années 1980 et 1990 (Lascoumes et al., 1988 ; Lascoumes, 1994), qui contribue à établir les formes du débat environnemental et tout particulièrement le rôle ambivalent des associations dans ce cadre ou, toujours dans le champ de la sociologie, les apports de Boltanski et Thévenot (1991) sur les questions de multi appartenance des individus développées lors de disputes au sein des espaces publics. Toutefois, le nombre de travaux consacrés à l’analyse des conflits liés à l’espace et aux questions environnementales reste faible. Les auteurs mettent rarement en avant la dimension conflictuelle et préfèrent insister sur les modalités d’évitement et de résolution des conflits ainsi que sur les procédures de négociation ou de concertation. Ils se penchent rarement sur les caractéristiques spatiales des conflits, préférant suivre la piste coasienne de la coopération ou encore s’intéresser aux questions de taxation censées rétablir l’équilibre des forces en présence et indemniser les éventuelles victimes d’une atteinte aux droits de propriété.

12Néanmoins, un nombre croissant de recherches sont aujourd’hui consacrées à la question des conflits liés à l’espace, au sein des communautés d’économistes (Deininger, Castagnini, 2006), de sociologues (Boonstra, Frouws, 2005), de psycho-sociologues (Wester-Herber, 2004), de géographes (Unruh, 2005 ; Henderson, 2005) et de spécialistes des dimensions environnementales (O’Lear et al., 2005). La raison en est double et tient à la fois à une évolution des problématiques sociétales et aux changements matériels et techniques dans les utilisations de l’espace. D’une part, en effet, se pose la question de la place à donner à l’expression des divergences et des dissensions au sein d’une société démocratique, et tout particulièrement des modalités de mise en œuvre de la gouvernance des territoires ou de la démocratie participative. Les limites de la démocratie élective et la montée des phénomènes de société civile ou des associations interrogent ainsi la place occupée par les conflits dans les sociétés contemporaines. D’autre part, le développement des mobilités, les mutations des espaces ruraux et urbains, et l’apparition des franges périurbaines, conduisent à une multiplication des intentions d’usage pour les mêmes espaces, provoquant de nombreux conflits liés à l’usage de l’espace.

Les caractéristiques des conflits d’usage de l’espace dans les espaces ruraux et périurbains français

13L’essor des conflits liés aux usages de l’espace est parfois présenté comme une évidence, qui marquerait l’avènement de nouvelles pratiques sociales, ou d’inéluctables évolutions territoriales. Souvent présumé, il reste pourtant peu prouvé dans les faits, et même les statistiques judiciaires sur le sujet peuvent souvent paraître ambiguës (Barré et al., 2006). Les données concernant l’état de la conflictualité sont peu nombreuses et souvent lacunaires, pour deux raisons principales. La première est liée au faible intérêt pour ce domaine jusqu’aux années 2000. La seconde est à associer à la forme complexe prise par les conflits, qui interdit l’usage d’une seule variable représentative. En effet, les conflits d’usage de l’espace prennent des expressions diverses (tribunaux, médiatisation, violence…) qui proscrivent toute représentation simple et conduisent à faire appel à différentes disciplines dans leur définition. Le conflit qui donne lieu à l’analyse est un construit, élaboré à partir d’informations recueillies auprès de différentes sources.

  • 1 La recherche implique différentes disciplines : économie spatiale et des organisations, sciences ju (...)

14Face à l’absence de données sur les conflits d’usage de l’espace, nous avons décidé de construire un programme de recherche sur ce sujet, sur des bases empirico-déductives, dans le but d’acquérir des informations sur les conflits d’usage de l’espace en France et sur leurs caractéristiques principales1. Afin de recueillir des données et des indications fiables sur les conflits, leurs modes de résolution et la mise en réseau des acteurs locaux, ainsi que sur les modes et structures de gouvernance et les actes techniques mis en place au niveau local, nous utilisons quatre sources de repérage des conflits, qui présentent chacune des biais mais offrent une complémentarité satisfaisante. Il s’agit :

  • d’enquêtes à dire d’experts menées, au niveau local, auprès de personnes ressources appartenant à différents milieux professionnels et organismes publics ;

  • d’analyses du contentieux sur la base des jugements de la Cour de cassation, des Cours d’appel, du Conseil d’État et des Cours administratives d’appel ;

  • du dépouillement raisonné des articles parus dans la presse quotidienne régionale (PQR) ;

  • de l’analyse des interactions entre les protagonistes prenant part au conflit, à partir de suivis de réunions et de récits de vie.

15La définition des confits d’usage et de voisinage repose sur trois éléments :

  • la distinction entre conflits et tensions. Porteuses d’un sens plus général que le conflit, les tensions peuvent se développer sans que la crise n’apparaisse. Le conflit traduit le passage d’un seuil qualitatif, qui correspond à l’engagement des parties dans la relation conflictuelle et a pour but de crédibiliser leurs positions. L’engagement implique un coût, monétaire ou hédonique, et peut prendre différentes formes : le recours en justice, la publicisation (différend porté devant des instances publiques ou des services de l’État), la médiatisation (différend porté devant les médias), les voies de faits ou la confrontation verbale, la destruction de biens ou d’infrastructures, la production de signes (interdiction d’accès, barrières...) ;

  • l’inscription dans le territoire. Les conflits d’usage de l’espace présentent la particularité d’entretenir un lien fort avec le territoire. Ils reposent sur une base physique, se déroulent entre voisins et prennent naissance autour de biens supports matériels ou immatériels localisés. Ils s’inscrivent dans un cadre institutionnel déterminé à la fois par les jeux et les règles des instances locales et supra-locales ;

  • la matérialité. Les conflits auxquels nous nous intéressons sont liés à une matérialité d’actes réalisés ou anticipés. Les oppositions de personnes ou de groupes se réfèrent à des objets concrets, à des actes techniques en cours ou à venir, et se traduisent par des actions concrètes.

16Les résultats de ces recherches permettent de tracer une première carte de la conflictualité et de dégager des enseignements de portée générale concernant les conflits d’usage et de voisinage dans les zones rurales et périurbaines françaises (voir par exemple Darly, Torre, 2008 ; Jeanneaux, Sabau, 2009 ; Kirat, Melot, 2006 ; Kirat, Torre, 2008 ; Torre et al., 2006 ; Torre, Lefranc, 2006). Ils constituent également un dépassement de l’approche NIMBY de base, sans stigmatiser tel ou tel comportement, mais en mettant en relief les oppositions, leurs origines et les argumentaires développés par les parties prenantes des conflits.

  • 2 Respectivement les Plans d’occupation des sols et les Plans locaux urbains.

17i) Les objets des conflits. Les dynamiques conflictuelles se construisent autour d’un objet principal, qui cristallise les désaccords. Le premier objet des conflits d’usage de l’espace en France concerne la maîtrise foncière et le développement résidentiel, qu’il s’agisse des questions d’occupation des sols et de concurrence foncière, de processus de constructibilité passant par les permis de construire, et de définition ou de contestation de zonage tels que les POS ou les PLUs2. Ce type de conflit se révèle particulièrement prégnant dans les zones de forte pression foncière, telles que le périurbain ou les zones littorales par exemple. Viennent ensuite les contestations autour de la construction d’infrastructures, qu’elles soient privées comme les usines, les bâtiments industriels ou commerciaux, ou publiques comme les infrastructures de transport, d’énergie et de gestion des déchets. On trouve ensuite les conflits liés aux activités de chasse, avec les contestations des modalités d’exercice, la gestion de populations d’animaux sauvages et la cohabitation avec d’autres usages rivaux tels que le tourisme ou l’usage résidentiel. Les conflits liés aux externalités négatives des activités productives résultent de la perception de nuisances diverses (pollution, risques, nuisances olfactives ou sonores…) par des riverains d’activités polluantes. Enfin la question de l’eau (rivières, bords de mer, aquifères) occupe une place de plus en plus forte : la ressource rare est en concurrence pour les activités productives, résidentielles ou récréatives, mais il s’agit également d’une source de risques, avec les inondations, notamment liées aux cours d’eau en crue.

18ii) Les acteurs impliqués dans ces conflits sont de toute nature et représentatifs de la diversité des parties prenantes présentes dans les territoires. Il s’agit tout d’abord des particuliers et des associations de défense de l’environnement ou du voisinage les représentant, qui occupent une place éminente dans le cadre français et sont le plus souvent à l’origine de contestations, par exemple dans le cas de construction d’infrastructures ou d’épisodes de pollution. On trouve ensuite les entreprises privées, généralement mises en cause pour leur activité (implantation d’usines, pollution, réhabilitation de sites…), mais pouvant également requérir, dans le cas de contestation d’arrêtés préfectoraux réglementant les installations classées par exemple. L’État et les collectivités territoriales sont très fréquemment impliqués dans des conflits ; ils sont mis en cause par les autres acteurs, en particulier pour les questions de construction ou d’exploitation d’infrastructures et d’exploitations classées ou de mise en œuvre de zonages environnementaux, mais on les retrouve également estant en justice, contre des constructions illégales ou des documents d’urbanisme jugés inappropriés par exemple. Les agriculteurs sont à la fois contestés pour leurs pratiques agricoles et l’usage des phytosanitaires, et contestataires, par exemple contre des mesures de protection de la nature.

19iii) contrairement à l’idée selon laquelle les conflits constituent l’aboutissement ultime d’un long processus de dégradation des relations, beaucoup de conflits sont anticipés et surviennent avant même le déclenchement d’une action. Le cas le plus frappant est celui des recours aux tribunaux déposés à la suite de déclarations ou d’enquêtes d’utilité publique. Dans ce cas, les acteurs locaux (le plus souvent des associations) préfèrent prendre les devants et faire émerger le problème, devant la justice ou les médias, avant même la mise en œuvre du processus de construction ou le début des opérations de production.

20iv) les conflits sont des révélateurs des résistances aux politiques de zonage qui caractérisent l’espace national. Ils mettent à jour l’existence de quatre grands types de zones soumises à la réduction du nombre d’usages :

  • les zones en voie d’extension urbaine caractérisent la dynamique de progression de l’urbanisation et traduisent un effacement progressif de la distinction rural/urbain. Aujourd’hui les plus dynamiques, elles sont situées en périphérie des grandes, moyennes et petites villes, ainsi que sur les littoraux ;

  • les zones agricoles à rural dispersé concernent la plus grande surface du territoire ; l’activité de production agricole (intensive ou extensive) et l’exploitation forestière y sont prédominantes ;

  • les zones en voie de patrimonialisation − montagne (sommets), paysages ou espaces remarquables (parcs, réserves, villages) et parties du littoral (côtes, îles, fonds marins) − font l’objet d’une activité de protection, de préservation ou de réservation ;

  • les zones réceptacles des activités à fortes externalités négatives abritent des activités de stockage des déchets, d’épandages, ainsi que des infrastructures de transport et de production d’énergie, et coïncident souvent avec des espaces de forte exclusion sociale.

Éléments d’analyse théorique des conflits d’usage de l’espace

21Comme on l’a signalé plus haut, les éléments de compréhension des caractéristiques des conflits d’usage de l’espace sont faibles, liés au petit nombre de recherches menées sur ce sujet. Il n’est donc pas étonnant que les dimensions analytiques soient peu développées et que les travaux qui y font référence occupent une place peu importante dans la littérature – voir pourtant les recherches menées au Québec (Trudelle, 2003 ; Joerin et al., 2005) ou en Allemagne (Rucht, Neidhardt, 1999). Pourtant, nous pouvons, à partir de nos recherches sur le sujet, tracer un premier canevas théorique, qui rejoint certains développements présentés dans différents cadres d’analyse des sciences sociales. Nous retiendrons ici six caractéristiques principales des conflits.

22i) Les conflits sont des révélateurs des mutations et des changements qui se produisent dans les territoires : ce sont des signaux des évolutions sociales, techniques et économiques, des révélateurs de la nouveauté et des innovations. Ils témoignent des oppositions que suscitent ces dernières, des discussions autour de leur mise en œuvre, de leur (non) acceptabilité éventuelle, ainsi que de la mise en place des procédures de gouvernance et de leur transformation sous l’influence de ces dynamiques de changement. Tout changement provoque des oppositions ou des résistances, plus ou moins fondées ou pertinentes. Pendant ces phases de conflit se jouent des recompositions sociales ou de groupes d’intérêts, et des changements de nature technique ou juridique. Après le conflit, restent les nouveaux accords au niveau local, les nouveaux modes de gouvernance, les nouvelles configurations des tours de table, ainsi que les actes techniques (changements de tracés, aménagements divers, modifications des POS…), qui résultent des négociations précédentes. Les conflits sont ainsi à la fois issus et à l’origine des évolutions territoriales.

23ii) Les conflits sont des plateformes de prise de parole pour des catégories d’acteurs négligées par les structures de gouvernance ou dans les arbitrages rendus. Quand une partie de la population juge une décision ou une action contraire à ses attentes, à ses intérêts ou à ses projets, elle dispose de trois solutions, que nous dérivons directement des recherches de Hirschman (Hirschman, 1970 ; Dowding et al., 2000) :

  • la loyauté, qui consiste à accepter la décision prise et à « jouer le jeu » en silence ;

  • l’exit, qui consiste à abandonner le terrain, autrement dit se délocaliser, ce qui correspond au vote avec les pieds (Tiebout, 1956) ou encore à quitter l’activité exercée ;

  • la prise de parole, ou voice, qui consiste à s’opposer, de manière légale ou illégale, à la décision prise et à la contester en prenant la parole. C’est la voie du conflit.

24L’engagement dans le conflit, qui se traduit par des actes conflictuels tels que le recours aux tribunaux, la médiatisation, la publicisation ou la violence, manifeste le désaccord avec des projets ou des actions en cours ou en projet. Il ne conduit pas, pour autant, à une rupture du dialogue avec les parties adverses.

25iii) Les conflits d’usage de l’espace sont des ferments du lien social. Ils solidarisent les acteurs locaux et contribuent à la constitution de réseaux d’acteurs autour de questions ou d’intérêts communs. Ils présentent la caractéristique de maintenir une communication entre les usagers qui s’opposent et, sauf cas extrêmes, préservent l’avenir et la vie en communauté. Enfin, ils constituent un rempart contre l’atonie sociale et préservent, par leur expression, du danger d’explosions plus profondes ou de fuite vers des territoires jugés plus accueillants.

26iv) Les conflits sont liés aux problématiques de proximité géographique (Torre, Zuindeau, 2009). Ils reposent en effet sur trois types d’interférences spatiales, qui donnent naissance à autant de types de conflits :

  • les superpositions. C’est le cas dans lequel deux ou plusieurs agents prétendent à des usages différents pour un même espace (il s’agit en général de toutes les situations dans lesquelles le multi-usage se révèle délicat) ;

  • les contiguïtés. Cas dans lequel des agents situés côte à côte sont en désaccord quant aux frontières, aux bordures ou aux bornages de leurs espaces respectifs (limites de propriété, servitudes, passages mitoyens…) ;

  • les voisinages. Cas dans lequel des effets indésirables au voisinage se diffusent par la voie des airs, des eaux, ou sous l’effet des pentes de terrains, à des agents situés dans un périmètre proche (externalités de pollution, rejets d’effluents, épandages ou émissions toxiques, nuisances sonores…).

27v) On peut faire une distinction entre conflits de court et de long terme (respectivement associés à des changements faibles ou importants). Les petits changements peuvent entraîner des tensions, ou encore des petits évènements conflictuels (empiétement sur le terrain du voisin, droit de passage pour des riverains ou des randonneurs), alors que les changements importants (projet de construction d’un aéroport, changement d’un schéma d’aménagement, construction d’une installation classée) vont générer des phases importantes et souvent longues de conflictualité. Les conflits longs présentent un intérêt particulier en termes de développement durable car ils révèlent des mutations touchant à la durabilité des systèmes locaux et remettent à leur tour en cause leur fonctionnement. Pendant que les conflits durent, les mutations dont ils sont l’expression s’installent et changent en profondeur les systèmes et les modalités de gouvernance territoriale. Les changements importants provoquent des conflits à forte extension spatiale (plusieurs communes, des départements, les bords d’une rivière…) et sociale (associations, élus locaux, communes voisines, pouvoirs publics…). Leurs impacts sont également souvent très longs, et changent les donnes sociales, économiques et environnementales au niveau local.

Conclusion : conflits et gouvernance des territoires

28On s’interroge parfois sur les raisons d’une étude serrée des conflits d’usage et de leurs principales caractéristiques. Pour quelles raisons s’intéresser à des processus dont le principal résultat semblerait, à première vue, de magnifier les oppositions et de faire apparaître des problèmes de natures diverses, voire de constituer un obstacle au développement ?

29Une réponse de bon sens est que l’existence persistante des conflits justifie largement leur étude, ou encore qu’une expérience très ancienne montre qu’il est illusoire de penser les éradiquer totalement et que mieux vaut essayer de les connaître pour mieux les apprivoiser. Mais allons plus loin, au vu des éléments exposés ci-dessus, et interrogeons-nous sur le rôle et la place occupée par les conflits dans les processus de gouvernance des territoires.

30Les conflits qui nous intéressent ne sont que rarement destructeurs ou ultraviolents, comme les affrontements de guerre ou le terrorisme par exemple, qui se caractérisent par la volonté d’éradication d’un adversaire aux objectifs et projets antagoniques. Il s’agit, au contraire, d’oppositions entre des personnes qui partagent un objectif de développement ou un projet commun, ou encore qui ont pour but de vivre ensemble au sein d’un même territoire mais divergent quant aux moyens et techniques pour y parvenir. Les conflits sont motivés par un faisceau complexe de causes de nature sociale et technique, qui vont de la divergence d’utilisation d’une zone donnée aux processus d’exclusion sociale. Ils manifestent la possibilité d’un échange démocratique a minima et d’une discussion ouverte sur les moyens de parvenir à un développement commun, voire quant aux finalités mêmes de ce développement, durable ou industriel par exemple. Dans tous les cas, ils impliquent des personnes physiques ou morales qui désirent ou ne peuvent éviter de vivre sur le même territoire, et doivent donc trouver des moyens de s’accorder sur son fonctionnement. Ces accords souvent inégalitaires peuvent aboutir à l’exclusion de groupes plus ou moins importants du processus de décision. C’est la raison pour laquelle les conflits constituent une autre alternative que le vote avec les pieds aux processus électifs. Ils offrent une autre voie que l’exit ou l’élection et manifestent une opposition et maintiennent l’échange et le dialogue, y compris durant les phases d’opposition les plus tendues.

31Pour l’ensemble de ces raisons, il faut comprendre les dynamiques de conflits et de négociation comme relevant d’un même processus de gouvernance territoriale, caractérisé par l'alternance de phases conflictuelles et d'apaisement. La gouvernance des territoires se nourrit de phases hautes de conflictualité, durant lesquelles s’expriment les oppositions et les points de vue, et se nouent les alliances fondatrices. Mais elle repose également sur des phases plus consensuelles, marquées par la mise en place d’accords entre les parties, de concessions et de renoncements mutuels, ainsi que par les projets conjoints entre ces parties. Ces accords non unanimes constituent un des ferments de la dynamique des territoires, par leur capacité à engendrer des projets communs. Ils sont également exclusifs d’autres points de vue et d’autres forces sociales, porteuses de projets d’aménagement ou de société différents, qui se constituent et s’opposent au sein des processus conflictuels, dans un mouvement continu de renouvellement des dynamiques territoriales.

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Notes

1 La recherche implique différentes disciplines : économie spatiale et des organisations, sciences juridiques, géographie humaine, psychosociologie, sociologie rurale et des interactions, sciences de gestion, agronomie. Elle fait appel à un groupe d’une vingtaine de chercheurs appartenant à des organismes de recherche publique : Universités Dauphine, Dijon, Poitiers, Montpellier, INRA, Cemagref, CIRAD, CNRS, Engref, Enitac, AgroParistech. Le travail est fondé sur des études de terrain menées sur des zones choisies pour leur caractère représentatif de la diversité du territoire français (villes, espaces ruraux, périurbain, zones périphériques ; Sud, Nord, Est, Ouest ; littoral, montagne, plaines ; zones fortement et peu peuplées ; aires industrielles, agricoles, résidentielles, de loisir), et des problématiques environnementales (pollutions, pressions anthropiques, protection du littoral, ville durable, qualité de l’eau), sociales (mobilités, résidentialisation, ségrégation, pauvreté, précarité) et économiques (question foncière, développement local, non développement, progression résidentielle).

2 Respectivement les Plans d’occupation des sols et les Plans locaux urbains.

Author

Directeur de recherche à l’INRA, économiste, UMR SAD-APT, Agro Paristech, torre@agroparistech.fr

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