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Développement durable et territoire

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Bertrand Zuindeau

Partie I. Concepts et méthodes

Chapitre 3. Espace, territoire, développement durable

Bernard Pecqueur y Bertrand Zuindeau

Texto completo

1Traiter du développement durable (DD) territorial expose d’emblée à un paradoxe. Si l’on s’appuie sur les principales références originelles, en particulier onusiennes, le DD est envisagé comme une réponse globale à des enjeux globaux. Le rapport Brundtland le considère ainsi comme un « objectif à atteindre à l’échelle mondiale » (CMED, 1987, p. 47). Traiter du DD dans les divers territoires semble alors incongru au regard de ce dessein général, car il introduit l’idée que le DD pourrait se concevoir de manière partielle, parcellisée. Cependant, le paradoxe se dissipe rapidement, dès lors qu’on convient de plusieurs caractéristiques essentielles touchant cette problématique :

  • viser le global s’entend comme un processus de plus ou moins longue haleine, ne pouvant, au mieux, que prendre la forme d’une diffusion géographique ;

  • les enjeux varient d’un territoire à l’autre ; il en est bien sûr des problèmes spécifiques affectant ces territoires, mais aussi des traductions particulières de problèmes globaux ;

  • les objectifs précis sont aussi susceptibles de se différencier selon les pouvoirs en place et les collectifs d’acteurs dans les territoires en question ;

  • enfin, la réalité d’un espace morcelé rend complètement utopique – au contraire de l’énoncé initial – l’avènement spontané d’un modèle global de DD : interdépendances négatives, effets de compétition entre territoires, stratégies de « passager clandestin »…, sont à considérer au premier chef dans l’hypothèse d’une mise en œuvre du DD.

2En définitive, loin d’être un objectif inapproprié, l’étude du DD dans et entre les territoires constitue plutôt une nécessité – heuristique et politique –, qu’atteste d’ailleurs, depuis la fin des années 1980, un nombre considérable de contributions tant d’origine universitaire qu’issues de multiples organisations (e.g. pour les seuls apports universitaires : Lonergan, 1993 ; Hardy, Lloyd, 1994 ; Selman, 1996 ; Theys, 2000 ; Zuindeau, 2000 ; Vonkeman, 2000 ; Zuindeau, 2006 ; Sedlacek, Gaube, 2010).

  • 1 Groupe de recherche européen sur les milieux innovateurs.

3D’une certaine manière, c’est l’objet général de cet ouvrage que de montrer l’opportunité et d’illustrer la conduite d’analyses territoriales du DD. Le présent chapitre se situe, en quelque sorte, plus en amont, pour offrir une justification mieux établie de cette pertinence. Il a aussi pour finalité de préciser les catégories analytiques d’espace et de territoire, utilisées ci-dessus avec une certaine confusion, alors qu’il conviendrait, au contraire, de bien les distinguer. C’est en effet l’un des acquis de l’économie régionale de ces dernières décennies que d’avoir spécifié les différences entre l’espace et le territoire (Pecqueur, 1987). Le premier est relativement neutre dans son contenu. Il est surtout le porteur des enjeux (problèmes, projets) et des activités. Une variable-clé de l’espace est la distance, interne à l’espace en question et externe au regard d’un autre ou des autres espaces. Le territoire confère, en revanche, une importance première aux caractéristiques de contenu, lesquelles n’existent pas – ou pas seulement – comme des dotations données, mais font l’objet de processus de valorisation et/ou de construction. Le territoire apparaît ainsi comme un construit social dans lequel les diverses formes d’action collective, avec leurs éventuelles divergences et contradictions, jouent un rôle prédominant. Au moins deux écoles en Europe ont illustré et analysé ce passage crucial de l’espace au(x) territoire(s). On pense, d’une part, aux travaux fondateurs du GREMI1 après son initiateur Philippe Aydalot (1986) et aux développements des économistes italiens qui, dès les années 1970, ont redécouvert les districts d’Alfred Marshall (Becattini et al., 2009).

4Dans ce chapitre, il s’agit de reprendre la distinction espace/territoire et d’en apprécier la portée à la lumière de la problématique du DD. Comment le DD se conçoit-il aux différentes échelles spatiales ? Sa nature est-elle la même à ces différents échelons, n’admettant que des transformations homothétiques ? Dans quelle mesure le morcellement entre différents espaces va-t-il influer sur le mouvement de diffusion géographique du DD ? Et, pour finir, en traitant alors plus particulièrement du territoire, qu’apporte le DD au processus de construction territoriale ? Mettre ainsi l’accent sur les diverses contraintes écologiques et sociales, comme appelle à le faire le DD, va-t-il transformer les modes d’organisation des acteurs et les projets de territoires ?

Développement durable global et développement durable territorialisé

5Si l’on reprend le paradoxe initial – le traitement territorial du DD, problématique globale – et son dépassement – le passage par le territorial est inévitable –, on en déduit que plutôt que de privilégier une catégorie davantage que l’autre – le global ou le territorial –, ce qui prime c’est le rapport entre le niveau des territoires (local, régional, national) et l’échelon global du DD. Qu’est-ce que le DD territorialisé au regard du DD en tant que modèle de développement pour la planète dans son ensemble ?

6Une première idée consiste à appréhender ce rapport sous l’angle de la double figure de la déclinaison / composition. Le DD se définirait à l’échelon global ou a-spatial et ce modèle général ferait l’objet d’une déclinaison à l’échelon territorial. Par exemple, l’objectif général de préservation de la biodiversité impliquerait la nécessité d’actions du même ordre dans les territoires, pour les composantes de la faune et de la flore plus particulièrement exposées dans les territoires concernés. Par-là même, ces actions territoriales, par un effet de composition, contribueraient à la formation d’une action globale. Reprenant une expression de Pierre Calame, appliquée à la gouvernance, Jacques Theys (2002) voit ainsi dans le local une « brique de base du développement durable ». Un double mouvement s’opère : de transcription du global au particulier (inspiration générale voire cadrage international) et d’élaboration ascendante du particulier au global.

  • 2 Du moins dans sa version forte, au sens de Turner (1992) – voir l’introduction générale sur cette n (...)

7Cependant, l’idée de pure réduction homothétique de la nature du DD a été contestée. Olivier Godard écrit ainsi que « le développement durable n’est pas ‘fractal’ «  (1996, p. 34), autrement dit, le changement d’échelle – notamment le passage du global au local – peut conduire à un changement d’objectifs et de contenu des politiques. Selon ce même auteur, « [l]a contrainte écologique n’a de sens absolu qu’au niveau planétaire. Aux autres niveaux, des échanges, des substitutions et des déséquilibres sont possibles et les contraintes écologiques sont relatives » (Godard, 1996, p. 33). Il est vrai que, dans l’absolu, l’atteinte de la durabilité2 en tous points de la planète est proprement impossible, étant donné que la moindre localisation d’activité requiert de facto la disparition du site naturel correspondant à l’emprise de l’activité (Zuindeau, 2006). Le mouvement de déclinaison du DD n’est donc pas sans ajustements quant au contenu, tenant, certes, aux spécificités rencontrées, mais aussi plus fondamentalement à une correspondance, plus forte qu’il n’y paraît au départ, entre échelle spatiale et nature de l’enjeu de durabilité.

8C’est un peu cette même idée qui prévaut lorsqu’il s’agit d’allouer les divers types de problèmes afférents au DD suivant les échelons de mise en œuvre des politiques. Certes, le pragmatisme est souvent l’inspirateur en la matière et, dès lors, les collectivités publiques ou les acteurs privés multiplient les initiatives dans des domaines variés. Cependant, une tentative existe d’apporter un soubassement théorique à l’optimisation du traitement spatial des enjeux de DD. C’est le « théorème de la localité » proposé notamment par Roberto Camagni et Peter Nijkamp (Camagni, Gibelli, 1997 ; Camagni et al., 1998). En s’appuyant sur la théorie du fédéralisme fiscal de Musgrave (1959) et Oates (1972), ces auteurs montrent que l’échelon local d’intervention est d’autant plus adapté que le problème est lui-même local, autrement dit qu’il inscrit l’ensemble de ses causes et conséquences dans un périmètre local. Dans ce cas, en effet, un certain nombre de caractéristiques améliorent l’efficacité à attendre de l’action locale : plus grande homogénéité de la population avec un meilleur consensus sur les buts à atteindre, identité accrue entre pollueur et victime et, en conséquence, obtention d’un « consentement à payer » plus élevé pour protéger l’environnement, application plus aisée du principe pollueur payeur, compte tenu d’un nombre réduit de pollueurs, etc. (voir Camagni et al., 1998, p. 110).

9Enfin, les situations territoriales de non-durabilité sont de nature à exercer un rôle de révélateur de ce qu’est ou de ce que pourrait être la menace d’une non-durabilité à l’échelle globale (Zuindeau, 2006). L’échelon local, parfois régional, voire national, peut ainsi manifester, de manière accentuée, un problème de disparition de ressources, des difficultés sociales majeures, divers types d’irréversibilité, écartant les espaces affectés d’une trajectoire de durabilité, au point de les soumettre au risque d’effondrement. Un livre de Jared Diamond (2005) a connu un succès certain en faisant le récit de plusieurs de ces effondrements de sociétés (île de Pâques, sociétés vikings au Groenland, civilisation maya…), qui résultent d’une combinaison complexe de causes, au sein desquelles la dégradation de l’environnement occupe une place majeure.

10Cependant, si un territoire de petite taille peut, dans une certaine mesure, recourir aux territoires extérieurs comme manière de réduire les pressions (émigration, délocalisation d’activités…), le niveau global introduit, par définition, l’impossibilité de cette régulation géographique.

Généralisation spatiale du développement durable

11La question de la généralisation spatiale du DD mérite une analyse particulière. La capacité qu’aurait le DD à se diffuser géographique semble être contenue entre deux forces opposées : la première – positive –, l’effet d’entraînement ; la seconde – négative –, l’effet de compétition.

12À partir d’expériences pionnières, l’effet d’entraînement incite à d’autres pratiques du même ordre, éventuellement adaptées au contexte territorial particulier. C’est la logique des « bonnes pratiques » (voir chapitre 39) ou des « meilleures pratiques – ou techniques – disponibles » dont on s’inspire, laissant aux initiateurs la prise en charge des coûts d’innovation. Les exemples abondent de telles pratiques de DD, débutant par quelques exemples précurseurs, se généralisant au fil du temps : Agendas 21 locaux (voir chapitre 36), construction durable (voir chapitre 31), modes de recyclage des déchets, techniques d’épuration de l’eau, etc.

  • 3 L’exemple récent du renvoi sine die (sinon de l’abandon) du projet de taxe carbone en France est il (...)

13L’effet négatif vient de ce que l’action de DD impliquerait un coût financier à même d’altérer la position concurrentielle du territoire initiateur. Ce risque de perte économique n’est bien sûr pas certain. Les actions peuvent s’opérer avec une neutralité globale financière – le coût de l’action est compensé par un allègement – dans d’autres domaines – ou surtout s’inscrire dans une logique doublement gagnante : gagnante sur le plan économique et gagnante sur le plan écologique (ou win-win en anglais, Porter, van der Linde, 1995). Dans ce cas, l’action favorable au DD est source de réduction de coûts (baisse de consommation de matières premières et d’énergie) et/ou d’augmentation de recettes (produits valorisables issus du recyclage des déchets), ou plus largement favorise l’innovation dans l’organisation. Cependant, si l’action est d’une ambition particulièrement élevée et/ou si l’on atteint une zone de rendement décroissant (cf. Enkvist et al., 2007, dans le cas des technologies de réduction des émissions de carbone), les coûts nets supportés vont affecter la compétitivité du territoire, ou plus exactement les acteurs les plus touchés par la mesure. Dans un cadre économique concurrentiel, où la compétitivité-coût est un ressort puissant vis-à-vis des stratégies d’entreprises, l’engagement d’actions de DD est ainsi susceptible d’être inhibé3. L’incidence négative sera d’autant plus significative qu’un effet de « passager clandestin » est de nature à s’exercer, en particulier lorsqu’il s’agit d’un problème de portée globale, dont le traitement donne lieu à la formation d’un bien public. En effet, dans ce cas, le territoire renonçant à l’action bénéficiera de l’action des autres sans en supporter les coûts. On trouve là une situation typique fréquemment analysée en économie via la théorie des jeux (cf. par exemple Rotillon, 2002), en particulier en invoquant ce que l’on appelle « le dilemme du prisonnier ».

14En fait, non seulement l’action initiatrice est contrainte, mais c’est aussi l’engagement dans une coopération favorable qui est rendue difficile, alors que précisément la coopération pourrait être la réponse au problème de perte de compétitivité relative !

15Des auteurs (notamment Carraro, Siniscalco, 1992) sont même partis d’une situation théorique de non-coopération, liée à un effet de « passager clandestin », pour tenter d’expliquer pourquoi, dans la réalité, la coopération existe malgré tout. En l’occurrence, des considérations d’ordre éthique, ou de politique extérieure, voire de politique intérieure – quand par exemple les partis écologiques disposent d’une influence significative dans le pays – sont les facteurs généralement avancés.

16Toujours est-il que les actions en faveur du DD, notamment d’ordre environnemental, ne sont pas neutres vis-à-vis du contenu en ressources du territoire. Si elles peuvent induire des coûts économiques plus ou moins significatifs, elles sont aussi de nature à participer à un processus de création/valorisation de ressources, dont le territoire tirera avantage, tant dans une optique de concurrence entre territoires que de développement endogène. En l’occurrence, on quitte la représentation d’un DD qui s’effectuerait suivant des espaces-vecteurs de caractéristiques économiques, des espaces morcelés mais soumis à des interdépendances de toutes natures, pour s’intéresser à des territoires, construits sociaux, dans lesquels le DD devient une composante à part entière.

De l’espace au territoire durable

17L’« espace-territoire » apparaît comme une rupture dans la perception de l’espace par les économistes qui l’avaient réduit à l’espace comme distance, source de coûts de transport. Les géographes ont pris, cependant, un peu d’avance dans l’utilisation de la notion – on lira Martin Vanier (éd.), 2009, pour le débat francophone concernant les notions de territoire, territorialité, territorialisation. La notice « territoire » rédigée par Jacques Lévy dans le Dictionnaire de la géographie (Lévy, Lussault, 2003), ne comporte pas moins de neuf définitions et laisse ainsi une marge de flou s’installer dans l’approche territoriale.

18Georges Benko (2007, p. 110), s’appuyant sur les travaux de Roger Brunet, rappelle : « [o]n appelle, en général, territoire ce genre d’espace qu’un groupe s’est approprié et qu’il a approprié à ses besoins, à sa structure ». Pour notre part, nous avancerons la définition suivante. Le territoire relève d’entités socioéconomiques construites ; il n’est pas une échelle géographique de coordination entre acteurs (échelle infrarégionale, cantonale…), mais plutôt une dimension qui se situe entre l’individu et les systèmes productifs nationaux et un mode particulier d’organisation des acteurs. Le territoire est alors plus qu’un réseau, c’est la constitution d’un espace de coopération entre différents acteurs avec un ancrage géographique pour révéler des ressources particulières et faire apparaître des solutions inédites.

19Vis-à-vis de la question de la durabilité, l’identification du développement territorial et du DD n’a rien d’évident comme le note Olivier Godard (2007), pour qui le développement régional – à supposer que régional soit synonyme de territorial… – peut parfaitement ne pas être durable. En prolongeant, le couple territorial-durable va se discuter en fonction de la définition retenue du territoire et du territorial. On propose ici de discuter deux approches possibles et distinctes du territoire qui induisent deux situations au regard de la durabilité.

L’entrée par les échelles

20Le territoire se définit dans ce cas, comme un plus petit par rapport à un plus grand. C’est l’infra national qui a longtemps défini l’espace régional. Ce type de territoire est postulé à l’avance, il est « donné ». Dans ce cas, la question de la durabilité – notamment mais pas seulement environnementale – devient un problème périphérique car elle apparaît comme une contrainte à gérer où les politiques publiques dominent. Cela ne veut pas dire, pour autant, que la durabilité soit totalement secondarisée. Pour François Mancebo (2008), il faut dans ce cas, une « appropriation territoriale » comme condition du succès des politiques de DD.

21La durabilité y a ainsi une place grandissante. L’intégration des coûts environnementaux joue le même rôle qu’autrefois les coûts de transport. On doit intégrer des coûts cachés (les « sunk costs » de Williamson) qui, à court terme, n’étaient payés par personne puis qui se retrouvaient comme coûts collectifs, payés ni par le producteur ni par le consommateur, mais par la société, en termes non marchands de mal-vivre et de coût social. L’entrée par les échelles conduit in fine à une situation de réintégration et de redestination des coûts collectifs cachés à des échelles infra régionales.

22La figure centrale du territoire donné est alors le salarié, c'est-à-dire une figure statique et non ancrée territorialement, qui est seulement comptabilisée au niveau local et non pas considérée comme véritablement acteur du territoire. Le salarié n’est que le résultat de stratégies exogènes où la durabilité apparaît soit comme une contrainte à gérer soit comme un « trésor » (une ressource naturelle) à sauvegarder.

L’entrée par les institutions

23Ici, par contre, le territoire résulte des constructions d’acteurs. Il n’est pas donné a priori. Ce type de territoire est « construit », c’est-à-dire qu’il résulte des stratégies d’acteurs (« stakeholders ») qui sont véritablement parties prenantes. Comme l’indique Christiane Gagnon (2008, p. 338), « l’approche ‘territorialiste’ (néologisme créé par l’auteure) du développement durable plaide en faveur de l’introduction du territoire comme brique de base du développement durable », une expression utilisée aussi, on l’a vu, par Theys. Dans ce cas, la durabilité devient centrale car elle apparaît comme une solution aux problèmes et aux besoins des acteurs pour qui le « vivre-ensemble » est le but de la construction territoriale.

24La figure centrale de l’espace construit est l’habitant, figure dynamique, résultat de stratégies plutôt endogènes (Anquetin, Freyermuth, 2009). L’habitant est une figure plus dynamique que le salarié puisqu’elle indique que le territoire ne se définit pas quantitativement par le nombre d’emplois avérés ou potentiels du lieu, mais comme une communauté d’individus qui ont des objectifs de mieux vivre ensemble (voir à ce propos avec Amartya Sen, les travaux sur de nouveaux indicateurs post PIB).

25Enfin, au regard d’une telle problématique, la durabilité met en jeu une ressource dite « territoriale » (voir le chapitre 9 par Leila Kebir). La ressource territoriale (Gumuchian, Pecqueur, 2007) est plus qu’une ressource naturelle ; elle signifie une ressource qui existe ici mais pas là, car l’histoire, la culture et les particularités du lieu en auront fait un input parfaitement spécifique.

26La ressource territoriale renvoie donc à une intentionnalité des acteurs concernés, en même temps qu’au substrat idéologique du territoire. Cet objet intentionnellement construit peut l’être sur des composantes matérielles (données matérielles, faune, flore, patrimoine…) et/ou idéelles (des valeurs comme l’authenticité, la profondeur historique…).

27La ressource, lorsqu’on lui accole l’adjectif « territorial », présente divers états d’un bout à l’autre du processus de transformation qui va métamorphoser la ressource initiale en ressource accomplie. À l’état initial, la ressource peut ne pas exister matériellement ou encore n’être qu’un potentiel que les acteurs n’ont pas identifié comme ressource possible. Par exemple, dans le massif de Belledonne, entre Grenoble et Chambéry, les chutes d’eau ont été utilisées par Aristide Bergès pour en faire de la « houille blanche », autrement dit de l’électricité (Gille, 1978). La chute d’eau existe depuis des temps immémoriaux, mais ne constituait qu’une ressource initiale à l’état latent, non encore révélée par l’invention de l’hydroélectricité. C’est donc une initiative d’acteur qui donne une intention à la ressource initiale, la transformant en ressource accomplie.

28La notion de ressource territoriale apparaît ainsi comme cruciale dans ce croisement entre durabilité et territoire.

Conclusion

29Si, en résumé, on convient de voir le territoire comme un construit social, avec des ressources, des acteurs et des gouvernances, la problématique du DD appelle à considérer, au-delà du territoire, le « territoire durable ». Qu’entendre par « territoire durable » ? Il est clair qu’une définition comme « territoire pérenne » est insuffisante. Certes, une telle caractérisation ne serait pas a priori absurde : s’intéressant aux conditions et aux résultats de la construction territoriale, la prise en compte des durées du processus et du maintien des résultats n’est pas sans intérêt. Une telle appréciation permettrait déjà de distinguer les projets artificiels et relativement fugaces – en particulier un projet territorial imposé « par le haut » et relayé poussivement par les acteurs – des constructions ancrées sur une histoire – un patrimoine, une tradition… – et prolongeant, en la valorisant, cette histoire. Mais, plus que la seule pérennité, le « territoire durable » requiert une compatibilité du territoire à des conditions écologiques et sociales. On retrouve là l’exigence qui fait que certains auteurs préfèrent l’expression « développement soutenable » à « développement durable » (par exemple Vivien, notamment dans le présent ouvrage). La qualification de « durable » appliquée au territoire suppose, par exemple, que certains objectifs du DD puissent être satisfaits : équité intergénérationnelle, équité intragénérationnelle, préservation des ressources naturelles, anticipation des risques, etc. Elle suppose aussi que certains modes d’approche des politiques publiques puissent être privilégiés : prévention, précaution, intégration, participation citoyenne, etc. La satisfaction de ces conditions n’est pas qu’interne au territoire. En dépit d’un apparent paradoxe, elle doit valoir aussi à l’externe, autrement dit de manière supra-territoriale. Cela signifie déjà a minima que la recherche de la durabilité sur le territoire ne saurait s’obtenir au détriment de la durabilité globale ou de la durabilité des autres territoires (cf. chapitre 7 sur équité territoriale et DD). Mais, bien plus que cette exigence minimale, la conception et la mise en œuvre d’un DD territorialisé paraît devoir retenir, entre autres fondements, un principe de solidarité active à l’égard des autres territoires.

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Notas

1 Groupe de recherche européen sur les milieux innovateurs.

2 Du moins dans sa version forte, au sens de Turner (1992) – voir l’introduction générale sur cette notion.

3 L’exemple récent du renvoi sine die (sinon de l’abandon) du projet de taxe carbone en France est illustratif de cette inhibition. À tort ou à raison, le Gouvernement a argué des risques de pertes de compétitivité des entreprises nationales pour justifier ce report, dans l’attente d’une très hypothétique écotaxe européenne avec, de surcroît, protection aux frontières.

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